Projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France

Rapport n° 424 (2012-2013) de M. Jean-Yves LECONTE , fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 mars 2013

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N° 424

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 mars 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi (procédure accélérée) relatif à la représentation des Français établis hors de France , et sur le projet de loi (procédure accélérée) portant prorogation du mandat des membres de l' Assemblée des Français de l' étranger ,

Par M. Jean-Yves LECONTE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

323, 376 , 425 et 426 rect. (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le 12 mars 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur , président , après avoir entendu au cours d'une réunion du même jour, ouverte à tous les sénateurs, Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger, a examiné le rapport de M. Jean-Yves Leconte et établi son texte sur le projet de loi n° 376 (2012-2013) relatif à la représentation des Français établis hors de France et sur le projet de loi n° 323 (2012-2013) portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger .

Concernant le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, la commission des lois a conforté les deux instances représentatives des Français établis hors de France : les conseils consulaires , créés par le projet de loi, et l' Assemblée des Français de l'étranger , en précisant leurs compétences et leurs règles de fonctionnement. La création des conseils consulaires, instances représentatives de proximité , doit assurer une meilleure représentation des Français établis hors de France, tandis que l'AFE doit continuer à jouer un rôle au niveau central, en devenant une assemblée vraiment démocratique car intégralement élue .

Par ailleurs, à l'initiative du rapporteur, la commission a décidé à l'unanimité d'organiser l'élection concomitante, sur un bulletin de vote unique , des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) au suffrage universel direct , tout conseiller à l'AFE devant être simultanément conseiller consulaire. Elle a donc adapté les dispositions électorales du projet de loi, qui prévoyait initialement l'élection des conseillers à l'AFE au scrutin indirect.

La commission a donné une nouvelle structure au projet de loi pour tirer les conséquences de cette élection concomitante, permettant ainsi une présentation plus cohérente des dispositions du texte.

La commission a également veillé à sécuriser les modalités de vote mises en place par le projet de loi. Sur proposition du rapporteur, elle a rétabli le principe du vote à l'urne pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France et a intégré dans le projet de loi, dans un souci de lisibilité, l'ensemble des dispositions relatives aux élections sénatoriales.

Par ailleurs, la commission des lois a clarifié la rédaction du projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'AFE.

La commission des lois a adopté le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France et le projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger ainsi modifiés .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Dans son rapport sur la grande réforme de 1982 du Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) ^{1 ( * )} , notre regretté collègue Léon Jozeau-Marigné, président de votre commission, indiquait que son évolution avait été « dans le sens d'une plus grande démocratisation », approuvant ainsi l'instauration de l'élection des membres du CSFE au suffrage universel direct. C'est à la poursuite de ce processus de démocratisation de la représentation politique des Français de l'étranger que nous invite aujourd'hui le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, à la suite des réformes de 1982, 1990 et 2004, de la transformation du CSFE en Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et de la reconnaissance constitutionnelle en 2003 et 2008 des instances représentatives des Français établis hors de France, grâce à la persévérance de notre collègue Christian Cointat.

Déposé le 20 février 2013 sur le bureau du Sénat, le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France instaure en effet, en complément d'une AFE profondément revue, des élus de « proximité ». Dans la plupart des circonscriptions consulaires actuelles, des conseillers consulaires seraient élus au suffrage universel direct et constitueraient le coeur des conseils consulaires, qui ont vocation à remplacer les comités consulaires actuels. La création des conseillers consulaires aura ainsi des implications indéniables sur la place conférée aux élus par l'administration consulaire.

Le projet de loi fait suite à un avis adopté à l'unanimité par l'AFE, en septembre 2012, souhaitant « une évolution démocratique de son statut », « un élargissement du collège électoral des sénateurs » et « un développement de la proximité ». Le projet donne en partie satisfaction à cet avis. Certes, il ne mettra pas un terme aux débats déjà anciens sur la création d'une « collectivité d'outre-frontière », qui avaient fait l'objet d'une proposition de la commission de la décentralisation de l'AFE à la suite de ses travaux entre 2003 et 2006, ou sur la transformation de l'AFE en un établissement public chargé de conduire les politiques publiques non régaliennes destinées aux Français résidant à l'étranger, sous la responsabilité des élus des Français de l'étranger, mais il fait le choix de l'approfondissement démocratique des instances qui assurent la représentation de nos compatriotes de l'étranger.

Dans le projet de loi présenté par le Gouvernement, l'AFE était élue par les conseillers consulaires en leur sein. Votre commission a souhaité maintenir l'élection de l'AFE au suffrage universel direct, afin de lui donner la meilleure légitimité et représentativité possible, avec l'élection simultanée des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, étant entendu que la qualité de conseiller consulaire est une condition d'éligibilité à l'AFE. En outre, le projet de loi instaure le principe d'un président de l'AFE élu par ses membres, ce qui constitue une rupture avec la situation actuelle. En application de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, les membres élus à l'AFE pourront toujours soutenir une candidature à l'élection présidentielle par un parrainage, droit qu'ils sont traditionnellement nombreux à exercer. Enfin, en ne prévoyant plus la présence des membres de droit et des membres nommés par le ministre des affaires étrangères, il transforme l'AFE en une assemblée intégralement élue et donc authentiquement démocratique.

S'il répond à l'exigence de démocratisation, qui doit être l'exigence première, le projet de loi n'épuise ni la question des compétences réelles de ces instances représentatives, sur laquelle il pourra être opportun de revenir le moment venu, ni le débat sur l'attribution d'un pouvoir décisionnel à l'AFE dans certains domaines concernant les Français de l'étranger.

La démocratisation des instances chargées de représenter les Français de l'étranger est allée de pair avec la démocratisation des modalités d'élection des sénateurs représentants établis hors de France, dans la mesure où le CSFE a toujours participé à l'élection de ces sénateurs, qui sont au nombre de douze depuis 1983. Là encore, le projet de loi entreprend une avancée, en élargissant le collège électoral sénatorial, constitué des conseillers consulaires et de délégués consulaires élus en même temps qu'eux à cette fin, outre les députés élus par les Français établis hors de France. Le nombre de grands électeurs passerait ainsi de 155 à 520.

Dans un souci de clarté et d'intelligibilité de la loi, votre commission a donné une nouvelle structure au projet de loi et a souhaité qu'un texte unique regroupe les règles concernant les conseillers consulaires, les conseillers à l'AFE et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Pour permettre l'examen parlementaire de la réforme des instances de représentation des Français établis hors de France puis sa mise en oeuvre par le Gouvernement, un projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger jusqu'en juin 2014, a été déposé sur le bureau du Sénat le 30 janvier 2013.

I. LE PROCESSUS DE DÉMOCRATISATION PROGRESSIVE DE LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Institué par décret au début de la IV ^ème République pour fournir des avis à la demande du ministre des affaires étrangères, le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) a été conservé par la V ^ème République. De même, la représentation des Français de l'étranger au sein du Conseil de la République a été maintenue au sein du Sénat restauré par la Constitution de 1958. Les conditions de désignation des sénateurs représentant les Français établis hors de France ont évolué de façon concomitante avec l'évolution du CSFE, car celui-ci a toujours participé à l'élection de ces sénateurs.

Ainsi, dès sa création en 1948, le CSFE exerçait la double fonction consultative - sur les questions intéressant les Français résidant à l'étranger - et électorale - pour l'élection des sénateurs.

En 1982, le CSFE s'est vu reconnaître un statut législatif, dans la mesure où il participait à l'élection des sénateurs, laquelle a été réformée en 1983. Après les réformes intervenues en 1982 puis en 1990, le CSFE a été transformé en Assemblée des Français de l'étranger (AFE) en 2004. Le CSFE s'est progressivement éloigné du rôle de simple commission consultative placée auprès du ministre des affaires étrangères pour devenir une véritable assemblée démocratique représentative des Français établis hors de France, dont l'existence a été reconnue par la Constitution en 2003 et en 2008.

A. LA CRÉATION ET L'ÉVOLUTION DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

1. La création sous la IVème République du Conseil supérieur et des sénateurs représentant les Français de l'étranger

La représentation des Français établis hors de France au sein d'une instance spécifique remonte à près de soixante-cinq ans, puisqu'un Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) fut institué auprès du ministre des affaires étrangères par le décret n° 48-1090 du 7 juillet 1948. Réuni « au moins une fois par an, sur convocation du ministre et chaque fois que le ministre le juge nécessaire » et présidé par le ministre, le CSFE avait pour mission de « fournir des avis sur les questions et projets intéressant les Français domiciliés à l'étranger ou l'expansion française, et qui sont soumis à son examen par le ministre ». Dans sa première version, le CSFE était ainsi dans l'étroite dépendance du ministre des affaires étrangères et ne pouvait délibérer qu'à des dates et sur des sujets déterminés par lui. Il pouvait toutefois élire deux vice-présidents en son sein.

Le CSFE de 1948 avait pour membres de droit, en premier lieu, les conseillers de la République chargés de représenter les Français de l'étranger, puis le président et le directeur de l'union des Français de l'étranger (UFE), le président de la fédération nationale des anciens combattants résidant hors de France, le président de l'union des chambres de commerce françaises à l'étranger et le président de la fédération des professeurs français résidant à l'étranger, c'est-à-dire les représentants des principales associations des Français résidant à l'étranger, ainsi que vingt membres titulaires et vingt membres suppléants « représentant les organismes français de l'étranger » désignés par le ministre. Outre les membres du Conseil de la République, la composition du CSFE pouvait ainsi s'apparenter à une réunion des notables français établis à l'étranger.

Toutefois, le décret du 7 juillet 1948 précisait que le conseil devait présenter, « aussitôt que possible, au ministre, des propositions relatives aux modalités d'élection des représentants des organismes français de l'étranger », faisant dès lors du premier CSFE une instance provisoire, tout au moins dans sa composition initiale.

Ainsi, le décret n° 49-1571 du 10 décembre 1949 fixa définitivement le statut du CSFE, se substituant au décret du 7 juillet 1948. La mission du conseil, sa direction et les modalités de ses réunions demeurèrent inchangées par rapport au décret du 7 juillet 1948, sous la seule réserve de la création d'un « bureau permanent composé de deux vice-présidents et de trois membres ». En revanche furent distinguées en son sein trois catégories de membres, qui perdurent jusqu'à ce jour : des membres de droit, des membres désignés par le ministre et des membres élus. La durée du mandat des membres désignés par le ministre et des membres élus était de quatre ans.

Même si elle a évolué dans son détail, la configuration tripartite actuelle de l'AFE remonte ainsi au décret du 10 décembre 1949 : parlementaires membres de droit, membres élus et personnalités qualifiées nommées par le ministre.

Le décret du 10 décembre 1949 inclut parmi les membres de droit les sénateurs membres du Conseil de la République chargés de représenter les Français de l'étranger, le président et le directeur de l'UFE, le président de la fédération nationale des anciens combattants résidant hors de France, le président de l'union des chambres de commerce françaises à l'étranger et le président de la fédération des professeurs français résidant à l'étranger, c'est-à-dire les mêmes personnalités que celles désignées par le décret du 7 juillet 1948. S'y ajoutent cinq membres au plus désignés par le ministre des affaires étrangères, « choisis parmi les personnalités françaises jouissant d'une compétence reconnue dans l'étude des questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger ».

Au nombre de quarante-cinq au plus, les membres élus, quant à eux, « représentent les organismes français de l'étranger ». Ils sont élus dans des conditions fixées par un simple arrêté du ministre des affaires étrangères. Ainsi, un arrêté du 10 décembre 1949, rendu sur l'avis du CSFE, a établi une première liste de 31 circonscriptions électorales, correspondant chacune soit à un pays soit à un groupe de pays, afin d'élire 39 membres du CSFE, et a réglé leur mode d'élection. Un arrêté ultérieur devait compléter la liste des circonscriptions électorales, pour les pays qui n'étaient pas couverts par le premier arrêté, mais il n'a jamais été pris. La domiciliation dans la circonscription n'était pas une condition d'éligibilité. Chaque candidature devait être déclarée auprès du chef de la mission diplomatique chef-lieu de la circonscription et « agréée par lui » ^{2 ( * )} .

Le mode d'élection était particulier puisque le collège électoral n'était pas composé des citoyens français en capacité de voter, mais de délégués des organismes français de l'étranger. Chaque organisme se voyait attribuer, en fonction du nombre de ses membres français et immatriculés, de deux à dix délégués, chaque délégué disposant d'une voix et chaque organisme fixant « lui-même le mode de désignation de ses délégués ». L'ensemble de ces délégués forment, dans chaque circonscription électorale et sous la présidence du chef de la mission diplomatique, le collège électoral du CSFE, étant entendu que le vote par procuration comme le vote par correspondance étaient également admis.

La liste des organismes français habilités à désigner des délégués est établie, pays par pays, par le chef de la mission diplomatique. L'arrêté du 10 décembre 1949 fixe plusieurs conditions pour qu'un organisme puisse être habilité : exercer une activité d'intérêt général, avoir un président français et immatriculé, avoir un conseil d'administration composé en majorité de membres français et immatriculés et avoir une majorité de membres actifs français et immatriculés ^{3 ( * )} .

Ainsi, tant dans l'établissement de son collège électoral que dans l'agrément de ses candidats, le CSFE se situait à son origine dans une étroite dépendance de l'administration diplomatique, de sorte que son mode d'élection ne saurait, selon les critères actuels, être qualifié de transparent et démocratique.

Par la suite, un arrêté du 8 octobre 1952, en réponse aux voeux du CSFE lui-même, a modifié le découpage des circonscriptions électorales et la répartition des sièges entre les circonscriptions, ainsi que le mode d'élection des membres élus du CSFE. Dorénavant, 43 membres du CSFE étaient élus dans 36 circonscriptions. Les règles relatives aux délégués des organismes français de l'étranger ont été modifiées et précisées : le fait d'avoir un président français et immatriculé n'est plus une condition pour être un organisme habilité à désigner des délégués pour l'élection du CSFE, le nombre de délégués attribué à chaque organisme français de l'étranger varie de un à dix et, dans le cadre de la libre désignation des délégués par les organismes, les délégués doivent être désignés par les seuls membres français et immatriculés de ces organismes.

Parallèlement à la mise en place par voie réglementaire du CSFE, la loi n° 48-1471 du 23 septembre 1948 relative à l'élection des conseillers de la République a prévu que « les citoyens français résidant à l'étranger » seraient représentés au sein du Conseil de la République, par trois conseillers. Pour la première fois, les Français de l'étranger étaient expressément représentés au Parlement. Par ce texte naissait la catégorie des sénateurs représentant les Français établis hors de France, reprise par la Constitution de 1958. Les trois conseillers représentant les Français résidant à l'étranger étaient élus par l'Assemblée nationale, en séance publique, au scrutin majoritaire à deux tours, parmi neuf candidats présentés par les groupements disposant de sièges de droit au sein du CSFE, à savoir l'union des Français de l'étranger, la fédération des professeurs français résidant à l'étranger, l'union des chambres de commerce françaises à l'étranger et la fédération nationale des anciens combattants résidant hors de France. En effet, au moment de l'adoption de cette loi, le CSFE provisoire de 1948 ne comportait pas encore de membres élus susceptibles de participer à l'élection des membres du Conseil de la République.

Ce n'est que près de sept ans plus tard, par la loi n° 55-597 du 20 mai 1955, émanant d'une proposition de loi du Conseil de la République, que fut corrigée la discordance entre la composition définitive du CSFE de 1949, incluant désormais des membres élus, et le collège chargé de présenter à l'Assemblée nationale des candidats pour le mandat de conseiller de la République représentant les citoyens français résidant à l'étranger. La loi du 20 mai 1955 a prévu que les membres élus du CSFE, avec les groupements habilités, présentaient des candidats.

Ainsi, dès l'origine, les dispositions relatives à l'élection des sénateurs représentant les Français résidant à l'étranger et celles relatives au CSFE étaient très imbriquées.

2. L'évolution du Conseil supérieur dans les premières décennies de la Vème République

L'instauration de la V ^ème République a vu une refonte des textes réglementaires relatifs au CSFE. Un décret n° 59-389 du 10 mars 1959 lui a donné un nouveau statut, disposant qu'il était « appelé à fournir au ministre des affaires étrangères des avis sur les problèmes intéressant les Français établis hors de France et sur les projets qui sont soumis à son examen par le ministre », mais également « à participer (...) à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France ».

Le rôle consultatif du CSFE ne s'exerçait donc plus exclusivement à la demande du ministre des affaires étrangères. Surtout, il désignait des membres du Parlement. L'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs continue aujourd'hui, tout en ayant été modifiée à plusieurs reprises et profondément depuis 1959, à régir l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, dont la représentation au Sénat a été prévue par l'article 24 de la Constitution.

Le décret du 10 mars 1959 reprend pour l'essentiel l'architecture du décret du 10 décembre 1949. Les membres de droit sont les mêmes. La durée du mandat des membres désignés par le ministre et des membres élus reste de quatre ans. Les membres désignés par le ministre doivent répondre exactement aux mêmes critères que précédemment ^{4 ( * )} . Les membres élus « représentent les associations de Français résidant à l'étranger » et leur mode d'élection reste déterminé par arrêté du ministre des affaires étrangères. Après plusieurs prorogations de mandats de membres élus du CSFE et nominations de membres à titre transitoire en lieu et place de membres élus ^{5 ( * )} , cet arrêté n'est intervenu que le 26 novembre 1962. Cet arrêté a repris l'architecture de l'arrêté du 10 décembre 1949 tel que modifié en 1952 pour organiser l'élection de 72 membres du CSFE au sein de 37 circonscriptions, par le biais des organismes français de l'étranger, soit une augmentation substantielle du nombre de membres élus ^{6 ( * )} .

Le CSFE se réunit toujours sur la convocation et sous la présidence du ministre des affaires étrangères. Il élit chaque année un bureau permanent composé de deux vice-présidents et de huit membres ^{7 ( * )} . Le conseil se réunit « chaque fois que [le ministre] le juge nécessaire », sans que soit mentionnée l'obligation d'une réunion par an au moins, et le bureau permanent est convoqué par le ministre au moins deux fois par an. Innovation par rapport au texte de 1949, il est prévu que le CSFE puisse se réunir « soit en séance plénière, soit par sections » ^{8 ( * )} .

Concernant l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, le décret du 10 mars 1959 prévoit que tous les membres du CSFE, à la seule exception des sénateurs eux-mêmes, prennent part au vote. En cette occasion, le CSFE est présidé par un conseiller à la cour d'appel de Paris. Selon l'ordonnance n° 59-206 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs, dans sa version initiale, les six sénateurs représentant les Français établis hors de France étaient « élus par le Sénat sur présentation de candidats par le conseil supérieur des Français de l'étranger ». Pour ces opérations électorales particulières organisées à la fois par l'ordonnance du 4 février 1959 et le décret du 10 mars 1959 ^{9 ( * )} , le CSFE était divisé, par arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères, en sections ^{10 ( * )} . Présidée par un magistrat, chaque section est appelée à présenter des candidats, en délibérant sur les déclarations de candidature dont elle était saisie ^{11 ( * )} . Seuls les membres élus du CSFE prenaient part aux travaux des sections. Les candidatures présentées par les sections étaient ensuite soumises au CSFE en séance plénière, les candidatures rejetées donnant lieu à de nouvelles délibérations des sections concernées, sans que l'assemblée plénière puisse in fine substituer ses candidats à ceux des sections ^{12 ( * )} . Il résultait de l'addition des différentes candidatures proposées par les sections et approuvées par le conseil une liste de présentation de six noms communiquée au président du Sénat. Cette liste était soumise à l'approbation du Sénat, sauf droit d'opposition, auquel cas un scrutin secret avait lieu sur le nom de chaque candidat ^{13 ( * )} . En l'absence d'opposition, les candidats étaient proclamés élus. Au besoin, il était à nouveau fait appel au CSFE, dans les mêmes formes, pour soumettre au Sénat de nouveaux candidats.

