EXAMEN DES ARTICLES
Article premier - Inventaire des sections de commune
Aux termes de l'article premier, chaque préfet de département devrait recenser, dans son ressort, les sections de commune et leurs biens, droits et obligations, dans un délai d'un an suivant l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi.
Cet inventaire serait établi après enquête publique et communiqué pour ce qui les concerne, aux maires des communes concernées.
A ce jour, le nombre de sections de commune n'est pas connu avec certitude. Cependant, le ministère de l'intérieur a procédé, en 1999, à un recensement rapide arrêté à 26 792 sections principalement situées dans le Puy-de-Dôme, le Cantal, la Haute-Loire, l'Aveyron, le Tarn et la Corrèze. Cette étude a également identifié environ 200 commissions syndicales.
Pour sa part, le groupe de travail présidé par M. Jean-Pierre Lemoine, inspecteur général de l'administration, a conduit, en 2002, une enquête dans 52 départements. Les 34 réponses obtenues concernaient près de 16 000 sections.
• Une réalisation complexe
Si l'indisponibilité de données exactes sur la consistance réelle de cette institution ne permet pas de mesurer parfaitement les contraintes qu'elle engendre pour l'aménagement du territoire, un inventaire général des sections de communes s'avère un chantier d'une grande lourdeur.
Il imposerait de mobiliser les préfectures alors que celles-ci peinent déjà à remplir leurs missions et qu'au surplus elles devraient être affectées par de nouvelles réductions de personnels.
La délimitation des limites sectionales, la détermination, en l'état actuel de la loi, des ayants droit imposeront des recherches longues et coûteuses et supposeront, en tout état de cause, que chacune des parties intéressées se prête pleinement au jeu.
Pour autant, ce recensement général permettra-t-il de faciliter la gestion communale ? Il est permis d'en douter.
Pour ces motifs, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a supprimé l'article premier.
Article premier bis (nouveau) (art. L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales) - Statut de la section de commune et définition de ses membres
Le présent article vise à préciser expressément que la section de commune est une personne publique et à définir la qualité de membre de la section, actuellement renvoyée à une décision des autorités municipales ou aux usages locaux.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2411 du code général des collectivités territoriales (CGCT) définit la section de commune comme « tout ou partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou droits distincts de ceux de la commune » et lui confère la personnalité juridique.
Lors de sa décision du 8 avril 2011, le Conseil constitutionnel a explicitement qualifié la section de commune de « personne morale de droit public », allant au-delà de la lettre des dispositions précitées et consacrant ainsi une jurisprudence administrative constante. Cette solution est logique dans la mesure où l'union de sections est définie à l'article L. 2411-18 du CGCT, comme une « personne morale de droit public ».
Tirant la conséquence de la décision du juge constitutionnel, votre commission a souhaité, à l'invitation de son rapporteur, préciser ce point.
L'amendement présenté par votre rapporteur vise également à définir la notion d'ayants droit en clarifiant ce qu'il faut entendre par membres de la section. Cette définition doit se lire en combinaison avec l'article L. 2411-10 du CGCT qui renvoie aux autorités municipales et aux usages locaux pour préciser les conditions de la jouissance des biens. En définissant à l'article L. 2411-1 du CGCT les membres de la section, le législateur encadre ainsi l'accès au droit de jouissance. Ce faisant, il ne rappelle que les conditions qui donnent accès par principe à la qualité d'ayants droit. En conformité avec l'origine de ces biens, le droit de jouissance est un droit réel et non personnel. Il ne fait pas l'objet d'une transmission dans la mesure où il est conditionné à une résidence sur le territoire de la section de commune. Comme le relevaient MM. Georges-Daniel Marillia et Roland Beyssac à propos de l'acte d'institution d'une section de commune, « une certaine marge d'appréciation dans la définition précise du hameau et du quartier [existe] mais n'en met pas moins l'accent sur la volonté du législateur de considérer la section comme une subdivision de la commune, assise sur un territoire précis, dont l'auteur de la libéralité peut certes fixer à son gré les limites, mais en fonction de critères uniquement géographiques » 24 ( * ) .
A propos de la jouissance des biens en l'absence de règlementation par le conseil municipal, les mêmes auteurs rappellent que « les ayants droit à la jouissance seront alors désignés selon les critères prévus par l'affouage », c'est-à-dire par le fait « d'avoir un domicile réel et fixe sur le territoire de la section ». Et les auteurs de préciser que « la jouissance sera donc réservée, dans cette hypothèse, aux seuls habitants de la section ». La lecture de l'article L. 243-2 du code forestier confirme cette solution puisque le principe pour le partage de l'affouage se fait par foyer, c'est-à-dire l'ancienne notion de feu, par habitant ou, à parité, par foyer et habitant, la condition de domicile réel et fixe étant rappelée.
C'est donc l' ancrage réel du membre de la section sur le territoire de la section dont il entend bénéficier des fruits, qui est primordial. Cela devrait conduire à écarter les personnes n'ayant plus de lien avec la section de commune alors même que la pratique laisse parfois s'immiscer dans la gestion et la jouissance des biens sectionaux des personnes n'ayant plus qu'une attache lointaine ou ancienne avec la section en cause. Pour votre rapporteur, ce critère est une manière de rappeler que c'est le fait d'habiter et donc de vivre sur place qui conditionne le droit d'user des biens sectionaux.
Par coordination, le même amendement substitue l'expression « membres de la section » à celles d'électeurs ou d'ayants droit puisque ces notions sont désormais harmonisées.
