B. LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER SONT RESTÉS À L'ÉCART DE LA RÉFORME PORTUAIRE DE 2008
La réforme des ports des départements d'outre-mer relevant de l'État est d'autant plus attendue que ces ports n'ont pas été concernés par la réforme de 2008 31 ( * ) .
1. La réforme portuaire votée en 2008 est devenue effective en 2011
Au printemps 2008, le Gouvernement a lancé un plan de relance des ports. La loi du 4 juillet 2008 a constitué le premier élément de ce plan de relance : intervenant notamment suite à un rapport de la Cour des Comptes 32 ( * ) qui préconisait une réforme des ports autonomes, elle visait à relancer l'activité des sept ports autonomes maritimes de l'Hexagone (Bordeaux, Dunkerque, Le Havre, Nantes-Saint-Nazaire, La Rochelle, Marseille, Rouen), transformés en « grands ports maritimes » (GPM) .
Comme l'a souligné le rapport du groupe de travail sur la réforme portuaire, constitué au sein de notre commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, présidé par notre collègue Charles Revet et dont votre rapporteure a eu l'honneur de faire partie, cette loi comportait quatre axes 33 ( * ) :
- la réforme de la gouvernance des ports : au sein des GPM, un conseil de surveillance se substitue au conseil d'administration et est doté de davantage de pouvoirs. La représentation de l'État et des collectivités territoriales est renforcée au sein de ce conseil, qui exerce le contrôle d'un directoire. Un conseil de développement, instance consultative, est institué afin d'associer les acteurs locaux au fonctionnement du port. Enfin, la loi permet la mise en place d'un conseil de coordination interportuaire entre les ports d'une même façade maritime (ou situés sur un même axe fluvial) ;
- l' élaboration d'un projet stratégique par chacun des ports : ce document doit constituer la « feuille de route » à court, moyen et long termes de chacun des ports ;
- la cession de tous les outillages de manutention des ports , sauf dans un certain nombre de cas énumérés par la loi ;
- le transfert des personnels du port qui conduisent ces outillages vers les opérateurs privés des terminaux.
Ces deux derniers axes sont essentiels car, comme le soulignait le groupe de travail, « la question de la chaîne de commandement de la manutention, au-delà de son apparence technique, est un déterminant essentiel de l'attractivité d'une place portuaire, notamment pour les conteneurs » 34 ( * ) .
La réforme de 2008 est devenue pleinement effective en 2011 .
? Les mesures d'application de la loi ont été publiées dès l'automne 2008 .
Il s'agit notamment de :
- la fixation de la durée du mandat du président du conseil de surveillance et des membres du directoire des GPM 35 ( * ) ;
- les modalités de délimitation des circonscriptions des GPM, la liste des opérations dont la conclusion est soumise à l'autorisation préalable du conseil de surveillance, la composition, les modalités de désignation et les règles de fonctionnement du Conseil de développement, le contenu et les modalités d'élaboration et de révision du projet stratégique, la composition et les modalités de fonctionnement de la Commission veillant au bon déroulement et à la transparence de la procédure de vente des outillages et de cession des droits réels qui leur sont rattachés : l'ensemble de ces dispositions ont été regroupées dans un décret unique 36 ( * ) .
? L'ensemble des instances de gouvernance ont ensuite été mises en place au début de l'année 2009 :
- les conseils de surveillance ont été installés entre le 8 janvier 2009 (GPM de Nantes-Saint-Nazaire) et le 9 février 2009 (GPM de Bordeaux) ;
- les conseils de développement ont été installés entre le 30 janvier 2009 (GPM de Nantes-Saint-Nazaire) et le 5 mars 2009 (GPM de Rouen).
Les projets stratégiques ont ensuite été approuvés par les conseils de surveillance, entre le 27 mars 2009 (GPM de La Rochelle) et le 12 juin 2009 (GPM de Nantes-Saint-Nazaire).
Deux conseils de coordination portuaire ont par ailleurs été créés : le conseil de coordination interportuaire de la Seine en mai 2009 et le conseil de coordination interportuaire de l'Atlantique en août 2009.
? Le transfert des outillages a donné lieu à des négociations au cas par cas , sous le contrôle de la commission nationale dont l'objectif était de « garantir un "juste prix" afin de ne pas pénaliser les ports dans la vente des outillages en proposant un prix attractif aux entreprises confrontées à une crise économique sévère » 37 ( * ) .
Les transferts ont donc été opérés entre le 17 mai 2010 pour le GPM de Rouen et le 11 juin 2011 pour le GPM de Nantes-Saint-Nazaire. Environ quatre-vingt outillages portuaires, essentiellement des portiques et des grues, ont ainsi été vendus.
? Le transfert des personnels a quant à lui nécessité près de deux ans de longues et difficiles négociations.