Par un décret n° 71-372 du 21 mai 1971, la durée du mandat des membres élus et des membres désignés par le ministre a été réduite à trois ans.

Par ailleurs, un décret n° 75-766 du 12 août 1975 a complété la liste des membres de droit du CSFE, en prévoyant que les anciens sénateurs ayant représenté pendant dix ans ^{14 ( * )} au moins les Français établis hors de France participaient à ses travaux, sans toutefois prendre part aux scrutins.

B. LA RÉFORME DE 1982 ET LA RECONNAISSANCE LÉGISLATIVE DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

À la suite des élections de 1981, le Gouvernement a souhaité réformer en profondeur, d'une part, le CSFE, afin d'en faire une instance élue démocratiquement, et, d'autre part, les conditions d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Dès avant 1981, le CSFE avait lui-même appelé à cette évolution. Dès 1979, il demandait la suppression des membres nommés par le ministre des affaires étrangères.

Par un décret n° 82-178 du 22 février 1982 relatif au statut du conseil supérieur des Français de l'étranger, modifiant le décret du 10 mars 1959, le Gouvernement a prévu que les membres du CSFE seraient dorénavant « élus au suffrage direct par les Français établis hors de France, inscrits (...) sur des listes spéciales d'électeurs » ^{15 ( * )} , rompant ainsi avec le principe de l'élection par l'intermédiaire des délégués des organismes français de l'étranger. Il a toutefois maintenu, à côté des membres élus et pour l'exercice des fonctions consultatives du CSFE, les six sénateurs représentant les Français établis hors de France, à l'exclusion des autres membres de droit prévus jusqu'alors, ainsi que des personnalités qualifiées, dix au moins et vingt au plus, désignées par le ministre des affaires étrangères « en raison de leur compétence dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger ». Le mandat des membres élus et des membres désignés par le ministre reste de trois ans. Seuls les membres élus participent désormais à l'élection des sénateurs.

Le décret du 22 février 1982 prévoit que l'élection a lieu au scrutin proportionnel de liste, sauf dans les quelques circonscriptions électorales où il n'y a qu'un seul siège, lequel est pourvu par un scrutin à la majorité relative, c'est-à-dire un scrutin majoritaire à un tour. Il interdit expressément la propagande électorale à l'étranger, à l'exception de l'envoi sous pli des circulaires et bulletins de vote, étant entendu que « le texte des circulaires des candidats ne doit pas être de nature à porter atteinte aux relations extérieures de la France ». L'inscription sur la liste électorale spéciale de la circonscription de candidature est une condition d'éligibilité. Les personnels du ministère des affaires étrangères sont inéligibles dans la circonscription dans laquelle ils exercent leurs activités.

Le principe du vote personnel et secret étant rappelé, les électeurs peuvent voter soit à l'urne dans des bureaux de vote ouverts dans les postes diplomatiques et consulaires, soit par correspondance, par l'envoi sous pli au poste diplomatique ou consulaire concerné de l'enveloppe de vote accompagnée d'une « fiche d'identification » de l'électeur. Dans ce second cas, les enveloppes de vote sont conservées jusqu'au jour du scrutin pour être mises dans l'urne du bureau de vote.

Le découpage des circonscriptions électorales et l'attribution des sièges par circonscription étaient renvoyés à un arrêté du ministre des affaires étrangères, qui fut pris le 26 février 1982. Selon cet arrêté, le CSFE comportait désormais 137 membres élus dans 46 circonscriptions, ce qui constituait une nouvelle augmentation substantielle du nombre de membres élus ^{16 ( * )} . En raison d'une incertitude sur la régularité juridique de cet arrêté soulevé par le Conseil d'État, un décret n° 82-255 du 19 mars 1982 a repris ses dispositions à l'identique.

Parallèlement, un arrêté du 2 mars 1982 convoquait les électeurs en mai 1982 pour procéder à l'élection au suffrage direct des membres du CSFE, dans le cadre réforme par le décret du 22 février 1982.

Par ailleurs, un arrêté du 8 mars 1982 est venu préciser les conditions d'établissement des listes électorales spéciales, les opérations préparatoires au scrutin ainsi que le déroulement des opérations électorales.

Quelques semaines après la publication du décret du 22 février 1982, le Gouvernement déposa sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 19 mars 1982, un projet de loi relatif au Conseil supérieur des Français de l'étranger comportant des dispositions similaires à celles du décret. Compte tenu des incertitudes pesant sur la compétence réglementaire pour définir le mode d'élection du CSFE, soulevées par le Conseil d'État du fait de la participation du CSFE à l'élection des sénateurs, alors que le régime électoral des assemblées parlementaires ressort du domaine de la loi selon l'article 34 de la Constitution, et compte tenu des contestations formées contre les opérations préparatoires aux élections au CSFE, le Gouvernement jugea prudent de reprendre sa réforme dans le cadre d'un texte de niveau législatif.

Notre regretté collègue le président Léon Jozeau-Marigné, dans son rapport sur la loi de 1982, indiquait que votre commission s'était notamment attachée à deux principes dans l'examen de la réforme du CSFE : d'une part, « faire prévaloir la compétence législative » et, d'autre part, « rapprocher dans une mesure compatible avec les particularités propres à la situation des Français établis hors de France les dispositions proposées du droit commun ». Votre commission avait alors tenu, avec succès, à faire prévaloir la compétence du législateur en matière de délimitation des circonscriptions électorales et de répartition des sièges.

A l'issue d'un examen parlementaire marqué par des débats sur le partage des compétences entre législateur et pouvoir réglementaire, ainsi que par un accord en commission mixte paritaire suivi d'une nouvelle lecture et d'une dernière lecture du fait du Gouvernement, la loi du 7 juin 1982 reprenait l'essentiel des dispositions du décret du 22 février 1982, en particulier la composition du CSFE et la durée du mandat de ses membres élus et nommés, l'élection au suffrage direct des membres élus par des électeurs inscrits sur des listes électorales consulaires spéciales, l'interdiction de la propagande électorale à l'étranger, l'élection au scrutin proportionnel de liste ou au scrutin majoritaire à un tour, ainsi que le vote soit au bureau de vote soit par correspondance. Le découpage des circonscriptions électorales et l'attribution des sièges étaient également fixés par la loi ^{17 ( * )} , dans un tableau annexé, reprenant les dispositions de l'arrêté du 26 février 1982.

La loi du 7 juin 1982 comportait une entrée en vigueur rétroactive, à la date du décret du 22 février 1982, de façon à régulariser les actes effectués sur la base du décret. En effet, par une décision des 16 et 20 avril 1982 rendue au titre de sa « compétence pour apprécier la régularité des actes administratifs relatifs à l'organisation et au déroulement de l'élection des députés et des sénateurs », sur la base d'une requête de candidats aux élections au CSFE prévues en mai 1982 formée contre, notamment, le décret du 22 février 1982 et l'arrêté du 26 février 1982, le Conseil constitutionnel avait considéré que « devraient être annulées des opérations électorales intervenues en application d'actes administratifs empiétant sur le domaine de la loi tel qu'il est défini par l'article 34 de la Constitution » et qu'il n'appartenait « qu'à la loi de fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires au nombre desquelles il y a lieu d'inclure celles relatives à la composition et aux modalités de l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger dans la mesure où cet organisme participe avec le Sénat à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France » ^{18 ( * )} . Il s'agissait donc, pour le Gouvernement, de valider législativement les opérations préparatoires aux premières élections du CSFE au suffrage direct. Cette décision du Conseil constitutionnel a également conduit à ce que la loi détermine directement les circonscriptions électorales et la répartition des sièges entre elles.

La loi du 7 juin 1982 était muette sur la fonction consultative du CSFE. C'est le décret n° 84-252 du 6 avril 1984, pris pour son application, qui la précisa, considérant que l'énoncé de cette compétence consultative ne relevait pas du domaine de la loi, car elle était sans lien avec le régime électoral des sénateurs. L'article 1 ^er du décret indique ainsi que, outre les attributions qu'il exerce en application de la loi, c'est-à-dire la participation à l'élection des sénateurs, le CSFE « est consulté par le ministre chargé des relations extérieures sur les problèmes intéressant les Français établis hors de France et sur tout projet que le ministre décide de lui soumettre pour avis », selon une formulation très proche de celle du décret du 10 mars 1959.

Le décret du 6 avril 1984 prévoyait également l'organisation et le fonctionnement du CSFE, dans la continuité des textes antérieurs : présidence par le ministre, élection d'un bureau ^{19 ( * )} composé de trois vice-présidents et de quinze membres, convocation par le ministre « chaque fois qu'il le juge nécessaire », sans mention d'un nombre minimal de réunions, convocation du bureau par le ministre au moins une fois par an. Prolongeant la possibilité prévue dans le décret du 10 mars 1959 de réunions soit en séance plénière, soit en sections, le décret du 6 avril 1984 a créé au sein du CSFE des « commissions permanentes chargées (...) de l'étude des principaux problèmes intéressant les Français résidant hors de France », élisant chacune en son sein un président et un rapporteur, étant précisé que « le nombre des commissions permanentes, leur effectif et leur objet sont fixés par arrêté du ministre ». Tout membre du conseil devait appartenir à une commission et une seule. Le décret ajoutait que le ministre avait la faculté de créer par arrêté des « commissions temporaires chargées de l'étude de problèmes particuliers ». Enfin, innovation par rapport au décret du 10 mars 1959, le décret du 6 avril 1984 a prévu que le CSFE devait se doter sur proposition de son bureau d'un règlement, lequel ne pouvait entrer en vigueur qu'après « approbation par arrêté du ministre ».

Ainsi, dans son organisation et son fonctionnement, tels qu'ils résultent du décret du 6 avril 1984, le CSFE élu au suffrage universel direct demeure dans l'étroite dépendance du ministre des affaires étrangères.

Pour l'application des dispositions électorales de la loi du 7 juin 1982, le décret du 6 avril 1984 a précisé les modalités d'établissement et de révision des listes électorales, les règles de déclaration de candidature, de propagande ^{20 ( * )} et de vote au sein des bureaux de vote installés dans les postes consulaires, ainsi que les conditions du vote par correspondance.

Modifiée à plusieurs reprises, c'est encore aujourd'hui la loi du 7 juin 1982 qui régit l'élection et l'organisation de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Par la suite, à l'initiative du Gouvernement et d'une manière consensuelle entre les deux assemblées ^{21 ( * )} , la loi n° 83-390 du 18 mai 1983 modifia l'ordonnance du 4 février 1959 concernant le mode d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, tirant les conséquences de la profonde réforme du CSFE de 1982. La loi du 18 mai 1983 a prévu que les sénateurs étaient élus au scrutin proportionnel de liste, par un collège électoral composé des seuls membres élus du CSFE, mettant fin au système d'élection par le Sénat lui-même sur présentation de candidats par le CSFE. Le collège électoral se réunit au ministère des affaires étrangères, le bureau de vote restant présidé par un conseiller à la cour d'appel de Paris. Le mode de scrutin s'inspire largement du droit commun des élections sénatoriales. La possibilité du vote par procuration était prévue pour tous les électeurs en cas d'empêchement. Pour l'essentiel, ces dispositions sont encore en vigueur à ce jour.

La loi du 18 mai 1983 apporta également plusieurs précisions à la loi du 7 juin 1982 relative au CSFE, en particulier concernant l'établissement des listes électorales, en prenant en compte les règles de droit commun du code électoral en la matière.

Enfin, dernier élément de la réforme de la représentation des Français de l'étranger, la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France, également examinée d'une manière consensuelle entre les deux assemblées ^{22 ( * )} , doubla le nombre de sénateurs, pour le faire passer de six à douze. Il précisa les règles d'éligibilité, les inéligibilités, notamment des inéligibilités spécifiques, et les incompatibilités, ainsi que les règles contentieuses applicables à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Dans le prolongement des ces réformes, la loi organique n° 84-499 du 27 juin 1984 modifiant l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social a prévu que siègeraient au sein de ce Conseil deux représentants des Français établis hors de France ^{23 ( * )} . Le décret n° 84-558 du 4 juillet 1984 a prévu que ces deux représentants étaient nommés par décret sur le rapport du ministre des affaires étrangères, après consultation du CSFE.

Par la suite, une loi n° 86-1115 du 15 octobre 1986 a modifié le mode scrutin du CSFE, pour étendre le scrutin majoritaire à un tour aux circonscriptions élisant jusqu'à quatre membres, au lieu de le limiter aux circonscriptions élisant un seul siège ^{24 ( * )} , de sorte que le scrutin proportionnel s'appliquait à compter de cinq sièges. Ainsi, le scrutin majoritaire passait de six à 37 circonscriptions sur un total de 46.

En 1988, les membres élus du CSFE se sont vus reconnaître le droit de présenter des candidats à l'élection présidentielle, exerçant désormais ce pouvoir de « parrainage » au même titre que les conseillers régionaux et généraux, les membres des assemblées d'outre-mer et les maires, par la loi organique n° 88-36 du 13 janvier 1988 complétant l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

La mise en place en 1988 également d'une législation relative à transparence financière de la vie financière a concerné les élections au CSFE. En effet, la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique a modifié la loi du 7 juin 1982 pour prévoir la prise en charge par l'État des circulaires et des bulletins de vote entre les chefs-lieux des circonscriptions électorales et les bureaux de vote et le remboursement forfaitaire, pour les candidats ou listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages, du coût du papier et des frais d'impression des circulaires et des bulletins de vote ^{25 ( * )} .

C. L'IMPORTANTE RÉFORME DE 1990

Émanant d'une proposition de loi présentée par notre collègue Jean-Pierre Cantegrit et prenant en compte une autre proposition de loi présentée par notre regretté collègue Guy Penne, la loi n° 90-384 du 10 mai 1990, rapportée par notre ancien collègue Daniel Hoeffel, a largement remanié la loi du 7 juin 1982.

La loi du 10 mai 1990 a d'abord reconnu, de manière plus détaillée que dans le décret, la compétence consultative du CSFE et ses modalités d'exercice, tout en affirmant sa fonction d'assemblée représentative :

« Le Conseil supérieur des Français de l'étranger est l'assemblée représentative des Français établis hors de France. Il est présidé par le ministre des affaires étrangères. Outre les attributions qu'il exerce en vertu des lois en vigueur, il est chargé de donner au Gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger.

« Dans les matières ressortissant directement à sa compétence, le Conseil supérieur des Français de l'étranger peut être consulté par le Gouvernement sur les projets de textes législatifs et réglementaires. Il est appelé à donner son avis sur tout autre projet que lui soumet le Gouvernement. Il peut également, de sa propre initiative, adopter des avis, des voeux et des motions sur tout sujet concernant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger . »

La loi du 10 mai 1990 a également allongé de trois à six ans la durée du mandat des membres élus et des membres nommés par le ministre, tout en prévoyant un renouvellement par moitié du CSFE tous les trois ans, sur le modèle et selon le rythme des renouvellements partiels du Sénat. Les membres étaient ainsi répartis en deux séries A et B, la première couvrant l'Amérique et l'Afrique et la seconde l'Europe, l'Asie et le Levant. Elle a fixé à vingt le nombre des membres désignés, qui jusque là pouvait varier de dix à vingt ^{26 ( * )} , et a porté le nombre des membres élus de 137 à 150 et le nombre des circonscriptions de 46 à 48.

La loi du 10 mai 1990 a également prévu que, dans des conditions déterminées par décret, les membres élus du CSFE devaient bénéficier d'indemnités forfaitaires et de remboursements de frais, notamment de frais de transport, d'une indemnisation des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice de leurs fonctions, ainsi que de « prérogatives (...) dans leurs circonscriptions électorales respectives ». Il s'agissait en réalité d'inscrire dans la loi les principes de dispositions déjà posées par un décret n° 88-360 du 15 avril 1988 fixant les modalités d'exercice du mandat des membres élus du CSFE.

Concernant les prérogatives individuelles, le décret du 15 avril 1988 avait prévu que les membres élus avaient « un rôle consultatif sur les problèmes intéressant les Français de l'étranger et concernant spécifiquement et directement les Français de leur circonscription, et à l'occasion des négociations de traités ou de conventions portant sur la situation des Français de l'étranger », rôle qu'il exerçait auprès des chefs de postes diplomatiques et consulaires. Ce décret avait également prévu que les membres élus étaient membres de droit, dans leurs circonscriptions électorales, des comités consulaires pour l'emploi et la formation professionnelle, des commissions consulaires locales des bourses et des comités consulaires pour la protection et l'action sociale. Il avait enfin prévu que les membres élus étaient « invités aux manifestations organisées dans leur circonscription à l'occasion des visites du Président de la République et des visites officielles des membres du Gouvernement français ainsi que des missions d'information des délégations parlementaires lorsque des membres de la communauté française y sont conviés ».

Concernant les indemnités et les remboursements de frais, après avoir indiqué que les fonctions de membre du CSFE étaient bénévoles ^{27 ( * )} , le décret du 15 avril 1988 avait également mis en place un dispositif financier complet : prise en charge des frais de transport pour les réunions du CSFE et pour les déplacements au sein de la circonscription électorale, versement d'indemnités journalières au titre des frais de séjour et versement d'indemnités de vacation au titre de la participation aux réunions convoquées au titre des fonctions.

Enfin, la loi du 10 mai 1990 a complété les dispositions concernant l'établissement et la révision des listes électorales et celles concernant les inéligibilités et a énoncé que le scrutin pour l'élection des membres du CSFE était secret. Elle a ramené l'application du scrutin majoritaire à un tour aux circonscriptions élisant deux membres au plus au lieu de quatre ^{28 ( * )} , de sorte que, sur un total de 48 circonscriptions, 16 étaient pourvues au scrutin majoritaire et 32 au scrutin proportionnel.

Pris pour l'application de la loi du 10 mai 1990, le décret n° 91-449 du 14 mai 1991 a notamment abrogé le décret du 15 avril 1988 pour lui substituer de nouvelles dispositions. Il a supprimé du décret du 6 avril 1984 les dispositions qui avaient été introduites dans la loi, a tiré les conséquences de l'adoption de la loi et a procédé à quelques modifications concernant les opérations électorales. Concernant les réunions du CSFE, il a prévu que l'assemblée plénière se réunissait au moins une fois par an, comme c'était déjà prévu pour le bureau, sur la convocation du ministre des affaires étrangères.