Enfin, le paiement des taxes foncières est mis à la charge de la section de commune et non de ses habitants, par une modification en ce sens de l'article 1401 du code général des impôts. Le fait que ce soit les habitants, et non la section de commune, qui acquittent cette imposition pose un problème de cohérence puisque c'est normalement le propriétaire qui est redevable de ces taxes foncières. Les habitants - notion au demeurant non reprise telle qu'elle dans le CGCT - doivent ainsi acquitter une imposition liée à un bien dont ils n'ont pas la propriété.
En outre, comme la section de commune n'est pas formellement redevable des impositions foncières, le critère selon lequel le non paiement de ces taxes pendant cinq ans, ayant actuellement pour effet de permettre le transfert des biens sectionaux à la commune de rattachement, était vidé de sa substance ; le juge peut en effet considérer que ce critère n'est pas rempli, la section n'étant redevable d'aucune taxe.
La commission des lois a adopté l'article premier bis (nouveau) ainsi rédigé.
Article premier ter (nouveau) (art. L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales) - Répartition des compétences pour la gestion des biens sectionaux
L'article L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la répartition des compétences de gestion des biens sectionaux entre les organes de la commune 25 ( * ) - conseil municipal et maire - et les organes propres à la section : la commission syndicale et son président. Cette répartition s'opère sous réserve que la commission syndicale puisse être constituée lorsque sont réunies les conditions prévues par l'article L. 2411-5 du même code (seuil démographique, montant minimal de revenus, réponse aux convocations du représentant de l'État). A défaut de ces conditions, seules les autorités municipales gèrent les biens sectionaux mais doivent le faire dans l'intérêt de la section.
En cas d'existence de la commission syndicale, les organes de la commune conservent une compétence pour assurer la gestion de ces biens, notamment pour les actes les moins importants. Pour sa part, la commission syndicale, en application des dispositions de ce chapitre du code, se prononce sur les actes les plus importants (aliénation, changement d'usages, adhésion à un groupement, conclusion de contrats...), ou émet un avis sur d'autres plus mineurs adoptés par les autorités municipales.
Répondant à un souci de bonne administration, cette répartition est conforme aux règles constitutionnelles, notamment au droit de propriété, en ce qu'il n'aboutit pas à une dépossession mais seulement à un transfert de gestion dans l'objectif « d'une organisation rationnelle de la gestion des biens » 26 ( * ) .
Sans modifier la répartition actuelle , votre commission a souhaité clarifier la rédaction de cet article en distinguant mieux les compétences de chaque organe, mettant ainsi en lumière que celles des organes de la commune constituent le principe, là où celles de la commission syndicale et de son président ne disposent que de compétences d'attribution.
La commission des lois a adopté l'article premier ter (nouveau) ainsi rédigé.
Article premier quater (nouveau) (art. L. 2411-3 du code général des collectivités territoriales) - Subordination de la qualité d'électeurs et d'éligibles à la commission syndicale à celle de membre de la section
L'article L. 2411-3 du CGCT fixe les règles de constitution et d'élection des commissions syndicales lorsqu'elles doivent être créées en application de l'article L. 2411-5 du même code.
Les dispositions actuelles distinguent les notions d'électeur et d'éligible à la commission syndicale , ces deux notions ne correspondant pour aucune d'entre elles à celle d'ayant droit.
Les électeurs doivent ainsi établir, outre leur inscription sur la liste électorale de la commune, l'existence d'un « domicile réel et fixe sur le territoire de la section » ou la propriété « de biens fonciers sis » sur le même territoire. Ce second critère permet ainsi à des personnes ne résidant pas de manière principale ou permanente sur le territoire de la section mais y disposant d'une propriété, terrain ou résidence secondaire, d'élire les membres de la commission syndicale. La condition d'éligibilité est encore plus large puisque, pour la satisfaire, est seulement requis d'être « parmi les personnes éligibles au conseil municipal de la commune de rattachement ». L'absence de superposition de ces notions peut aboutir à la situation selon laquelle un membre de la commission syndicale n'est pas forcément électeur, ni même un ayant-droit, participant à une confusion sur la délimitation exacte de la catégorie des ayants droit 27 ( * ) .
A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a tiré les conséquences de la définition proposée des ayants droit de la section de commune sur le corps électoral et les conditions d'éligibilité à la commission syndicale. Pour votre commission, il s'agit d' harmoniser la qualité d'électeur et la raison d'être de la commission syndicale , organe permanent intéressé à la gestion de la section de commune.
En tout état de cause, l'intérêt communal y est représenté puisque, d'une part, le maire de la commune de rattachement est membre de droit de la commission et, d'autre part, les maires des communes sur le territoire desquelles la section possède des biens, peuvent assister à ses séances.
Cette proposition est d'autant plus logique au regard du renforcement des conditions de création d'une telle commission, auquel procède la présente proposition de loi (cf. infra , article 2). La section de commune comportant une commission syndicale aurait ainsi une « taille critique » suffisante pour réserver l'accès et le choix de sa commission syndicale à ses seuls membres.
C'est pourquoi, compte tenu de cette garantie indispensable pour favoriser un fonctionnement harmonieux de la vie locale, votre commission a fusionné les notions d'éligible et d'électeur avec la qualité de membre de la section, sous réserve pour l'électeur d'être inscrit sur les listes électorales de la commune.
La commission des lois a adopté l'article premier quater (nouveau) ainsi rédigé .
