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Proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap

15 juin 2011 : Handicap ( rapport - deuxième lecture )

Rapport n° 643 (2010-2011) de M. Paul BLANC, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 15 juin 2011

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N° 643

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juin 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi, MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap,

Par M. Paul BLANC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mmes Annie David, Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Milon, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, Anne-Marie Payet, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Roselle Cros, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Gérard Dériot, Mme Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Mme Valérie Létard, M. Jean-Louis Lorrain, Mme Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, André Villiers.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 191, 530, 531 (2009-2010) et T.A. 8 (2010-2011)

Deuxième lecture : 320 et 644 (2010-2011)

Assemblée nationale (13ème législ.) :

Première lecture : 2924, 3146 et T.A. 608

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Lors de son examen en première lecture à l'Assemblée nationale, la proposition de loi a été utilement précisée et complétée, si bien que le texte aujourd'hui soumis au Sénat en deuxième lecture ne laisse pas de points de divergence entre les deux assemblées.

Les modifications introduites par les députés, qui confortent la philosophie générale du texte, méritent d'être examinées plus précisément.

Le Sénat avait cherché à mieux répartir la charge de travail entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), ce que n'organise, actuellement, aucune disposition légale. Dans la pratique, c'est généralement le lieu de résidence qui prime, les usagers s'adressant spontanément à la MDPH du département dans lequel ils habitent. Or, cette règle pénalise les départements dans lesquels sont implantés un grand nombre d'établissements sociaux et médico-sociaux.

C'est la raison pour laquelle le Sénat avait proposé de retenir le domicile de secours, plutôt que le lieu de résidence, comme critère premier de répartition des dossiers entre les MDPH.

L'Assemblée nationale a considéré, après expertise de cette proposition, que si cette formule résolvait les problèmes que posaient aux MDPH les personnes accueillies en établissements médico-sociaux, elle en créerait de nouveaux pour les personnes qui déménagent. Elle a donc rétabli la règle actuelle du lieu de résidence, tout en améliorant sa mise en oeuvre.

Elle a ensuite sécurisé l'échange d'informations entre professionnels soumis au secret professionnel dans le cadre des missions des MDPH, en le limitant aux seules informations nécessaires à la prise de décision, comme cela est déjà le cas pour l'aide sociale à l'enfance.

Elle a prévu la reconnaissance automatique de la qualité de travailleur handicapé aux étudiants handicapés bénéficiant d'une convention de stage. On constate en effet que les délais d'obtention de cette reconnaissance freinent trop souvent l'embauche de stagiaires handicapés, que des entreprises seraient pourtant prêtes à accueillir. Cette reconnaissance, automatique mais temporaire, constituera une incitation forte pour les entreprises qui pourront ainsi remplir leurs obligations d'emploi et bénéficier d'aides pour adapter les postes de travail aux personnes handicapées.

Elle a également donné une base légale aux plans régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés (Prith) afin de les rendre plus visibles. Cet outil, créé par une circulaire de 2009 et destiné à devenir l'unique plan d'action du service public de l'emploi et de ses partenaires au niveau local, n'a - à ce jour  - été mis en oeuvre que dans une seule région, le Limousin. Certes, ces plans régionaux relèvent davantage du domaine réglementaire que strictement législatif, mais en inscrire le principe dans la loi devrait encourager leur déploiement.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, rendu plus rigoureux le dispositif d'exonération du paiement de la « surcontribution » - égale à 1 500 fois le Smic - bénéficiant aux entreprises qui n'emploient directement aucun travailleur handicapé mais qui effectuent des achats auprès d'une entreprise adaptée ou d'un établissement d'aide par le travail (Esat). Actuellement, aucun seuil minimal d'achats n'étant requis, les entreprises ont évidemment tendance à réaliser le moins d'achats possible. Afin d'éviter cet effet d'aubaine, le texte prévoit désormais la fixation par décret d'un seuil minimal.

Les dispositions introduites par le Sénat sur les normes d'accessibilité applicables aux bâtiments neufs, qui ne visaient que les habitations occupées à titre permanent, ont été opportunément étendues aux logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière comme les résidences de tourisme ou les résidences étudiantes.

Enfin, le texte issu de l'Assemblée nationale assouplit les conditions dans lesquelles les organismes transcripteurs (bibliothèques, services d'archives, centres de documentation, établissements spécialisés, etc.) peuvent accéder aux fichiers sources des oeuvres imprimées auprès des éditeurs afin de les reproduire sur des supports adaptés aux publics handicapés.

*

La navette parlementaire a permis d'améliorer et d'enrichir les dispositions de cette proposition de loi, qui est le fruit d'un travail approfondi d'écoute, de concertation et d'analyse. Elle contribuera, la commission des affaires sociales en est convaincue, à résoudre les difficultés de fonctionnement que rencontrent les MDPH et surtout à faire progresser la cause des personnes handicapées.

*

* *

Réunie le mercredi 15 juin 2011 sous la présidence de Muguette Dini, la commission des affaires sociales a adopté sans modification la proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER -
AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES

Article 2 (art. L. 146-4 et L. 146-4-1 du code de l'action sociale et des familles) - Adaptation du statut des personnels

Objet : Cet article modifie les conditions dans lesquelles les maisons départementales des personnes handicapées peuvent recruter leurs personnels.

I - Le texte adopté par le Sénat

 L'actuel article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit quatre modalités de recrutement pour les MDPH :

- des personnels issus des parties à la convention constitutive peuvent être mis à disposition ;

- des fonctionnaires issus des trois fonctions publiques peuvent être placés en position de détachement auprès des MDPH ;

- les MDPH ont la possibilité de recruter des agents contractuels de droit public, qui sont alors soumis aux dispositions applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;

- les MDPH peuvent avoir recours à des agents contractuels de droit privé.

Si cette diversité des statuts est en elle-même source de difficultés de gestion des ressources humaines, le fonctionnement des MDPH est particulièrement affecté par l'instabilité de deux catégories d'agents :

les fonctionnaires de l'Etat mis à disposition, pour une durée de trois ans1(*), qui peuvent réintégrer leur administration d'origine à tout moment à l'issue d'un préavis de trois mois ;

les agents contractuels de droit public, recrutés le plus souvent dans le cadre d'un contrat à durée déterminée de trois ans maximum, renouvelable dans des conditions strictement définies.

 Afin de répondre à ces difficultés, le Sénat a adopté en première lecture les dispositions suivantes :

la durée de mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat a été portée de trois à cinq ans et celle du préavis de trois à six mois ; la mise à disposition donne lieu à remboursement par l'Etat selon les modalités prévues par la convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens introduite par l'article 5 de la présente proposition de loi et dans des conditions précisées par décret ;

le recrutement d'agents contractuels de droit public peut s'effectuer dans le cadre d'un contrat à durée déterminée ou indéterminée ;

- l'article L. 146-4 a été complété pour préciser que les personnels sont placés sous l'autorité du directeur de la MDPH et soumis à ses règles d'organisation et de fonctionnement.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté sans modification en commission, cet article a fait l'objet d'un amendement déposé par le Gouvernement en séance publique visant à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités pratiques de fin de mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat.

Il s'agit de faire application d'une jurisprudence administrative constante : les règles relatives aux positions des fonctionnaires de l'Etat ayant fait l'objet d'un décret en Conseil d'Etat, les dispositions qui leur sont dérogatoires doivent aussi être fixées par décret en Conseil d'Etat.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (art. L. 146-4-3 (nouveau) du code de l'action sociale et des familles, art. 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) - Accès des personnels des MDPH aux formations dispensées par le centre national de la fonction publique territoriale

Objet : Cet article prévoit que les MDPH s'acquittent de la cotisation obligatoire au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour l'ensemble des personnels qu'elles emploient, afin que ceux-ci puissent suivre les formations qu'il dispense, quel que soit leur statut.