Reprenant une partie des dispositions du décret du 15 avril 1988, le décret du 14 mai 1991 a rappelé que les membres élus du CSFE étaient membres de droit, dans leur circonscription, des organismes consulaires compétents en matière d'emploi et de formation professionnelle, en matière de protection et d'action sociale et en matière de bourses, qu'ils pouvaient être consultés par les chefs de postes sur toutes questions intéressant les Français de leur circonscription et qu'ils étaient invités aux manifestations officielles lors des visites des autorités nationales. Il a également précisé que les membres élus du CSFE « reçoivent des chefs de postes diplomatiques et consulaires l'information nécessaire à l'accomplissement de leurs missions », qu'ils sont invités par les chefs de postes à toutes les réunions de la communauté française expatriée et que, « dans les cérémonies organisées à l'étranger à l'initiative des chefs de postes diplomatiques ou consulaires, ils prennent place immédiatement après l'agent de carrière appelé à remplacer le chef de poste diplomatique ou immédiatement après le chef de poste consulaire ». En revanche, l'appel aux membres élus du CSFE à l'occasion des négociations d'engagements internationaux portant sur la situation des Français de l'étranger n'a pas été repris.

Enfin, concernant les indemnités et la prise en charge des frais de transport et de séjour, le décret du 14 mai 1991 a repris les dispositions du décret du 15 avril 1988. Conformément à la loi du 10 mai 1990, il y a ajouté le versement d'une « indemnité complémentaire à caractère forfaitaire, destinée à couvrir partiellement les frais généraux entraînés par l'exercice [du] mandat », ainsi que les différentes composantes de la couverture des dommages en cas d'accident dans l'exercice des fonctions (frais médicaux et autres, indemnités journalières, prestations en cas de décès et d'incapacité) ^{29 ( * )} .

D. LA RECONNAISSANCE CONSTITUTIONNELLE DES INSTANCES REPRÉSENTATIVES DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

À l'occasion des révisions constitutionnelles de mars 2003 puis de juillet 2008, les instances représentatives des Français établis hors de France bénéficient d'une reconnaissance dans la Constitution.

En premier lieu, la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a introduit, sur la base d'un amendement de notre collègue Christian Cointat, à l'article 44 de la Constitution un droit de priorité du Sénat pour l'examen des « projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et [des] projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France ».

En second lieu, la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008de modernisation des institutions de la Ve République a consacré les instances représentatives des Français établis hors de France à l'article 34 de la Constitution, au sein du domaine de la loi, sur la base à nouveau d'un amendement de notre collègue Christian Cointat, en précisant que la loi fixe les règles concernant leur régime électoral, à l'instar des assemblées parlementaires et des assemblées locales ^{30 ( * )} . Elle est en revanche revenue sur le droit de priorité du Sénat pour l'examen des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France, conséquence de l'introduction d'une représentation des Français de l'étranger à l'Assemblée nationale.

Ainsi, après avoir été fondé sur une base réglementaire en 1948, en tant qu'instance consultative, et avoir acquis une base législative en 1982, en tant qu'instance contribuant à l'élection du Sénat, le CSFE - remplacé par l'AFE en 2004 - a été doté d'une base constitutionnelle, à l'instar des assemblées des collectivités territoriales.

E. LA MISE EN PLACE DU VOTE ÉLECTRONIQUE EN 2003

Issue d'une proposition de loi de notre collègue Robert Del Picchia, la loi n° 2003-277 du 28 mars 2003 est intervenue pour autoriser le vote par correspondance électronique pour les élections au CSFE. La voie électronique complète ainsi les bureaux de vote installés dans les postes consulaires et le vote par correspondance sous pli fermé. Les textes réglementaires pris sur la base de cette loi ont été pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Immédiatement après le vote de la loi, un premier décret n° 2003-396 du 29 avril 2003 a organisé, sous forme d'expérimentation, le vote par correspondance électronique pour les électeurs des circonscriptions des États-Unis en juin 2003. Ce décret avait prévu deux traitements informatiques : un premier pour le fichier des électeurs, consistant à fournir à chaque électeur des codes de vote et à identifier les électeurs ayant voté comme une liste d'émargement, et un second pour le contenu de l'urne électronique, permettant d'éditer le résultat du vote tout en respectant le secret du scrutin. Le vote était prévu par l'intermédiaire d'un site internet sécurisé, grâce aux codes communiqués, et pouvait s'exercer sur une période de plusieurs jours consécutifs, sans possibilité de modification, jusqu'à la veille du jour normal du scrutin, de façon à faire en sorte que l'électeur ayant voté par voie électronique ne puisse pas voter de nouveau par correspondance ou dans le bureau de vote physique d'une ambassade ou d'un poste consulaire ^{31 ( * )} .

Par la suite, un décret n° 2006-285 du 13 mars 2006 a organisé le vote électronique pour les électeurs des circonscriptions d'Europe et d'Asie et Levant en 2006, de façon plus détaillée, en prévoyant notamment une information préalable des électeurs de la possibilité de voter par voie électronique et une inscription préalable auprès de l'administration des électeurs souhaitant voter par voie électronique. Les codes de vote ne sont édités que pour ces électeurs. Le décret du 13 mars 2006 a également constitué un « bureau du vote par voie électronique » distinct des bureaux de vote physiques, compétent pour l'ensemble des opérations électorales électroniques jusqu'au dépouillement inclus ^{32 ( * )} . Ce décret a enfin avancé à trois jours avant le scrutin la fin de la période du vote électronique, de façon à transmettre correctement aux ambassades et postes consulaires la liste des électeurs ayant voté selon cette modalité.

Enfin, au vu des expériences de 2003 et de 2006, un décret n° 2009-525 du 11 mai 2009 a abrogé les décrets du 29 avril 2003 et du 13 mars 2006 pour organiser de manière pérenne le vote électronique. Ce décret a précisé que l'électeur n'ayant pas validé son vote électronique gardait la faculté de voter par correspondance ou dans un bureau de vote physique, seule la validation rendant son vote définitive. Il a également ajouté l'intervention d'une « expertise indépendante portant sur les garanties apportées à la confidentialité, la sécurité, la sincérité et au contrôle du scrutin », de façon à contrôler le système informatique construit par le prestataire privé auquel a recours l'administration pour la mise en oeuvre du vote électronique.

F. LA TRANSFORMATION DU CONSEIL SUPÉRIEUR EN ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER EN 2004

Avant la transformation du CSFE en Assemblée des Français de l'étranger (AFE), l'article 77 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a instauré dans la loi du 7 juin 1982 un droit à la formation « dans les domaines de la compétence du conseil » pour les membres du CSFE, celui-ci devant délibérant annuellement sur le sujet, s'inspirant de dispositions introduites pour les assemblées locales.

La réforme de 2004 est d'abord l'aboutissement d'une réflexion interne du CSFE sur sa légitimité et sa représentativité, dans un contexte de déclin de la participation électorale, engagée dès 2000 par la mise en place d'une commission temporaire chargée de la réforme, présidée par notre regretté collègue Guy Penne et dont le rapporteur était notre collègue Robert del Picchia. Les travaux de cette commission ont abouti à des propositions consensuelles approuvées par le CSFE en 2003, certaines d'ordre législatif et d'autres de nature réglementaire.

Un décret n° 2003-794 du 25 août 2003 a modifié certaines dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement du CSFE, traduisant plusieurs de ces propositions. D'une part, il a prévu que les seuls membres élus élisaient en leur sein, au scrutin proportionnel, trois vice-présidents, chargés d'exercer collégialement, « par délégation du ministre des affaires étrangères, et dans la limite de celle-ci, les attributions du président du conseil ». D'autre part, il a créé au sein des commissions, en complément des fonctions de président et de rapporteur instituées par le décret du 14 mai 1991, les fonctions de vice-président, au nombre de deux, et de secrétaire. Enfin, il a constitué le bureau selon une composition inspirée de la conférence des présidents d'une assemblée parlementaire, avec le collège des vice-présidents, les présidents, vice-présidents, secrétaires et rapporteurs des commissions permanentes, ainsi que les présidents de groupe.

Émanant de deux propositions de loi identiques de notre collègue Robert del Picchia et de notre ancienne collègue Monique Cerisier-ben Guiga, la loi n° 2004-805 du 9 août 2004, rapportée par notre collègue Christian Cointat, a traduit les propositions relevant du domaine législatif approuvées par le CSFE. Elle a d'abord changé la dénomination du CSFE en Assemblée des Français de l'étranger (AFE). Elle a également réorganisé la composition de cette instance, en portant le nombre de membres élus de 150 à 155 et le nombre de circonscriptions de 48 à 52, en prévoyant expressément que les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont membres de droit ^{33 ( * )} et en réduisant à douze le nombre de personnalités qualifiées nommées par le ministre. Concernant ces membres nommés, la loi du 9 août 2004 leur a attribué une voix exclusivement consultative et a posé une condition de nomination selon laquelle il ne devait pas remplir les conditions de résidence requises pour être élu au CSFE, de façon à éviter un contournement du suffrage.

La loi du 9 août 2004 a également inscrit dans la loi l'obligation de dépôt d'une déclaration de candidature pour les candidats à l'AFE, jusque-là de niveau réglementaire, avec la mise en place d'une procédure de contrôle de recevabilité, et a précisé que les opérations électorales étaient organisées par les ambassades et postes consulaires.

Par la suite, la loi n° 2005-822 du 20 juillet 2005 a simplifié l'établissement des listes électorales pour l'élection de l'AFE, puisqu'elle a renvoyé aux listes électorales consulaires établies pour l'élection du Président de la République ^{34 ( * )} , mettant fin au système des listes électorales spéciales prévues jusqu'alors la loi du 7 juin 1982. La loi du 20 juillet 2005 a également aménagé la règle interdisant la propagande électorale à l'étranger, avec la mise à disposition d'emplacements pour l'affichage des candidats dans les ambassades, postes consulaires et autres locaux servant de bureau de vote.

A la suite de l'adoption de ces différentes lois, un long décret n° 2005-1614 du 22 décembre 2005 a remanié le décret du 6 avril 1984. Sous réserve du remplacement de la fonction de rapporteur par celle de rapporteur général au sein des commissions permanentes, le décret a confirmé la réorganisation du bureau opérée par le décret du 25 août 2003. Il a également confirmé la réunion au moins annuelle de l'AFE, prévue par le décret du 14 mai 1991, sous forme de sessions convoquées par le ministre, tout en précisant que, lors de chaque session, le bureau, les commissions permanentes et temporaires et les groupes de travail se réunissent de plein droit. Il a enfin précisé que le collège des vice-présidents devait être consulté et pouvait faire des propositions sur les dates et l'organisation des sessions de l'AFE.

Le décret du 22 décembre 2005 a également tiré les conséquences des dispositions législatives nouvelles relatives à l'utilisation des listes électorales consulaires pour l'élection à l'AFE et à la déclaration de candidature. Il a également précisé la composition et le fonctionnement des bureaux de vote, présidés par les ambassadeurs ou chefs de poste consulaire, ainsi que le déroulement des opérations électorales, tant à l'urne dans les bureaux de vote que par correspondance.

Par la suite, un dernier décret n° 2009-47 du 13 janvier 2009 est venu préciser dans le décret du 6 avril 1984 certains aspects du fonctionnement de l'AFE, ainsi que son mode d'élection. Il a en particulier prévu que le président de l'AFE, c'est-à-dire le ministre des affaires étrangères, était membre du bureau de l'AFE, outre les vice-présidents et représentants des commissions et des groupes, changeant quelque peu de ce fait la nature de cet organe. Il a précisé que le règlement de l'AFE n'était plus proposé par son bureau, mais par sa commission compétente et que les commissions temporaires au sein de l'AFE pouvaient être créées à l'initiative du ministre mais aussi à la demande de l'assemblée. En outre, l'AFE doit désormais être réunie par le ministre au moins deux fois par an au lieu d'une seule fois. Pour permettre la participation effective des membres élus de l'AFE aux organismes consulaires de leur circonscription, le décret a prévu que ces organismes ne devaient pas se réunir simultanément au sein d'une même circonscription.

Par ailleurs, le décret du 13 janvier 2009 a également modifié certaines dispositions électorales. Il a avancé les délais de certaines opérations préparatoires au scrutin (convocation des électeurs, déclarations de candidature, remise des circulaires des candidats), tout en précisant utilement que « toute information utile à l'électeur pour voter lors du scrutin peut lui être adressée par voie postale ou courrier électronique » par l'administration. Il a également précisé que les bureaux de vote pouvaient être ouverts dans des locaux autres que les ambassades et postes consulaires.

Le décret du 13 janvier 2009 a également simplifié les modalités du vote par correspondance. En effet, jusque là, il était prévu que votaient par correspondance les électeurs qui résident dans des « pays où il ne leur est pas possible de se rendre au bureau de vote » et, dans les autres pays, les électeurs qui en avertissent préalablement et par écrit l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire, au plus tard le dernier jour ouvrable de décembre, ce qui supposait à la fois une démarche de l'électeur très précoce et un suivi individuel par l'administration. En cas de circonstances imprévues, l'électeur pouvait également retirer à l'ambassade ou au poste consulaire, jusqu'au deuxième jour avant le scrutin, le matériel de vote par correspondance, ce qui pouvait dans certains cas s'apparenter en pratique à un vote anticipé. Le décret a prévu que désormais chaque électeur recevait, en même temps que les circulaires des candidats et les bulletins de vote, le matériel de vote par correspondance. Le pli contenant l'enveloppe de vote doit parvenir à l'ambassade ou au poste consulaire au plus tard le deuxième jour précédant le scrutin et non la veille, permettant ainsi la tenue d'un registre des électeurs ayant voté par correspondance, facilitant les opérations électorales le jour du scrutin.

Les dispositions relatives au vote par correspondance, qui n'est sans doute pas satisfaisant dans son principe au regard des règles normales de vote, sont à comprendre dans un contexte récurrent de très faible participation à l'élection des membres du CSFE puis de l'AFE, de l'ordre de 20 % en moyenne, de sorte que toute modification du mode de scrutin doit aussi prendre en compte l'exigence de limiter l'abstention et d'améliorer la participation. Cette participation électorale est d'autant plus faible que seule la moitié des Français résidant à l'étranger serait immatriculée.

Enfin, après l'instauration par l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 de députés élus par les Français établis hors de France, en application de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, deux textes ont modifié en 2011 les textes relatifs à la représentation des Français établis hors de France.

D'une part, la loi n° 2011-411 du 14 avril 2011 ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France a tiré les conséquences, dans l'ordonnance du 4 février 1959 et dans la loi du 7 juin 1982, de la création des députés élus par les Français établis hors de France, en les intégrant dans le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France et dans la composition de l'AFE en qualité de membre de droit.

D'autre part, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, dans son article 174, a prévu que les membres élus de l'AFE et les sénateurs représentant les Français établis hors de France pouvaient prendre communication des listes électorales consulaires. Elle a également supprimé le principe d'interdiction de la propagande électorale à l'étranger pour les élections à l'AFE, dans le souci de pouvoir améliorer la participation électorale.

L'AFE est également représentée au sein de diverses autres instances. Ainsi, elle élit trois administrateurs de la Caisse des Français de l'étranger(CFE) en son sein et quinze administrateurs représentant les assurés. Elle est également représentée au sein du conseil d'administration de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), de la Commission nationale des bourses, de la Commission permanente pour l'emploi et la formation professionnelle des Français de l'étranger, du Conseil national de l'aide juridique, du Conseil départemental de l'accès aux droits de Paris, du Conseil pour la protection sociale des Français de l'étranger et du Conseil d'orientation stratégique relatif à l'action extérieure de l'État. En outre, les vice-présidents de l'AFE sont membres de droit de l'Association nationale des écoles françaises à l'étranger.

Ainsi, au regard de l'évolution de la représentation des Français établis hors de France depuis 1948, tant par le CSFE puis l'AFE que par le Sénat, le présent projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France apparaît comme le prolongement et l'aboutissement de ce processus de démocratisation progressive de la représentation des Français de l'étranger, par l'accession à une véritable représentation politique, exclusivement élue, dotée d'un niveau local et d'un niveau central.

G. UN RAPPROCHEMENT VERS LES EXEMPLES ITALIENS, PORTUGAIS ET ESPAGNOLS

Selon une étude de législation comparée du Sénat de février 2013 ^{35 ( * )} , les États européennes assurent de manière très différente la représentation politique de leurs ressortissants installés à l'étranger.

Au niveau central, cette représentation peut être assurée par l'élection de parlementaires . Des pays tels que l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède qui assurent le droit de vote à leurs citoyens expatriés mais sans leur réserver de circonscriptions électorales spécifiques tandis que d'autres États, à l'instar de l'Italie, de la Roumanie et du Portugal, ont prévu une ou plusieurs circonscriptions pour l'élection de représentants propres aux ressortissants établis à l'étranger. La France a opté pour cette seconde voie en prévoyant l'élection, depuis 1958, de douze sénateurs élus au sein d'une circonscription mondiale et celle, depuis 2012, de députés dans le cadre de onze circonscriptions électorales. Ces parlementaires n'en demeurent pas moins, au même titre que leurs collèges élus sur le territoire national, les représentants de l'ensemble de la Nation.

Certains des États assurant une représentation politique parlementaire de leurs ressortissants expatriés connaissent également une représentation politique ad hoc pour les communautés nationales installées à l'étranger.

En Europe, l'Espagne, l'Italie et le Portugal recourent ainsi à une instance spécifique au niveau central , présidée par le ministre des affaires étrangères, pour représenter les ressortissants établis à l'étranger. Au-delà des différences de désignation de ses membres élus ou nommés, ces instances sont consultatives pour un domaine de compétences limité et en lien avec les questions relatives à la situation des citoyens expatriés. En France, ce rôle revient à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Ces mêmes trois pays européens, unis par une forte tradition d'émigration dans le monde, ont enfin institué des instances décentralisées de représentation politique de leurs ressortissants expatriés. Installées auprès des représentations diplomatiques et consulaires de ces États, ces instances comportent un nombre de membres variable selon l'importance de la communauté nationale résidente. Actuellement, les Français établis hors de France ne bénéficient pas d'une telle représentation décentralisée.

Longtemps dans une situation intermédiaire, la France admettait une représentation politique de ses ressortissants expatriés au sein d'une assemblée parlementaire - le Sénat - et d'une assemblée centrale spécifique - l'Assemblée des Français de l'étranger, ce qui la rapprochait du modèle des pays européens d'Europe méridionale. Elle s'en détachait cependant en ce qu'elle ne prévoyait pas de représentation locale de ses ressortissants à l'étranger.

Une réflexion complémentaire portait sur la représentation des Français établis hors de France mais au sein d'Etats membres de l'Union européen. Depuis le traité de Maastricht, d'aucuns s'interrogent sur le sens d'une représentation des ressortissants d'un pays hors de leur frontière, sans distinguer la situation hors de l'Union européenne et la situation au sein de l'Union européenne où ils disposent des droits reconnus par les Etats-membres de l'Union à l'ensemble des citoyens européens. La réalité montre toutefois que sur bien des domaines (état-civil, documents d'identité, passeport, suivi des droits reconnu par l'État d'origine) la coopération européenne n'existe pas ou est encore balbutiante, ce qui justifie le besoin de services consulaires dans l'Union européenne et légitime de ne pas faire de différence en fonction des pays de résidence, même si une partie des problèmes rencontrés par nos compatriotes sont de nature différente.

