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Projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2011

28 juin 2011 : Financement de la sécurité sociale ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Alain Vasselle, rapporteur général. - Nous examinons pour la première fois un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Ouverte par la loi organique du 22 février 1996, consacrée par la loi organique de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, cette faculté n'a jamais été utilisée par le Gouvernement jusqu'ici.

Si la loi organique impose à la loi de financement votée chaque année de comporter une partie sur la rectification des prévisions et objectifs de l'année en cours, nous ne devons toutefois pas exclure la possibilité de modifier ces équilibres à d'autres occasions, par exemple pour accompagner une réforme importante comme pour les retraites ou la dépendance.

Avec ce projet, le Gouvernement anticipe la révision de la Constitution actuellement en débat puisqu'aucune règle, constitutionnelle ou organique, ne l'obligeait à présenter un tel texte pour mettre en place la prime de partage de la valeur ajoutée, objet de l'article premier. Cette nouvelle rigueur gouvernementale est bienvenue, et je souhaite qu'elle perdure.

Le projet de loi comporte deux parties : les articles 1 à 9 retracent les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année 2011 ; les articles 10 à 15 concernent les dépenses pour l'année 2011.

Il ne concerne que les comptes 2011 et modifie à la marge seulement les prévisions de la loi de financement initiale, mais ces évolutions interviennent dans le bon sens, ce dont je me félicite. Ainsi, le déficit du régime général, qui devait s'établir à 20,9 milliards, pourrait se limiter à 19,3 milliards. Cette amélioration de 1,6 milliard découle à la fois d'une augmentation des recettes, pour près d'un milliard, dont 600 millions au titre d'une progression de la masse salariale plus dynamique que prévue et près de 400 millions au titre de la prime qui figure à l'article premier, et d'une baisse des dépenses de 600 millions due, pour 500 millions, à la branche famille, en raison de la baisse des prévisions de dépenses d'allocation logement, et pour 100 millions à la branche vieillesse qui enregistre les premiers effets de la réforme des retraites. Pour les autres branches, les prévisions de l'automne dernier ne sont pas modifiées.

L'article 9 propose de rectifier le montant du plafond applicable à l'Acoss en le fixant à 18 milliards. Dans la loi de financement initiale, ce plafond avait été fixé à 58 milliards d'ici fin mai 2011, puis à 20 milliards au-delà. Selon l'exposé des motifs, l'amélioration de la situation financière du régime général permet d'abaisser ce plafond. En réalité, celui-ci reste fixé à un niveau particulièrement élevé et extrêmement prudent, car le point bas de la trésorerie de l'Acoss pour la deuxième partie de l'année ne devrait pas dépasser 10,2 milliards à la mi-juillet.

L'article qui approuve les prévisions quadriennales rectifie deux hypothèses : la progression de la masse salariale du secteur privé (3,2 % en 2011 au lieu de 2,9 % et 4,2 % en 2012 au lieu de 4,5 %), et la croissance du PIB revue à la baisse pour 2012 (2,25 % au lieu de 2,5 %). En dépit de ces quelques ajustements, les trajectoires de déficit ne sont malheureusement guère modifiées, et le déficit du régime général se stabiliserait simplement, s'élevant encore à 17,7 milliards en 2014 - une dette sociale se reconstitue... Nous sommes encore loin de l'équilibre : nous devrons donc rester vigilants, car l'évolution de la conjoncture reste incertaine.

La prime créée par l'article premier trouve son origine dans le rapport commandé par le Président de la République à Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'Insee, sur le partage de la valeur ajoutée et des profits, ainsi que sur les écarts de rémunérations. Ce rapport constate que la part de la rémunération des salariés dans la répartition de la valeur ajoutée est restée autour de 65 % depuis la deuxième moitié des années 1980, avec toutefois de fortes disparités selon la taille et le secteur des entreprises. Il indique également que le choix d'une protection sociale de haut niveau explique en grande partie la progression extrêmement faible des salaires nets depuis le début des années 90. Sur longue période, la masse salariale a évolué au même rythme que l'activité, mais la part d'activité perçue par les 1 % de salariés les mieux rémunérés est, elle, passée de 5,5 % à 6,5 % entre 1996 et 2006, ce qui a contribué au sentiment de déclassement relatif du salarié médian, progressivement rejoint par le bas de l'échelle et fortement distancé par l'extrémité haute de cette même échelle.

