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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat économique entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et les Etats du CARIFORUM, d'autre part

12 décembre 2012 : Partenariat économique avec les États du CARIFORUM ( rapport - première lecture )

N° 211

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 décembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de l'accord de partenariat économique entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et les États du CARIFORUM, d'autre part,

Par M. André TRILLARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

4080, 4419 et T.A. 876

Sénat :

454 (2011-2012) et 212 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La Communauté européenne a, dès les années 1960, développé des relations de coopération avec certains pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

Cette politique communautaire de coopération entre l'UE et les pays ACP, longtemps considérée comme un modèle de partenariat entre le Nord et le Sud, et organisée par les Conventions de Yaoundé (1963 et 1969) et de Lomé (1975, 1979, 1984 et 1989 révisée en 1995), a créé un cadre institutionnel permanent et paritaire accompagné par des mécanismes d'échanges spécifiques.

Son objectif était d'instaurer, après une période transitoire allant jusqu'en 2008, des zones de libre-échange entre l'Union européenne et les pays ACP, ou entre pays ACP, en raison de nouvelles règles du commerce international de l'OMC qui interdisent toute discrimination entre pays en développement.

Ainsi, les 76 pays ACP signataires de l'Accord de Cotonou ont entamé en septembre 2002 à Bruxelles, un cycle de négociations en vue de conclure de nouveaux accords de partenariat économique (APE) avec l'Union européenne.

En 2012, on constate que seule la région Caraïbe a été en mesure de signer un APE avec l'Union européenne. Cet accord a été conclu à la Barbade, en 2008, entre la Communauté européenne et le Forum Caribéen des Etats de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, dit CARIFORUM.

I. LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE A, DÈS LES ANNÉES 1960, DÉVELOPPÉ DES RELATIONS DE COOPÉRATION AVEC CERTAINS PAYS D'AFRIQUE, DES CARAÏBES ET DU PACIFIQUE (ACP)

A. DES ACCORDS DE LOMÉ AUX ACCORDS DE COTONOU

Le soutien de la Communauté européenne aux anciennes colonies africaines de ses Etats membres a été structuré par les conventions successives conclues à Yaoundé, de 1963 à 1975.

La politique d'aide européenne aux pays en développement se concentrait, jusqu'à la fin des années soixante, sur les pays liés à l'Europe par la colonisation.

Dès la naissance du Marché commun en 1957, les anciennes colonies de la France, de la Belgique, de l'Italie, et des Pays-Bas ont été au coeur de la politique d'aide au développement menée par la Communauté.

En accédant à l'indépendance, ces territoires ont négocié sur des bases contractuelles leurs relations avec la Communauté européenne.

Ainsi, le Traité de Rome instituait un régime d'association des pays et territoires d'outre-mer pour conserver les relations particulières entre l'Europe naissante et ses anciennes colonies.

Par la suite, la politique communautaire de coopération entre l'UE et les pays ACP, longtemps considérée comme un modèle de partenariat entre le Nord et le Sud, mise en place par les Conventions de Yaoundé (1963 et 1969) et de Lomé (1975, 1979, 1984 et 1989 révisée en 1995), créait un cadre institutionnel permanent et paritaire accompagné par des mécanismes d'échanges spécifiques.

Politique de coopération au développement dans le Traité de Rome

Dès 1957, un régime d'association des pays et territoires d'outre-mer, reposant sur les principes de libre commerce et d'aide au développement, est prévu dans la troisième partie du Traité de Rome.

"L'accession à l'indépendance des pays et territoires d'outre-mer a entraîné la négociation de leurs relations, notamment dans le domaine de la coopération économique, scientifique et culturelle avec la CEE, sur des bases contractuelles. Cette coopération s'est enrichie depuis 1957, tant au niveau de son champ d'application que de son étendue géographique.

C'est dans ce cadre que fut signée le 2 juillet 1963 la première Convention de Yaoundé, qui prévoit une aide financière et commerciale aux dix-huit anciennes colonies africaines.

La deuxième Convention de Yaoundé, signée le 29 juillet 1969, porte sur le financement de projets avec une prépondérance de l'Afrique noire.

L'Accord d'Arusha du 24 septembre 1969 intègre trois Etats membres du Commonwealth dans la Convention de Yaoundé".

L'adhésion du Royaume-Uni à la communauté européenne a étendu la zone géographique de ce partenariat aux pays ACP membres du Commonwealth. Le « groupe des Etats ACP » est instauré par l'accord de Georgetown, en 1975, et compte 46 membres.

En 1975, à Lomé, les neuf pays de la Communauté européenne et les quarante six pays ACP signent une convention prenant le relais de Yaoundé II, qui liait les six membres de la Communauté européenne et les 18 « Etats africains et malgaches associés » (EAMA).