Un accord interbranches est intervenu le 30 octobre 2008 entre les entreprises de manutention, les GPM et les organisations syndicales représentatives des salariés des ports : cet accord a précisé les dispositions de la loi, à savoir les modalités selon lesquelles les contrats de travail des salariés des GPM se poursuivraient avec les entreprises de manutention, les modalités d'accompagnement social et les modalités d'information des salariés. Cet accord a été avalisé par l'État et rendu obligatoire par décret 38 ( * ) .
Parallèlement, les partenaires ont engagé des négociations pour une convention collective nationale unique (CCNU) des personnels portuaires et des personnels de la manutention. Les négociations sur la prise en compte de la pénibilité ont été ardues. La CCNU a finalement été conclue en mars 2011 .
Suite à la signature de la CCNU, à la déclinaison locale de l'accord-cadre ainsi que de la signature de la convention tripartite de détachement entre chaque agent concerné, le GPM et son entreprise de manutention d'accueil, le transfert des personnels a eu lieu dans la majorité des GPM en mai 2011, puis en juin 2011 dans les GPM de Bordeaux et de Nantes.
Près d'un millier de salariés (notamment les grutiers et les portiqueurs) ont ainsi été transférés.
2. La mise en oeuvre de cette réforme ne permet pas d'enrayer le déclin des ports français
Le groupe de travail de votre commission de l'économie a dressé un bilan mitigé de la réforme portuaire , indiquant notamment que « la réforme portuaire de 2008 (...) ne suffira pas à enrayer le déclin des ports français » 39 ( * ) et que « les ports français ne parviennent pas à enrayer leur déclin » 40 ( * ) .
Comme le notait le groupe de travail 41 ( * ) , les ports français enregistrent depuis une vingtaine d'années de piètres performances, alors que le secteur du transport maritime est en pleine croissance :
- entre 1989 et 2006, le trafic des ports français a augmenté de seulement 24 %, contre une moyenne de 60 % pour les ports européens ;
- entre un tiers et la moitié des conteneurs à destination de la France transitent par des ports étrangers ;
- si le trafic des conteneurs a doublé en France entre 1989 et 2006, les parts de marché des ports français ont été divisées par deux sur ce segment, pour atteindre 6 %.
Votre rapporteure souhaite rappeler que ce déclin des ports français s'explique par plusieurs éléments.
? Tout, d'abord, la faiblesse de l'État stratège . Comme l'indiquait le groupe de travail présidé par Charles Revet, « l'État n'a pas défini de stratégie ambitieuse pour le développement portuaire » 42 ( * ) . Ce défaut d'implication s'est concrétisé notamment par les éléments suivants :
- le manque d'investissements : les projets d'infrastructures sont aujourd'hui financés majoritairement par les fonds propres et les emprunts des grands ports maritimes. Les dépenses de développement portuaire prévues par le schéma national des infrastructures de transport (SNIT) sont par ailleurs relativement modestes : elles ne représentent que 2 % de l'enveloppe globale ;
- l' État n'a jamais remboursé l'intégralité des dépenses d'entretien et d'exploitation des accès maritimes (chenaux, dragage), alors qu'il s'agit d'une de ses obligations légales. Alors que les sommes en jeu pour les ports sont considérables, ces dépenses ne sont remboursées qu'à hauteur de 55 à 70 % par l'État 43 ( * ) ;
- l' État n'a pas été en mesure de mettre en place un réseau ferroviaire, fluvial et routier performant permettant de desservir l'arrière-pays des ports.
- Les ports français souffrent ensuite d'une image dégradée . Comme l'indiquait le groupe de travail, « les ports français souffrent d'une image très dégradée auprès des acteurs économiques et plus particulièrement des armateurs du fait d'une insuffisante fiabilité » 44 ( * ) . Les mouvements sociaux récurrents ont ainsi porté un coup sévère à leur attractivité.
- Les ports sont également insuffisamment ancrés dans les territoires . La gouvernance des GPM ne donne pas suffisamment de place aux collectivités territoriales, qui demeurent trop en retrait au sein des conseils de surveillance.
- La concurrence reste faussée sur les places portuaires : les entreprises de manutention et les armateurs ont parfois privilégié des rentes de situation, renforçant les soupçons de conflits d'intérêt . La Commission européenne a ainsi ouvert une enquête sur les possibles ententes entre armateurs européens, tandis que l'Autorité de la concurrence a condamné à plusieurs reprises des entreprises de manutention portuaire et des autorités portuaires françaises pour entorse à la libre concurrence 45 ( * ) .
- Enfin, les ports français subissent des lourdeurs administratives importantes qui ont conduit le groupe de travail à estimer qu'il était impératif que l'« État-bloqueur » se transforme en « État facilitateur », soucieux d'assurer le développement économique et la croissance des ports
En matière environnementale , il était ainsi apparu qu' « une lecture trop restrictive de la directive Natura 2000 par les services de l'État constitue aujourd'hui un frein au développement des ports français » 46 ( * ) .