I - Le texte adopté par le Sénat

L'article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale prévoit que les formations qui leur sont destinées sont définies et dispensées par le CNFPT. Afin de remplir sa mission, celui-ci perçoit, aux termes de l'article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, des cotisations versées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics qui ont au moins, au 1er janvier de l'année de recouvrement, un emploi à temps complet inscrit à leur budget.

Appliquées aux MDPH, ces dispositions ont pour conséquence de limiter aux seuls fonctionnaires territoriaux les formations dispensées par le CNFPT. Dans les faits, certaines délégations régionales du CNFPT ont accepté d'accueillir les autres agents des MDPH, moyennant une contribution complémentaire de la maison départementale pour financer les prestations correspondantes.

Le présent article s'est donc fixé pour objectif de légaliser ces pratiques et de clarifier les modalités du financement des formations dispensées par le CNFPT :

en ajoutant aux missions du CNFPT énumérées à l'article 11 de la loi du 12 juillet 1984 celle d'assurer, en partenariat avec la caisse nationale de la solidarité pour l'autonomie (CNSA), la formation professionnelle des personnels des MDPH, quel que soit leur statut ;

en inscrivant les MDPH à la liste des contributeurs au budget du CNFPT fixée par l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Adopté sans modification par l'Assemblée nationale en commission, le présent article a fait l'objet d'un amendement déposé en séance par le rapporteur. S'il ne change pas le fond des dispositions adoptées au Sénat, cet amendement vise à les intégrer, non pas dans le statut général de la fonction publique mais dans le code de l'action sociale et des familles.

L'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles a ainsi été complété par un article L. 146-4-3 dont les deux alinéas prévoient que :

- le CNFPT est compétent pour définir et assurer, en partenariat avec la CNSA, la formation professionnelle des personnels des MDPH, quel que soit leur statut ;

- la cotisation due par chaque MDPH au CNFPT est déterminée selon les conditions prévues à l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (art. L. 146-4 et L. 146-4-2 du code de l'action sociale et des familles) - Mise en place d'une convention triennale d'objectifs et de moyens

Objet : Cet article prévoit la signature, tous les trois ans, d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens entre chaque maison départementale, la CNSA, le conseil général et l'Etat, qui devra préciser en particulier les modalités de compensation des postes que l'Etat s'est engagé à transférer à la MDPH dans la convention constitutive.

I - Le texte adopté par le Sénat

L'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles dispose que la convention constitutive du groupement d'intérêt public (Gip) précise notamment les modalités d'adhésion et de retrait des membres et la nature des concours apportés par eux.

Aucune disposition législative ne prévoit un engagement pluriannuel des partenaires des MDPH sur l'évolution de leurs concours financiers et sur leur calendrier de versement.

Or, dans un rapport publié en novembre 20102(*), l'inspection générale des affaires sociales (Igas) souligne deux éléments permettant d'expliquer une part importante des difficultés financières rencontrées par les MDPH :

- l'Etat a accumulé une dette de 19 millions d'euros du fait d'une compensation insuffisante des mises à disposition de personnels prévues dans les conventions constitutives mais non effectives ;

- au-delà du montant de la dette, la complexité des mécanismes de compensation rend difficile toute visibilité budgétaire pour les MDPH.

Afin de remédier à ces difficultés, le présent article prévoit la mise en place d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens (Cpom) entre chaque maison départementale, l'Etat, le conseil général et, le cas échéant, les autres membres du groupement. Cette convention doit fixer pour trois années les objectifs assignés à la MDPH et les moyens qui lui sont alloués pour les remplir. Elle doit en outre préciser le montant de la subvention annuelle versée par l'Etat au titre de la compensation des postes qu'il s'est engagé à mettre à disposition dans la convention constitutive, que ceux-ci soient ou non pourvus, en tenant compte de l'évolution des rémunérations, du cadre et de la catégorie d'emploi conformément au nouvel article L. 146-4-1 créé par l'article 2 de la proposition de loi.

L'objectif principal est de clarifier et renforcer le système de financement des MDPH de façon à leur assurer une lisibilité budgétaire sur un horizon d'au moins six mois.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le dernier alinéa du présent article. Cet alinéa prévoyait initialement que les Cpom doivent être signées au plus tard le 1er janvier de la deuxième année suivant la date de promulgation de la présente loi. Il a été ajouté que les conventions entrent en vigueur au 1er janvier de cette même année. Il s'agit par là de garantir une entrée en vigueur concomitante et concordant avec un exercice budgétaire de l'ensemble des Cpom au plan national.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (art. L. 146-7 du code de l'action sociale et des familles) - Durée minimale d'ouverture des maisons départementales des personnes handicapées et de leur service d'accueil téléphonique

Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles les personnes handicapées peuvent accéder à la permanence téléphonique ou aux services des MDPH.

I - Le texte adopté par le Sénat

Tel qu'adopté par le Sénat, le présent article fixait à trente-cinq heures hebdomadaires la durée minimale durant laquelle les services mis en place par les MDPH, ainsi que leur permanence téléphonique, devaient être accessibles aux personnes handicapées et à leurs familles.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a assoupli le dispositif initial :

- l'objectif est désormais que les personnes handicapées et leurs familles puissent accéder à la permanence téléphonique ou aux services des MDPH ;

- la référence à une durée d'ouverture hebdomadaire au public de trente-cinq heures est remplacée par un renvoi à la Cpom prévue à l'article 5 de la présente proposition de loi.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission convient du caractère trop contraignant qu'aurait eu le maintien d'un objectif chiffré d'accessibilité des services et de la permanence téléphonique, d'autant que ce sont bien souvent les mêmes agents qui assurent les deux missions d'accueil physique et téléphonique au sein des MDPH.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Article 7 (art. L. 241-5 et L. 241-7 du code de l'action sociale et des familles) - Autorisation des commissions des droits et de l'autonomie à statuer en sections locales

Objet : Cet article autorise les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées à statuer en section locale ou spécialisée et clarifie les conditions dans lesquelles elles peuvent adopter une procédure simplifiée de prise de décision.

I - Le texte adopté par le Sénat

L'article L. 241-5 du code de l'action sociale et des familles autorise les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) à étudier les dossiers des personnes handicapées en sections locales ou spécialisées mais dispose que les commissions ne peuvent statuer qu'en formation plénière. Une procédure simplifiée de prise de décision est prévue au dernier alinéa de cet article : sauf opposition de la personne handicapée concernée ou de son représentant légal, cette procédure s'applique à un certain nombre de décisions simples dont la liste est fixée par décret3(*).

Afin de tenir compte des nombreuses demandes auxquelles doivent répondre les CDAPH, et par cohérence avec le choix de certaines MDPH de mettre en place des antennes délocalisées, le dispositif adopté par le Sénat :

autorise les CDAPH à statuer en section locale ou spécialisée en complétant le cinquième alinéa de l'article L. 241-5 ;

- clarifie les conditions dans lesquelles la CDAPH peut statuer en formation restreinte sur des demandes pour lesquelles elle a adopté la procédure simplifiée et prévoit que les formations restreintes comportent obligatoirement parmi leurs membres un tiers de représentants des personnes handicapées et de leurs familles désignés par les associations représentatives.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Tirant les conséquences du fait que les sections locales ou spécialisées disposeront d'un pouvoir décisionnaire équivalent à celui de la CDAPH, l'Assemblée nationale a prévu que la procédure de consultation de la personne handicapée ou, le cas échéant, de ses parents ou de son représentant légal, définie à l'article L. 241-7 s'appliquera également lorsque la CDAPH statuera en section locale ou spécialisée.