Article 2 (art. L. 2411-5 et L. 2411-8 du code général des collectivités territoriales) - Constitution de la section - Représentation en justice de la section de commune
L'article 2 de la proposition de loi renforce les conditions nécessaires à la création de la commission syndicale.
Aujourd'hui, la constitution de la commission syndicale doit réunir trois éléments :
1 - Ses électeurs doivent être, au minimum, au nombre de dix ;
2 - Pour moitié au moins, ils doivent déférer à la convocation du préfet pour l'élire. S'ils n'ont pas répondu à la première convocation, ils doivent obtempérer à la seconde formulée dans les deux mois ;
3 - Les revenus ou produits des biens de la section sont d'un montant minimal annuel moyen au moins égal à 368 € 28 ( * ) .
Le défaut d'une de ces trois conditions interdit la constitution de la commission syndicale.
Ces critères permettent de mesurer « la vitalité de la section, mesurée par des indicateurs de participation de ses membres ou par un « chiffre d'affaires » minimum » 29 ( * ) .
• Le relèvement proposé des seuils
Notre collègue Jacques Mézard propose de relever le double seuil :
- en portant le nombre d'électeurs requis de dix à vingt ;
- en fixant à 2 000 euros de revenu cadastral annuel, à l'exclusion de tout revenu réel, le montant des fruits des biens sectionaux.
• Un renforcement opportun, une anomalie à corriger
1 - Votre commission a approuvé les modifications proposées pour faciliter la gestion communale. M. Jean-Pierre Lemoine a indiqué à votre rapporteur que, sur le territoire de certaines communes, coexistent vingt sections et, potentiellement, autant de commissions syndicales.
2 - Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a souhaité remédier aux difficultés découlant de l'interdiction faite au maire de représenter la section en justice en l'absence de commission syndicale.
Lorsque la commission syndicale est constituée, son président représente la section de commune en justice 30 ( * ) .
Mais, lorsque la commission syndicale n'a pas été constituée, l'article L. 2411-5 exclut de l'exercice de ses prérogatives par le conseil municipal, l'article L. 2411-8 concernant cette attribution.
La commission des lois a choisi, dans la logique des compétences assumées par la municipalité pour le compte de la section en l'absence de commission syndicale, de lui transférer aussi le soin de la représenter en justice : dans ce cas, le conseil municipal pourrait habiliter le maire à représenter la section en justice.
Cependant, si les intérêts respectifs de la commune et de la section devaient s'opposer, celle-ci serait alors représentée par une commission ad hoc mise en place par le préfet pour la durée de la procédure.
En revanche, dans le cas où le maire serait personnellement intéressé à l'affaire, le préfet pourrait autoriser un autre conseiller municipal à exercer l'action en justice. Cette dernière précision a été introduite par l'adoption d'un amendement déposé pour notre collègue Pierre Jarlier. Notons qu'elle figurait aussi à l'article 3-II de sa proposition de loi 31 ( * ) .
L'article L. 2411-8 a été modifié en conséquence.
Sous réserve de clarification rédactionnelle, la commission des lois a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 2 bis (nouveau) (art. L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales) - Compétence municipale en cas de vente de biens sectionaux
L'article L. 2411-6, dernier alinéa, exclut des attributions de la commission syndicale - normalement compétente pour décider de la vente d'un bien sectional - celles destinées à réaliser un investissement nécessaire à l'exécution d'un service public, à l'implantation de lotissements ou à l'exécution d'opérations d'intérêt public.
Dans ce cas, le conseil municipal est seul compétent pour autoriser la vente.
• Dans un souci de
lisibilité de la
loi
et sans en modifier le fond, la commission des lois a
simplifié la rédaction de cette disposition.
Elle a adopté l'article 2 bis (nouveau) ainsi rédigé .
Article 2 ter (nouveau) (art. L. 2411-9 du code général des collectivités territoriales) - Remplacement des conseillers municipaux intéressés
L'article L. 2411-9 du code général des collectivités territoriales fixe les modalités de remplacement des conseillers municipaux intéressés à la jouissance des biens et droits revendiqués par une section : dans ce cas, ils doivent s'abstenir de prendre part aux travaux du conseil municipal appelé à débattre de cette question (comme l'impose l'article L. 2131-11 du même code).
Mais dès lors que le conseil se trouve réduit au tiers de son effectif par suite de l'application de cette règle, le préfet convoque les électeurs de la commune, sauf ceux qui habitent ou sont propriétaires sur le territoire de la section, pour élire ceux d'entre eux qui participeront aux délibérations aux lieu et place des conseillers intéressés.
•
Simplifier le dispositif
Tout en harmonisant le texte par coordination avec la définition des ayants droit retenue à l'article premier bis , votre commission, sur proposition de son rapporteur, a allégé la procédure : plutôt que de prévoir l'élection des remplaçants, opération lourde par nécessité, elle lui a préféré le système du tirage au sort.
La commission des lois a adopté l'article 2 ter (nouveau) ainsi rédigé .
Article 2 quater (nouveau) (art. L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) - Jouissance des biens sectionaux
Les conditions dans lesquelles les membres de la section peuvent jouir des biens sectionaux « dont les fruits sont perçus en nature » sont fixées, selon l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, par les autorités municipales ou les usages locaux.