A la suite de l'élection de députés élus par les Français établis hors de France, permise par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et effective depuis juin 2012, ce projet de loi parachèverait le système de représentation politique extraterritoriale de la France en créant des instances locales en parallèle du réseau diplomatique et consulaire. Outre leur participation à l'élection de membres du Parlement, les Français établis hors de France disposeraient, à un double niveau, d'élus spécifiques qui ne sont pas sans rappeler les élus locaux pour les Français établis en France.

La réforme des structures de représentation ne saurait constituer à elle seule une authentique réforme de la représentation politique et démocratique des Français établis hors de France, sans une réflexion sur le rôle des élus.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater le poids de l'argument budgétaire dans les différents choix opérés par le Gouvernement dans l'élaboration du projet de loi : nombre d'élus, modalités de composition et de fonctionnement des instances, conditions d'organisation des élections... Il apparaît même que certains choix, discutables dans leur principe ou dans leur mise en oeuvre supposée, ne s'expliquent que par l'argument budgétaire et le manque de moyens tant humains que financiers du réseau consulaire. A cet égard, l'exposé des motifs du projet de loi prend le soin d'indiquer que « l'ensemble de la réforme s'inscrit dans l'enveloppe budgétaire ouverte aujourd'hui pour l'AFE ». Sans ignorer l'importance de cet argument, votre commission considère qu'il ne saurait être l'unique critère à prendre en compte, l'unique boussole du législateur, a fortiori lorsque sont en cause les conditions de la représentation démocratique d'une partie de nos concitoyens.

II. LE PROJET DE LOI : UNE VASTE RÉFORME STRUCTURELLE DE LA REPRÉSENTATION DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France se présente comme une réforme en profondeur des structures de la représentation politique des Français de l'étranger ( article 1 ^er ), par l'institution de conseils consulaires, instances démocratiques de proximité, dont l'Assemblée des Français de l'étranger, maintenue, ne serait plus que l'émanation au niveau central, par agrégation de membres issus des conseils consulaires. Le projet de loi instaure donc un double degré de représentation, permettant de passer de 155 à 444 élus représentant les Français établis hors de France - 444 conseillers consulaires dont 81 seront conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger - et par conséquent de renforcer les liens entre nos compatriotes résidant à l'étranger et leurs élus.

A. LES CONSEILS CONSULAIRES

Le chapitre I ^er régit une nouvelle instance représentative des Français établis hors de France de proximité. Le conseil consulaire est un organe consultatif, présidé par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire, chargé d'émettre des avis sur les questions consulaires ou d'intérêt général intéressant nos compatriotes installés à l'étranger ( articles 2 et 34 ).

1. La composition et les compétences du conseil consulaire

En sont membres de droit les conseillers consulaires élus dans le cadre des 130 circonscriptions électorales définies par la loi à partir des circonscriptions consulaires ou de leur regroupement ( article 3 ). Leur nombre est fixé par référence à la part de la population française dans cette circonscription au regard de la population des Français établis hors de France au niveau mondial. Cette répartition, constatée par arrêté ministériel, en fonction de fractions de population, est relativement inédite en droit électoral, maintenant ainsi un nombre global de conseillers consulaires au niveau mondial.

Assurant l'application de l'article 34 de la Constitution qui confie le soin au législateur de fixer les règles relatives au régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, le projet de loi fixe, au niveau législatif, des règles jusqu'ici relevant du domaine réglementaire. Dans ce cadre, le projet de loi opte pour un rapprochement notable vers le droit commun des élections politiques par un renvoi important aux dispositions contenues au sein du code électoral ( article 4 ).

2. L'élection des conseillers consulaires

Les conseillers consulaires seraient élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle sans panachage, ni vote préférentiel, à l'exception de circonscriptions ne comptant qu'un conseiller consulaire qui serait alors élu au scrutin uninominal majoritaire ( article 5 ). Dans le cadre de chaque circonscription et à la différence des élections organisées sur le territoire national, l'élection ne comporterait qu'un seul tour ( article 6 ).

L'éligibilité est liée à la qualité d'électeur au sein de la circonscription électorale, les candidatures multiples étant par ailleurs interdites ( article 7 ). Le projet de loi fixe également le régime des inéligibilités applicables aux conseillers consulaires et frappant classiquement les électeurs qui exercent à l'étranger des fonctions au nom de l'État ( article 8 ).

Les règles encadrant les déclarations de candidature ( articles 9 et 10 ) reprennent pour l'essentiel, sous réserves des adaptations rendues nécessaires, les règles applicables actuellement à l'élection des conseillers de l'AFE et prévues notamment aux articles 24-1 à 28 du décret n° 84-252 du 6 avril 1984.

Les conditions de propagande électorale se démarquent sur un point des règles électorales générales puisque, contrairement aux élections sur le territoire national, la mise à disposition de cette propagande s'effectuerait uniquement par voie dématérialisée ( article 11 ). De même, parmi les règles générales de financement des campagnes électorales, seule est étendue l'interdiction prévue pour les élections françaises aux alinéas 2 et 5 l'article L 52-8 du code électoral pour les personnes morales, à l'exception des partis et groupements politiques français, de participer au financement de la campagne d'un candidat ou d'une liste de candidats ( article 11 ).

S'agissant des opérations de vote, les modalités actuelles de vote sont reprises à l'exception du vote par correspondance par papier qui, du fait des critiques récurrentes dont il fait l'objet, est supprimé ( article 12 ), ce dont votre commission ne peut que se féliciter. Le recensement des votes, l'attribution des sièges et la proclamation des résultats ( article 13 ) s'inspirent directement des dispositions des articles 43 et 44 du décret n° 84-252 du 6 avril 1984. Conformément à une règle ancienne, l'élection, en cas d'égalité des suffrages entre des candidats ou des listes de candidats, se fait au bénéfice de l'âge.

En cas de vacance de siège, un conseiller consulaire est remplacé par son remplaçant élu en même temps que lui, lorsqu'un seul conseiller a été élu au sein de la circonscription, ou par la personne, immédiatement après le dernier élu de la liste dans l'ordre de présentation, dans les autres circonscriptions ( article 15 ). Des élections partielles sont organisées dans le délai de trois mois lorsque le remplacement des conseillers consulaires n'est plus possible par l'application des règles précitées ( article 16 ). Les personnes ainsi élues, selon les modalités applicables à l'élection normale des conseillers consulaires, ont un mandat qui expire lors du renouvellement général suivant.

Outre la compétence du Conseil d'État comme juge de l'élection des conseillers consulaires ( article 14 ), le projet de loi prévoit enfin les modalités de démission des conseillers consulaires ( article 17 ) et de consultation par ces derniers des listes électorales consulaires de leur circonscription ( article 18 ).

Les modalités d'application sont renvoyées à un décret en Conseil d'État qui devrait porter notamment sur le montant, les conditions et les modalités de versement des indemnités forfaitaires des conseillers consulaires, les conditions de leur indemnisation pour les dommages qu'ils auraient subis dans l'exercice de leurs fonctions ( article 19 ). Le pouvoir règlementaire serait habilité, dans les formes, à déterminer les attributions, l'organisation et le fonctionnement des conseils consulaires, encadrant ainsi la faculté du ministre des affaires étrangères de créer, par arrêté, des conseils consulaires compétents pour plusieurs circonscriptions consulaires.

B. L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Maintenue comme instance centrale de représentation des Français établis hors de France par le présent projet de loi, l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) serait renouvelée tant sur le plan de son élection, de sa composition que de ses compétences.

Si l'AFE ne saurait être assimilée à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, dès lors qu'elle n'a ni territoire ni population ni budget à administrer et que le législateur ne lui a attribué aucun pouvoir décisionnel à l'égard des Français établis hors de France, en revanche son organisation et son fonctionnement pourraient utilement s'inspirer des assemblées locales, tout en tenant compte de sa nature actuelle d'instance consultative.

1. Les compétences de l'Assemblée des Français de l'étranger

L'Assemblée des Français de l'étranger conserverait son rôle consultatif sur les sujets intéressant nos compatriotes d'outre-frontière ( articles 21 et 22 ), le ministre des affaires étrangères étant tenu de présenter annuellement un rapport dressant le bilan des actions gouvernementales sur des sujets relatifs aux Français de l'étranger ( article 20 ).L'Assemblée conserve son pouvoir de réaliser, d'initiative des études, d'émettre des voeux et d'adopter des avis et motions. En revanche, sa consultation facultative par le Gouvernement sur les projets de textes législatifs et règlementaires, actuellement prévue par l'article 1 ^er A de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, n'est pas reprise par le projet de loi.

2. L'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Sur le plan de l'élection des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, le projet de loi marque une rupture. Confirmant la tendance à la réduction du nombre de personnalités qualifiées non élus et siégeant à l'Assemblée, cette instance serait désormais composée uniquement d'élus au suffrage universel ( article 23 ). Son président qui ne serait plus le ministre des affaires étrangères serait élu parmi ses membres.

Le nombre des conseillers serait réduit de 155 à 81. Leur mandat serait maintenu à six ans mais le renouvellement de l'Assemblée s'opérerait de manière intégrale et non plus, comme actuellement, en deux séries ( article 23 ).Cette élection aurait lieu au sein de seize circonscriptions, le projet de loi assurant, conformément à l'article 34 de la Constitution, le découpage des circonscriptions et la répartition des sièges entre elles ( article 24 ).

Une dernière innovation est l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger au scrutin indirect par les conseillers consulaires. Seuls seraient éligibles les conseillers consulaires, la perte de ce mandat entraînant la démission d'office pour le conseiller à l'Assemblée des Français de l'étranger ( article 23 ). Les règles électorales applicables à l'élection des conseillers de l'AFE sont reprises parmi celles édictées pour les conseillers consulaires ( article 25 ), assurant, là encore, un rapprochement louable avec le droit commun des élections politiques.

Pour les opérations électorales ( articles 27 et 28 ), il est prévu un vote au sein de bureaux de vote ou par remise en mains propres à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire du bulletin sous enveloppe fermée ( article 26 ). Le contentieux de l'élection des conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger continuerait à relever du Conseil d'État ( article 35 ).

3. Les mandats en cours des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Pour permettre l'élaboration législative et réglementaire de la réforme des instances de représentation des Français établis hors de France, le projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger prévoit la prorogation jusqu'en juin 2014 du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger élus ou nommés en 2006, dont le mandat avait déjà été prorogé jusqu'en juin 2013 pour tenir compte des élections nationales devant intervenir en 2012.

Le projet de loi relatif à la représentation politique des Français établis hors de France prévoit parallèlement l'organisation, au plus tard, en juin 2014 des prochaines élections pour l'Assemblée des Français de l'étranger ainsi que les premières des conseillers consulaires et des délégués consulaires ( article 37 ).

A compter de ces élections, la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger serait abrogée. A compter de la même date, il serait mis fin aux mandats en cours des conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger.

La jurisprudence constitutionnelle relative à la modification de la durée des mandats électifs

Lorsque la loi proroge ou abrège un mandat électif, elle définit en creux la durée de ce mandat, par dérogation à la durée de principe qu'elle a pu fixer. Ce faisant, le législateur intervient sur le régime électoral de l'instance en cause.

Or, l'article 34 de la Constitution confère au législateur la compétence pour fixer les règles relatives au régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France. Introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette précision consacré une jurisprudence précédemment dégagée par le Conseil constitutionnel. Ce dernier, s'appuyant sur la participation du conseil supérieur des Français de l'étranger à l'élection de sénateurs, conformément à l'article 24 de la Constitution , avait estimé que relevaient « du domaine de la loi les règles relatives à la composition de ce Conseil et à l'élection de ses membres, au nombre desquelles figurent la délimitation des circonscriptions électorales, le nombre de sièges attribué à chacune d'elles, le mode de scrutin, le droit de suffrage, l'éligibilité, ainsi que le régime contentieux de l'élection ^{36 ( * )} ».

Aussi, la loi doit-elle respecter une jurisprudence constitutionnelle ancienne mais constante qui enserre la liberté du législateur dans son pouvoir de fixation de la durée des mandats.

Le juge constitutionnel veille à ce que la prorogation d'un mandat soit justifiée par un motif d'intérêt général et que la prorogation ainsi proposée soit cohérente avec l'objectif poursuivi. Cependant, n'étant pas doté d'un « pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement », il se refuse à contrôler l'opportunité du choix présidant à cette prorogation.

Le juge constitutionnel veille à ce que la loi ne remette pas en cause le droit des électeurs d'exercer leur droit de suffrage selon une « périodicité raisonnable ». Aussi, n'admet-il qu'une prorogation à caractère exceptionnel, transitoire et limitée dans le temps.

Lors de l'examen parlementaire de la prorogation d'un an des mandats des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger par la loi n°2011-663 du 15 juin 2011, notre collègue Jean-Jacques Hyest relevait que cette disposition législative ne se heurtait, compte-tenu de ses caractéristiques - notamment sa durée - conformes à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à aucun obstacle constitutionnel.

S'agissant de l'abréviation d'un mandat, le Conseil constitutionnel l'admet sous des conditions similaires. Ainsi, a-t-il jugé conforme à la Constitution, pour l'Assemblée de la Polynésie française, l'abréviation de mandats électifs en cours ^{37 ( * )} . A cette occasion, il avait accepté une abréviation du mandat de près de 16 mois.

C. LES DÉLÉGUÉS CONSULAIRES

Le chapitre III du projet de loi fixe les règles de désignation des grands électeurs qui, aux côtés des conseillers consulaires, participeront au collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France ( articles 30 à 33 ). En ce sens, il constitue le premier volet de la réforme du collège électoral et du mode de scrutin du Sénat, alors que le Gouvernement a déposé sur le bureau du Sénat, le même jour que le présent projet de loi, un projet de loi relatif à l'élection des sénateurs ^{38 ( * )} .

Le système envisagé définit un mode de désignation des délégués appelés à former le collège électoral des sénateurs qui diffère sensiblement des règles applicables aux délégués supplémentaires désignés par les conseils municipaux pour l'élection des sénateurs des départements.

Les délégués consulaires seraient ainsi élus en même temps que les conseillers consulaires, à raison d'un délégué pour 10 000 inscrits au registre des Français de l'étranger au-delà de 10 000. Ainsi, dans les circonscriptions électorales ayant moins de 10 000 inscrits, il n'y aurait pas de délégués consulaires. La liste des candidats pour l'élection des conseillers consulaires doit comporter des candidats à la fonction de délégué, de sorte que chaque liste devrait comporter autant de candidats que de sièges de conseillers et de délégués, augmentés de deux ( article 30 ). Ils seraient alors soumis aux mêmes conditions d'éligibilité, d'inéligibilité et d'incompatibilité que les conseillers consulaires ( article 31 ).

Les sièges de délégués consulaires seraient répartis entre les listes de candidats une fois que tous les sièges de conseillers consulaires ont été attribués, dans les mêmes conditions et dans l'ordre de chaque liste ( article 32). En cas de remplacement d'un conseiller consulaire par un suivant de liste ayant la qualité de délégué consulaire, le projet de loi prévoit que le premier suivant de liste n'ayant pas la qualité de délégué consulaire devienne délégué consulaire ( article 33 ). S'il n'est plus possible de procéder ainsi, des élections partielles sont organisées.

Il est enfin proposé de modifier, par voie de conséquence, les dispositions régissant l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France ( article 36 ).

Cette réforme nécessitera, pour être pleinement opérationnelle, des mesures règlementaires puisque, comme l'a souligné lors de son audition devant votre commission Mme Hélène Conway-Mouret, ministre délégué aux Français de l'étranger, la détermination d'un nombre important de règles, et ce jusqu'à la composition précise du conseil consulaire et aux attributions des conseillers élus qui la composent, incombe au pouvoir règlementaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : APPROUVER LE TEXTE ET ASSUMER LE RAPPROCHEMENT DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER DU DROIT COMMUN DE LA REPRÉSENTATION

Prenant acte de la volonté du Gouvernement de réformer en profondeur, par ces projets de loi, les instances représentatives des Français établis hors de France, votre commission a convenu de la nécessité d'une refonte du système représentatif de nos compatriotes expatriés, comme l'ensemble des auditions menées par votre rapporteur l'a confirmé.

Votre commission a approuvé les choix constitutifs d'une meilleure représentation des Français établis hors de France, à travers les nouveaux conseils consulaires et le découpage électoral proposé pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), une autonomie renforcée pour l'AFE et un élargissement sensible du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Aussi, votre commission a-t-elle prolongé l'esprit de la réforme sans en bouleverser les grands axes.

A. CONFORTER LES INSTANCES REPRÉSENTATIVES DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Le projet de loi institue un double niveau de représentation politique des Français établis hors de France en conservant l'AFE au niveau central et en introduisant auprès des ambassades et postes consulaires des conseils consulaires. Sur le principe, votre commission a approuvé cette nouvelle architecture qui introduit une déconcentration bienvenue des instances représentatives des Français établis hors de France, mettant ainsi en oeuvre un principe de subsidiarité auquel votre commission est attachée.

Lors de son audition devant votre commission, Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée aux Français de l'étranger, a souligné que cette réforme constituait une étape importante depuis les réformes de 1982 et 1983 en ce qu'elle assurait une plus grande proximité de la représentation vis-à-vis des communautés françaises à l'étranger.

Afin de préciser les règles applicables aux conseils consulaires, votre commission a défini, à l'initiative de son rapporteur, les domaines de compétences du conseil consulaire ( article 2 ). De même, elle a prévu l'élection d'un vice-président par les membres élus du conseil consulaire en leur sein, tout en maintenant la présidence du conseil par un représentant de l'État. Enfin, elle a prévu, sur proposition de notre collègue Christian Cointat, de fixer la date obligatoire de la première réunion constitutive, disposition traditionnelle s'agissant d'une instance démocratiquement élue.

Dans le même esprit, votre commission a enrichi les règles relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'AFE. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a fixé l'élection du président et du bureau de l'AFE lors de la première réunion constitutive ( article 20 A ). Tout en renvoyant à son règlement intérieur le soin, dans le cadre fixé par le pouvoir règlementaire, de fixer les règles relatives à l'organisation et au fonctionnement de cette assemblée ( article 20 B ), elle a précisé que la convocation de l'AFE relèverait d'une compétence conjointe du président de l'assemblée et du ministre des affaires étrangères ( article 20 C ). Elle a également précisé la classification des actes susceptibles d'adopter l'assemblée ( article 22 ) et le contenu du rapport que le Gouvernement présenterait annuellement devant elle ( article 20 ). Enfin, votre commission, soucieuse de donner les moyens aux conseillers à l'AFE d'exercer leurs fonctions, a reconnu, à l'instar des élus locaux, un droit à la formation dont le contenu serait fixé par voie règlementaire ( article 29 ).

B. ELIRE LES CONSEILLERS CONSULAIRES ET LES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER AU SCRUTIN DIRECT

Le projet de loi maintenait l'élection des conseillers à l'AFE au suffrage universel mais la prévoyait au scrutin indirect. Pour tenir compte des demandes unanimes recueillies lors des auditions, votre rapporteur a proposé l'élection des conseillers à l'AFE par un scrutin direct à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne ( article 29 unvicies ). Votre commission, après avoir entendu Mme Hélène Conway-Mouret, ministre délégué aux Français de l'étranger, a approuvé cette solution qui l'a conduite à modifier, par voie de conséquence, les dispositions électorales initialement conçues pour un scrutin indirect. Votre commission a ainsi réuni des dispositions électorales communes désormais aux deux élections ( article 29 bis à 29 duodecies ). L'élection des conseillers à l'AFE serait concomitante à celle des conseillers consulaires. Dans cette logique, par un même article, elle a prévu que le mandat des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE serait de six ans et que leur élection aurait lieu, sous réserve d'une dérogation pour le premier renouvellement général ( article 37 ), en même temps que le premier tour des élections municipales, et ce, afin de marquer le parallélisme en termes de représentation politique locale pour les Français qu'ils résident sur le territoire national ou hors de France.