III - Le texte adopté par la commission

L'apport de l'Assemblée nationale complète utilement le dispositif en assurant aux personnes handicapées et à leurs représentants légaux les mêmes garanties de consultation, que le CDAPH statue en formation plénière, locale ou spécialisée. 

Votre commission a donc adopté cet article sans modification.

Article 8 (art. L. 146-3, L. 245-2, L. 245-2-1 et L. 245-2-2 du code de l'action sociale et des familles) - Clarification des compétences territoriales des maisons départementales des personnes handicapées

Objet : Cet article tend à clarifier les compétences territoriales des MDPH.

I - Le texte adopté par le Sénat

En l'absence d'encadrement législatif et conformément à certaines dispositions réglementaires, c'est le lieu de résidence qui est généralement retenu pour déterminer la compétence territoriale d'une MDPH. Il en résulte un risque de surcharge et des conséquences financières importantes pour les MDPH des départements accueillant dans leurs établissements sanitaires ou sociaux un grand nombre de personnes issues d'autres départements. Les départements ayant effectué les efforts les plus importants en matière d'accueil et de soin médico-social se voient en quelque sorte sanctionnés par rapport aux départements qui ont été moins généreux.

Pour remédier à cette situation, cet article retient la notion de domicile de secours comme critère premier d'attribution des compétences des MDPH. Défini à l'article L. 122-2 du code de l'action sociale et des familles, le domicile de secours s'acquiert par une résidence habituelle de trois mois dans un département postérieurement à la majorité ou à l'émancipation. Afin d'éviter les effets d'aubaine ou d'éviction, l'accueil en établissement sanitaire ou social n'est pas acquisitif du domicile de secours. Cette notion s'applique d'ores et déjà à de nombreuses dépenses d'aide sociale : c'est le département où se situe le domicile de secours de la personne bénéficiaire de l'aide sociale qui en assume la charge financière.

En conséquence :

 concernant l'évaluation des demandes et l'attribution des droits mentionnés au premier alinéa de l'article L. 146-3 du code de l'action sociale et des familles :

- c'est la MDPH du département où le demandeur a son domicile de secours qui est compétente ;

- lorsque le demandeur ne dispose pas de domicile de secours ou ne réside pas en France, il s'adresse à la MDPH du département de son choix ;

 concernant l'instruction des demandes de PCH prévue à l'article L. 245-2 du même code :

- la PCH est versée par le département dans lequel le bénéficiaire a son domicile de secours ou, à défaut, celui où il réside ;

- quand un changement de domicile de secours entraîne une modification de la situation du bénéficiaire dont il estime qu'elle est susceptible d'affecter l'évaluation de ses besoins, celui-ci peut formuler une demande de révision de sa prestation auprès de la MDPH du département dans lequel il a son nouveau domicile ;

- quand une personne réside dans un département distinct de celui de son domicile de secours et que l'équipe pluridisciplinaire compétente n'est pas en mesure de procéder elle-même à l'évaluation de sa situation, cette évaluation peut être déléguée à la MDPH du département d'accueil selon des modalités définies par convention.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Soulignant les limites du dispositif prévu par le Sénat, l'Assemblée nationale est revenue à la règle actuelle de la compétence de la MDPH du lieu de résidence, tout en l'amendant :

 concernant l'évaluation des demandes et l'attribution des droits mentionnés au premier alinéa de l'article L. 146-3 précité :

- si le lieu de résidence est acquisitif d'un domicile de secours, c'est la MDPH du département de résidence qui est compétente ; à défaut, la MDPH compétente est celle du département du domicile de secours du demandeur ;

- les possibilités de délégation prévues par le Sénat en matière de PCH sont déplacées à la suite de l'article L. 146-3 de façon à s'appliquer à l'ensemble des demandes auxquelles renvoie le premier alinéa de cet article ;

- les dispositions applicables aux Français de l'étranger sont précisées : quand il s'agit d'une première demande, la personne s'adresse à la MDPH de son choix ; dans les autres cas, la MDPH compétente est celle par laquelle un droit ou une prestation a déjà été antérieurement attribué à la personne ;

 concernant l'instruction des demandes de PCH prévue à l'article L. 245-2 précité :

- conformément à ce qui a été adopté au Sénat, la PCH est versée par le département dans lequel le bénéficiaire a son domicile de secours ou, à défaut, celui où il réside ;

- à la suite d'un changement de département de résidence entraînant un changement de domicile de secours, la PCH est réexaminée à l'initiative du président du conseil général qui peut saisir la CDAPH dans des conditions définies par décret.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 ter (art. L.241-10 du code de l'action sociale et des familles) - Règles applicables en matière de secret professionnel aux équipes pluridisciplinaires et aux CDAPH

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à encadrer les échanges d'éléments et d'informations soumis au secret professionnel entre les membres des équipes pluridisciplinaires, de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et les professionnels extérieurs.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 241-10 du code de l'action sociale et des familles dispose que les membres de l'équipe pluridisciplinaire et de la CDAPH sont soumis au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

Or des échanges d'informations relevant du secret professionnel peuvent être rendus nécessaires, à la fois au sein des équipes pluridisciplinaires, entre ces dernières et les CDAPH, mais également avec les professionnels chargés d'assurer l'accompagnement sanitaire et médico-social des personnes handicapées.

Cet article propose donc de compléter l'article L. 241-10 précité par trois alinéas :

- par exception à l'article 226-13 du code pénal, les membres de l'équipe pluridisciplinaire peuvent, dans la limite de leurs attributions, échanger entre eux tous éléments ou informations à caractère secret dès lors que leur transmission est strictement limitée à ceux qui sont nécessaires à l'évaluation de la situation individuelle de la personne handicapée et à l'élaboration de son plan personnalisé de compensation du handicap ;

- les membres de l'équipe pluridisciplinaire peuvent communiquer aux membres de la CDAPH tous éléments ou informations à caractère secret dès lors que leur transmission est strictement limitée à ceux qui sont nécessaires à la prise de décision ;

- les membres de l'équipe pluridisciplinaire peuvent échanger avec les professionnels des établissements sociaux et médico-sociaux les informations nécessaires relatives à la situation de la personne handicapée, dès lors que celle-ci ou son représentant légal dûment averti a donné son accord ; cet échange s'inscrit dans le cadre des objectifs de l'accompagnement sanitaire et médico-social fixés à l'article L. 311-3 du code de l'action sociale et des familles.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission observe qu'un dispositif dérogatoire similaire, c'est-à-dire limité aux informations nécessaires à la prise de décision, s'applique d'ores et déjà en matière d'aide sociale à l'enfance.

Elle estime que cette formule permet de trouver un équilibre entre le respect du secret professionnel au sein des MDPH et le partage des éléments et informations nécessaires à la prise de décision.

Elle a donc adopté cet article sans modification.

TITRE II - AUTRES DISPOSITIONS RELATIVES À LA POLITIQUE DU HANDICAP

Article 10 (art. L. 143-1, L. 143-1-1 (nouveau), L. 143-2, L. 143-3, L. 143-9-1 (nouveau), L. 143-10 et L. 143-11 (nouveau) du code de la sécurité sociale, art. L. 241-9 du code de l'action sociale et des familles) - Décisions des tribunaux du contentieux et de l'incapacité et de la cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail

Objet : Cet article tend à préciser les procédures contentieuses relatives aux décisions rendues par les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées.

I - Le texte adopté par le Sénat

En application de l'article L. 241-9 du code de l'action sociale et des familles, les décisions rendues par les CDAPH peuvent faire l'objet d'un recours en première instance, soit devant la juridiction technique de la sécurité sociale, c'est-à-dire le tribunal du contentieux de l'incapacité (TCI), soit devant le tribunal administratif (TA).