Cette disposition devra être combinée avec la définition du membre de la section -anciennement ayant droit- désormais prévue à l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales (selon la rédaction retenue par l'article premier bis de la présente proposition de loi). Est ainsi encadrée la possibilité laissée au conseil municipal de définir les ayants droit autorisés à bénéficier de la jouissance de ces biens 32 ( * ) .
Cet article rappelle néanmoins que le droit de jouissance porte sur les biens dont les fruits sont perçus en nature, excluant implicitement pour les membres de la section de tirer un intérêt financier des biens sectionaux sous forme de la perception d'un revenu en espèces. C'est d'ailleurs le sens d'une jurisprudence récente que votre rapporteur salue ; le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a opportunément rappelé qu'une section « ne saurait [...] en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire en ce sens, distribuer les revenus en espèces provenant des revenus de son domaine quand bien même elle aurait réalisé les dépenses nécessaires à son entretien » 33 ( * ) . Et le tribunal d'ajouter, avec justesse, qu'un « tel versement constituerait une libéralité » interdite aux personnes publiques 34 ( * ) et que l'usage des revenus de la section ne pouvant s'exercer que dans l'intérêt de la section, ce doit être « dans l'intérêt collectif des ayants droit qui composent la section et non dans leur seul intérêt individuel ». Une position similaire a été adoptée par le tribunal administratif de Besançon qui a précisé que l'existence ancienne d'une telle pratique était sans effet sur l'application de cette interdiction 35 ( * ) .
Pourtant, ce rappel à la légalité contraste avec la pratique, rapportée par les services de l'État et les représentants des communes forestières lors de leur audition. En effet, des agissements contra legem conduisent fréquemment à la distribution entre ayants droit des revenus tirés de la coupe de bois dans les forêts sectionales, parfois avec l'assentiment des comptables publics.
Afin de rappeler l'interdiction générale de versement de tels revenus en espèces aux membres de la section, votre commission a souhaité apporter, par un amendement, une précision explicite à ce sujet au premier alinéa de l'article.
Le même amendement vise, par coordination, à remplacer les termes d'électeurs et d'ayants droit par ceux de membres de la section et à supprimer des dispositions, introduites par la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 36 ( * ) , dépourvues de toute valeur normative.
La commission des lois a adopté l'article 2 quater (nouveau) ainsi rédigé.
Article 2 quinquies (nouveau) (art. L. 2411-12 du code général des collectivités territoriales) - Modalités d'indemnisation à la suite d'un transfert de biens sectionaux à la commune
Le transfert de biens sectionaux vers la commune est autorisé par l'article L. 2411-12 du CGCT lorsque la commission syndicale n'a pas été constituée à la suite de deux renouvellements généraux consécutifs des conseils municipaux. Cette procédure, à la différence des autres, est initiée par le représentant de l'État mais requiert l'avis favorable du conseil municipal et l'organisation d'une enquête publique.
Le dernier alinéa de l'article L. 2411-12 détermine les modalités d'indemnisation des ayants droit. Il fixe un délai de six mois à compter de la l'arrêté de transfert et renvoie, pour le mode de fixation de l'indemnité à l'article L. 2411-11 du même code.
Par souci d'harmonisation, votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement renvoyant à l'article L. 2411-11 pour l'ensemble des modalités d'indemnisation, y compris en termes de délai de dépôt de la demande.
La commission des lois a adopté l'article 2 quinquies (nouveau) ainsi rédigé .
Article 3 (art. L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales) - Transfert des biens sectionaux à la commune en cas de dépérissement de la section de commune
L'article L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales résulte de l'adoption - au Sénat - d'un amendement de notre ancien collègue Michel Charasse dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il s'agissait, selon son auteur, de tirer « les conséquences de la situation créée lorsque les électeurs de la section de commune manifestent peu ou pas du tout d'intérêt pour le fonctionnement de celle-ci » 37 ( * ) .
C'est pourquoi le préfet, sur demande du conseil municipal, doit prononcer le transfert à la commune des biens, droits et obligations sectionaux dès lors que :
- les impôts ont été payés sur le budget communal ou admis en non valeur depuis plus de cinq années consécutives ;
- ou, alors que les conditions en étaient réunies, les électeurs n'ont pas demandé la création d'une commission syndicale ;
- ou moins d'un tiers des électeurs a voté lors d'une consultation.
•
L'assouplissement
proposé
L'article 3 de la proposition de loi entend faciliter le recours à cette procédure simplifiée de transfert en relevant du tiers à la moitié des électeurs le taux de participation à une consultation exigé pour l'autoriser.
•
Prolonger la démarche
Votre commission a retenu la modification proposée et a souhaité, à l'initiative de son rapporteur, aller au-delà pour mieux tirer les conséquences du dépérissement de la section.
C'est pourquoi, après avoir réduit de cinq à trois ans la période du défaut de payement des impôts sectionaux, elle a créé un nouveau cas de transfert sur décision de la commune lorsque la vie sectionale est « moribonde » : l'inexistence de sectionnaires. L'exode rural, en effet, conduit parfois à priver la section de tous ses habitants.
Or, comme le relevait le Conseil d'État, « les conséquences de l'abandon d'une section de commune par tous les habitants de celle-ci ne sont prévues par aucune disposition législative » et « dans l'état actuel des textes, la circonstance qu'une section de la commune se trouve dépeuplée ne peut être regardée comme de nature à entraîner immédiatement sa disparition en tant que personne morale » 38 ( * ) . Il en concluait que l'attribution en plein propriété des biens sectionaux par dépeuplement de la section de commune n'est pas, en l'état du droit, possible. Le présent amendement vise donc à remédier à cette situation.