Avec cette convention, la CEE accorde la franchise douanière à la quasi-totalité des produits d'origine ACP. Elle s'engage aussi à reprendre à son compte le Commonwealth Sugar Agreement en garantissant l'achat à des prix identiques aux prix communautaires, donc très supérieurs aux cours mondiaux, de 1,4 million de tonnes de sucre.

Surtout, elle garantit des recettes d'exportations pour 23 produits agricoles de base dont l'arachide, la banane, le café ou le coton et le minerai de fer. En cas de baisse des cours, un fonds de stabilisation, le Stabex, assure un maintien des recettes. Pour les Pays les moins avancés (PMA), catégorie définie par l'ONU en 1971, l'aide est acquise définitivement. Pour les autres, elle correspond à une avance remboursable en sept ans.

Enfin, la convention prévoit une aide financière renforcée. Le budget du fonds européen de développement (FED) est porté à 3 milliards d'écus sur cinq ans. A cette aide publique multilatérale peut s'ajouter l'aide bilatérale fournie par chaque Etat membre et les prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI).

La convention de Lomé a suscité des critiques : les pays en développement qui n'en bénéficient pas y voient une discrimination, et les Etats-Unis dénoncent « l'empire commercial de l'Europe ».

Cependant, la première convention de Lomé est suivie en 1979 de Lomé II, où est mis en place le Sysmin (le Système de Développement du potentiel minier qui prévoit de couvrir huit produits miniers et d'intervenir si la baisse des cours menace l'outil de production), de Lomé III, en 1984, et de Lomé IV, en 1990. En 2000, la Convention de Lomé est remplacée par l'accord de Cotonou.

2000, l'Accord de Cotonou

Se fondant sur les acquis de la coopération menée depuis 1963 entre l'Europe et les pays du Sud et marqué par la nouvelle donne internationale résultant de l'aggravation de la situation économique, de la mondialisation des échanges internationaux, de l'effondrement du bloc communiste et de la perte de crédibilité de l'aide publique au développement, l'Accord de Cotonou constitue un tournant dans les relations de coopération entre l'Union européenne et les pays ACP.

Conclu en 2000 pour une durée de 20 ans, il inclut une clause de révision tous les 5 ans.

Parallèlement à la lutte contre la pauvreté considérée comme une priorité, l'accord de Cotonou associe le dialogue politique et l'aide au développement, assure la participation de la société civile et des acteurs économiques dans le processus de développement, et introduit une profonde réforme du système financier.

Son objectif est d'instaurer, après une période transitoire jusqu'en 2008, des zones de libre-échange entre l'Union européenne et les pays ACP ou entre pays ACP, en raison de nouvelles règles du commerce international de l'OMC qui interdisent toute discrimination entre pays en développement.

Ainsi, les 76 pays ACP signataires de l'Accord de Cotonou ont entamé le 27 septembre 2002 à Bruxelles, un cycle de négociations prévu pour s'achever en décembre 2007, en vue de conclure de nouveaux accords de partenariat économique (APE) avec l'Union européenne.

L'accord de Cotonou est entré en vigueur le 1er avril 2003, après sa ratification par les 15 pays membres de l'UE [27 en 2007] et les 76 pays signataires, soit tous les pays ACP à l'exception de Cuba, la Somalie et Timor-Leste.

2005, l'Accord révisé

Le 25 juin 2005, un accord révisé est signé par l'Union européenne et les pays ACP. Le nouveau traité repose sur cinq piliers interdépendants, dont deux revêtent un caractère fondamental : le pilier politique et le pilier commercial.

Au terme de 10 mois de négociation, un accord global est trouvé en février lors de la conférence ministérielle ACP-UE réunie à cet effet. Les points d'accord relèvent pour la plupart de la dimension politique, des stratégies de développement, de la Facilité d'Investissement et des procédures de mise en oeuvre et de gestion.

Parmi les nouvelles dispositions, figurent le renforcement du dialogue politique, des références à la lutte contre le terrorisme ainsi que la coopération dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM).

Le Fonds européen de développement (FED) est l'instrument principal de l'aide communautaire à la coopération au développement aux Etats ACP, ainsi qu'aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM).

Le 9ème FED d'un montant de 13,8 milliards d'euros, pour la période 2003-2007, est suivi du 10ème FED qui dispose de 22,98 milliards d'euros pour la période 2008-2013.

Le pilier politique, déjà présent dans la Convention de Lomé, est renforcé.

Ainsi, désormais les 15 pays de l'Union européenne peuvent suspendre l'aide immédiatement, en cas de violation grave des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'état de droit.

La corruption est également mentionnée, sans toutefois figurer au nombre des "éléments essentiels" susceptibles de déclencher une réaction immédiate. Dans ce cas précis, une procédure de consultation préalable demeure nécessaire.