Votre commission a estimé que le lien entre le mandat de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE devait être conservé. En effet, lors de son audition devant votre commission, Mme Hélène Conway-Mouret a présenté les conseillers à l'AFE comme des élus qui tireraient leur légitimité de la fonction de relais auprès des autorités nationales des problèmes rencontrés au niveau local et évoqués au sein des conseils consulaires. Aussi, votre commission a prévu un système liant l'élection comme conseiller à l'AFE au fait d'avoir été élu conseiller consulaire au sein de la circonscription électorale ( article 29 unvicies ), une déclaration commune de candidatures pour ces deux élections ( article 29 septies ), un bulletin unique pour permettre la cohérence et la lisibilité du système ( article 29 nonies ).

Dans cet esprit, elle a étendu des règles prévue s pour les conseillers consulaires aux conseillers à l'AFE s'agissant de la démission de ses membres ( 29 quaterdvicies ), des remplacements de conseillers en cas de vacance de sièges ( articles 29 duovicies ) ou d'élections partielles ( articles 29 tervicies ).

C. ADAPTER LES DISPOSITIONS ELECTORALES APPLICABLES À CES ELECTIONS

Souhaitant inscrire dans la mesure du possible les règles électorales applicables aux élections relatives aux Français établis hors de France dans le droit commun, votre commission a approuvé, sous réserve d'une précision, les renvois généraux au code électoral ( article 29 ter ), les conditions d'éligibilité et d'inéligibilité ( articles 29 quater et quinquies ), les règles de déclaration candidatures ( article 29 septies ) et l'attribution du contentieux électoral ( article 35 ) contribuant ainsi à fixer au niveau législatif des règles qui, étrangement, n'étaient pas toujours étendues à ces élections. Poursuivant dans la voie engagée par le Gouvernement, elle a fixé la convocation des électeurs par décret dans le délai de 90 jours précédant la date du scrutin, ce qui marque le début des opérations préparatoires au scrutin.

Votre commission a cependant tenu compte des spécificités de ces élections en maintenant des règles dérogatoires tel que l'unique tour de scrutin ( articles 29 quaterdecies et 29 unvicies ), ce qui est actuellement sans équivalent pour les élections politiques en France. Dans le même esprit, pour les circonscriptions situées sur le continent américain, les élections ont été avancées au samedi ( article 29 sexies ). Enfin, par dérogation aux dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral, votre commission a ouvert le financement des campagnes électorales aux associations représentatives au niveau national des Français établis hors de France ( article 29 duodecies ).

Tenant compte de la spécificité de l'élection des sénateurs représentant les sénateurs établis hors de France, votre commission a conservé le mode de scrutin dérogatoire au droit commun pour la désignation des grands électeurs sénatoriaux ( articles 30 à 33 ). Contrairement aux sénateurs élus sur le territoire national, les sénateurs représentant les Français établis hors de France ne concourent pas à la représentation des collectivités territoriales de la République comme le prévoit le quatrième alinéa de l'article 24 de la Constitution mais donnent corps à l'obligation constitutionnelle tirée du cinquième alinéa du même article d'assurer à l'Assemblée nationale et au Sénat une représentation aux Français établis hors de France.

Cette différence de situation justifie une différence quant au régime d'élection de ces sénateurs. En effet, le projet de loi prévoit d'élire au scrutin direct selon les mêmes modalités que les conseillers consulaires, sans leur conférer un mandat électif stricto sensu , des délégués consulaires complétant le collège électoral sénatorial. Les délégués consulaires permettraient ainsi de mieux asseoir sur des bases essentiellement démographiques l'élection des sénateurs en donne un poids plus important aux circonscriptions électorales consulaires comprenant le plus de ressortissants français. Formé des députés élus par les Français établis hors de France, des conseillers consulaires et de ces délégués consulaires, le collège électoral actuellement formée de l'AFE et des mêmes députés, soit 166 grands électeurs, verrait son nombre s'élever à 520.

D. SECURISER LES MODALITÉS DE VOTE

Prenant acte de la suppression du vote par correspondance papier pour les élections pour les conseillers consulaires, en raison des suspicions dont il avait pu faire l'objet quand aux possibilités d'altération de la sincérité du scrutin, votre commission a conservé le vote à l'urne au sein des bureaux de vote, par procuration et par correspondance électronique ( article 29 decies ). Au regard des contraintes à l'éloignement des électeurs du bureau de vote et au fait que le jour du scrutin, un dimanche ou un samedi, n'est pas toujours un jour chômé dans les pays où se dérouleraient les opérations de vote, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a introduit une possibilité de vote par anticipation au cours des sept jours précédant le scrutin auprès du bureau de vote.

Supprimant le vote par remise en mains propres pour l'élection des conseillers à l'AFE, votre commission a étendu par cohérence ses modalités de vote à ces élections ( article 29 terdecies ).

Enfin, pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, votre commission a rétabli comme principe le vote à l'urne au ministère des affaires étrangères en maintenant, contrairement au projet de loi, la possibilité de vote par procuration ( article 33 octies ). Parallèlement, le vote par remise en mains propres à un ambassadeur ou un chef de poste consulaire a été conservé mais encadré plus formellement pour conjurer le risque de fraude.

E. RASSEMBLER ET MIEUX STRUCTURER LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX ELUS DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Ayant vocation à constituer une loi autonome, le projet de loi ne contient que marginalement des dispositions modifiant des articles contenus au sein d'autres textes. Il s'articule autour de quatre chapitres regroupant de manière thématique les dispositions proposées. Selon ce découpage, les dispositions sur le fonctionnement et l'organisation des instances représentatives des Français établis hors de France voisinent au sein de mêmes chapitres avec les dispositions électorales propres à ces instances, ce qui nuit à la clarté du texte.

Votre commission a souhaité favoriser l'accessibilité et la lisibilité de cette loi qui a vocation à demeurer, à l'instar de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, le texte de référence pour les représentants politiques des Français établis hors de France. Ce souci l'a conduite à adopter, à l'initiative de son rapporteur, un vaste redécoupage du texte autour de quatre titres. Les dispositions sont ainsi réparties entre :

- un titre I ^er relatif aux instances représentatives des Français établis hors de France, regroupant les actuels chapitres I ^er et II du projet de loi sur les conseils consulaires et l'AFE et se bornant aux articles portant sur l'organisation et le fonctionnement de ces instances ;

- un titre II comportant les dispositions strictement électorales pour l'élection de ces deux instances, avec un chapitre I ^er contenant les dispositions communes à ces deux élections puis les chapitres II et III rassemblant respectivement les dispositions spécifiques à l'élection des conseillers consulaires et à l'élection des conseillers à l'AFE ;

- un titre III regroupant les actuels articles 30 à 33 du projet de loi, soit le chapitre III du projet de loi, auxquels ont été adjointes les actuelles dispositions de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 qui portent sur l'élection des sénateurs des Français établis hors de France ;

- un titre IV remplaçant l'actuel chapitre IV, destiné à réunir les dispositions diverses et finales actuelles du projet de loi.

Outre un objectif de clarté, cette reconfiguration du projet de loi adoptée par votre commission répond à une double exigence de cohérence.

D'une part, la modification du mode de scrutin des conseillers à l'AFE au profit d'une élection concomitante avec celle des conseillers consulaires, dans le cadre d'un cumul institutionnalisé entre ces deux mandats, imposait la définition de dispositions électorales communes. Désormais, conformément à l'architecture du code électoral, votre commission s'est attachée à définir un socle de dispositions communes applicables à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, avant de préciser les dispositions applicables à chaque élection.

D'autre part, le projet de loi fixait les règles relatives à la composition du collège électoral des sénateurs des Français établis hors de France par la désignation des délégués consulaires élus pour former, avec les conseillers consulaires et les députés élus par les Français établis hors de France, le collège électoral sénatorial. Cependant, les autres dispositions législatives ordinaires applicables à cette élection sénatoriale seraient demeurées au sein de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs.

Pour éviter cette division artificielle, votre commission a introduit au sein du projet de loi le contenu de l'ordonnance, à la suite des dispositions relatives au mode de désignation des délégués consulaires au sein d'un même titre. Ce faisant, elle a intégralement abrogé l'ordonnance du 4 février 1959, les dispositions relatives à l'élection des sénateurs représentant les territoires d'outre-mer précédemment contenues dans cette ordonnance ayant déjà été abrogées par l'article 22 de l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998.

Dès lors figurent dans un unique texte les dispositions relatives aux conseils consulaires, à l'Assemblée des Français de l'étranger et aux sénateurs représentant les Français établis hors de France ^{39 ( * )} .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger et le projet de loi relatif à la représentation politique des Français établis hors de France ainsi modifiés .

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI DE REPRÉSENTATION
DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
TITRE IER
LES INSTANCES REPRÉSENTATIVES
DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Article 1er Détermination des instances représentatives
des Français établis hors de France

Cet article qualifié expressément les conseils consulaires et l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) d'instances représentatives des Français établis hors de France.

L'article 1 ^er s'inspire ainsi de l'article 1 ^er A de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, dans sa rédaction issue de la loi n° 90-383 du 10 mai 1990, qui reconnaît l'AFE -alors Conseil supérieur des Français de l'étranger en 1990- comme « l'assemblée représentative des Français établis hors de France ». Cette reconnaissance est étendue logiquement aux conseils consulaires, créés par le présent projet de loi, ce que votre commission ne peut qu'approuver compte-tenu des objectifs de la réforme proposée.

L'expression retenue d'instances représentatives des Français établis hors de France reprend celle inscrite au sein du septième alinéa de l'article 34 de la Constitution, à la faveur de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Plus qu'une reconnaissance symbolique, cet article découle des caractéristiques qui s'attachent à ces instances, notamment leur élection au suffrage universel, et confirme ce faisant la compétence du législateur pour fixer leur régime électoral. Le Conseil constitutionnel a précisé que le régime électoral se compose notamment des règles portant sur « l'attribution du droit de suffrage, l'éligibilité, le mode de scrutin, la répartition des sièges, l'ouverture des recours pouvant être formés contre les élections et les effets des décisions juridictionnelles intervenues sur ces recours ^{40 ( * )} » ainsi que de celles relatives à « la délimitation des circonscriptions électorales ^{41 ( * )} ».

Adoptant un amendement de précision de notre collègue Christian Cointat, votre commission a marqué l'antériorité de l'AFE en inversant symboliquement l'ordre d'énumération des instances représentatives des Français établis hors de France, plaçant ainsi en premier lieu l'AFE.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IER
LES CONSEILS CONSULAIRES

Article 2 Composition et compétences du conseil consulaire

Le présent article instaure les conseils consulaires en précisant, du moins partiellement, tant leur composition minimale que les compétences qui lui sont attribuées.

Selon le principe posé par cet article, un conseil consulaire serait installé auprès de chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire ou de chaque poste consulaire. Cette disposition doit cependant être mise en relation avec le 3° de l'article 19 qui permet au ministre des affaires étrangères de créer des conseils consulaires compétents pour plusieurs circonscriptions consulaires par arrêté.

Les conseillers consulaires seraient membres de droit du ou des conseils consulaires installés dans leur circonscription d'élection. Outre ces membres dont la loi elle-même prévoit la participation, cette instance pourrait également comporter des membres non élus désignés selon des modalités fixées par voie réglementaire.

Le conseil consulaire serait présidé par un représentant de l'État, qu'il soit l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire auprès duquel il est installé, ces derniers ayant la faculté de se faire représenter. La présidence de l'instance par un fonctionnaire tient compte du fait que l'instance n'a qu'un rôle consultatif et intervient, à ce titre, non dans un domaine de compétence propre, comme l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, mais dans le giron de l'État.

Dans la perspective dessinée par le Gouvernement, le conseil consulaire a vocation à se substituer à l'ensemble des comités consulaires qui associent des personnes extérieures à l'administration consulaire. Votre rapporteur relève que cette réforme est un gage de lisibilité auquel s'ajoute la démocratisation qu'ouvre l'élection d'une partie de ses membres au suffrage universel direct.

Ces élus constitueraient le coeur des conseils consulaires qui ont vocation à remplacer les commissions locales de bourses, les comités consulaires pour l'action et la protection sociale (CCPAS), les comités pour l'emploi et la formation professionnelle (CCEFP). Les conseils consulaires réunis dans ses différentes formations pourraient associer d'autres membres de la communauté française (communauté éducative, associations, chambre de commerce) en fonction des questions abordées.

Votre rapporteur souhaite que les mesures règlementaires, qu'appellent l'article 19 du présent projet de loi, assure la prévalence des conseillers consulaires et du président par rapport aux autres participants aux différentes formations des conseils consulaires. Parallèlement, les élus pourraient apporter leur légitimité et leur connaissance du terrain aux comités de sécurité, réunis sous la responsabilité de l'ambassadeur.

Enfin, au-delà de la substitution aux comités consulaires existants, de nouvelles formations des conseils consulaires pourraient être créées pour évaluer et orienter les actions en matière éducative, de francophonie, de réflexion sur la carte scolaire ou, par exemple, l'image de la France dans le pays de résidence.

Pour votre rapporteur, il conviendra toutefois en pratique de veiller à ce que, dans son application, l'article 2 n'engendre pas moins de proximité entre le conseil consulaire qui prendra sa décision et les problèmes traités. Cette attention doit être d'autant plus forte dans plusieurs hypothèses comme :

- le cas d'une circonscription consulaire unique disposant d'un conseil consulaire, mais qui dispose de plusieurs établissements scolaires, dans des villes différentes, parfois éloignées. La pratique actuelle est parfois d'organiser plusieurs réunions locales des bourses au plus près des établissements scolaires, avec les partenaires des commissions des bourses : parents d'élèves, syndicats d'enseignants, directions des établissements. De tels pratiques devraient être conservées afin que les décisions continuent à s'appuyer sur la meilleure connaissance possible du terrain.

- le cas d'un conseil consulaire compétent sur plusieurs circonscriptions consulaires. Dans ce cas, les décisions prises par le conseil consulaire devraient continuer à être prise en présence des personnes connaissant les dossiers et avec l'appui des services consulaires ayant directement instruit les demandes. Cette attention devrait être redoublée dans le cas de conseillers consulaires élus sur plusieurs circonscriptions consulaires.

Au regard de la lettre de l'article 34 de la Constitution, la fixation des règles relatives aux conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives au sein de ces instances ainsi que leurs règles de fonctionnement et d'organisation ne relèvent pas stricto sensu du domaine de la loi. Votre commission a cependant pu s'interroger sur la cohérence à fixer, au sein de la loi, de telles dispositions dès lors que la loi devait, en application de l'article 34 de la Constitution, fixer les règles de leur régime électoral.

Dans sa rédaction, l'article 2 du présent projet de loi permet au pouvoir règlementaire de fixer librement les compétences et la composition du conseil consulaire, avec la possibilité notable de compléter à sa guise tant le nombre de membres que leur mode de désignation. La seule obligation législative est la présence et la participation des conseils consulaires, élus démocratiquement au suffrage universel, à cette instance.

Il apparaît indispensable à votre rapporteur qu'il soit procédé à une revue des dispositions règlementaires pour prendre compte la création des conseils consulaires. A titre d'exemple, pourrait être revu l'article 24 du décret n°2005-1613 du 22 décembre 2005 qui fixe le mode de désignation des commissions administratives visés au 2° de l'article 6 de la loi du 31 janvier 1976 afin d'intégrer les conseillers consulaires.

Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a souhaité prolonger la logique de cet article en prévoyant, d'une part, l'élection d'un vice-président uniquement par et parmi les membres élus du conseil et, d'autre part, le champ de compétences minimal sur lesquels seraient consultés les conseillers consulaires (protection sociale, action sociale, emploi, formation professionnelle, apprentissage, enseignement français à l'étranger, sécurité). Ce champ de compétences constitue un « socle » de compétences sur lequel les conseils consulaires détiendraient une compétence consultative, sans préjudice des éventuels compléments apportés par le pouvoir règlementaire.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (supprimé) Nombre de conseillers consulaires et
répartition des conseillers consulaires entre circonscriptions

Le présent article prévoit la durée du mandat des conseillers consulaires et le nombre de ces conseillers par conseil consulaire en fonction de la population française recensée au sein de la circonscription électorale.

Dans un souci de clarté du projet de loi, votre commission a souhaité restructurer le texte en regroupant au sein d'un seul titre, différent du titre I ^er relatif aux instances elles-mêmes, l'ensemble des dispositions électorales. Dans ce cadre, elle a adopté un amendement proposé par son rapporteur, supprimant cet article pour le réintroduire ultérieurement.

Votre commission a supprimé l'article 3 .

Article 4 (supprimé) Application des dispositions électorales
à l'élection des conseillers consulaires

Cet article assure l'application à l'élection des conseillers consulaires de dispositions contenues au sein du code électoral par un renvoi important au « tronc commun » des élections politiques.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 4 .

Article 5 (supprimé) Mode de scrutin des conseillers consulaires

Le présent article fixe le mode de scrutin applicable à l'élection des conseillers consulaires selon que la circonscription compte un conseiller consulaire ou plus de deux.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 5 .

Article 6 (supprimé) Nombre de tours de scrutin et vote par circonscription

Cet article prévoit le vote par circonscription et un mode de scrutin à un tour pour l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 6 .

Article 7 (supprimé) Conditions d'éligibilité

Cet article fixe les conditions d'éligibilités pour les candidats à l'élection des conseillers consulaires, interdisant également les candidatures multiples.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 7 .

Article 8 (supprimé) Inéligibilités

Le présent article prévoit les cas d'inéligibilités pour l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 8 .

Article 9 (supprimé) Procédure de dépôt et d'enregistrement
des déclarations de candidature

Cet article régit la procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature pour l'élection des conseillers consulaires en fonction du nombre de sièges à pourvoir.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 9.

Article 10 (supprimé) Retrait de candidature et décès des candidats

Le présent article encadre le retrait des candidatures et l'hypothèse du décès des candidats avant l'élection après leur déclaration de candidatures

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 10 .

Article 11 (supprimé) Circulaires électorales et règles
de financement des campagnes électorales

Cet article a un double objet. Il fixe, dans ses premiers alinéas, les modalités de diffusion des circulaires électorales ainsi que la présentation des bulletins de vote avec la répartition de la charge des coûts ainsi engendrés. Les deux derniers aliénas introduisent des règles de financement applicables aux campagnes électorales dans le cadre de l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 11 .

Article 12 (supprimé) Modalités de vote

Le présent article fixe les modalités de vote applicable à l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 12 .

Article 13 (supprimé) Recensement des votes

Cet article régit, pour l'élection des conseillers consulaires, le recensement des votes, l'attribution des sièges et la proclamation des résultats Il prévoit également qu'en cas d'égalité des suffrages entre des candidats ou des listes de candidats, l'élection se fait au bénéfice de l'âge.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 13 .