Le rapport analyse enfin la suggestion d'une répartition égale des bénéfices entre les investissements, les dividendes et les salariés - comme le fait déjà notre collègue Serge Dassault dans son entreprise - et conclut qu'elle paraît difficile à mettre en oeuvre, puisque la proportion est de 57 % pour l'investissement, 36 % pour les actionnaires et 7 % pour les salariés. Néanmoins, la part des dividendes distribués a quasiment doublé depuis dix ans.

Invités à se saisir de cette question dès juin 2009, les partenaires sociaux ne l'ont pas encore fait. La prime créée par l'article premier s'inscrit dans ce contexte. Elle s'imposera lorsqu'une société aura attribué à ses associés ou actionnaires des dividendes en augmentation par rapport à la moyenne de ceux versés au cours des deux exercices précédents ; elle sera obligatoire pour les entreprises de plus de cinquante salariés ; elle s'appliquera dans toutes les entités des groupes ; elle bénéficiera à tous les salariés des entreprises concernées mais pourra, comme la participation, être modulée en fonction du montant des salaires ou de l'ancienneté.

Le dispositif sera négocié dans chaque entreprise et, en cas d'impossibilité de conclure un accord, la prime sera attribuée par décision unilatérale de l'employeur, sans pouvoir, dans un cas comme dans l'autre, se substituer à des augmentations de rémunérations. C'est en tout cas ce qui est écrit...

Le régime social de cette prime est aligné sur celui de l'intéressement et de la participation : sous un plafond de 1 200 euros, elle sera exonérée de cotisations patronales et salariales de sécurité sociale, mais assujettie à la CSG, à la CRDS et au forfait social dont nous avions suggéré la création et qui a été mis en oeuvre par le Gouvernement.

Guy Fischer. - On a toujours tort d'avoir raison trop tôt !

Alain Vasselle, rapporteur général. - De plus, comme l'intéressement et la participation, l'exonération dont bénéficiera la prime ne sera pas compensée aux organismes de sécurité sociale.

Guy Fischer. - Scandaleux !

Alain Vasselle, rapporteur général. - Pérenne, le dispositif s'appliquera pour toute attribution de dividendes décidée à compter du 1er janvier 2011. Une clause de rendez-vous est prévue pour d'éventuelles futures adaptations législatives.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, la mesure pourrait concerner quatre millions de salariés qui percevraient en moyenne une prime de 700 euros, ce qui représenterait un apport global brut aux salariés de près de 2,8 milliards. Sur la base de ces estimations, la prime rapporterait, en 2011, 375 millions aux finances sociales, dont 170 millions au titre du forfait social. En revanche, elle aurait un impact négatif sur les finances de l'Etat, se traduisant par des pertes au titre de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés à hauteur de 640 millions à partir de 2012. Globalement, en régime de croisière, la perte nette pour l'ensemble des finances publiques atteindrait 300 à 350 millions par an.

Nous sommes donc en présence d'une nouvelle niche. Je le regrette, car nous devons préserver les ressources publiques afin de respecter la trajectoire du retour à l'équilibre. Je souhaite néanmoins, qu'en permettant l'injection de plusieurs milliards dans notre économie, elle contribue à dynamiser la croissance. Dans sa dernière note de conjoncture, l'Insee envisage d'ailleurs un apport positif de cette prime sur le niveau des salaires du second semestre 2011.

Le dispositif voté à l'Assemblée nationale peut, bien entendu, être amélioré. C'est pourquoi, je vous présenterai quelques amendements pour assouplir le mécanisme et ajuster ou rectifier certains ajouts des députés.