A côté des éléments essentiels comme le respect des droits de l'homme, de l'état de droit et des principes démocratiques contenus dans la Convention de Lomé, l'accord de Cotonou introduit la notion de "bonne gestion des affaires publiques" comme élément fondamental" du partenariat. Leur violation peut entraîner la suspension ou l'arrêt de la coopération. En outre, pour la première fois, la dimension migratoire entre l'Union européenne et les pays ACP est abordée.

Avec l'accord de Cotonou, l'Union européenne prend acte de la non-conformité qui existait entre la Convention de Lomé et les règles de l'OMC. Ainsi, le pilier commercial vise à transformer la coopération pour le développement dans la Convention de Lomé, en une coopération pour l'intégration dans la mondialisation.

La coopération commerciale est appelée à préparer une intégration progressive des économies des Etats ACP dans l'économie mondiale et d'assurer une mise en conformité avec les règles de l'OMC.

Le système des préférences réciproques, dérogation aux règles de l'OMC, est maintenu jusqu'en 2008.

Parallèlement, les pays ACP entreprennent des négociations pour conclure des accords de libre-échange, dits "d'accords de partenariat économique" (APE), plus conformes à la réglementation commerciale internationale, devant être mis en place de 2008 à 2020.

Ces accords visent à introduire la réciprocité dans les relations commerciales UE-ACP. Le but est de mettre en place des zones de libre-échange entre l'UE et ses partenaires ACP regroupés au sein de blocs régionaux.

L'accord adopte une stratégie globale et commune, centrée sur la lutte contre la pauvreté, en cohérence avec les principes directeurs suivants : égalité hommes-femmes, gestion durable de l'environnement et exploitation rationnelle des ressources naturelles et développement institutionnel.

La lutte contre la pauvreté est une priorité de l'accord, dans le cadre d'une approche intégrée qui assure les complémentarités et les liens nécessaires entre les dimensions économiques, sociales, culturelles, environnementales des politiques et stratégies de développement des Etats ACP. Il s'agit de stimuler la croissance économique des ACP en appuyant les réformes macro-économiques, en renforçant la compétitivité des entreprises et en développant le secteur privé, de soutenir les politiques sociales, par le meilleur accès des populations aux services sociaux (santé, éducation, emploi), et de soutenir les processus d'intégration régionale, déjà entamés sous Lomé.

L'accord de Cotonou associe les acteurs économiques et sociaux et ceux de la société civile ainsi que les organisations non gouvernementales (ONG) au processus de développement avec l'information de ces nouveaux acteurs, leur participation à la mise en oeuvre des programmes de développement, et la mise à la disposition de ressources financières.

La nouvelle Convention consacre le principe de développement participatif. Le but n'est pas seulement d'impliquer ces acteurs dans la mise en oeuvre de projets, mais de les associer au dialogue politique, à la définition et à l'évaluation des stratégies et programmes de développement.

L'accord de Cotonou apporte un autre élément novateur qui modifie substantiellement les mécanismes financiers de la coopération. Outre la simplification des procédures, l'accord prévoit la disparition des aides automatiques.

Les allocations seront attribuées non seulement à partir des besoins, des objectifs définis dans l'Accord mais aussi en fonction des performances du pays considéré.

Le régime d'aide s'appuie sur des mécanismes de programmation plus évolutifs, qui doivent permettre de mieux adapter les ressources aux besoins et aux performances des pays, et sur des instruments rationalisés. Auparavant, chaque Fonds européen de développement (FED), financé sur contribution volontaire des Etats, donc hors budget communautaire, était subdivisé en plusieurs instruments. Chacun d'entre eux avait ses propres procédures et sa propre méthode de programmation. Ce système ne permettait pas d'avoir une vue d'ensemble, et manquait de flexibilité. Désormais, la totalité des ressources du FED est distribué par le biais de deux enveloppes :

l'enveloppe de soutien au développement à long terme, qui regroupe toutes les aides non remboursables. Elle représente 10 milliards d'euros. Chaque pays reçoit un montant forfaitaire, qu'il peut distribuer selon ses besoins. Un montant de 1,3 milliard d'euros est réservé aux programmes régionaux. Les Etats ACP déterminent eux-mêmes les régions éligibles ;

- la facilité d'investissement, qui est gérée par la Banque européenne d'investissement (BEI).

Les instruments de stabilisation STABEX (pour les produits agricoles de base) et SYSMIN (pour les produits miniers de base), qui protégeaient les ACP contre les fluctuations de marché ou de production, seront supprimés à l'issue de la période transitoire. Toutefois, un soutien additionnel en cas de fluctuation des recettes d'exportation des produits de base pourra être versé aux pays ACP, selon de nouveaux critères d'éligibilité moins automatiques."