La commission des lois a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (art. L. 2411-12-2 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) - Transfert des biens sectionaux à la commune à la demande de celle-ci
L'article 4 prévoit, au libre choix de la commune, le transfert, à titre gratuit, dans son patrimoine des biens, droits et obligations d'une ou plusieurs sections situées sur son territoire.
Selon l'auteur de la proposition de loi, il s'agit d'organiser « une procédure plus simple de transfert » 39 ( * ) que celles aujourd'hui autorisées par le code général des collectivités territoriales.
Le nouvel article L. 2411-12-2 n'exige, en effet, aucun critère de déclenchement de la procédure. Cependant, celle-ci prévoit un formalisme destiné à garantir les droits des ayants droit de la section :
- la procédure est engagée par le préfet saisi d'une demande en ce sens du conseil municipal, initiée par le maire ;
- dans le délai d'un mois suivant la délibération du conseil municipal, le maire informe la commission syndicale du projet de transfert ainsi que de ses modalités ;
- la commission dispose de deux mois pour présenter ses observations ; à cette fin, son président peut convoquer une réunion extraordinaire dans un délai de 15 jours. Faute d'avis rendu dans les deux mois, celui-ci est réputé favorable ;
- en l'absence de commission syndicale, le maire informe, dans un délai de 3 mois, les ayants droits connus de la section qui disposent alors, eux aussi, de deux mois pour se prononcer ;
- pour préserver les droits des membres de la section, si l'un d'entre eux n'a pu être identifié ou si son domicile n'est pas connu, la notification du projet - qui est également publié dans deux journaux d'annonces légales diffusés dans le département - est valablement effectuée par affichage durant 3 mois à la mairie de la commune ;
- à l'issue de la consultation des sectionnaires, le préfet peut prononcer le transfert par arrêté motivé après l'enquête publique prévue en matière d'expropriation. Il porte le transfert à la connaissance du public dans les deux mois de son arrêté. Les ayants droit peuvent prétendre à indemnité sur demande adressée à la mairie de la commune de rattachement ;
- dans tous les cas, l'indemnité est notamment fondée sur les avantages reçus durant les années précédant la décision de transfert et les frais de remise en état des biens transférés comme le prévoit déjà l'article L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales ;
- à compter du transfert définitif de propriété, la commune est entièrement substituée à la section dans ses droits et obligations, notamment en ce qui concerne les usages et conventions légalement formées, notamment les baux ruraux et les conventions pluriannuelles de pâturage par exemple.
Si aucun ayant droit ne s'est manifesté à l'issue de la procédure de publicité, elle est simplifiée : le maire la clôture par procès-verbal ; le préfet prononce alors le transfert à la commune des biens, droits et obligations sectionaux par arrêté motivé et, dans les deux mois, il le porte à la connaissance du public. Cependant, un droit à indemnité est prévu au profit des ayants droit qui se sont fait connaître à la mairie de la commune de rattachement dans les six mois de l'arrêté de transfert : l'indemnisation intervient dans les conditions de l'article L. 2411-11 (cf. supra ).
L'article 4 institue un droit de priorité au profit des anciens ayants droit pour acquérir ceux des biens transférés que la commune voudrait revendre dans les cinq ans du transfert. La valeur de vente des biens est estimée comme en matière d'expropriation.
• Mieux sécuriser la procédure
1 - A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a renforcé les garanties bénéficiant aux ayants droit :
- la demande de transfert, par le conseil municipal, devra être fondée sur un objectif d'intérêt général ;
- la commission syndicale ne sera non plus simplement informée mais consultée.
En l'absence de commission syndicale, le maire informe les membres de la section dans le mois suivant la délibération du conseil municipal. La commission des lois a précisé que cette information s'effectuerait par voie d'affichage à la mairie, doublé par une publication dans un journal local diffusé dans le département ;
2 - Pour assurer une plus grande lisibilité du régime juridique des sections de communes et en généraliser l'application à tous les cas de transfert, elle a renvoyé les conséquences du transfert -changement de titulaire des droits et obligations et droit de priorité des anciens ayants droit en cas de vente des biens transférés dans les cinq ans- dans un nouvel article du code général des collectivités territoriales (cf. infra article 4 bis ).
La commission des lois a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article 4 bis (nouveau) (art. L. 2411-12-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Conséquences du transfert
Cet article, inséré sur la proposition de votre rapporteur, reprend donc les dispositions de l'article 4 de la proposition de loi, consacrées aux conséquences du transfert des biens sectionaux :
- substitution de plein droit de la commune à la section dans ses droits et obligations à compter du transfert définitif de propriété ;
- institution d'un droit de priorité des anciens ayants droit pour acquérir tout ou partie des biens transférés offerts à la vente dans les cinq ans du transfert.
Ces dispositions sont étendues à tous les cas de transfert : non constitution de la commission syndicale, à la suite de deux renouvellements généraux consécutifs des conseils municipaux ( cf . article L. 2411-12 du CGCT) ; dépérissement de la section par défaut de payement des impôts, désintérêt des membres de la section -non-demande de création de la commission syndicale, abstention pour moitié à une consultation- ( cf . art. L. 2411-12-1) ; procédure au libre-choix de la commune (nouvel article L. 2411-12-2 proposé par l'article 4 de la proposition de loi).