Or, l'article L. 143-1 du code de la sécurité sociale, qui définit le champ d'intervention de l'organisation du contentieux technique de la sécurité sociale, ne mentionne pas les décisions des CDAPH.

Le présent article propose de réparer cet oubli en intégrant à la liste des contestations traitées par cette organisation les décisions des CDAPH.

Il précise en outre que, s'agissant des contestations relatives aux décisions des CDAPH, le TCI et la cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (Cnitaat) - devant laquelle il est possible de faire appel des décisions du TCI - pourront solliciter, outre l'avis du médecin, l'expertise d'une ou plusieurs personnes qualifiées dans le domaine concerné par la décision contestée.

Par ailleurs, il complète la liste des décisions des CDAPH traitées par le TCI en y joignant celles relatives à l'accompagnement des personnes handicapées âgées de plus de soixante ans et hébergées dans des structures pour adultes et modifie à la marge la répartition des compétences entre tribunaux administratifs et TCI.

Enfin, il prévoit la publication par la Cnitaat d'un rapport annuel sur sa jurisprudence, la diffusion de la jurisprudence du contentieux technique de la sécurité sociale étant aujourd'hui pratiquement inexistante. Or, cette situation ne permet pas aux MDPH de connaître avec certitude et régularité les règles de droit applicables, ce qui constitue une source de dysfonctionnements pour l'intégration des personnes handicapées et un réel obstacle à l'accès au droit pour les familles.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a calqué la procédure du contentieux lié aux décisions des MDPH sur celui institué par la loi « HPST » du 21 juillet 2009 en matière de contestation du taux d'incapacité pour les accidents du travail et les maladies professionnelles. L'objectif est de s'assurer, en cas de contentieux, de la transmission par le médecin de la MDPH des pièces médicales et du dossier du requérant au médecin expert ou au médecin consultant désigné par la juridiction compétente.

Elle a également souhaité mieux valoriser et sanctuariser les procédures de traitement amiable des litiges instituées au sein des MDPH, en prévoyant que l'existence de telles procédures soit mentionnée sur la notification des décisions des CDAPH4(*).

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 bis (art. L. 5211-5 (nouveau) du code du travail) - Plan régional pour l'insertion des travailleurs handicapés

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à donner une base légale aux plans régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'entrée en vigueur de la loi Handicap du 11 février 2005 a mis en évidence la nécessité de renforcer le pilotage de la politique de l'emploi des travailleurs handicapés et l'animation des partenariats afin d'offrir aux personnes handicapées un parcours vers l'emploi le plus rapide et le plus efficace possible. Tel était l'objet de la circulaire de la direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP) n° 2007-02 du 15 janvier 2007.

Une nouvelle impulsion a été donnée par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap du 10 juin 2008 à travers le pacte national pour l'emploi des travailleurs handicapés, qui prévoit diverses mesures destinées à favoriser l'accès à la formation et à l'emploi des personnes en situation de handicap et à lever les obstacles à leur recrutement par les entreprises.

Afin d'atteindre ces objectifs, il a été décidé de repositionner les plans d'insertion des travailleurs handicapés afin qu'ils prennent, dès 2009-2010, une dimension régionale globale et intégrée. Le plan régional des travailleurs handicapés (Prith) doit devenir le plan d'action unique du service public de l'emploi et de ses partenaires, ainsi que le précise la circulaire de la DGEFP n° 2009-15 du 26 mai 2009.

C'est dans ce contexte que la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a introduit le présent article, dont l'objectif est de conférer une meilleure visibilité aux Prith, en les inscrivant au sein du chapitre du code du travail relatif à l'objet des politiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées.

Ainsi, le nouvel article L. 5211-5 dudit code prévoit que tous les cinq ans, le service public de l'emploi élabore, sous l'autorité du préfet de région, un plan régional pour l'insertion des travailleurs handicapés, coordonné avec les politiques d'accès à la formation et à la qualification professionnelles des personnes handicapées.

Ce plan comprend :

- un diagnostic régional englobant les diagnostics locaux établis en collaboration avec les référents pour l'insertion professionnelle des MDPH ;

- un plan d'action régional pour l'insertion des travailleurs handicapés comportant des axes d'intervention et des objectifs précis ;

- des indicateurs régionaux de suivi et d'évaluation des actions menées au niveau régional.

II - Le texte adopté par la commission

Force est de constater qu'actuellement, un seul Prith a été élaboré, dans la région Limousin. Ce faible déploiement du Prith est regrettable, dans la mesure où ce nouvel outil a vocation à être le plan d'action unique de la politique d'emploi et de formation des travailleurs handicapés, recensant l'ensemble des actions de droit commun et spécifiques définies par les différents acteurs au niveau régional.

Bien que consciente du fait que le Prith relève davantage du domaine réglementaire que de la loi, votre commission approuve l'idée de lui conférer une base légale, ce qui devrait inciter les acteurs régionaux à le mettre en oeuvre.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Article 11 (art. L. 5311-4, L. 5214-1 A (nouveau) et L. 5214-1 B (nouveau) du code du travail) - Gouvernance des politiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées

Objet : Cet article réaffirme le rôle de l'Etat et du service public de l'emploi comme pilotes des politiques d'insertion professionnelle des personnes handicapées et prévoit la signature d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens entre Pôle emploi, l'Agefiph et le FIPHFP.

I - Le texte adopté par le Sénat

La gouvernance des politiques visant à promouvoir l'insertion professionnelle des personnes handicapées, qui fait intervenir de nombreux acteurs, a évolué du fait notamment de la création du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) en 2005 et de Pôle emploi en 2008, ainsi que du rôle croissant de l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph), et du développement de son réseau de prestataires. Dans ce contexte, des inquiétudes concernant le rôle dévolu à l'Etat ont émergé.

L'objectif du présent article est précisément de réaffirmer son rôle, qui est d'assurer le pilotage et la maîtrise d'oeuvre de la politique de l'emploi des personnes handicapées, à travers notamment la coordination et l'animation des partenariats.

Il prévoit tout d'abord la participation des organismes de placement spécialisés au service public de l'emploi.

Il insère ensuite deux nouveaux articles dans le code du travail :

l'article L. 5214-1-A réaffirme le rôle de pilotage de l'Etat et du service public de l'emploi dans la définition des objectifs et priorités des politiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées et leur mise en oeuvre ;

l'article L. 5214-1-B propose la conclusion d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens, assortie de déclinaisons régionales et locales, afin de définir le rôle de chaque acteur concerné. Cette convention, qui associe l'Etat, Pôle emploi, le FIPHFP, l'Agefiph et la CNSA, devra déterminer les modalités de mise en oeuvre des objectifs et priorités de l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

L'article prévoit aussi la mise en place d'un comité de suivi, composé des parties signataires, chargé de l'évaluation des actions mises en oeuvre par cette convention. Cette dernière fera l'objet de déclinaisons régionales et locales, associant les organismes de placement spécialisés et les MDPH dans le cadre des plans régionaux d'insertion professionnelle des travailleurs handicapés.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du groupe communiste précisant que les organismes de placement spécialisés :

- participent au service public de l'emploi « avec avis consultatif » ;

- sont consultés, pour avis, lors de l'élaboration de la convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission est favorable aux précisions apportées par l'Assemblée nationale.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Article 11 bis (art. L. 323-8-6-1 du code du travail) - Elargissement des compétences du fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

Objet : Cet article étend le champ de compétences du fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.

I - Le texte adopté par le Sénat

Le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), créé par la loi Handicap du 11 février 2005, a pour mission de favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées au sein des trois fonctions publiques, ainsi que la formation et l'information des agents qui y contribuent.