3. Les ports relevant de l'État des départements d'outre-mer n'ont pas été concernés par cette réforme
Juridiquement, rien ne rendait la réforme de 2008 inapplicable aux ports des départements d'outre-mer relevant de l'État . Comme le souligne l'étude d'impact du présent projet de loi, « les articles (...) du code des transports permettaient au gouvernement, en l'état, de créer des grands ports maritimes dans les DOM par décret simple ». 47 ( * )
Pour autant, le Gouvernement a décidé que la réforme de 2008 ne concernerait que les ports de l'Hexagone et qu'aucun grand port maritime ne serait institué dans les départements d'outre-mer « en raison de la disparité des statuts des ports maritimes des départements d'outre-mer relevant de l'État » 48 ( * ) et parce qu' « il est apparu nécessaire de prévoir des adaptations pour tenir compte des particularités locales » 49 ( * ) .
Comme le soulignait le rapport CGEDD/IGA/IGF de 2009, « les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon sont demeurés , en ce qui concerne les bases juridiques et les principes de fonctionnement qui régissent leurs ports, à l'écart des deux grandes réformes portuaires de 2004 50 ( * ) et de 2008 » 51 ( * ) .
La loi de 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a en effet conduit au transfert des ports maritimes non autonomes relevant de l'État, c'est-à-dire les « ports d'intérêt national », aux collectivités territoriales ou à leurs groupements avant le 1 er janvier 2007.
L'article 30 de la loi précitée prévoyait cependant qu'« un décret en Conseil d'État fixe avant le 31 août 2005 la liste des ports des départements d'outre-mer qui sont exclus du transfert » 52 ( * ) . Un décret de 2006 53 ( * ) a ainsi exclu les trois ports suivants : Fort-de-France, Dégrad-des-Cannes et Port-Réunion.
Les ports des départements d'outre-mer relèvent donc aujourd'hui de deux statuts :
- un port autonome : le port autonome de la Guadeloupe, créé en 1974. Ce port est donc administré par un conseil d'administration, assisté d'un directeur, sous le contrôle de l'État.
- trois ports d'intérêt national concédés à la chambre de commerce et d'industrie (CCI) : le port de Dégrad-des-Cannes, le port de Fort-de-France et Port-Réunion. Dans ces ports, les responsabilités sont partagées entre l'État (le préfet et le directeur départemental de l'équipement) et le concessionnaire.
Face à cette situation, le Gouvernement a lancé en mai 2008 une mission afin d'étudier la situation des ports des départements d'outre-mer .
Le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le secrétaire d'État chargé des transports et le secrétaire d'État chargé de l'outre-mer ont ainsi confié au conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), à l'Inspection générale des Finances (IGF) et à l'Inspection générale de l'administration (IGA) le soin de « formuler les propositions nécessaires afin que les ports ultramarins s'affirment comme des plateformes logistiques à l'échelle régionale » 54 ( * ) .
* 31 Loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire.
* 32 « Les ports français face aux mutations du transport maritime : l'urgence de l'action », Cour des comptes, juillet 2006.
* 33 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid.
* 34 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid., p. 16
* 35 Décret n° 2008-1031 du 9 octobre 2008 fixant la durée des mandats du président du conseil de surveillance et des membres du directoire des grands ports maritimes.
* 36 Décret n° 2008-1032 du 9 octobre 2008 pris en application de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire et portant diverses dispositions en matière portuaire.
* 37 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid., p. 23.
* 38 Décret n° 2008-1240 du 28 novembre 2008 pris en application de l'article 11 de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire.
* 39 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid., p. 13.
* 40 Ibid., p. 30.
* 41 Ibid., p. 30-31.
* 42 Ibid., p. 33.
* 43 Ibid., p. 36.
* 44 Ibid., p. 39.
* 45 Le 18 janvier 2011, l'Autorité de la concurrence a ainsi condamné trois entreprises réunionnaises de manutention portuaire pour avoir fixé en commun les prix des prestations de manutention pendant 23 ans.
* 46 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid., p. 69.
* 47 Étude d'impact du présent projet de loi, p. 27.
* 48 Ibid., p. .
* 49 Ibid., p. 27.
* 50 Cf. article 30 de la loi n° 2044-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 51 « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », p. 3.
* 52 XII de l'article 30 précité.
* 53 Décret n° 2006-330 du 20 mars 2006 fixant la liste des ports des départements d'outre-mer exclus du transfert prévu par l'article 30 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 54 Lettre de mission, 20 mai 2008, Annexe 1 in : « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Ibid., p. 36.