Article 14 (supprimé) Détermination du juge de l'élection

Cet article attribue le contentieux de l'élection des conseillers consulaires au Conseil d'État qui statuerait ainsi en premier et dernier ressort. Cette règle d'attribution est également prévue par l'article 35 du projet de loi qui modifie en ce sens l'article L. 311-3 du code de justice administrative.

L'article en cause ne présente donc qu'un intérêt purement formel puisque cette disposition serait parallèlement codifiée. Son intérêt est d'autant plus relatif qu'elle crée une dissymétrie au sein du texte dans la mesure où une telle règle n'est pas formellement reprise au sein du texte s'agissant du contentieux de l'élection des délégués consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 14 .

Article 15 (supprimé) Remplacement des conseillers consulaires en cours de mandat

Le présent article prévoit les modalités de remplacement des conseillers consulaires en cas de vacance de siège.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 15 .

Article 16 (supprimé) Règles des élections partielles

Cet article détermine les hypothèses et les règles applicables aux élections partielles pour les conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 16 .

Article 17 (supprimé) Procédure de démission des conseillers consulaires

Cet article fixe les modalités de démission des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 17 .

Article 18 (supprimé) Communication des listes électorales

Le présent article régit les conditions auxquelles sont soumis les conseillers consulaires pour consulter les listes électorales consulaires de leur circonscription.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 18 .

Article 19 Modalités d'application

De manière classique, cet article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application, non négligeables, du présent chapitre. Ce faisant, cet article fixe les règles que le pouvoir règlementaire serait tenu d'édicter, c'est-à-dire :

- le montant, les conditions et les modalités de versement des indemnités forfaitaires des conseillers consulaires ;

- les conditions dans lesquelles ils seraient indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice de leurs fonctions ;

- les attributions, l'organisation et le fonctionnement des conseils consulaires.

Ce décret en Conseil d'État aurait aussi pour tâche de fixer les conditions dans lesquelles le ministre des affaires étrangères peut créer, par arrêté, des conseils consulaires compétences pour plusieurs circonscriptions consulaires. Cette faculté, gage d'adaptation du réseau consulaire français au gré des relations internationales, n'aurait pas d'influence sur le découpage des circonscriptions électorales qui relève, en application de l'article 34 de la Constitution, de la seule compétence du législateur.

Votre commission a adopté un amendement de précision visant à préciser que les conseillers consulaires bénéficient d'indemnités forfaitaires ainsi que des remboursements forfaitaires des frais exposés par ces derniers, comme il est actuellement prévu pour les conseillers à l'AFE. Dans les deux cas, le montant qui serait fixé par le Gouvernement serait forfaitaire, c'est-à-dire fixé à l'avance et prévisible dans son montant global. Le présent article confère cependant une liberté d'appréciation au pouvoir règlementaire quant aux critères de fixation de cette indemnité et de ces remboursements.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .

CHAPITRE II L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 20 A (nouveau) Élection du président et du bureau
de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, le présent article dispose que l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) élit en son sein, lors de la première réunion suivant son renouvellement, son président et son bureau.

L'élection du président de l'AFE en son sein était prévue par l'article 23 du projet de loi. Depuis la création du Conseil supérieur des Français de l'étranger en 1948, la présidence de l'AFE appartient au ministre des affaires étrangères, comme le prévoit actuellement l'article 1 ^er A de la loi du 7 juin 1982 relative à l'AFE. Avec la suppression dans la composition de l'AFE des membres de droit que sont les sénateurs et les députés représentant les Français établis hors de France et des personnalités qualifiées nommées par le ministre, l'élection du président par les membres et en leur sein constitue un progrès démocratique qui affranchit symboliquement cette assemblée représentative de la tutelle du ministre. L'AFE devient ainsi une assemblée de plein exercice, pleinement représentative et autonome dans le choix de son président.

L'élection du bureau, quant à elle, n'était pas mentionnée dans le projet de loi ni dans la loi du 7 juin 1982. Sa mention dans la loi participe du même mouvement tendant à faire de l'AFE une assemblée de plein exercice. Actuellement, l'article 1 ^er du décret du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE prévoit un bureau composé du président - mais il s'agit du ministre - de trois vice-présidents élus pour trois ans au scrutin proportionnel par l'assemblée lors de la première réunion suivant son renouvellement, des présidents, rapporteurs généraux, vice-présidents et secrétaires des commissions permanentes, ainsi que des présidents de groupe. Le bureau se réunit de plein droit lors des sessions de l'assemblée. Cette composition du bureau correspond aux propositions de réforme formulées par le Conseil supérieur des Français de l'étranger en 2003, qui avaient pour objet de le transformer en instance de direction des travaux s'apparentant à la conférence des présidents d'une assemblée parlementaire.

Les compétences du bureau ne sont pas définies dans le décret ^{43 ( * )} , même si en pratique le bureau tend à exercer les attributions de l'assemblée en se réunissant en dehors de ses sessions, sur convocation du ministre. En revanche, le décret prévoit que le collège des vice-présidents exerce par délégation du ministre les attributions de président et qu'il est consulté et peut faire des propositions sur les dates et l'ordre du jour des sessions et des autres réunions des organes de l'assemblée. En tout état de cause, le bureau d'une assemblée est toujours chargé de pourvoir à l'organisation et à la direction de ses travaux. Il appartiendra au règlement intérieur de l'AFE, mentionné à l'article 20 B, de préciser les attributions du bureau.

Votre commission a adopté un article 20 A ainsi rédigé .

Article 20 B (nouveau) Règlement intérieur de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit que, lors de la première réunion suivant son renouvellement, l'AFE établit son règlement intérieur. Il prévoit aussi que, dans un cadre déterminé par un décret en Conseil d'État, le règlement intérieur fixe les règles d'organisation et de fonctionnement de l'AFE, en particulier les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée en dehors des sessions.

Actuellement, le décret du 6 avril 1984 se borne à indiquer que l'AFE élabore son règlement sur proposition de sa commission compétente, ce règlement nécessitant l'approbation du ministre des affaires étrangères, par voie d'arrêté, pour pouvoir entrer en vigueur. Votre commission a estimé qu'il n'y avait pas lieu, pour une assemblée de plein exercice, de dépendre du ministre pour l'entrée en vigueur de son règlement. Elle n'a donc pas retenu ce principe d'approbation préalable. Dans ces conditions, dès lors que ce règlement intérieur devrait être considéré comme un acte administratif faisant grief, il serait susceptible d'être déféré, par exemple par le ministre mais aussi par tout membre de l'assemblée, au juge administratif, en l'occurrence au tribunal administratif de Paris compte tenu du siège de l'AFE et des règles de répartition des contentieux entre les degrés de l'ordre administratif.

Les règles d'organisation et de fonctionnement de l'AFE qui seraient à fixer prévues par le règlement intérieur pourraient reprendre certaines dispositions figurant dans le décret, tout en les précisant. Elles pourraient concerner :

- les règles de fixation de l'ordre du jour ;

- le nombre, la composition, les compétences, l'organisation et le fonctionnement des commissions permanentes ;

- les conditions de création de commissions temporaires ;

- les modalités de délibération et de vote au sein de l'assemblée et des commissions ;

- les droits des groupes constitués au sein de l'assemblée ;

- la possibilité pour les conseillers de poser des questions au Gouvernement ;

- la possibilité pour des personnalités extérieures d'assister aux travaux de l'assemblée, sans voix délibérative...

En tout état de cause, un décret en Conseil d'État devra déterminer le cadre dans lequel sera élaboré le règlement intérieur. Ce décret devra nécessairement laisser une marge suffisante d'autonomie à l'AFE dans l'établissement de son règlement, sauf à priver de portée réelle la volonté du législateur de confier à l'assemblée le soin de fixer elle-même ses règles d'organisation et de fonctionnement.

L'article 20 B dispose également que le règlement devra fixer les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée dans l'intervalle des sessions. Si ceci semble correspondre à la pratique suivie, le décret du 6 avril 1984 ne dit rien des compétences actuelles du bureau. Dans sa rédaction initiale, l'article 29 du projet de loi prévoyait qu'un décret en Conseil d'État devait préciser notamment les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée dans l'intervalle des sessions.

A la suite de l'article 20 A, l'article 20 B contribue à son tour à faire de l'AFE une assemblée représentative de plein exercice.

Votre commission a adopté un article 20 B ainsi rédigé .

Article 20 C (nouveau) Réunions de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 20 C du projet de loi prévoit que l'AFE se réunit à l'initiative conjointe de son président et du ministre des affaires étrangères.

Actuellement, le décret du 6 avril 1984 dispose que l'AFE est convoquée « chaque fois que le ministre le juge nécessaire et au moins deux fois par an », ce qui crée formellement une étroite dépendance à l'égard du ministre. L'article 20 C permet de sortir l'AFE de cette dépendance. Toutefois, s'il est d'usage que les assemblées soient convoquées par les soins de leur président, votre commission a préféré, compte tenu du coût que représente pour l'État une session de l'AFE, prévoir une convocation conjointe du président et du ministre, de façon à ce que le président seul ne puisse pas user de manière abusive, aux frais de l'État, de son pouvoir de convocation.

La rédaction de l'article 21 ne permet pas au président de convoquer l'AFE sans l'accord du ministre, mais elle ne permet pas davantage au ministre de convoquer l'AFE sans l'accord du président. Compte tenu de l'évolution de l'AFE engagée par le projet de loi, l'initiative conjointe en matière de convocation semble équilibrée.

Par ailleurs, votre commission n'a pas souhaité prévoir dans la loi que l'AFE se réunisse au moins deux fois par an, considérant que cette question ne relevait pas du domaine de la loi. Actuellement, les deux sessions ont lieu en mars et en septembre.

Enfin, après avoir envisagé sur la proposition de son rapporteur que l'ordre du jour des sessions de l'AFE soit établi conjointement par le président et le ministre, votre commission a considéré que les règles de fixation de l'ordre du jour ne relevaient pas également du domaine de la loi.

Votre commission a adopté un article 20 C ainsi rédigé .

Article 20 Rapport du Gouvernement
à l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 20 du projet de loi prévoit que, chaque année, le ministre des affaires étrangères présente à l'AFE un rapport dressant le bilan des actions conduites dans les domaines de l'enseignement français à l'étranger, de la protection et l'action sociales, de la formation professionnelle et l'apprentissage et de la sécurité des communautés françaises à l'étranger. Cette obligation incombe nommément au ministre des affaires étrangères, et non au Gouvernement en tant qu'institution. La présentation de ce rapport - et non le rapport lui-même - doit donner lieu à un avis de l'AFE.

Actuellement, ni la loi du 7 juin 1982 relative à l'AFE ni le décret du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE ne prévoit une procédure de rapport de cette nature. En revanche, chaque année, le directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire présente un rapport sur l'activité de sa direction ^{44 ( * )} . Aussi pourrait-on croire qu'il s'agit de hausser au niveau de la loi une simple pratique administrative.

Cependant, l'article 20 prévoyait dans sa rédaction initiale que la présentation du rapport devait faire l'objet d'un avis de l'AFE, renforçant ainsi ses prérogatives consultatives et lui permettant d'émettre une position générale sur les politiques conduites en direction des Français de l'étranger. Si votre commission a approuvé cette disposition, elle a considéré que la formulation obligatoire d'un avis n'était pas opportune, lui préférant la tenue obligatoire d'un débat, en présence du Gouvernement, et laissant à l'AFE le soin de décider s'il y avait lieu d'émettre un avis. En outre, votre commission a estimé que le rapport devait être présenté au nom du Gouvernement. Aussi il ne devait pas nécessairement être présenté que par le ministre des affaires étrangères mais aussi par d'autres membres du Gouvernement. En effet, plusieurs ministères sont concernés par la situation des Français de l'étranger. En outre, le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation » selon l'article 20 de la Constitution. Enfin, le projet de loi tend à affranchir l'AFE de la tutelle exclusive du ministre des affaires étrangères. Au demeurant, les articles 21 et 22, qui traitent également des compétences de l'AFE, évoquent non pas le ministre des affaires étrangères mais le Gouvernement.

Concernant le contenu du rapport, votre commission a déploré son caractère trop limitatif, car l'action de l'État comme les sujets d'intérêt des Français de l'étranger s'étendent à d'autres domaines par exemple la fiscalité française pour les contribuables non résidents ou les conventions bilatérales relatives à l'imposition des revenus des personnes physiques ou à la sécurité sociale. Ce rapport annuel devant l'AFE ne doit pas couvrir le champ de compétence du seul ministère des affaires étrangères, mais de manière transversale l'ensemble des domaines ministériels intéressant à un titre ou à un autre la situation des Français de l'étranger.

Aussi, votre commission a adopté un amendement sur proposition de son rapporteur, prévoyant que le Gouvernement devait présenter chaque année un rapport sur la situation des Français établis hors de France et les politiques conduites à leur égard, devant porter sur les sujets énumérés dans la rédaction initiale de l'article 20, mais aussi sur les négociations et conclusions d'engagements internationaux dans le domaine fiscal et social, le régime fiscal applicable aux Français résidant à l'étranger et tout autre sujet concernant les Français de l'étranger. Ce rapport doit donner lieu à un débat en présence du Gouvernement et peut donner lieu à un avis de l'AFE.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .

Article 21 Observations de l'Assemblée des Français de l'étranger
sur le projet de loi de finances

L'article 21 du projet de loi prévoit que le Gouvernement informe l'AFE des dispositions du projet de loi de finances intéressant les Français de l'étranger dès son dépôt. Sont exclusivement visées les matières particulières énumérées à l'article 20, c'est-à-dire l'enseignement français à l'étranger, la protection et l'action sociales, la formation professionnelle et l'apprentissage et la sécurité des communautés françaises à l'étranger, à l'exclusion d'autres dispositions susceptibles de concerner les Français de l'étranger, par exemple en matière fiscale. A l'inverse de l'article 20, l'obligation incombe ici au Gouvernement et non au ministre des affaires étrangères et cette information peut, mais ne doit pas, donner lieu à des observations de la part de l'AFE.

Actuellement, ni la loi du 7 juin 1982 relative à l'AFE, ni le décret du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE ne prévoit une procédure d'information de cette nature.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de ce mécanisme, dans la mesure où les observations de l'AFE au Gouvernement seraient difficilement prises en compte dès lors que le projet de loi a déjà été déposé et que ses équilibres ont déjà été fixés. Aussi s'est-il interrogé sur la possibilité d'instaurer devant l'AFE un débat d'orientation budgétaire annuel, en amont de l'élaboration du projet de loi de finances, à l'instar de ce que prévoient l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances et, dans les assemblées locales, le code général des collectivités territoriales ^{45 ( * )} . Toutefois, les députés et sénateurs représentant les Français établis hors de France seraient susceptibles d'intervenir dans les débats budgétaires et de proposer des amendements, afin de donner un écho aux préoccupations de l'AFE.

En tout état de cause, l'attribution de cette nouvelle prérogative suppose une session de l'AFE rapidement après le dépôt du projet de loi de finances. L'article 39 de la loi organique du 1 ^er août 2001 dispose que « le projet de loi de finances de l'année (...) est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget ». Pour exercer concrètement cette prérogative avant le début de l'examen parlementaire du projet de loi de finances, l'AFE devrait donc être réunie en session début octobre et plus en septembre.

Enfin, dès lors que l'AFE peut faire usage de son pouvoir d'avis sur toutes matières, selon l'article 22 du projet de loi, il lui serait loisible d'émettre un avis sur le contenu du projet de loi de finances si elle le souhaitait, de sorte que la faculté de présenter des observations, prévue par l'article 21 du projet de loi, ne s'avère guère pertinente d'un point de vue juridique. La formulation obligatoire d'observations serait en revanche utile dans la préparation de l'examen du budget par le Parlement.

Aussi, à l'initiative de notre collègue Christian Cointat, votre commission a adopté un amendement rendant obligatoire la formulation par l'AFE d'observations destinées au Gouvernement sur les dispositions du projet de loi de finances intéressant les Français de l'étranger.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel sur la proposition de son rapporteur.

En outre, la nouvelle rédaction de l'article 20, dès lors qu'elle a élargi les domaines couverts par le rapport annuel du Gouvernement, élargit également le champ des dispositions du projet de loi de finances devant faire l'objet d'une information de l'AFE en application du présent article.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 22 Fonction consultative de
l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 22 du projet de loi traite de la fonction consultative de l'AFE. Il prévoit que le Gouvernement peut consulter l'AFE sur la situation des Français établis hors de France et sur toute question consulaire ou d'intérêt général les concernant, notamment en matière culturelle, économique et sociale. Il prévoit également que l'AFE peut réaliser des études et formuler des voeux, avis et motions sur toute question intéressant les Français de l'étranger.

Actuellement, la loi du 7 juin 1982 prévoit que l'AFE est chargée de donner au Gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français de l'étranger, mais aussi qu'elle peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de texte, de sorte que le projet de loi semble en retrait sur ce second point.

L'article 1 ^er A de la loi du 7 juin 1982 dispose ainsi :

« L'Assemblée des Français de l'étranger est l'assemblée représentative des Français établie hors de France. (...) Outre les attributions qu'elle exerce en vertu des lois en vigueur, elle est chargée de donner au Gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger.

« Dans les matières ressortissant directement à sa compétence, l'Assemblée des Français de l'étranger peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de textes législatifs et réglementaires. Elle est appelée à donner son avis sur tout autre projet que lui soumet le Gouvernement. Elle peut également, de sa propre initiative, adopter des avis, des voeux et des motions sur tout sujet concernant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger. »

Au regard de l'article 1 ^er A de la loi du 7 juin 1982, issue de la réforme initiée en 1990 et émanant de deux propositions de loi de notre collègue Jean-Pierre Cantegrit et notre ancienne collègue Monique Cerisier-ben Guiga, le texte de l'article 22 du projet de loi paraît quelque peu en retrait par rapport au droit en vigueur. En effet, la faculté pour le Gouvernement de consulter l'AFE sur les projets de textes législatifs et réglementaires n'y figure pas. Votre rapporteur souligne en outre, à cet égard, que les articles 1 ^er bis et 1 ^er ter de la loi du 7 juin 1982 prévoient actuellement des décrets pris après consultation de l'AFE ^{46 ( * )} .

Pour autant, si le Gouvernement peut consulter l'AFE sur toutes questions, votre commission considère qu'il peut également la consulter s'il le souhaite sur des projets de texte, de sorte que la rédaction de l'article 22 du projet de loi ne retire en réalité, d'un point de vue juridique, aucune attribution à l'AFE.

Votre commission a également considéré qu'il n'y avait pas lieu de prévoir une obligation de consultation de l'AFE dans les domaines couverts par l'article 22, compte tenu à la fois de leur étendue et de leur imprécision. En outre, le rythme des sessions de l'AFE et des réunions de son bureau ne se prête guère à un mécanisme de consultation obligatoire. Dans ces conditions, un avis obligatoire de l'AFE sur tous les projets de loi, d'ordonnance ou de décret concernant les Français de l'étranger, à l'instar de ce qui est prévu par exemple pour les départements, régions et collectivités d'outre-mer, n'est guère envisageable à ce stade. Votre rapporteur s'est aussi interrogé sur la possibilité de donner à l'AFE un rôle de proposition de modification des textes législatifs et réglementaires concernant les Français de l'étranger.