La commission des lois a adopté l'article 4 bis (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4 ter (nouveau) (art. L. 2411-14 du code général des collectivités territoriales) - Interdiction de partage des biens sectionaux entre ses membres
L'impossibilité pour les ayants droit de procéder à un partage des biens de la section est un principe posé par l'article L. 2411-14 du CGCT. Une exception existe cependant en cas d'autorisation donnée par le représentant de l'État.
Or, comme l'a rappelé avec force le juge constitutionnel, les biens de la section de commune sont des propriétés publiques.
Il est apparu cohérent à votre commission de supprimer cette exception pour éviter tout transfert des biens sectionaux, dont l'usage doit être par nature collectif, au bénéfice des ayants droit qui ne disposent que d'un droit de jouissance et non de propriété, évitant ainsi une procédure d'enrichissement du patrimoine des ayants droit aux dépens de la section et de ses membres futurs.
Pour garantir la pérennité de cet usage collectif , votre commission a adopté, à l'invitation de son rapporteur, un amendement en ce sens ; il supprime également une référence à l'article L. 143-1 du code forestier, abrogé par l'ordonnance n° 2012-92 du 26 janvier 2012 relative à la partie législative du code forestier.
La commission des lois a adopté l'article 4 ter (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4 quater (nouveau) (art. L. 2411-15 et L. 2411-16 du code général des collectivités territoriales - Clarification et simplification rédactionnelles
Les articles L. 2411-15 et L. 2411-16 encadrent l'utilisation des biens sectionaux (vente, changement d'usage, engagement dans une association ou toute autre structure de regroupement foncier) : le premier en présence de commission syndicale constituée ; le second quand celle-ci n'a pas été mise en place.
Dans ces deux articles, la commission des lois suivant son rapporteur, a supprimé un doublon : leur dernier alinéa qui réserve le cas des ventes opérées pour réaliser un investissement nécessaire à l'exécution d'un service public, à l'implantation de lotissements ou à l'exécution d'opérations d'intérêt public. Elle leur a substitué la mention d'un renvoi à l'article L. 2411-6 qui contient ces dispositions (cf. supra article 2 bis ).
Pour le reste :
1 - dans son souci d'une meilleure lisibilité de la loi, la commission des lois a supprimé le premier alinéa de l'article L. 2411-15 qui réserve le produit de la vente des biens sectionaux à un usage dans l'intérêt de la section. Elle l'a transféré à l'article L. 2411-17 qui traite déjà de la destination des fruits de la vente (cf. infra article 4 quinquies ) ;
2 - à L. 2411-16, elle a simplifié le mode de convocation des ayants droit appelés à exprimer leur accord à la disposition des biens de la section : aujourd'hui, ils sont convoqués par le préfet. Votre commission, suivant son rapporteur, propose de transférer cette compétence au maire, cette convocation restant une obligation pour le maire.
Sous réserve d'une coordination, la commission des lois a adopté l'article 4 quater (nouveau) ainsi rédigé.
Article 4 quinquies (nouveau) (art. L. 2411-17 du code général des collectivités territoriales) - Affectation du produit de la vente de biens sectionaux
L'article L. 2411-17 du CGCT prévoit que le revenu tiré de la vente de la totalité des biens de la section est affecté à la commune.
Par souci de clarification et de cohérence, votre commission a adopté, à l'invitation de son rapporteur, un amendement reproduisant en tête de cet article, une disposition, auparavant prévue à l'article 2411-15 du même code, qui prévoit que les revenus issus de la vente de biens sectionaux doivent être utilisés dans le seul intérêt de la section. Cette règle doit notamment s'entendre comme excluant la distribution de ces revenus aux membres de la section, et ce, en cohérence avec l'article 2411-10 du même code.
Le même amendement renvoie, comme pour les procédures de transfert des biens sectionaux à la commune, à l'ensemble des modalités d'indemnisation prévues par l'article L. 2411-11 du même code pour les membres de la section qui disparaîtrait en cas de vente de l'ensemble des biens.
La commission des lois a adopté l'article 4 quinquies (nouveau) ainsi rédigé.
Article 4 sexies (nouveau) (art. L. 2412-1 du code général des collectivités territoriales) - Procédure d'adoption du budget de la section de commune
Les règles de présentation, d'adoption et d'exécution du budget de la section de commune sont fixées par l'article L. 2412-1 du CGCT.
Dans sa rédaction actuelle, l'alinéa 2 prévoit que le budget est proposé par la commission syndicale et voté par le conseil municipal. Par une interprétation stricte, la jurisprudence en a déduit que le conseil municipal ne pouvait que l'adopter ou le rejeter en bloc sans pouvoir le modifier avant son adoption 40 ( * ) . Face à des dépenses qu'il jugerait irrégulières, comme le versement de revenus en espèces aux membres de la section, ou inopportunes, le conseil municipal n'a d'autre choix que de solliciter la commission syndicale pour qu'elle propose un nouveau budget 41 ( * ) au prix d'une lourdeur de la procédure . Au demeurant, cette règle peut aboutir à une paralysie lorsqu'un conseil municipal refuse d'adopter un budget sectional sans que la commission syndicale n'accepte de modifier en conséquence son projet de budget.
Pour ces raisons, votre commission a, sur la proposition de son rapporteur, adopté un amendement visant à préciser explicitement que le projet de budget élaboré par la commission syndicale, lorsqu'elle existe, peut être amendé par le conseil municipal préalablement à son adoption.
