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Projet de loi autorisant la ratification de la convention n° 187 de l'Organisation internationale du travail relative au cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail

29 janvier 2013 : Sécurité et la santé au travail ( rapport - première lecture )

C. UN TEXTE QUI SUSCITE NÉANMOINS DES INTERROGATIONS

La convention suscite néanmoins des interrogations dans la mesure où elle est peu contraignante. Le dispositif ne comprend, en effet, ni sanction, ni incitation au niveau international.

1. La présentation d'un rapport sur son application

La convention ne prévoit que la présentation à la Conférence générale d'un rapport sur son application. La publicité donnée à ce document pourrait constituer une forme de sanction s'il met en évidence une carence dans sa mise en oeuvre. En effet, quand un État ratifie une convention, il se soumet à un système de supervision, ou de contrôle de l'application : il est donc tenu de présenter un rapport d'application tous les 5 ans5(*). Ces rapports peuvent donner lieu à des observations par une Commission d'experts indépendants et faire l'objet d'un débat tripartite devant la Conférence internationale du Travail, au mois de juin de chaque année. Il ne s'agit donc pas de sanctions en cas de manquement à proprement parler mais en effet, d'une publicité et d'une mobilisation des membres (États et partenaires sociaux) sur un cas en particulier.

En outre, dans le cadre du système contentieux, une organisation professionnelle ou un autre État peut estimer qu'un État ne se conforme pas aux dispositions d'une convention, ce qui peut donner lieu à la création d'une Commission d'enquête (article 26 de la Constitution OIT) chargée d'examiner les manquements allégués et de proposer une solution.

2. Un appui supplémentaire en cas de recours

Sans préjuger du droit national applicable dans chaque État, on peut imaginer que la carence dans la mise en oeuvre de la convention puisse susciter des recours de la part de travailleurs ou de leurs organisations syndicales dès lors que cela constituerait un préjudice. Mais il est peu probable que ces recours puissent aboutir compte tenu de la généralité des principes et objectifs définis dans la convention, de son caractère peu normatif et de la difficulté qu'il y aura à établir un lien direct de causalité entre le dommage subi et l'inaction des autorités.

Elle peut cependant venir à l'appui d'un recours en responsabilité à la suite d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle, comme un élément supplémentaire de la carence de l'État et s'ajouter, le cas échéant, au faisceau de preuves de son inaction, sans en constituer le seul motif.

3. L'absence de mécanismes d'incitation à sa ratification
a) La lenteur du processus de ratification

Seuls, 25 États ont ratifié cette convention, à ce jour.

Pays

Date

Allemagne

21 juillet 2010

Autriche

20 mai 2011

Bosnie-Herzégovine

9 mars 2010

Canada

13 juin 2011

Chili

27 avril 2011

Chypre

14 mai 2009

Corée, République de

20 février 2008

Cuba

5 août 2008

Pays

Date

Danemark

28 janvier 2009

Espagne

5 mai 2009

Ex-République yougoslave de Macédoine

3 octobre 2012

Finlande

26 juin 2008

Japon

24 juillet 2007

Malaisie

7 juin 2012

Maurice

19 novembre 2012

Moldova, République de

12 février 2010

Niger

19 février 2009

Royaume-Uni

29 mai 2008

Russie, Fédération de

24 février2011

Serbie

16 septembre 2009

Singapour

11 juin 2012

Slovaquie

22 février 2010

Suède

10 juillet 2008

Tchèque, République

13 octobre 2008

Togo

30 mars 2012

Le Japon et la Corée du sud sont les premiers pays à avoir ratifié la convention. Au nombre de ces États on ne compte que 10 États membres de l'Union européenne dont l'Allemagne, la Grande-Bretagne et l'Espagne. Il est à noter que la Russie et le Canada ont ratifié la convention, et quelques pays en développement (Cuba, Moldavie, Niger, Togo, Maurice). On constate l'absence de nombre de pays émergents comme la Chine, le Brésil, l'Inde, les pays d'Asie du Sud-est (à l'exception de la Malaisie et de Singapour) ou la Turquie, mais aussi celle des États-Unis.

La France n'a d'ailleurs pas été très performante dans l'engagement du processus de ratification. Votre rapporteur regrette vivement que la France qui est le 2ème État de l'OIT à avoir ratifié le plus grand nombre de conventions et qui a milité au sein de cette organisation en faveur de cette convention, ait attendu près de six ans avant de solliciter des assemblées parlementaires l'autorisation de procéder à sa ratification, quels qu'en aient été les motifs.

b) L'insuffisance des mécanismes d'incitation à la ratification

Il n'existe pas de mécanismes d'incitation à la ratification de la convention. Votre rapporteur se demande si des incitations ne pourraient pas être mise en la matière, par exemple en conditionnant l'adhésion à certaines organisations internationales comme l'OMC, ou le bénéfice de certaines politiques de coopération ou de voisinage ou l'association ou l'adhésion, de l'Union européenne (si tant est que l'ensemble des pays de l'Union ratifient la présente convention) ou encore la recevabilité de la candidature aux marchés publics, à la ratification (voire à la mise en oeuvre effective) de cette convention. Il souhaite que la France entreprenne des démarches en ce sens auprès des institutions et de ses partenaires de l'Union européenne.

Il souhaite également que le ministère de la santé et le ministère des affaires étrangères réfléchissent aux modalités d'expertise et de conseil qu'ils pourraient mettre à disposition des pays les moins avancés pour les aider à entreprendre cette démarche, et prennent leurs places dans le dispositif de coopération internationale prévu par la recommandation n° 197 associée à la convention.


* 5 Il s'agit d'une convention "technique" à la différence des 8 conventions fondamentales de l'OIT qui doivent faire l'objet de rapport tous les trois ans