Ce nouvel exercice législatif est, à mon sens, très concluant. Il montre que toute réforme sociale dans le champ du PLFSS peut être présentée sous la forme d'un collectif social. Cette approche a le mérite de la transparence et de la clarté. Puissent, et j'espère que ce n'est pas un voeu pieux, le Gouvernement actuel et les suivants poursuivre dans cette voie !

Guy Fischer. - Je remercie Alain Vasselle de vouloir nous faire partager les objectifs du texte... Depuis seize ans que les lois de financement existent, enfin un collectif ! Certes, celui-ci a pour objectif premier de créer une prime assise sur la valeur ajoutée, prime annoncée dans les Ardennes par le Président de la République. Mais pour l'immense majorité des Français, elle ne sera pas plus qu'un slogan puisque seuls quatre millions de salariés, sur un total de vingt-quatre millions, seront concernés.

Paul Blanc. - C'est toujours ça !

Guy Fischer. - Son montant est réduit : 700 euros en moyenne pour un maximum de 1 200 euros. Nous sommes loin du dispositif Dassault qui prône les trois tiers égaux répartis entre l'entreprise, les actionnaires et les salariés. De plus, fallait-il vraiment priver les organismes sociaux et le budget de l'Etat de ressources supplémentaires ? Ainsi, les employeurs ne verseront pas de cotisations sociales sur la prime. Si le Gouvernement avait intégré celle-ci dans les mécanismes en place, le nombre de bénéficiaires aurait été plus élevé. Mais le Medef ne voulait pas entendre parler d'une telle mesure.

Dans la France de M. Sarkozy, les richesses sont de plus en plus mal réparties : nous vous ferons des propositions en séance pour y remédier. Pour ne pas tomber dans le piège tendu par la majorité obnubilée par les futures échéances électorales, nous ne voterons pas ce collectif, non pas que nous soyons opposés au versement d'une prime à quatre millions de nos concitoyens, mais parce qu'elle ne permettra pas une juste répartition de la richesse.

Catherine Procaccia. - Comme à l'accoutumée, Alain Vasselle, par la clarté de son rapport, nous a permis de comprendre les enjeux de ce collectif. Vous ne serez pas surpris que je ne partage pas l'avis de M. Fischer : je me félicite qu'un quart des salariés bénéficient de cette prime pérenne. D'ailleurs, soyons réalistes : toutes les entreprises ne sauraient la verser !

Alain Vasselle est dans son rôle de rapporteur quand il s'interroge sur l'opportunité d'exonérer les entreprises du versement de cotisations sociales. En tant qu'ancienne responsable d'entreprise, j'y suis résolument favorable.

Yves Daudigny. - A mon tour de rendre hommage à l'honnêteté et à la qualité du rapport de M. Vasselle. En revanche, je ne peux que m'interroger sur la totale incohérence de ce Gouvernement qui, la semaine dernière, érigeait en dogme la réduction des déficits publics et qui, aujourd'hui, crée une nouvelle niche fiscale et sociale. Comprenne qui pourra...

Cette mesure est avant tout médiatique puisqu'elle revient, en définitive, à redéployer des mécanismes existants, qu'il s'agisse de l'intéressement ou de la participation. Je crains néanmoins que les entreprises soumises à ce dispositif parviennent à le contourner. En outre, cette mesure fait l'unanimité contre elle : les organismes patronaux estiment qu'elle sera néfaste à l'économie dans le contexte de mondialisation des échanges. Quant aux organisations de salariés, elles considèrent que cette prime vient percuter la négociation collective. Il n'y a donc personne pour défendre ce dispositif. Si l'on ajoute à cela l'absence de coup de pouce au Smic, le gel des salaires de la fonction publique, et le laisser-faire du Gouvernement face à l'augmentation du prix de produits de première nécessité, comme l'électricité ou le gaz, il faut bien reconnaître que ce texte, qui ne vise qu'un effet médiatique, ne répond en rien au problème de pouvoir d'achat que connaissent les familles.