Toutefois, dans la mesure où l'AFE est une assemblée à la fois représentative et consultative mais pas une assemblée délibérative, il semblait difficile, en l'état, d'aller plus avant dans les compétences qui lui étaient attribuées par la loi.

Concernant la faculté pour l'AFE d'émettre des voeux et d'adopter des avis et des motions, votre commission a adopté un amendement présenté par notre collègue Christian Cointat, modifiant cette énumération. Ainsi l'AFE pourrait-elle adopter des avis, des résolutions et des motions, mais pas des voeux, de façon à prendre en compte les catégories terminologiques correspondant aux usages actuels au sein de l'AFE : les avis sont formulés pour répondre aux saisines du Gouvernement, les résolutions pour prendre position sur une question d'intérêt général et les motions pour évoquer une question d'intérêt local.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .

Article 23 (supprimé) Composition de l'Assemblée des Français de l'étranger
et répartition des sièges

Traitant de plusieurs questions, cet article fixe le nombre de conseillers à l'AFE à 81 et la durée de leur mandat à 6 ans. La démission d'office des conseillers à l'AFE est prévue pour ceux ayant perdu leur mandat de conseiller consulaire pour quelque cause que ce soit. Enfin, la présidence de l'AFE est confiée à un conseiller élu par ses pairs.

Ces dispositions perdent leur objet avec la restructuration du texte qui a conduit à encadrer l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE par le maximum de dispositions électorales communes. En outre, l'élection des conseillers de l'AFE au scrutin direct, et non plus indirect comme le prévoyait le projet de loi, oblige à une adaptation des dispositions électorales initialement prévue pour l'élection de ces conseillers. Cet article est donc appelé à être supprimé sous réserve du rétablissement au sein du titre II du présent projet de loi de dispositions de substitution.

Votre commission a supprimé l'article 23 .

Article 24 (supprimé) Découpage des circonscriptions électorales
pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Le présent article renvoie au tableau n° 2 annexé le découpage et la répartition des sièges pour les 16 circonscriptions prévues pour l'élection des conseillers à l'AFE. Il prévoit également la fixation du chef-lieu de circonscription électorale par arrêté du ministre des affaires étrangères.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 24 .

Article 25 (supprimé) Application des dispositions du code électoral

Cet article opère le renvoi aux dispositions électorales pertinentes applicables à l'élection des conseillers consulaires pour encadrer celle des conseillers à l'AFE ainsi que, de manière ponctuelle, au code électoral.

Votre commission a préféré une autre présentation, plus lisible que ce renvoi, en fixant intégralement un corpus d'articles commun aux deux élections, complétées par des dispositions spécifiques à chaque élection : cette restructuration a abouti à l'organisation en trois chapitres du titre II du projet de loi. Cette réorganisation était d'autant plus évidente que l'élection directe et non plus indirecte des conseillers à l'AFE, décidée par votre commission, oblige à modifier le renvoi aux dispositions électorales opéré par cet article.

Dans le cadre de la restructuration du texte et au regard de la modification du mode de scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE, votre commission a supprimé l'article 25 .

Article 26 (supprimé) Modalités de vote

Le présent article fixe les modalités de vote propres à l'élection des conseillers à l'AFE. Dans la mesure où l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE serait concomitante, il n'y a plus lieu de distinguer les modalités de vote pour ces deux scrutins.

Votre commission a supprimé l'article 26 .

Article 27 (supprimé) Mise à disposition du matériel électoral

Cet article, lié en partie au précédent, prévoit la mise à disposition de sélecteurs des bulletins de vote et du matériel de vote sous enveloppe fermée.

Dans le cadre de la restructuration du texte et au regard de la modification du mode de scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE, votre commission a supprimé l'article 27 .

Article 28 (supprimé) Opérations de vote

Dans la même logique, le présent article régit les opérations de vote pour l'élection des conseillers à l'AFE mais sans prendre en compte la modification de la structure du texte et du mode de scrutin direct des conseillers à l'AFE décidée par votre commission.

Votre commission a supprimé l'article 28 .

Article 29 Modalités d'application

Traditionnel à la fin d'un chapitre, le présent article renvoie le soin à un décret en Conseil d'État de déterminer les modalités d'application des dispositions relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'AFE.

Cet article confie notamment au pouvoir règlementaire la détermination des règles relatives :

- au montant, aux conditions et aux modalités des remboursements forfaitaires pour les conseillers élus à l'AFE ;

- aux conditions dans lesquelles ils sont indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice de leurs fonctions ;

- à l'organisation et au fonctionnement de l'AFE.

Adoptant un amendement , votre commission a précisé que les conseillers de l'AFE peuvent prétendre à un remboursement forfaitaire des frais qu'ils exposent, non pas seulement au titre des réunions de l'AFE mais au titre de leurs fonctions. Cette précision est formelle et n'a pas d'incidence financière majeure dans la mesure où le Gouvernement reste libre de fixer ce montant et que ce montant est, selon la rédaction retenue, forfaitaire donc fixé par avance. Par le même amendement, votre commission a supprimé le 3° qui renvoyait aux règles de fonctionnement e d'organisation de l'AFE puisqu'une telle mention existe désormais à l'article 20 B adopté par votre commission.

Enfin, votre commission a inscrit dans la loi ^{47 ( * )} , par l'amendement de son rapporteur rejoignant ceux de nos collègues Catherine Tasca et Christian Cointat, le droit à la formation des conseillers à l'AFE, le pouvoir règlementaire restant compétent pour en fixer les modalités. Cette position rejoint la préoccupation qu'elle a récemment exprimée s'agissant du renforcement de la formation des élus locaux.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

TITRE II
ÉLECTION DES CONSEILLERS CONSULAIRES
ET DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE
DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
CHAPITRE IER
DISPOSITIONS COMMUNES À L'ÉLECTION
DES CONSEILLERS CONSULAIRES ET DES CONSEILLERS
À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 29 bis (nouveau) Durée des mandats des conseillers consulaires et des conseillers
à l'Assemblée des Français de l'étranger et date des scrutins

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend la durée de six ans fixée pour les mandats des élus au sein des instances représentatives des Français établis hors de France et précisent que cette élection se fait au suffrage universel direct, ce qui est le cas pour l'AFE depuis 1982.

Cet article modifie le projet en loi sur le caractère direct du scrutin pour les conseillers à l'AFE, ces derniers étant élus, en application de l'article 23 du projet de loi dans sa rédaction initiale, de manière indirecte uniquement par les conseillers consulaires.

Lors de ses auditions, votre rapporteur a en effet entendu une demande unanime en faveur du maintien de l'élection au scrutin direct des conseillers à l'AFE. Souscrivant à cette position, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a posé le principe d'une même durée de mandat, prévue par le projet de loi, ainsi que d'une élection au scrutin direct pour les membres des deux instances.

Comme les élections municipales, l'élection des conseillers consulaires est une élection de proximité dont les élus formeront la part la plus importante du collège électoral des sénateurs. Aussi, votre commission a aligné la date des scrutins sur celle du premier tour des élections municipales. Cette disposition est similaire aux articles L. 558-1 et L. 558-5 du code électoral, introduits également à l'initiative de votre commission, et qui disposent que les conseillers à l'assemblée de Guyane et les conseillers à l'assemblée de Martinique « sont élus pour six ans en même temps que les conseillers régionaux ». Cette règle ne trouverait cependant à s'appliquer qu'à compter du second renouvellement général de ces instances, en 2020, puisque le premier alinéa de l'article 37 du projet de loi fixe, de manière dérogatoire, la date des prochaines élections de ces instances entre mars et juin 2014.

Le Gouvernement a néanmoins souligné devant votre rapporteur que l'ensemble de la mise en oeuvre de la présente réforme implique des délais conséquents et que le délai de finalisation des listes électorales annuelles, début mars, rend impossible de tenir de tels délais.

L'idée d'une simultanéité avec les élections européennes apparait plus favorable pour le réseau diplomatique et consulaire. Toutefois, au sein de l'Union européenne, les Français peuvent voter, dans leur pays de résidence, exerçant leur droit de citoyen européen. L'organisation d'un vote simultané dans les ambassades et consulats pourrait être ressentie comme une incitation pour les Français vivant dans l'Union européenne à ne pas exercer l'ensemble des droits reconnus par les citoyens européens vivant hors de leur pays d'origine. Enfin, si un Français était simultanément candidat pour être conseiller consulaire et aux élections européennes dans son pays de résidence, ou si deux candidats à ces deux mandats faisaient campagne ensemble, la cohabitation de règles de financements des campagnes, l'une française, l'autre dépendant de la législation du pays de résidence, engendrerait des risques juridiques, particulièrement en cas d'élection aux résultats serrés. Aussi, votre commission a préféré opter pour un rythme identique à celui des élections municipales.

Votre commission a adopté l'article 29 bis ainsi rédigé .

Article 29 ter (nouveau) Durée des mandats des conseillers consulaires et des conseillers
à l'Assemblée des Français de l'étranger et date des scrutins

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend les dispositions de l'article 4 du projet de loi dans sa rédaction initiale, opérant ainsi un large renvoi massif aux dispositions du code électoral.

Ce faisant, le présent article étend les règles de droit commun à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE. Il engage ainsi, dans la mesure du possible, un rapprochement avec le « tronc commun » des dispositions électorales, ce que votre commission, dans une perspective de clarté et de simplicité du droit électoral, ne peut que saluer.

Sont ainsi rendues applicables à l'élection des conseillers consulaires, via le titre I ^er du livre I ^er du code électoral, l'essentiel des règles électorales, sous réserve d'exceptions ciblées, que ce soit en matière de :

- conditions requise pour être électeur (chapitre I ^er ) ;

- de conditions générales d'éligibilité et d'inéligibilité (chapitre III) ;

- de propagande électorale (chapitre V) ;

- d'opérations de vote (chapitre VI) ;

- de dispositions pénales applicables aux élections politiques (chapitre VII).

Sont en revanche exclues les dispositions relatives :

- aux listes électorales (chapitre II) dans la mesure où elles relèvent de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ;

- aux incompatibilités (chapitre IV) fixées notamment entre mandats locaux et mandat local et mandat de député européen ;

- au financement et au plafonnement des dépenses électorales (chapitre V bis) à l'exception notable du principe d'interdiction de financement des campagnes électorales par une personne morale, repris à l'article 11 du présent projet de loi ;

- au contentieux des élections (chapitre VIII), compte-tenu de l'absence d'intervention de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Sur mention expresse, l'article L. 118-4 est rendu applicable, permettant ainsi au juge de l'élection de déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans et pour l'ensemble des élections, le candidat qui a accompli des manoeuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin, ce qui le conduirait conséquemment à annuler l'élection du candidat. Votre commission ne peut qu'approuver l'application de cette disposition introduite dans le droit positif, à son initiative, par l'article 17 de la loi n°2011-412 du 14 avril 2011, à la suite des conclusions de son groupe de travail sur le bilan de la législation électorale.

Cet article rend enfin applicable des dispositions contenues au sein du livre IIIème du code électoral propre aux dispositions applicables à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a précisé les dispositions qui étaient exclues et celles auxquelles cet article renvoyait explicitement, assurant ainsi leur extension.

Votre commission a adopté l'article 29 ter ainsi rédigé .

Article 29 quater (nouveau) Conditions d'éligibilité

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve de la création d'une incompatibilité, l'article 7 du projet de loi dans sa rédaction initiale. Il est applicable à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Il rappelle, de manière classique en droit électoral, que l'éligibilité d'un électeur s'apprécie au niveau de la circonscription d'élection au sein de laquelle il se présente comme candidat. Dans le cas présent, la circonscription s'entend donc comme celle de l'élection pour le conseil consulaire pour les candidats à l'élection des conseillers consulaires et celle d'élection pour l'AFE lorsqu'un candidat se présente pour être membre de cette assemblée.

Reprenant également un principe désormais ancien, le deuxième alinéa de l'article interdit les candidatures multiples entre plusieurs circonscriptions. Dans le même esprit, votre commission a souhaité préciser que « nul ne peut être membre de plusieurs conseils consulaires », reprenant ainsi une incompatibilité qui existe pour les conseillers généraux à l'article L. 208 du code électoral et pour les conseillers régionaux à l'article L. 345 du même code. En effet, un électeur pourrait être élu au sein d'un second conseil consulaire, notamment à la suite d'un changement de domicile et donc de circonscription, à la faveur d'une élection partielle alors même qu'il détient déjà un même mandat ailleurs.

Votre commission a adopté l'article 29 quater ainsi rédigé .

Article 29 quinquies (nouveau) Inéligibilités

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend l'article 8 du projet de loi dans sa rédaction initiale, étant applicable tant à l'élection des conseillers consulaires qu'à celle des conseillers à l'AFE. Il fixe les inéligibilités applicables pour ces deux élections.

Cette disposition fait directement écho à celles applicables aux élections locales en France et qui interdisent à des fonctionnaires d'autorité exerçant ou ayant exercé au sein de la circonscription des fonctions au nom de l'État. Ainsi, comme il est proposé pour le chef de mission diplomatique et le chef de poste consulaire, un préfet est en effet inéligible au cours de ses fonctions et pendant un délai de trois ans consécutif à la cessation de ses fonctions aux mandats de conseiller général, en application de l'article L. 195 du code électoral, et de conseiller régional, en application de l'article L. 340 du même code. De même, les sous-préfets, secrétaires généraux, directeurs de cabinet de préfet et les sous-préfets chargés de mission auprès du préfet sont, comme les fonctionnaires visés du 2° au 4° du présent article, inéligibles au cours de leurs fonctions et pendant un délai consécutif d'un an au sein de la circonscription d'exercice de leurs responsabilités.

La rédaction du présent article reprend exactement l'article L.O. 329 du code électoral applicable aux élections législatives pour les députés élus par les Français établis hors de France. Cette disposition reprend la position exprimée par votre commission lors de l'adoption de l'article précité.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a cependant souhaité apporter une précision en indiquant que les fonctionnaires consulaires honoraires rendus inéligibles sont uniquement ceux représentant la France. En effet, si un ressortissant français était consul honoraire pour le compte d'un autre pays, l'inéligibilité perdrait son sens puisqu'elle a pour objet d'éviter de rompre la neutralité apparente de l'État ou qu'un fonctionnaire use de ses fonctions et du pouvoir qu'il détient à ce titre pour favoriser son élection.

Enfin, l'article prévoit logiquement la démission d'office par le ministre des affaires étrangères du conseiller consulaire qui serait frappé par un des cas d'inéligibilité. Le conseiller consulaire pourrait former un recours devant le Conseil d'État dans le délai d'un mois.

Si un conseiller à l'AFE était frappé d'une telle inéligibilité, la même procédure lui serait applicable dans la mesure où il perdrait son mandat de conseiller consulaire pour cause d'inéligibilité au titre de son mandat de conseiller consulaire puis serait déclaré démissionnaire d'office par le ministre de son mandat de conseiller à l'AFE, en vertu de l'article 29 vicies, puisqu'il aurait perdu son mandat de conseiller consulaire.

Votre commission a adopté l'article 29 quinquies ainsi rédigé .

Article 29 sexies (nouveau) Convocation des électeurs et jour du scrutin

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe la procédure de convocation des électeurs pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Pour l'AFE, une disposition semblable est actuellement contenue au sein de l'article 31-1 du décret n°84-252 du 6 avril 1984 portant statut de l'assemblée des Français de l'étranger et fixant les modalités d'élection de ses membres. Son contenu, notamment le délai de convocation, a ainsi été repris au niveau législatif dans la mesure où ce décret de convocation affecte les composantes du régime électoral des instances concernées. En effet, la convocation des électeurs marque le début des opérations préparatoires au scrutin, ouvrant par exemple le délai au cours duquel les candidats peuvent déposer leurs candidatures. A la différence des dispositions règlementaires actuelles, votre commission a prévu que cette convocation se ferait par décret et non par arrêté ministériel, reprenant ainsi la règle applicable aux élections locales en France.

Sur proposition de nos collègues Christian Cointat et Christophe-André Frassa, votre commission a précisé également que, par exception au principe selon lequel le jour du scrutin est le dimanche, il aurait lieu le samedi précédent pour les circonscriptions sur le continent américain. Cette disposition reprend celle contenue au II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel qui dispose que « le scrutin est organisé le samedi [...] dans les ambassades et les postes consulaires situés sur le continent américain ». En effet, dans le cas de l'élection d'une assemblée unique au niveau central, ce vote anticipé permet de ne pas faire voter des électeurs avant la proclamation des résultats sur une large partie des circonscriptions d'élection des conseillers à l'AFE et d'ainsi éviter d'influencer le vote des électeurs.

Votre commission a adopté l'article 29 sexies ainsi rédigé .

Article 29 septies (nouveau) Procédure de dépôt et d'enregistrement
des déclarations de candidature

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend pour l'essentiel l'article 9 du projet de loi dans sa rédaction initiale. Du fait de la concomitance de l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, le contenu de cet article a été remanié par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, pour assurer son adaptation.

Ces dispositions s'inspirent de celles du chapitre III du décret n°84-252 du 6 avril 1984 portant statut de l'assemblée des Français de l'étranger et fixant les modalités d'élection de ses membres. De même, elles ne sont pas sans ressemblance avec les dispositions des articles L. 346 à L. 351 applicables à la procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature pour les élections régionales.

Le I du présent article prévoit, pour l'ensemble des circonscriptions pour ces élections, une déclaration de candidature obligatoire. Ce dépôt aurait lieu auprès de l'ambassade du chef-lieu de la circonscription de l'AFE, dans le délai entre la convocation des électeurs, prévue à l'article 29 sexies , et le 70 ^ème jour avant la date du scrutin.

Tirant les conséquences de l'élection concomitante de l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE rendue nécessaire par le cumul institutionnalisé des mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE, votre commission a considéré que la déclaration pour les deux élections devait être commune.

En ses II, III et I, cet article régit également les modalités de dépôts de cette déclaration et les informations devant y figurer sur les candidats (identité des candidats, présentation de la liste, etc.).

Ces dispositions introduisent une représentation paritaire dans la présentation, assurant ainsi l'application de l'article 1 ^er de la Constitution au terme duquel « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ». Recourant à une obligation désormais classique pour les élections politiques, cet article impose la différence de sexe entre le candidat et son remplaçant en cas de scrutin uninominal et l'alternance de candidats de sexe différent -un homme, une femme ou inversement- en cas de scrutin de liste, c'est-à-dire pour l'ensemble des circonscriptions d'élection sauf celles ne comptant qu'un membre élu au conseil consulaire.

Considérant la forte mobilité des Français établis hors de France et donc des candidats inscrits sur une liste et qui peuvent être appelés à remplacer un élu en cas de vacance de siège, votre commission a décidé d'augmenter de deux à trois le nombre de candidats devant figurer sur la liste au-delà du nombre de sièges à pourvoir dans les circonscriptions d'élection des conseillers consulaires ayant plus d'un siège à pourvoir.

