II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »
A. L'ÉQUILIBRE COMPTABLE DE L'EXERCICE 2011 : DES DÉPENSES DE PENSIONS SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
1. Des dépenses supérieures aux recettes
La consommation des crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » s'établit, en 2011, à 52,8 milliards d'euros . En augmentation de 3,5 % par rapport à l'année 2010 (51,0 milliards d'euros), cet exercice s'inscrit dans le mouvement tendanciel des dépenses de pensions, mais en légère accélération par rapport aux années précédentes : depuis 2008, l'évolution des crédits du CAS « Pensions » en exécution a augmenté chaque année à un rythme compris entre 2,8 % (en 2008) et 3,3 % (en 2009).
L'année 2011 a été marquée par une amélioration de la prévision des départs en retraite pour les pensionnés civils (69 500 personnes, proche de la prévision initiale qui s'établissait à 69 215), tandis que des marges de progression existent pour les pensionnés militaires.
La charge des pensions est répartie entre trois sections, chacune constitutive d'un programme, au sein du compte d'affectation spécial « Pensions » :
- le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » pour un montant de crédits consommés de 48,44 milliards d'euros (46,60 milliards d'euros en 2010) ;
- le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » pour un montant de 1,84 milliard d'euros (1,80 milliard d'euros en 2010) ;
- le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » pour un montant de 2,53 milliards d'euros (2,61 milliards en 2010) .
Le tableau ci-après retrace l'équilibre en recettes et en dépenses du CAS « Pensions ».
Equilibre en recettes et en dépenses du CAS « Pensions » en 2011
(en euros)
Les résultats de l'exercice 2011 présentent un excédent global des dépenses sur les recettes de 241 millions d'euros , marquant une inversion de tendance par rapport aux exercices antérieurs où les recettes avaient au contraire dépassé les dépenses, à hauteur de 107 millions d'euros en 2010 et de 345 millions d'euros en 2009.
Ce cas de figure, inattendu, a justifié le recours à un versement en provenance du budget général , non conforme à la LOLF, et analysé ci-dessus dans le cadre de l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Pour remédier à cette situation, il conviendrait d' améliorer la connaissance de l'assiette des rémunérations soumises à retenue pour pension - par exemple, comme les conséquences du recrutement de contractuels, qui a un effet négatif sur l'assiette des cotisations.
a) L'exécution du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » : des dépenses supérieures aux prévisions
Les dépenses du programme 741 ont été supérieures de 219 millions d'euros au montant inscrit en LFI 2011, correspondant à :
- une majoration de 169 millions d'euros pour corriger une irrégularité dans les transferts de flux financiers entre le CAS et la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), examinée en détail ci-après ;
- un dépassement de 50 millions d'euros (soit 0,10 %) du montant inscrit en loi de finances initiales.
Plusieurs mouvements expliquent ce léger dépassement :
- la LFI était basée sur une revalorisation des pensions de 1,8 % alors que la revalorisation effective au 1 er avril a été supérieure de 0,3 point, à 2,1 % ;
- des départs anticipés de parents de trois enfants plus nombreux que prévu, traduisant plus globalement une difficulté à améliorer les prévisions de cessation d'activité compte tenu du comportement des agents ;
- en revanche, la décristallisation des pensions 243 ( * ) a eu un impact moins important qu'il n'était envisagé lors de la discussion et de l'adoption de la loi de finances initiale, dans la mesure où ces pensions sont versées à un rythme trimestriel ;
- les dépenses de compensation entre régimes ont également été inférieures de 86 millions d'euros à la loi de finances initiale ;
- enfin, les dépenses d'affiliation rétroactives ont atteint un niveau inférieur de 67 millions d'euros (soit 23 %) aux prévisions de la loi de finances initiale, l'année 2011 ayant intégré, d'une part, un versement forfaitaire à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) au titre des militaires radiés des cadres sans droit à pension, et d'autre part un trop-perçu de l'ACOSS afférent à l'année 2008.
b) L'exécution du programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » : un versement exceptionnel de l'Etat pour compenser la diminution des cotisations
Le solde d'exécution du programme 742, relatif aux pensions des ouvriers d'Etat, a présenté en 2011 un déficit de 9,7 millions d'euros conjuguant l'effet de plusieurs facteurs, principalement :
- une baisse importante de l'effectif de cotisants (- 5,9 % en 2011), se traduisant par une réalisation des recettes de cotisations, inférieure de 23,1 millions d'euros à la prévision ;
- une révision à la baisse des recettes de compensations démographiques (- 6,2 millions d'euros) ;
- en revanche, des recettes supplémentaires du groupe GIAT et de sa filiale Nexter (+ 5,3 millions d'euros) issues du financement de dispositifs de cessations anticipées d'activité, dans le cadre de plans de restructuration.
La baisse des cotisations salariales et patronales a justifié un versement exceptionnel de l'Etat, à hauteur de 23 millions d'euros , opéré en décembre 2011.
c) L'exécution du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » : une légère surbudgétisation
La justification des dépenses afférentes aux actions du programme 743 n'apparaît pas dans le rapport annuel de performances de la mission « Pensions », mais dans les documents budgétaires des divers programmes du budget général appelés à verser une subvention d'équilibre. Le solde positif de 8,4 millions d'euros exprime donc la surbudgétisation de cette section, celle-ci demeurant relativement faible puisque le taux de consommation s'élève à 99,26 % des crédits votés en LFI.
En raison de l'extinction démographique progressive des régimes de pension financés par le programme 743, la plupart des actions présentent des soldes d'exécution légèrement positifs du fait de la prévisibilité de ces dépenses, à l'exception notable des allocations de reconnaissance des anciens supplétifs.
* 243 La décristallisation des pensions a été opérée par l'article 211 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Elle a procédé à la décristallisation complète, avec effet au 1 er janvier 2011, des pensions civiles et militaires de retraite, des pensions militaires d'invalidité et de la retraite du combattant servies aux ressortissants de l'Union française, de l'ancienne Communauté française ou de pays ayant été placés sous le protectorat ou la tutelle de la France. La décristallisation a consisté en l'alignement automatique de la valeur du point des pensions civiles et militaires de retraite, des pensions militaires d'invalidité et de la retraite du combattant et du point d'indice des pensions civiles et militaires de retraite sur la valeur du point applicable aux pensions et retraites de même nature servies aux ressortissants français.