Le même amendement procède à la suppression, d'une part, d'une mention superflue (raisons justifiant l'absence de commissions syndicales) et, d'autre part, du renvoi à des décrets en Conseil d'État, pour préciser, « en tant que de besoin », les modalités d'application de cet article ; en effet, le pouvoir réglementaire du Premier ministre existe, même sans disposition expresse, pour assurer l'application de la loi.
La commission des lois a adopté l'article 4 sexies (nouveau) ainsi rédigé.
Article 4 septies (nouveau) (art. L. 2412-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Financement, sous conditions, de certaines dépenses communales par le budget de la section de commune
Cet article crée un nouvel article L. 2412-2 au sein du code général des collectivités territoriales pour ouvrir la faculté à la commune de financer, sous réserve que les besoins de la section soient satisfaits, certaines dépenses communales sur le budget sectional.
Cet article déroge au dernier alinéa de l'article L. 2411-10 qui réserve à la section l'emploi des revenus en espèces de ses biens. C'est pourquoi il prévoit des verrous de nature à préserver les intérêts de la section :
- les besoins de celle-ci doivent avoir été satisfaits ;
- le conseil municipal motive son choix dans sa délibération ;
- le financement, sur le budget sectional, doit être destiné à la réalisation de travaux d'investissement ou d'opérations d'entretien relevant de la compétence communale.
Cette dérogation, sans préjudicier aux intérêts sectionnaires, permettra de remédier aux effets les plus choquants de l'existence d'une section sur le territoire communal. En effet, comme le relève le rapport du groupe de travail « Lemoine », le « principe d'exclusivité (l'emploi des revenus dans le seul intérêt de la section,) pose problème lorsque la section a des revenus importants alors que la commune est pauvre et peine à satisfaire les besoins de ses habitants ».
La commission des lois a adopté l'article 4 septies (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4 octies (nouveau) (art. L. 2411-19 du code général des collectivités territoriales) - Suppression d'un renvoi au pouvoir réglementaire
Pour l'application des dispositions législatives du chapitre premier du titre premier du livre quatrième de la deuxième partie du CGCT, l'article L. 2411-19 du même code renvoie « en tant que de besoin » à des décrets en Conseil d'État.
Cette disposition est contraignante pour le Gouvernement puisqu'elle l'oblige à consulter le Conseil d'État. Dans un souci de simplification, votre rapporteur a proposé de supprimer ces dispositions, renvoyant ainsi le soin éventuel de préciser ces dispositions au pouvoir d'application des lois que le Premier ministre tient de l'article 21 de la Constitution.
Le même amendement vise également à tirer les conséquences de la suppression de l'article L. 2411-9 et de l'ajout d'un article L. 2412-2 pour les dispositions applicables en Polynésie française 42 ( * ) .
La commission des lois a adopté l'article 4 octies (nouveau) ainsi rédigé.
Article 4 nonies (nouveau) - Interdiction de constituer de nouvelles sections de commune
En l'état actuel du droit, une section de commune peut être constituée dès lors qu'une personne effectue une donation mais à une communauté d'habitants ou un quartier, non au bénéfice de personnes nominativement désignées. Cette solution est rendue possible par le fait qu'une section de commune ne se crée pas par une décision de l'autorité publique mais se constate dès lors qu'un bien appartient collectivement à une fraction de la commune 43 ( * ) . Ainsi, un legs testamentaire peut, par la volonté d'une personne privée, conduire à l'existence d'une personne publique dans le seul but de gérer cette libéralité.
Si la section de commune peut correspondre à un héritage juridique, il n'apparaît pas justifié, au regard des fortes contraintes administratives qu'elle engendre, de pérenniser cette faculté, et ce, d'autant plus que des instruments juridiques de droit privé, à l'instar de la fondation, permettent d'atteindre la même fin par des moyens plus souples.
Votre commission a donc adopté un amendement, proposé par son rapporteur, visant à mettre en extinction le régime des sections de commune en empêchant, pour l'avenir, la constitution d'une section pour quelque cause que ce soit. Cette règle est étendue en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
La commission des lois a adopté l'article 4 nonies (nouveau) ainsi rédigé.
Article 4 decies (art. L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales) - Simplification et prévision du régime des biens sectionaux à vocation agricole et pastorale
La location des terres sectionales à vocation agricole ou pastorale font l'objet, du fait de leur importance dans la masse des biens sectionaux et de l'enjeu crucial qu'elles représentent pour les exploitants agricoles locaux, de règles particulières prévues à l'article L. 2411-10 du CGCT.
Les dispositions actuelles instituent ainsi un droit de priorité dans l'attribution en location de ces terres au profit, schématiquement, des personnes selon l'intensité du lien avec la section de commune.
Votre commission, adoptant un amendement du sénateur Pierre Jarlier, a simplifié la rédaction de cet article, en ne prévoyant que trois ordres de priorité. La notion de « reliquat » est abandonnée car dénuée de sens dans la pratique : en effet, l'attribution des locations aux exploitants agricoles prioritaires ne permet que rarement de constituer ce « reliquat » pour les candidats suivants. Pour prendre en compte la réalité des exploitations agricoles, le même amendement permet l'attribution de ces terres aux exploitants agricoles qui exercent leur activité sous forme d'une société civile d'objet agricole. Il modifie la répartition de compétence existante en redonnant, lorsqu'elle existe, la compétence à la commission syndicale pour décider de ces attributions et seulement, en son absence, au conseil municipal. Cet amendement précise enfin les dispositions actuelles pour résilier les contrats de location obtenues par priorité lorsque les conditions fixées non plus par la loi mais par l'autorité compétente (conseil municipal ou commission syndicale) ne sont plus réunies. Il équilibre davantage la procédure puisqu'il offre un délai de six mois à l'exploitant agricole pour se retirer des terres qui lui sont louées et ainsi lui éviter une situation délicate pour lui.
