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Projet de loi de finances pour 2012 : Le budget de 2012 et son contexte économique et financier

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Le budget de 2012 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

B. UNE DYNAMIQUE CONTENUE DES DÉPENSES SALARIALES ET DE PENSIONS

L'évolution de la masse salariale, d'une part, des charges de pension des agents publics, d'autre part, entraîne une dynamique spontanée des dépenses de l'Etat.

Votre rapporteure générale a examiné, successivement, les effectifs et la masse salariale, puis les charges de pension.

L'impact du projet de loi de titularisation des contractuels de la fonction publique, qui doit être examiné par le Parlement en fin d'année 2011 et/ou en début d'année 2012, n'a pas été pris en compte dans le projet de loi de finances pour 2012.

Par ailleurs, tout en se félicitant de la qualité des réponses sur la fonction publique d'Etat apportées à son questionnaire, votre rapporteure générale souhaite que l'information du Parlement puisse encore être complétée à l'avenir, en joignant une annexe au projet de loi de règlement, sous forme d'un tableau de bord de l'évolution de la masse salariale de l'Etat et des opérateurs sous plafond105(*).

1. Une baisse de la masse salariale qui s'explique autant par le gel du point d'indice que par la diminution des effectifs
a) Une diminution inédite de la masse salariale de l'Etat en valeur, conforme aux prévisions de la programmation triennale des finances publiques

La masse salariale de l'Etat diminue pour la première fois en valeur depuis 1945. La masse salariale prévisionnelle atteint 81,505 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012, en baisse de 113,4 millions d'euros par rapport à la masse salariale (81,619 milliards d'euros) du budget exécuté 2011 retraité (c'est-à-dire en intégrant les changements de base et de périmètre).

Ces évolutions sont en phase avec la programmation 2011-2014 des finances publiques qui avait prévu, pour les dépenses de personnel du titre 2 (hors pensions), une diminution en 2012 et 2013. Selon la loi de programmation des finances publiques, la masse salariale de l'Etat devait diminuer de 82,75 milliards d'euros en 2011 à 82,28 milliards d'euros en 2012 et 81,71 milliards d'euros en 2013.

Selon la direction du budget, les économies brutes (hors retour catégoriel aux agents) des suppressions d'emplois prévues pendant la période de programmation s'élèveraient à 837 millions d'euros en 2011, auxquels s'ajoutent 853 millions d'euros en 2012 et 845 millions d'euros en 2013, soit un total de 2,535 milliards d'euros106(*).

Le budget exécuté 2011 s'est élevé à 82,07 milliards d'euros, soit 0,68 milliard d'euros de moins que la prévision figurant dans la programmation des finances publiques pour la période 2011-2014. Compte tenu des changements de périmètre et des débasages et rebasages, la masse salariale dans le budget exécuté 2011 retraité s'élève à 81,62 milliards d'euros, soit une révision à la baisse de 1,03 milliard d'euros par rapport à la programmation 2011-2014. Les comportements des agents, comme les départs en retraite et plus marginalement les démissions, ainsi que les délais pour pourvoir les emplois vacants affectent l'exécution budgétaire par rapport aux prévisions.

Par rapport à l'année 2011, la diminution en valeur de la masse salariale dans le projet de loi de finances pour 2012, à hauteur de 0,11 milliard d'euros, est toutefois moins importante que la prévision qui figurait dans la programmation 2011-2014, et qui s'élevait à 0,47 milliard d'euros. En revanche, les économies brutes résultant des suppressions d'emplois en 2012, soit 969,4 millions d'euros, sont supérieures de 116 millions d'euros aux prévisions de la programmation des finances publiques pour 2012 (soit 853 millions d'euros).

Le Gouvernement impute cette diminution de la masse salariale en valeur au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Toutefois, l'analyse détaillée conduite ci-après montre que le gel du point d'indice de la fonction publique a un effet équivalent, voire supérieur lorsque sont pris en compte les reversements aux agents publics, sous forme de mesures catégorielles, d'une partie des économies résultant des diminutions d'effectifs.


* 105 Il s'agit d'une des vingt-deux propositions figurant dans le rapport d'information (XIIIème législature, n° 2797) de nos collègues députés de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, intitulé : « Vingt-deux propositions pour une évolution de la masse salariale de l'Etat ».

* 106 La valorisation des économies d'emplois est faite à partir du coût moyen de l'emploi supprimé constaté pour la première année du budget triennal (27 000 euros - coût moyen du personnel entrant), mais ce montant a été réévalué à 31 800 euros par emploi supprimé dans le présent projet de loi de finances.