Les modalités d'intervention de ce fonds, définies à l'article L. 323-8-6-1 du code du travail, s'avèrent cependant très encadrées et excessivement restrictives. Par exemple, le fonds n'est pas en mesure de subventionner l'association nationale de formation hospitalière (ANFH), du fait du statut associatif de cet organisme. Il peut, en revanche, financer les formations dispensées par le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui a la qualité d'employeur public.

Dans l'objectif de mettre fin à ces incohérences, cet article :

autorise le fonds à financer les organismes ou associations contribuant, par leur action, à l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique et avec lesquels le fonds a conclu une convention ;

permet au FIPHFP de mobiliser, à son initiative et non plus à la seule demande des employeurs publics, les fonds qu'il collecte.

Il prévoit enfin que les fonctionnaires handicapés souhaitant obtenir des aides puissent saisir directement le fonds.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a simplement procédé à une modification rédactionnelle.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (art. L. 5214-3-1 (nouveau) du code du travail) - Définition des missions des organismes de placement spécialisés

Objet : Cet article définit le rôle des organismes de placement spécialisés et les conditions dans lesquels ils contribuent, en complémentarité avec Pôle emploi, à l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

I - Le texte adopté par le Sénat

La loi Handicap du 11 février 2005 avait introduit dans le code du travail un article L. 323-11, qui visait à définir le rôle des organismes de placement spécialisés (les Cap emploi) dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées, consacrant ainsi leur existence juridique dans la loi.

Selon les termes de cet article, les Cap emploi étaient définis comme des « organismes de placement spécialisés en charge de la préparation, de l'accompagnement et du suivi durable dans l'emploi des personnes handicapées » participant, pendant la période d'adaptation au poste de travail des travailleurs handicapés, au dispositif d'insertion professionnelle et d'accompagnement particulier mis en oeuvre par l'Etat, le service public de l'emploi et l'Agefiph.

Or, l'article L. 323-11 a été partiellement abrogé par l'article 12 de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 qui a réorganisé le code du travail, les dispositions résiduelles ayant été réintroduites dans la partie réglementaire du code.

Le présent article vise donc à redonner aux Cap emploi une existence légale. A cette fin, il introduit une nouvelle section dans le code du travail relative aux organismes de placement spécialisés dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

Le nouvel article L. 5214-3-1 dispose ainsi que les organismes de placement spécialisés sont chargés de la préparation, de l'accompagnement, du suivi et du maintien durable dans l'emploi des personnes handicapées et qu'ils ont vocation à participer au dispositif d'insertion professionnelle et d'accompagnement spécifique prévu pour les travailleurs handicapés mis en oeuvre par l'Etat, le service public de l'emploi, l'Agefiph et le FIPHFP.

Dès lors qu'ils sont conventionnés, ces organismes peuvent mobiliser les aides et prestations proposées par l'Agefiph et le FIPHFP pour s'acquitter de leur mission.

Enfin, ils assurent, en complémentarité avec Pôle emploi, la prise en charge adaptée des demandeurs d'emploi handicapés dans des conditions définies par convention, dite « convention de cotraitance ».

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a souhaité qu'il ne soit pas fait référence, concernant les organismes de placement spécialisés, à la mission de maintien dans l'emploi des personnes handicapées, cette tâche étant dévolue au réseau des services d'appui au maintien dans l'emploi (Sameth).

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 bis A (art. L. 4111-3 du code du travail et art. L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles) - Protection de la santé et de la sécurité au travail des jeunes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'étendre le champ d'application des mesures de protection de la santé et de la sécurité au travail aux jeunes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'objectif de cet article, introduit en séance publique sur proposition du rapporteur de la commission des affaires sociales, est de faire bénéficier les jeunes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation des mesures de protection de la santé et de la sécurité au travail dont sont actuellement destinataires les jeunes élèves ou apprentis.

Aux termes de l'article L. 4111-3 du code du travail, les ateliers des établissements publics dispensant un enseignement technique ou professionnel sont en effet soumis, pour leurs personnels comme pour leurs élèves, à des obligations en matière de prévention des risques professionnels et de protection de la santé et de la sécurité au travail.

Or, certains établissements médico-sociaux comme les instituts médico-éducatifs (IME) ou les instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (Itep), qui préparent de jeunes handicapés à la vie professionnelle, ainsi que les établissements de protection judiciaire de la jeunesse, ne sont actuellement pas concernés par ces mesures.

Afin de remédier à cette incohérence, le paragraphe I du présent article propose d'étendre leur champ d'application :

- aux établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation (2° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles) ;

- aux établissements ou services d'aides par le travail (a) du 5° du même article) ;

- aux établissements ou services à caractère expérimental (12° du même article) ;

- aux établissements ou services mettant en oeuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire (4° du même article) ;

- aux établissements et services conventionnés ou habilités par la protection judiciaire de la jeunesse, dispensant des formations professionnelles.

En conséquence, le paragraphe II complète l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles pour préciser que les actions de préformation, de formation et de préparation à la vie professionnelle menées dans les établissements susmentionnés participent de la formation professionnelle.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission ne peut qu'être favorable à ces dispositions qui améliorent la protection de la santé et de la sécurité au travail des jeunes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation.

Elle a donc adopté cet article sans modification.

Article 12 bis (art. L. 5213-13 et L. 5213-19 du code du travail) - Modification des critères de versement de la subvention spécifique et de l'aide au poste aux entreprises adaptées et aux centres de distribution de travail à domicile

Objet : Cet article modifie les critères de versement de la subvention spécifique et des aides au poste aux entreprises adaptées ainsi qu'aux centres de distribution de travail à domicile.

I - Le texte adopté par le Sénat

Les entreprises adaptées (EA) et les centres de distribution de travail à domicile jouent un rôle essentiel dans l'insertion des personnes handicapées, puisque plus de 80 % de leurs effectifs sont des travailleurs handicapés dits « à efficience réduite », c'est-à-dire ayant des difficultés pour accéder à l'emploi et pour s'y maintenir.

Pour aider ces entreprises dans leur mission d'accompagnement et tenir compte de leur spécificité, l'Etat leur accorde deux types d'aides : une aide au poste, égale à 80 % du Smic brut par salarié, et une subvention spécifique.

Si l'on peut comprendre la logique qui conduit à verser une subvention spécifique aux entreprises adaptées au motif qu'elles emploient majoritairement des personnes handicapées, il est en revanche plus difficile d'admettre que l'on puisse procéder à une évaluation individuelle de l'efficience de salariés, pourtant déjà reconnus comme « travailleurs handicapés », pour décider s'ils peuvent ou non bénéficier d'une aide au poste.

Comme le souligne un rapport du secrétariat d'Etat à la solidarité remis au Parlement en 2009 et relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap, « la notion d'efficience réduite, qui n'est pas précisée par la loi, est source d'incertitudes et de difficultés pour la mise en oeuvre de la procédure de recrutement ».

C'est pourquoi cet article modifie les critères pris en compte pour justifier le versement des aides au poste et de la subvention spécifique, notamment en supprimant la référence à la notion d'efficience réduite.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale s'est déclarée extrêmement favorable au dispositif proposé et a simplement procédé à une modification rédactionnelle.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 ter (art. L. 5212-7 du code du travail) - Reconnaissance automatique de la qualité de travailleur handicapé pour les stagiaires

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la reconnaissance automatique de la qualité de travailleur handicapé aux jeunes qui disposent d'une convention de stage.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, prévoit que l'ouverture de droits à la prestation de compensation du handicap, à l'allocation compensatrice pour tierce personne ou à l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé à l'égard des jeunes de plus de seize ans, qui disposent d'une convention de stage, vaut la reconnaissance automatique de la qualité de travailleur handicapé. Le texte précise que cette reconnaissance n'est valable que pendant la durée du stage.