La commission des lois a adopté l'article 4 decies (nouveau) ainsi rédigé.
Article 4 unodecies (art. L. 411-31 du code rural et de la pêche maritime) - Coordination pour la résiliation du bail rural sur une terre sectionale
L'article L. 411-39 du code rural et de la pêche maritime prévoit les motifs de résiliation d'un bail rural.
Par coordination avec l'article 4 decies , votre commission, à l'initiative du sénateur Pierre Jarlier, a inséré, pour la résiliation du bail, un motif supplémentaire lié à la perte des conditions fixées pour se voir attribuer la location de terres sectionales à vocation agricole et pastorale.
La commission a adopté l'article 4 unodecies (nouveau) ainsi rédigé.
Article 4 duodecies (art. L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales) - Compétence du conseil municipal pour l'adhésion à une structure de regroupement de gestion forestière
L'adhésion à une association syndicale ou à tout autre structure de regroupement foncier est décidée, lorsqu'elle existe, par la commission syndicale en application de l'article L. 2411-6 du CGCT.
A l'initiative du sénateur Pierre Jarlier, votre commission a adopté un amendement qui n'atteint pas directement le droit de propriété de la section de commune mais prévoit simplement que l'adhésion à une association syndicale ou une structure de regroupement de gestion forestière revient au conseil municipal, après avis de la commission syndicale. Le conseil municipal agit toujours dans ce cas pour le compte de la section de commune.
Cet amendement correspond aux aspirations de l'association des communes forestières, entendue par votre rapporteur, qui a pu faire valoir des blocages locaux alors que ces structures sont souvent plus efficaces et permettent une gestion plus durable de la forêt.
La commission des lois a adopté l'article 4 duodecies (nouveau) ainsi rédigé.
Article 5 - Gage
Cet article vise à compenser à dû concurrence les pertes de recettes éventuelles qui résulteraient pour les collectivités territoriales et l'Etat de l'application de la présente proposition de loi, par le relèvement de la dotation globale de fonctionnement et une majoration des droits sur les tabacs visés aux articles 575 et 575A du code général des impôts.
La commission des lois a adopté l'article 5 sans modification.
Intitulé de la proposition de loi
Tirant les conclusions des amendements qu'elle a adoptés, la commission des lois, suivant son rapporteur, a modifié l'intitulé de la proposition de loi.
Si la proposition de loi déposée par notre collègue Jacques Mézard visait « à faciliter le transfert des biens sectionaux aux communes », le texte résultant des travaux de votre commission s'attache plus généralement à « moderniser le régime des sections de communes ».
* 24 Georges-Daniel Marillia, Rolan Beyssac, La section de commune, Berger-Lavrault, 1994.
* 25 Les organes de la commune agissent alors pour le compte de la section de commune et non de la commune.
* 26 CE, 27 octobre 2010, Section du Bourg de Mémoire, n° 342 718.
* 27 La pratique montre, en effet, que des électeurs sans droit à la jouissance des biens sectionaux, simples résidents secondaires, se comportent pourtant comme des ayants droit.
* 28 Article D. 2411-1 du code général des collectivités territoriales complété par un arrêté du 15 mai 2008.
* 29 Avis n° 32 (1984-1985) de M. Raymond Bouvier au nom de la commission des lois, précité.
* 30 Article L. 2411-8 du code général des collectivités territoriales.
* 31 Cf. proposition de loi n° 778 (2010-2011) relative à la clarification et à l'assouplissement de la gestion des biens sectionaux.
* 32 CE, 3 mars 1905, Epoux Aumeunier c/commune de Fromental.
* 33 TA Clermont Ferrand, 16 juillet 2010, Préfet du Cantal c/commune de Vèze agissant en lieu et place des sections d'Aubevio, de Chazeloup, de Moudet et de Vèze, n°s 100 719, 100 721, 100 723, 100 725.
* 34 Une position identique a été adoptée par d'autres juridictions (en ce sens : TA Grenoble, ord., 4 décembre 2009, Section de commune des Sermes et Planey, n° 0904302).
* 35 TA Besançon, 3 décembre 2009, Alix et Angonin, n° 0801479.
* 36 Article 118 de la loi n° 99-574 d'orientation agricole du 9 juillet 1999.
* 37 Cf. débats Sénat, séance du 1 er juillet 2004.
* 38 CE, avis du 10 juin 1947.
* 39 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 564 (2011-2012).
* 40 CE, 14 janvier 1998, Section de commune d'Autilly, n° 160 662.
* 41 CE, 3 octobre 1997, Section de commune d'Autilly, n° 156 190.
* 42 Les dispositions applicables aux sections de commune à Saint-Pierre-et-Miquelon, en application de l'article L. 2571-1 du code général des collectivités territoriales et les nouvelles dispositions s'y appliquent automatiquement en raison du principe d'identité législative. Ces mêmes dispositions ne sont pas applicables à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, en application, respectivement, des articles L. 6213-7 et L. 6313-7 du code général des collectivités territoriales.
* 43 CE, 1 er octobre 1986, commune de Saulsotte, c/association des affouagistes de la Saulsotte, n° 59522.