Alain Vasselle, rapporteur général. - Le nombre de bénéficiaires de la prime, monsieur Fischer, n'est, potentiellement, pas limité : le dispositif est ouvert à la totalité des salariés, même s'il est vrai que l'initiative revient à chaque entreprise, selon qu'elle augmentera ou non les dividendes - d'où cette évaluation à quatre millions de personnes concernées pour les entreprises de plus de cinquante salariés.

Notre différend sur les exonérations et leur compensation, madame Procaccia, ne date pas d'hier. J'ai fait valoir au cabinet du ministre et au conseiller social du Président de la République que la mesure, n'étant assimilable ni à l'intéressement ni à la participation, ne pouvait me satisfaire : une prime étant un complément de salaire devrait être soumise à cotisations sociales.

Guy Fischer. - Et oui !

Catherine Procaccia. - Cela se défend.

Alain Vasselle, rapporteur général. - D'autant que des effets pervers ne sont pas à exclure : il suffira à une entreprise de transformer une augmentation de salaire en prime pour échapper aux cotisations...

M. Daudigny voit quelque incohérence à créer une nouvelle niche alors que nous venons de légiférer sur la maîtrise des finances publiques. Je ne le contredirai pas : je l'ai pointé dans mon rapport. Dans la loi de programmation des finances publiques, nous avons voté que toute création de niche doit être compensée par la disparition d'une autre : nous verrons ce qu'il en sera dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Alain Vasselle, rapporteur général. - Mon amendement n° 1 tend à apporter un peu de souplesse au calendrier de négociation des entreprises en permettant, notamment, de prendre la décision d'attribution d'une prime de manière anticipée.

L'amendement n° 1 est adopté.

Alain Vasselle, rapporteur général. - Mon amendement n° 2 complète un ajout de l'Assemblée nationale : créant une obligation de déclaration, il prévoit non seulement le dépôt de l'accord, mais celui de la décision unilatérale de l'employeur en cas d'échec des négociations, formalité indispensable pour assurer le contrôle et disposer d'éléments statistiques.

L'amendement n° 2 est adopté.

Alain Vasselle, rapporteur général. - Mon amendement n° 3 reporte au 31 octobre 2011 la possibilité de conclure un accord pour l'attribution d'une prime en 2011.

L'amendement n° 3 est adopté.

Alain Vasselle, rapporteur général. - Le quatrième amendement concerne les entreprises de moins de cinquante salariés. Il avance la date limite de conclusion d'un accord du 31 décembre 2014 au 31 décembre 2012, et déplace cet alinéa avant les dispositions portant évaluation.

L'amendement n° 4 est adopté, ainsi que l'amendement de cohérence n° 5.

Alain Vasselle, rapporteur général. - L'Assemblée nationale a prévu que l'application de l'article pourra s'interrompre avec l'adoption d'une loi faisant suite à la négociation collective sur le partage de la valeur ajoutée. Mon amendement n° 6 en prend acte, en fixant une date limite au 31 décembre 2013 pour l'intervention de cette nouvelle loi.

L'amendement n° 6 est adopté, ainsi que l'amendement de conséquence n° 7.

Muguette Dini, présidente. - Je rappelle que nous examinerons les amendements extérieurs le mardi 5 juillet au matin, avant que le texte vienne en séance.

Article 1er

Instauration d'une prime pour les salariés des sociétés de cinquante salariés et plus dont le dividende par part ou action augmente

Auteur

Objet

Position de la commission

Rapporteur

1

Souplesse dans le calendrier de négociation pour l'attribution de la prime

Adopté

Rapporteur

2

Dépôt de l'accord comme de la décision unilatérale auprès de l'autorité administrative

Adopté

Rapporteur

3

Précision sur le délai applicable en 2011

Adopté

Rapporteur

4

Raccourcissement du délai pendant lequel les entreprises de moins de cinquante salariés pourront conclure un accord d'intéressement pour un an

Adopté

Rapporteur

5

Amendement de cohérence

Adopté

Rapporteur

6

Fixation d'un délai limite pour l'intervention d'une nouvelle loi

Adopté

Rapporteur

7

Amendement de conséquence

Adopté