On constate en effet que les délais d'obtention de cette reconnaissance freinent trop souvent l'embauche d'étudiants handicapés en stage, alors même que des entreprises seraient prêtes à les accueillir.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission estime que cette reconnaissance, automatique mais temporaire, permettra d'une part, aux jeunes handicapés en formation d'accéder plus facilement à un stage, d'autre part, à leurs employeurs de bénéficier d'aides pour adapter - si nécessaire - un poste de travail à leur intention.

En conséquence, elle adopté cet article sans modification.

Article 12 quater (art. L. 5212-10 du code du travail) - Surcontribution des entreprises dites « à quota zéro »

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit d'instaurer par décret un montant minimal d'achat auprès d'une entreprise adaptée ou d'un établissement et service d'aide par le travail permettant aux entreprises dites « à quota zéro » de s'exonérer de la surcontribution.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Aux termes de l'article L. 5212-10 du code du travail, les entreprises privées qui ne respectent pas leur obligation d'emploi des personnes handicapées versent une contribution à l'Agefiph.

L'article D. 5212-27 du même code précise en outre que les établissements n'employant aucun travailleur handicapé et n'acquittant pas partiellement cette obligation d'emploi en passant des contrats de fournitures, de sous-traitance ou de services auprès d'une entreprise adaptée ou d'un établissement et service d'aide par le travail (Esat), pendant une période supérieure à trois ans, doivent verser une surcontribution égale à 1 500 fois le Smic, quel que soit le nombre de salariés de l'entreprise.

L'article ne prévoit, en revanche, aucun seuil minimal d'achats permettant aux entreprises qui certes n'emploient aucun travailleur handicapé, mais qui effectuent des achats auprès d'une entreprise adaptée ou d'un Esat, d'être exonérées de cette surcontribution. En pratique, les entreprises qui souhaitent y échapper n'ont donc qu'à réaliser le minimum d'achats nécessaire.

Afin d'éviter cet effet d'aubaine, le présent article, introduit par la commission des affaires sociales à l'initiative de son rapporteur, propose de modifier l'article L. 5212-10 pour prévoir un seuil minimal d'achat, qui sera fixé par décret, à réaliser dans le cadre d'un contrat de sous-traitance, de fournitures ou de services conclu avec une entreprise adaptée ou un Esat, pour pouvoir être exempté du versement de la surcontribution.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission est favorable à cette mesure de bon sens qui devrait inciter les entreprises à davantage s'impliquer dans l'intégration des personnes handicapées sur le marché du travail.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Article 14 ter A (art. L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation) - Définition des conditions de mise en oeuvre des exigences d'accessibilité pour les logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit qu'un décret en conseil d'Etat définit les conditions de mise en oeuvre des exigences d'accessibilité pour les logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La loi Handicap a posé le principe de l'accessibilité généralisée des bâtiments aux personnes handicapées, ce principe devant s'appliquer à l'horizon 2015. Si des dérogations ont été prévues pour les bâtiments existants à l'article L. 111-7-2 du code de la construction et de l'habitation, aucune dérogation n'a été prévue à l'article L. 111-7-1 concernant le bâti neuf.

Le décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 relatif à l'accessibilité des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des bâtiments d'habitation et modifiant le code de la construction et de l'habitation est venu préciser les conditions dans lesquelles le préfet peut accorder des dérogations aux règles d'accessibilité prévues par le code de la construction et de l'habitation. Ces dérogations sont acceptées si les règles d'accessibilité de droit commun ne peuvent être respectées du fait d'une impossibilité technique résultant de l'environnement du bâtiment et, notamment des caractéristiques du terrain, de la présence de constructions existantes ou de contraintes liées au classement de la zone de construction.

Saisi par l'association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, le Conseil d'Etat a annulé, par sa décision du 21 juillet 2009, ces dispositions réglementaires, au motif qu'elles étaient sans fondement légal.

Or, il s'avère qu'entre la date de publication du décret et son annulation, un certain nombre de permis de construire ont été accordés sur la base des dispositions réglementaires alors en vigueur.

Afin d'éviter que des bâtiments en cours de construction soient détruits, l'article 14 bis de la proposition de loi a prévu qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis du conseil national consultatif des personnes handicapées, définisse les conditions dans lesquelles le préfet peut autoriser, après avis conforme de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, des mesures de substitution lorsque est démontrée l'impossibilité technique de respecter les exigences de mise en accessibilité de bâtiments neufs en raison de certaines contraintes.

Si cet article 14 bis a été adopté conforme par l'Assemblée nationale, les débats ont soulevé la question plus spécifique de l'application des normes d'accessibilité aux logements à occupation temporaire, tels les résidences de tourisme ou les résidences étudiantes.

Dans ce type de logement en effet, le problème n'est pas tant celui d'une accessibilité totale que celui du volume des logements accessibles. Dès lors, une réflexion sur les moyens d'adapter les normes d'accessibilité à l'habitat temporaire mérite d'être conduite.

Estimant que le champ d'application de l'article 14 bis ne permettait pas de traiter de manière satisfaisante de ce sujet, l'Assemblée nationale a introduit le présent article portant exclusivement sur les logements temporaires.

Son paragraphe I prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du conseil national consultatif des personnes handicapées, fixe les exigences relatives à l'accessibilité et aux prestations que les logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière, dont la gestion et l'entretien sont organisés et assurés de façon permanente, doivent fournir aux personnes handicapées.

Son paragraphe II demande la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités d'application de ces nouvelles dispositions, dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de la présente loi.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 quater (art. L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle) - Assouplissement des conditions d'accès aux fichiers sources

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, assouplit les conditions d'accès des organismes transcripteurs aux fichiers sources.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle, dans sa rédaction issue de la loi n° 2006-961 du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, prévoit une exception aux droits d'auteurs en faveur des personnes handicapées. Cette exception procède d'une idée simple : les personnes confrontées à un handicap sensoriel (vue, ouïe et toucher principalement), moteur ou psychologique, rencontrent des difficultés évidentes pour accéder aux oeuvres culturelles.

Pour ne pas ajouter un obstacle juridique aux difficultés de la vie quotidienne, le législateur a souhaité que l'auteur d'une oeuvre ne puisse pas empêcher, après la mise à disposition de celle-ci au public, « la reproduction et la représentation par des personnes morales et par les établissements ouverts au public, tels que bibliothèques, archives, centres de documentation et espaces culturels multimédia, en vue d'une consultation strictement personnelle de l'oeuvre par des personnes atteintes d'une ou de plusieurs déficiences des fonctions motrices, physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, dont le niveau d'incapacité est égal ou supérieur à un taux fixé par décret en conseil d'Etat [...] ».

La reproduction des oeuvres sur des supports adaptés aux publics handicapés, dès lors que la consultation en est strictement personnelle, peut donc être librement effectuée par des organismes transcripteurs - bibliothèques, services d'archives, centres de documentation, établissements spécialisés... - dont la liste nominative est arrêtée par le pouvoir réglementaire.

Par ailleurs, afin de faciliter le travail des organismes transcripteurs, ceux-ci peuvent demander, dans les deux ans suivant le dépôt légal des oeuvres imprimées, que les fichiers numériques ayant servi à l'édition de ces oeuvres soient déposés auprès d'un organisme (en l'occurrence, la Bibliothèque nationale de France) qui les met à leur disposition dans un format ouvert selon une procédure sécurisée.

Ce dispositif, bien que novateur, présente deux limites : il n'est pas systématique puisqu'il doit faire l'objet d'une demande des organismes transcripteurs et cette demande doit intervenir dans les deux ans qui suivent le dépôt légal, délai qui peut s'avérer trop court dans certains cas.

C'est pourquoi, le présent article proposait, dans un premier temps, de supprimer ce délai de deux ans.

