III. UNE DÉMARCHE AMPLIFIÉE PAR LA COMMISSION DES LOIS
A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a souhaité prolonger l'initiative de notre collègue Jacques Mézard par une remise à plat du régime juridique des sections de commune et en intégrant diverses dispositions susceptibles de faciliter la gestion des biens sectionaux 2
Les retouches successives du titre premier du livre quatrième de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, consacré à la section de commune, n'en facilitent pas la lecture. Ainsi que le soulignait le rapport du groupe de travail présidé par M. Jean-Pierre Lemoine (2003), « le contentieux entre communes et ayants droit » est « lié très directement à la complexité du régime juridique » qui « s'appuie sur des traditions ».
La proposition de loi soumise à votre commission des lois lui a offert l'occasion de revoir l'ensemble de l'équilibre du régime juridique des sections de commune à la lumière de la décision du Conseil constitutionnel.
Au préalable, elle a supprimé l'article premier : la complexité, la lourdeur des opérations d'inventaire pesant principalement sur des services préfectoraux déjà fragilisés par la réduction de leurs effectifs rendent problématique d'en faire un préalable à une modernisation du régime des sections de communes. Parallèlement, on ne peut affirmer avec certitude qu'un recensement général des sections de commune améliorerait le quotidien de la gestion communale.
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Conformer le statut législatif de la
section de commune à sa nature juridique
Pour votre rapporteur, trop souvent le fonctionnement actuel des sections dévoie la nature de cette institution née sous l'ancien régime, le « droit moyenâgeux d'utilisation des « communaux » par les habitants des villages » 22 ( * ) . Ces sections sont une propriété collective- ce qu'a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 8 avril 2011- et non une indivision.
La commission en a tiré les conséquences en modifiant sur plusieurs points le code général des collectivités territoriales :
1 - elle a qualifié la personnalité juridique de la section en lui attribuant le statut de personne morale de droit public ( article premier bis ) ;
2 - parallèlement, elle a définit les sectionnaires par l'origine de leur droit né de leur lien avec le territoire sectional.
Sont en conséquence membres de la section les habitants ayant leur domicile réel et fixe sur son territoire ( article premier bis ) ;
3 - la détermination du corps électoral de la commission syndicale doit être pareillement refondée. C'est pourquoi, votre commission des lois a modifié les conditions requises pour être électeur : la qualité d' électeur est attribuée aux seuls membres de la section dès lors qu'ils sont inscrits sur les listes électorales de la commune de rattachement ( article premier quater ) ;
Dans la même logique, les membres de la commission syndicale doivent être élus parmi les sectionaires ( article premier quater ) ;
4 - le droit des ayants droit -la jouissance des fruits sectionaux en nature- a été précisé par l'exclusion de tout revenu en espèces ( article 2 quater ) ;
5 - le caractère public de la propriété de la section est incompatible avec tout partage de ses biens entre ses membres ( article 4 ter ) ;
6 - les articles L. 2411-9, L. 2411-10, L. 2411-12, L. 2411-16 et L. 2411-17 du code général des collectivités territoriales ont été modifiés par coordination par les articles 2 ter , 2 quater , 2 quinquiès et 4 quinquiès .
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Rationaliser le régime juridique des
sections de commune
Votre commission des lois a souhaité simplifier et clarifier les dispositions régissant la gestion des sections ( cf. article premier ter , 2 bis , 4 quater , 4 quinquies ).
Elle a précisé la compétence communale :
1 - en autorisant le maire à représenter la section en justice en l'absence de commission syndicale. Cependant, si les intérêts respectifs de la commune et de la section étaient opposés, une commission ad hoc représenterait alors la section ; en outre, dans le cas où le maire serait personnellement intéressé à l'affaire, le préfet pourrait autoriser un autre conseiller municipal à exercer l'action en justice ( article 2 ) ;
2 - en prévoyant la faculté, pour le conseil municipal qui doit le voter, de modifier le projet de budget de la section, préparé par la commission syndicale ( article 4 sexies ) ;
3 - en ouvrant la faculté à la commune de financer certaines dépenses communales sur le budget de la section à la condition que les besoins de celle-ci soient préalablement satisfaits ( article 4 septies ) ;
4 - en donnant compétence au conseil municipal pour adhérer à une structure de regroupement pour la gestion forestière ( article 4 duodecies ).
Par ailleurs, elle a imputé à la section le règlement des taxes foncières dues au titre de ses biens. Ils sont aujourd'hui à la charge des ayants droit ( article premier bis ).
Enfin, elle a simplifié la procédure de remplacement des conseillers municipaux intéressés en substituant à l'élection le tirage au sort des remplaçants appelés à prendre part aux délibérations du conseil municipal ( article 2 ter ).
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Elargir les cas de transfert des biens
sectionaux à la commune
La commission des lois a prolongé le dispositif de la proposition de loi en élargissant les hypothèses ouvertes au transfert des biens de la section à la commune.
1 - Elle a créé un nouveau cas de transfert par dépérissement de la section : la commune pourra saisir le préfet à cette fin si la section est dépeuplée. Elle a, en outre, réduit de cinq à trois ans la période de défaut de payement de ses impôts par la section qui autorise la dévolution de biens sectionaux à la commune ( article 3 ).
2 - Retenant la procédure proposée par notre collègue Jacques Mézard « au libre choix de la commune » 23 ( * ) , elle a cependant renforcé les garanties prévues au bénéfice des membres de la section ( article 4 ).
Elle a tout d'abord motivé la demande de transfert par un objectif d'intérêt général .
Elle a renforcé les droits des ayants droit à la procédure, en substituant la consultation de la commission syndicale à sa simple information.
3 - Elle a distingué au sein d'un nouvel article L. 2411-12-3 du code général des collectivités territoriales les dispositions entourant les conséquences du transfert de biens sectionaux pour les rendre applicables dans tous les cas.
La commune est substituée de plein droit à la section dans ses droits et obligations à compter du transfert.
Quelle que soit la procédure retenue, si dans les cinq ans du transfert, la commune souhaite revendre tout ou partie des biens anciennement sectionaux, elle devra informer les anciens ayants droit de la section afin de leur permettre de se porter acquéreur par priorité ( article 4 bis ).
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Eviter la constitution de nouvelles
sections de communes
Autant il importe de préserver les droits anciennement acquis de sections vivantes, autant il apparaît rationnel d'interdire à l'avenir la création de sections de commune qui, incontestablement, complexifient la gestion communale et constituent parfois un frein au développement local.
C'est pourquoi tout en préservant les droits existants , votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a prévu qu'à compter de la publication de la présente proposition de loi, aucune section ne pourrait plus être constituée ( article 4 nonies ).
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« Alléger » le
dispositif législatif
Votre commission, enfin, a supprimé plusieurs dispositions non normatives ( article 2 quater , 4 sexies et 4 octies ).
Votre commission a également adopté des amendements présentés par notre collègue Pierre Jarlier pour actualiser et simplifier les dispositions régissant actuellement les terres sectionales à vocation agricole et pastorale ( articles 4 decies et 4 unodecies ).
Après avoir procédé aux coordinations rendues nécessaires pour l'application du texte en Polynésie française ( article 8 octies ), la commission, tirant les conséquences des amendements qu'elle a adoptés, a modifié l'intitulé de la proposition de loi pour s'y conformer.
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La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.
* 22 Rapport du groupe d'étude et de réflexion préc. présidé par M. Jean-Pierre Lemoine.
2CF Proposition de loi N°778 « Clarifier et assouplir la gestion des bien sectionaux » P Jarlie, F Zocchetto...l
* 23 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 564 (2011-2012).