Dans un second temps, afin de ternir compte des discussions intervenues entre les éditeurs et les associations de défense des droits des personnes malvoyantes depuis l'adoption du texte en commission, l'Assemblée nationale a procédé à une réécriture d'ensemble du texte.

Celui-ci prévoit désormais :

- d'assouplir significativement la durée de deux ans suivant le dépôt légal pour la faire passer à dix ans (durée d'obsolescence des fichiers conservés par les éditeurs) ;

- de mettre en place une date butoir avant laquelle les fichiers ne pourraient être demandés ;

- de poser le principe de la conservation sans limitation de durée par l'organisme agréé, ce qui contribuerait à rassurer les organismes transcripteurs qui auront la garantie de retrouver un fichier demandé précédemment ;

- d'obliger à la destruction des fichiers mis à disposition une fois le travail d'adaptation réalisé, afin d'éviter la dissémination incontrôlée.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission examine le rapport de Paul Blanc sur la proposition de loi n° 320 (2010-2011), modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap.

Paul Blanc, rapporteur. - Voici presqu'un an, je présentais devant vous cette proposition de loi qui est l'aboutissement d'un travail de longue haleine, commencé en 2009 avec Annie Jarraud-Vergnolle, sur les dysfonctionnements observés dans les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et, plus largement, sur les améliorations à apporter à la loi Handicap du 11 février 2005. Je ne reviendrai pas sur le détail des mesures de la proposition de loi telle qu'adoptée par le Sénat, mais juste sur ses grandes lignes, avant de vous présenter les apports de l'Assemblée nationale.

Première ligne directrice, l'amélioration du fonctionnement et du financement des MDPH car celles-ci sont confrontées à trois types de difficultés : l'instabilité de leurs personnels et la diversité de leurs statuts ; l'insuffisance de garanties à court terme sur leurs ressources ; certaines lourdeurs administratives dans l'instruction des demandes.

En ce qui concerne le traitement des demandes, le texte autorise les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) à statuer en sections locales ou spécialisées et clarifie les conditions dans lesquelles ces commissions peuvent adopter une procédure simplifiée de prise de décision.

S'agissant des personnels, le texte comporte trois mesures visant à les stabiliser, à mieux les former et à enrichir leurs perspectives de carrière : le régime de mise à disposition des personnels issus de la fonction publique d'Etat est réformé ; un système de mise à disposition contre remboursement est institué, qui permettra à l'Etat de verser en début d'année, et non a posteriori, une subvention de fonctionnement globale intégrant la somme correspondant aux rémunérations des personnels mis à disposition ; le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pourra ouvrir les formations qu'il dispense aux fonctionnaires territoriaux à tous les personnels, quel que soit leur statut, et prélever les cotisations correspondantes.

Concernant les difficultés financières rencontrées par les MDPH, plusieurs dispositions permettent d'y remédier et de leur offrir une meilleure visibilité financière.

D'abord, la stabilisation du statut des MDPH, avec le maintien du groupement d'intérêt public (Gip), a été favorablement accueillie par les conseils généraux, qui y voient l'avantage d'une certaine souplesse de fonctionnement et la garantie du maintien de la participation financière de l'Etat. En outre, cette solution permet de préserver la participation des associations, qui contribuent bénévolement au fonctionnement des MDPH et à la connaissance des diverses réalités du handicap.

Ensuite, une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens de trois ans sera mise en place entre chaque MDPH et les membres du groupement. Elle devra préciser en particulier les modalités de compensation des postes que l'Etat s'est engagé à transférer au Gip dans la convention constitutive, ainsi que les moyens supplémentaires qu'il apporte en cas d'augmentation des missions assignées aux maisons.

Malheureusement, l'exonération de la taxe sur les salaires, qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi, n'a pas été confirmée en séance publique au Sénat, en raison de son coût potentiel pour la sécurité sociale. Il n'est cependant pas interdit d'espérer que cette disposition puisse être adoptée dans le futur.

Deuxième ligne directrice, la clarification du pilotage des politiques en faveur de l'emploi des personnes handicapées. Au cours des dernières années, plusieurs éléments ont modifié l'organisation et la gouvernance des politiques en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

C'est dans ce contexte que des inquiétudes ont surgi sur le rôle dévolu à l'Etat et au service public de l'emploi. Afin de ne laisser subsister aucune ambiguïté sur ce point, la proposition de loi réaffirme la place de l'Etat et du service public de l'emploi dans le pilotage des politiques d'insertion professionnelle des personnes handicapées.

Elle prévoit également la signature d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens entre l'Etat, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), Pôle emploi, l'association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (l'Agefiph) et le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), assortie de déclinaisons régionales et locales associant les organismes de placement spécialisés.

Enfin, il est redonné une existence légale aux Cap emploi, qui ont démontré leur compétence spécifique en termes d'orientation, de placement et de suivi professionnel des personnes handicapées. Le texte définit ainsi le rôle des organismes de placement spécialisés et les conditions dans lesquelles ils contribuent, en complémentarité avec Pôle emploi, à l'accompagnement, au placement et au maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés.

Troisième ligne directrice, l'amélioration de la prise en charge du handicap.

Afin de rendre la prestation de compensation du handicap (PCH) plus attractive, le texte initial proposait d'élargir le périmètre de prise en charge des aides humaines quand celles-ci conditionnent le maintien à domicile. Cette disposition a finalement été supprimée en séance publique, au regard de son coût potentiel évalué, a minima, à 150 millions d'euros par la direction générale de la cohésion sociale.

La proposition de loi, telle qu'adoptée par notre commission, prévoyait également la mise en place, en fin d'exercice, d'un mécanisme de péréquation des concours versés par la CNSA aux conseils généraux au titre de la PCH, afin qu'ils soient mieux ajustés aux dépenses réellement engagées. Cette mesure n'avait toutefois pas été retenue par le Sénat, le Gouvernement ayant fait valoir qu'un groupe de travail consacré à ce sujet avait été piloté par la CNSA au printemps 2010, en collaboration avec les conseils généraux, et qu'il avait considéré que la modification des critères de répartition du concours au titre de la PCH était prématurée.

Enfin, le Sénat avait proposé :

- d'autoriser le FIPHFP à financer des actions réalisées à son initiative dans les trois fonctions publiques et à subventionner des organismes ou associations avec lesquels il a conclu une convention et de permettre aux fonctionnaires handicapés souhaitant obtenir des aides, de saisir directement le fonds sans avoir à passer par leur employeur ;

- de modifier les critères de versement de la subvention spécifique et des aides au poste aux entreprises adaptées et aux centres de distribution de travail à domicile, en supprimant notamment la référence à la notion d'« efficience réduite » ;

- de favoriser la mise en accessibilité des constructions neuves, en prévoyant des mesures de substitution - et non des dérogations - en cas d'impossibilité à remplir les exigences réglementaires et légales ;

- d'étendre l'obligation faite aux distributeurs de services (ADSL, câble, satellite) d'offrir gratuitement les prestations nécessaires à la diffusion des programmes audiovisuels audiodécrits destinés aux personnes aveugles ou malvoyantes.

Saisie à son tour en première lecture, l'Assemblée nationale a apporté au texte plusieurs modification qui l'approfondissent utilement et en confortent la philosophie générale.

Nous avions cherché à mieux répartir la charge de travail entre MDPH, ce que n'organise, actuellement, aucune disposition légale. Dans la pratique, c'est généralement le lieu de résidence qui prime. Or, cette règle pénalise les départements dans lesquels sont implantés le plus grand nombre d'établissements sociaux et médico-sociaux. C'est la raison pour laquelle le texte du Sénat prévoyait de considérer le domicile de secours comme critère premier de répartition des dossiers entre les MDPH. L'Assemblée nationale ayant constaté que cette proposition aurait pu créer de nouvelles difficultés pour les personnes qui déménagent, elle a rétabli la règle actuelle du lieu de résidence, tout en l'améliorant.

Elle a ensuite sécurisé l'échange d'informations entre professionnels soumis au secret professionnel dans le cadre des missions des MDPH, en le limitant aux seules informations nécessaires à la prise de décision.

Elle a prévu la reconnaissance automatique de la qualité de travailleur handicapé aux étudiants handicapés bénéficiant d'une convention de stage, pendant la durée du stage, ce qui constituera une incitation forte pour les entreprises qui pourront ainsi remplir leurs obligations d'emploi et bénéficier d'aides pour adapter les postes de travail aux personnes handicapées.

Les députés ont donné une base légale aux plans régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés afin de les rendre plus visibles. Cet outil, créé par une circulaire de 2009 et destiné à devenir l'unique plan d'action du service public de l'emploi et de ses partenaires au niveau local, n'a - à ce jour - été mis en oeuvre que dans la région Limousin et depuis quelques jours en Languedoc-Roussillon. Je reconnais volontiers que ces plans régionaux relèvent davantage du domaine réglementaire mais en inscrire le principe dans la loi devrait encourager leur déploiement.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, restreint le dispositif d'exonération du paiement de la « surcontribution » - égale à 1 500 fois le Smic - bénéficiant aux entreprises qui n'emploient directement aucun travailleur handicapé mais qui effectuent des achats auprès d'une entreprise adaptée ou d'un établissement d'aide par le travail (Esat). Afin d'éviter tout effet d'aubaine, le texte prévoit désormais la fixation par décret d'un montant minimal d'achats.

Les dispositions introduites par le Sénat sur les normes d'accessibilité applicables aux bâtiments neufs, qui ne visent que les habitations occupées à titre permanent, ont été utilement étendues aux logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière comme les résidences de tourisme ou les résidences étudiantes.

Enfin, le texte assouplit les conditions dans lesquelles les organismes transcripteurs pourront accéder aux fichiers sources des oeuvres imprimées auprès des éditeurs afin de les reproduire sur des supports adaptés aux publics handicapés.

La navette parlementaire a permis d'améliorer et d'enrichir les dispositions de cette proposition de loi. Elle contribuera, j'en suis convaincu, à résoudre les difficultés que rencontrent les MDPH et surtout à faire progresser la cause des personnes handicapées. Aussi, je vous propose d'adopter le texte dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Sylvie Desmarescaux. - J'ai beaucoup apprécié la qualité du travail de notre rapporteur tout au long de la navette parlementaire. Je pense en particulier à son soutien sur l'amendement que j'avais déposé en première lecture à l'article 14 bis pour encadrer l'assouplissement des conditions de mise en oeuvre des exigences d'accessibilité des constructions neuves. Cet amendement apporte une réponse adaptée aux personnes handicapées. Le rapport que j'ai présenté la semaine dernière à l'observatoire interministériel de l'accessibilité et de la conception universelle montre une fois de plus combien la question de l'accessibilité est centrale pour les personnes handicapées. Je soutiens malgré tout les mesures d'assouplissements prises à l'Assemblée nationale pour les logements occupés de façon saisonnière ou temporaire car elles permettent de prendre en compte les contraintes pesant sur les promoteurs.

Annie David. - Concernant l'article 14 bis, ne faut-il pas craindre que le fait d'introduire dans le texte la possibilité de mettre en place des mesures de substitution lorsqu'est démontrée l'impossibilité technique de respecter les exigences de mise en accessibilité des bâtiments neufs, ne conduise à ce que ces bâtiments ne soient finalement jamais mis aux normes ?

Paul Blanc, rapporteur. - Grâce à l'amendement de Sylvie Desmarescaux, l'article 14 bis encadre fortement la faculté de mettre en oeuvre des mesures de substitution. Celles-ci doivent notamment recevoir l'avis conforme de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité. Par conséquent, si la commission émet un avis défavorable, les mesures de substitution ne peuvent être acceptées. Or nous savons d'expérience que les associations présentes dans ces commissions sont extrêmement actives et attentives. L'article 14 bis permettra en outre d'évacuer les difficultés liées à l'annulation en 2009 par le Conseil d'Etat de dispositions réglementaires qui avaient introduit en 2006 des dérogations à la loi Handicap.

Annie David. - C'est justement ce point qui m'inquiète. Le décret a été attaqué au motif que les dérogations qu'il prévoyait étaient dépourvues de base légale. Ne crée-t-on pas, avec l'article 14 bis, une base légale pour échapper en partie aux obligations de mise aux normes et d'accessibilité des bâtiments ?

Paul Blanc, rapporteur. - Au contraire, on encadre fortement la possibilité de prévoir des mesures de substitution en prévoyant l'avis conforme des commissions d'accessibilité.

Jacky Le Menn. - Concernant la compétence territoriale des MDPH, le Sénat avait proposé de retenir la notion de domicile de secours, ce qui permettait d'alléger la charge des départements accueillant un grand nombre de personnes issues d'autres départements. Nous savons que ce type de situations pénalise fortement le fonctionnement des MDPH. L'Assemblée nationale est finalement revenue au principe du lieu de résidence, tout en l'améliorant avez-vous dit. En quoi l'améliore-t-elle ?

Paul Blanc, rapporteur. - Le domicile de secours reste pris en compte lorsque le lieu de résidence n'est pas acquisitif d'un domicile de secours. La principale réserve soulevée par l'Assemblée nationale sur ce qui avait été adopté par le Sénat portait sur les difficultés risquant d'apparaître en cas de déménagement de la personne handicapée dans un autre département.

Jacky Le Menn. - Le problème central pour les MDPH reste que certaines se trouvent totalement engorgées tandis que d'autres départements ne reçoivent que peu de demandes.

Paul Blanc, rapporteur. - Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, l'article 8 prévoit les dispositions suivantes :

- si le lieu de résidence est acquisitif d'un domicile de secours, c'est la MDPH du département de résidence qui est compétente ; à défaut, la MDPH compétente est celle du département du domicile de secours du demandeur ;

- quand une personne réside dans un département distinct de celui de son domicile de secours et que l'équipe pluridisciplinaire compétente n'est pas en mesure de procéder elle-même à l'évaluation de sa situation, le président de la MDPH peut déléguer cette évaluation à la MDPH du département d'accueil selon des modalités définies par convention ;

- concernant les Français de l'étranger, lors d'une première demande, la personne s'adresse à la MDPH de son choix ; dans les autres cas, la MDPH compétente est celle par laquelle un droit ou une prestation a déjà été antérieurement attribué à la personne ;

Jacky Le Menn. - Tout cela est assez marginal. Le principal problème lié au développement d'établissements multiples dans certains départements demeure.

Paul Blanc, rapporteur. - La situation est identique pour les maisons de retraite.

Jacky Le Menn. - Effectivement, et cela n'est pas rassurant.

La commission adopte sans modification le texte issu de l'Assemblée nationale.


* 1 Si l'article 4 du décret n° 2007-1542 du 26 octobre 2007 prévoit des périodes de mise à disposition de trois ans maximum, renouvelables sans limitation, la convention de mise à disposition signée par la plupart des MDPH prévoit un seul renouvellement.

* 2 Bilan du fonctionnement et du rôle des MDPH, établi par Christine Branchu, Michel Thierry et Aurélien Besson.

* 3 Article R.  241-28 du code de l'action sociale et des familles.

* 4 Cette disposition répond en partie à la recommandation n° 16 du rapport d'information n° 485 (2008-2009) de Paul Blanc et Annie Jarraud-Vergnolle, fait au nom de la commission des affaires sociales, « Les maisons départementales des personnes handicapées sur la bonne voie : premier bilan, quatre ans après la loi du 11 février 2005 ».