Enfin, le V de cet article prévoit la procédure d'enregistrement de ces déclarations de candidatures par l'administration consulaire. Un récépissé provisoire est délivré au déposant dès le dépôt. Dans le délai de quatre jours, le récépissé définitif est délivré et ne peut être refusé, après motivation de la décision, que si la déclaration de candidatures ne répond aux prescriptions légales limitativement énumérées. Le refus d'enregistrement peut être contesté dans le délai de 72 heures devant le tribunal administratif de Paris qui dispose d'un délai de trois jours pour statuer, cette décision ne pouvant être contestée que devant le juge de l'élection à l'occasion d'une protestation électorale.

Le lendemain de la clôture des dépôts de déclaration de candidatures, la liste est arrêtée et affichée.

Votre commission a adopté l'article 29 septies ainsi rédigé .

Article 29 octies (nouveau) Retrait de candidature et décès des candidats

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend pour l'essentiel l'article 10 du projet de loi dans sa rédaction initiale. Il est applicable aux élections des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Ces dispositions s'inspirent également de celles du chapitre III du décret n°84-252 du 6 avril 1984 portant statut de l'assemblée des Français de l'étranger et fixant les modalités d'élection de ses membres.

Les modalités de retrait de candidatures diffèrent selon qu'un unique siège est à pourvoir dans la circonscription, c'est-à-dire pour les conseils consulaires ne comptant qu'un membre élu, et celles où plus d'un siège est à pourvoir, soit les autres circonscriptions pour l'élection des conseillers consulaires et les circonscriptions pour l'élection des conseillers à l'AFE.

Dans le premier cas, le retrait de candidature peut être effectué jusqu'à la clôture des déclarations de candidature, soit 70 jours avant la date du scrutin, en respectant le parallélisme de forme. Au-delà de ce délai, le retrait est impossible. Cependant, en cas de décès du candidat entre la clôture du dépôt des déclarations de candidature et le jour du scrutin, le remplaçant devient candidat et désigne son remplaçant. Si le remplaçant décède au cours de la même période, le candidat désigne un nouveau remplaçant.

Dans le second cas, le retrait individuel n'est pas autorisé mais la liste de candidats peut être retirée sous les mêmes conditions et à condition que la majorité des candidats figurant sur la liste le souhaitent. En cas de décès d'un candidat figurant sur la liste avant le huitième précédant les scrutins un nouveau candidat est désigné par les autres candidats de la liste sous forme d'une déclaration complémentaire selon la même procédure que la déclaration initiale de candidatures. Dans les huit jours précédant la date du scrutin, la liste reste en l'état malgré le décès d'un ou de candidat(s).

Votre commission a adopté l'article 29 octies ainsi rédigé .

Article 29 nonies (nouveau) Information des électeurs, circulaires électorales et règles de financement des campagnes électorales

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend pour l'essentiel les quatre premiers alinéas de l'article 11 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Il est prévu que chaque candidat ou liste de candidats peut transmettre une circulaire électorale qui peut être mise à disposition mais également transmise, comme a souhaité le préciser votre commission à l'initiative de son rapporteur, aux électeurs sous forme dématérialisée, à l'exclusion donc de tout envoi postal de ces circulaires électorales.

Votre rapporteur a pu s'interroger sur le caractère relativement restrictif de ces modalités de mise à disposition des documents de propagande. Lors de ses auditions, plusieurs personnes entendues ont fait valoir que la forme dématérialisée ne prenait pas en compte la fracture numérique, qu'elle soit générationnelle, économique ou politique, l'internet étant interdit ou limité au sein de certains États étrangers.

Tout en partageant cette interrogation, votre commission a adopté une démarche pragmatique, prenant acte que quelque soit le mode de diffusion des circulaires électorales - envoi électronique ou envoi postal - une partie des électeurs pourraient, pour des raisons extérieures à la volonté des autorités françaises, ne pas parvenir à ces ressortissants français. En effet, à l'instar des difficultés d'accès à internet, certains pays connaissent des services postaux dont le niveau de service n'est pas de nature à assurer une distribution fiable et régulière des envois. Aussi, elle a estimé que la forme dématérialisée, au regard de l'émergence des moyens de communication électronique, constituait une solution globalement satisfaisante compte tenu de la spécificité des élections en cause.

Sur proposition de notre collègue Christian Cointat, afin de tenir compte de l'absence d'envoi de circulaires électorales, votre commission a prévu, au premier alinéa, une information des électeurs sur la date de l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, sur les conditions dans lesquelles ils pourraient voter ainsi que des candidats ou listes de candidats en lice. Cette information se ferait prioritairement par envoi électronique (lorsque l'administration consulaire dispose d'une adresse électronique) ou, à défaut, par envoi postal. L'envoi, et non la réception, de cette information devrait alors intervenir au plus tard cinquante jours avant la date du scrutin, soit vingt jours au maximum après le dépôt des déclarations de candidature.

Se fondant sur la logique du cumul entre le mandat de conseiller à l'AFE et de conseiller consulaire, votre rapporteur a également proposé l'adoption d'un bulletin unique qui obligerait à la présentation, de manière distincte, des candidats pour l'élection des conseillers consulaires et ceux - en réalité les mêmes mais selon un ordre de présentation propre - pour l'élection des conseillers à l'AFE. Ce dispositif assurerait la cohérence du vote de l'électeur qui élirait, dans le même temps, un ou des conseillers consulaires et les conseillers à l'AE qui seraient élus parmi les conseillers consulaires élus.

Dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral, votre commission a d'ailleurs adopté cette solution proposée par le Gouvernement s'agissant de l'élection concomitante des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, ces derniers devant être conseillers municipaux pour être élus au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

Conséquence logique et disposition traditionnelle en droit électoral, il est prévu que les frais d'acheminement des bulletins de vote vers les bureaux de vote sont pris en charge par l'État pour l'ensemble des candidats et listes de candidats. En revanche, le remboursement des frais de propagande est limité, là aussi classiquement, aux candidats ou listes de candidats ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés, ce seuil devant, compte tenu du lien entre l'élection des conseillers consulaires et celles des conseillers à l'AFE matérialisé par le bulletin unique, au niveau de la circonscription électorale de l'AFE. Ce remboursement, qui est -fait notable- forfaitaire, exclut le coût des circulaires électorales dans la mesure où elles seraient dématérialisées en application du second alinéa du présent article.

Votre commission a adopté l'article 29 nonies ainsi rédigé .

Article 29 decies (nouveau) Modalités de vote

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve de l'introduction d'une nouvelle modalité de vote, l'article 12 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Par principe, le vote a lieu dans les bureaux de vote ouverts au sein des locaux diplomatiques et consulaire. Le vote par procuration est autorisé, dans les conditions de droit commun, mais chaque mandataire peut porter jusqu'à trois procurations, et non deux comme le prévoit l'article L. 73 du code électoral pour les élections en France. Ce nombre dérogatoire n'est que la reprise de la possibilité ouverte par l'article L. 330-13 du code électoral pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France

Cependant, les élections à l'étranger présentent une particularité en ce que le bureau de vote peut être éloigné du lieu de résidence de l'électeur à la différence de la règle minimale d'un bureau de vote par commune, posée par l'article L. 53 du code électoral, qui garantit un maillage fin et la proximité des bureaux de vote pour les électeurs.

Aussi, votre commission a-t-elle maintenu le vote par correspondance électronique et écarté le vote, actuellement possible, par correspondance sous pli fermé ^{48 ( * )} , suivant en cela ce que proposait le projet de loi dans sa rédaction initiale. Comme votre rapporteur le rappelait précédemment, le vote par correspondance électronique a été ouvert pour l'élection des conseillers à l'AFE par la loi n° 2003-277 du 28 mars 2003, issue d'une proposition de loi de notre collègue Robert Del Picchia. Notre collègue Christian Cointat, rapporteur de votre commission, insistait alors sur le fait que « conformément à la tradition électorale française, l'électeur aurait donc le choix entre deux modalités de votation : le vote personnel dans un bureau de vote et le vote par correspondance, sous pli fermé ou par voie électronique ».

Enfin, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté une nouvelle modalité spécifique de vote pour ces élections. En effet, lors de son audition, notre ancienne collègue Monique Cerisier-ben Guiga, actuelle présidente de l'association Français du Monde-ADFE, a évoqué la situation délicate des électeurs qui, en raison de l'éloignement du bureau de vote au sein de grandes métropoles ou de l'absence de caractère chômé du dimanche dans certains pays, ne peuvent pas aller voter personnellement le jour du scrutin.

Aussi, votre commission a déterminé une possibilité de vote par anticipation tout en se montrant ouverte sur le délai, actuellement de 7 jours, au cours duquel l'électeur pouvait venir voter auprès du bureau de vote. Mettant en oeuvre la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution et qui l'oblige à fixer les règles concernant les droits civiques, au rang desquels figure le droit de suffrage, votre commission a souhaité encadrer cette modalité de vote. Pour ce faire, elle a prévu que le dépôt devait se faire personnellement dans un délai précis précédant le jour du scrutin et que ce dépôt donnait lieu à un récépissé remis à l'électeur, comme preuve de son vote. Le dépôt doit se faire sous enveloppe fermée pour respecter le caractère secret du vote prévu par l'article 3 de la Constitution. Les conditions de conservation et d'enregistrement de l'enveloppe ainsi remises sont renvoyées à un décret en Conseil d'État qui devrait, comme l'y obligent au demeurant les règles constitutionnelles, respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin.

Votre commission a adopté l'article 29 decies ainsi rédigé .

Article 29 undecies (nouveau) Recensement des votes

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend les premier et dernier alinéas de l'article 13 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Il prévoit que le recensement des votes et l'attribution des sièges sont effectués à l'ambassade ou au poste consulaire du chef-lieu de la circonscription électorale, en présence des représentants des candidats ou listes de candidats, par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire, ou son représentant. Les résultats seraient alors proclamés au plus tard à 18 heures le lundi suivant le jour du scrutin, qu'il soit un samedi ou un dimanche.

En application de l'article L. 68 du code électoral rendu applicable par l'article 29 ter du présent projet de loi et adapté par le présent article, les listes d'émargement de chaque bureau de vote, ainsi que les documents qui y sont réglementairement annexés, seraient joints aux procès-verbaux des opérations de vote et transmis immédiatement après le dépouillement du scrutin à l'ambassade ou au poste consulaire.

Votre commission a adopté l'article 29 undecies ainsi rédigé .

Article 29 duodecies (nouveau) Règles de financement des campagnes électorales

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve d'une modification substantielle, les deux derniers alinéas de l'article 11 du projet de loi dans sa rédaction initiale. Ces dispositions sont relatives au financement des campagnes électorales pour les élections des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE puisque l'application du chapitre VI bis du titre I ^er du livre I ^er du code électoral n'est pas étendue par l'article 29 ter du projet de loi à ces élections.

Les deux seules règles qui sont ainsi fixées pour ces élections sont reprises des deuxième et cinquième alinéas de l'article L. 52-8 du code électoral.

Il en ressort que sont interdits, par principe, le financement des campagnes électorales, sous toute forme y compris par un avantage en nature, par des personnes morales, y compris de droit étranger, ainsi que par des États étrangers à l'instar de l'interdiction qui pèse sur l'État français lui-même. La seule exception à cette interdiction concerne les partis ou groupements politiques.

Votre rapporteur relève que ces règles marquent une avancée, certes timorée, en direction d'un rapprochement souhaitable à terme vers le droit commun du financement des campagnes électorales.

A l'initiative de nos collègues Christian Cointat et Christophe-André Frassa, votre commission, tout en considérant que la réflexion devait être prolongée, a élargi la possibilité de financement des campagnes électorales pour ces élections aux associations représentatives au niveau national des Français établis hors de France. Cette mention recouvre en réalité deux associations dont le rôle historique en matière d'animation de la vie politique à l'étranger parmi les communautés françaises a semblé justifier une dérogation sur ce point.

En revanche, le présent projet de loi ne prévoit pas d'étendre les règles relatives aux comptes de campagne, ce qui pourrait réduire la portée de l'interdiction de financement par les personnes morales, hors partis ou groupements politiques. En effet, le compte de campagne permet normalement à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de contrôler la provenance des ressources des candidats et de sanctionner la méconnaissance des règles de financements. Saisi par la CNCCFP, le juge de l'élection peut alors prononcer une inéligibilité du ou des candidat(s). Dans le cas présent, la violation de cette interdiction de financement pourrait toujours être invoquée à l'appui d'une protestation électorale pour obtenir l'annulation des opérations électorales. L'administration de la preuve d'une telle méconnaissance de la législation n'en resterait pas moins plus difficile pour le requérant.

Tout en souhaitant poursuivre la réflexion sur ce thème, votre commission a adopté l'article 29 duodecies ainsi rédigé .

CHAPITRE II
DISPOSITIONS SPÉCIALES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS CONSULAIRES

Article 29 terdecies (nouveau) Nombre et répartition des conseillers consulaires
et découpage des circonscriptions électorales

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve de modifications rédactionnelles, l'article 3 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

L'élection serait organisée dans le cadre de 130 circonscriptions définies par la loi, conformément à la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution.

En revanche, le chef-lieu de ces circonscriptions serait fixé par arrêté du ministre des affaires étrangères. Comme le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de le rappeler ^{49 ( * )} , cette mission relève du pouvoir règlementaire dans la mesure où la fixation du chef-lieu de circonscription n'a aucune incidence sur le régime électoral de l'organe élu. Le chef-lieu de circonscription ainsi fixé devrait avoir vocation à constituer le siège du conseil consulaire élu dans la circonscription électorale.

De manière inédite, le nombre de conseillers consulaires par circonscription est fixé en fonction de la fraction de population dans laquelle se situe la circonscription électorale en cause. Traditionnellement, le nombre d'élus est calculé par référence à une strate de population exprimé de manière absolue, comme il est prévu pour les communes, à l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales.

Ce mode de calcul aurait pour effet de compenser toute augmentation du nombre de conseillers consulaires sur une circonscription, en raison d'une hausse démographique, par une baisse sur les autres circonscriptions alors même que leur population serait restée stable. Dans ce cadre, le nombre de conseillers consulaires devrait rester constant à défaut de toute modification législative.

La population servant de base à la répartition des conseillers consulaires par circonscription serait celle figurant au sein du registre des Français établis hors de France. L'inscription au sein de ce registre est une faculté ouverte aux Français établis hors de France, l'administration consulaire ne pouvant s'opposer à cette demande dès lors que l'intéressé remplit les conditions fixées par le décret n°2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France. Fondé sur un système déclaratif, le registre des Français établis hors de France ne regroupe pas, de manière exhaustive, nos compatriotes expatriés mais est l'assise démographique la plus sûre.

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs validé l'usage de ce registre, fait par l'article 2 de la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 , pour délimiter les circonscriptions d'élection des députés élus par les Français établis hors de France. Au terme d'une réserve d'interprétation, il a même écarté l'orientation, pourtant esquissée durant les travaux parlementaires, qui aurait conduit à déterminer le nombre de ces députés en appliquant un certain coefficient de réduction de la base démographique ou en ne tenant compte que des Français inscrits sur les listes électorales consulaires, voire seulement du nombre des inscrits qui ne votent qu'à l'étranger. Il en découle que les « bases essentiellement démographiques » qui doivent présider aux opérations de découpage et de répartition des sièges à l'étranger - exigence issue de la jurisprudence constitutionnelle - doivent donc se fonder exclusivement sur les données du registre des Français établis hors de France.

Il en découle ainsi que la fixation par arrêté du nombre de conseillers consulaires à élire dans chaque circonscription, intervenant en application de l'alinéa 3 de cet article, serait une compétence liée du ministre des affaires étrangères, ce dernier se bornant à tirer les conséquences des données démographiques au regard de la répartition fixée par la loi.

Lors des auditions de votre rapporteur, des interrogations ont été soulevées sur le sens de conseils consulaires ne comportant qu'un seul élu. Pour permettre l'existence de réels conseils consulaires pluralistes sans remettre en cause la représentativité du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France, une composition minimale de trois élus au sein de chaque conseil consulaire aurait pu être envisagée, seul le conseiller le mieux élu ayant alors participé à l'élection sénatoriale. Tel était la proposition formulée notamment par l'association Français du Monde-ADFE.

Enfin, les circonscriptions sont définies au sein du tableau n° 1 annexé à la présente loi ; annexe que votre commission n'a pas modifiée. Elle a cependant précisé que les circonscriptions consulaires qui servent de référence pour délimiter les circonscriptions d'élection des conseillers consulaires s'entendent comme celles existantes à la date de la promulgation de la présente loi ce qui a pour effet de figer les circonscriptions électorales - et non les circonscriptions consulaires en tant que découpage administratif - quelque soit l'évolution du réseau consulaire décidée par le pouvoir règlementaire En effet, la définition des circonscriptions électorales, composante du régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, relève en vertu de l'article 34 de la Constitution de la compétence du législateur. Une disposition identique avait d'ailleurs été adoptée par votre commission au dernier alinéa de l'article 104 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, s'agissant des limites communales utilisées pour le découpage des sections électorales pour la circonscription d'élection des conseillers à l'Assemblée de Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 29 terdecies ainsi rédigé .

Article 29 quaterdecies (nouveau) Mode de scrutin

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend l'article 5 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Il distingue les circonscriptions consulaires selon qu'elles ont un siège ou plus à pourvoir. En effet, l'article 29 terdecies du projet de loi prévoit l'élection d'un seul conseiller consulaire dans les circonscriptions où la communauté française est la moins importante.

Dans les circonscriptions d'élection des conseillers consulaires où un seuil siège est à pourvoir, le scrutin uninominal majoritaire serait applicable tandis que les circonscriptions où plus d'un siège est à pourvoir verrait s'appliquer le scrutin de liste à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne, sans adjonction de nom, ni modification de l'ordre de présentation.

De cette distinction découlent plusieurs dispositions au sein du projet de loi prévoyant des dispositions électorales différentes entre ces deux types de circonscriptions (déclaration de candidature, vacance de siège, élections partielles, etc.).

Enfin, conformément à l'article 6 du projet de loi dans sa rédaction initiale votre commission a maintenu l'élection à un tour.

Votre commission a adopté l'article 29 quaterdecies ainsi rédigé .

Article 29 quindecies (nouveau) Règles d'élection

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve d'une modification, les deuxième et troisième alinéas de l'article 13 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Pour les circonscriptions où le scrutin est majoritaire, l'élection s'acquiert au tour unique par l'obtention du plus grand nombre des suffrages exprimés qui n'est pas forcément la majorité de ces suffrages.

Pour les circonscriptions où le scrutin est à la représentation proportionnelle, les sièges sont répartis en fonction de la part des suffrages obtenus et suivant l'ordre de présentation des candidats qui ne peut être modifié par l'électeur.

En cas d'égalité des suffrages, votre commission a souhaité, conformément à sa position lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, que l'élection ne s'effectue plus au bénéfice de l'âge mais en faveur du candidat le plus jeune ou de la liste de candidats dont la moyenne d'âge est la moins élevée.

Votre commission a adopté l'article 29 quindecies ainsi rédigé .

Article 29 sexdecies (nouveau) Remplacement des conseillers consulaires

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend l'article 15 du projet de loi dans sa rédaction initiale. Cette disposition découle logiquement des modes de scrutin retenus.

Il est prévu que le remplacement des candidats, en ce cas de vacance de siège pour quelque cause que ce soit, s'effectuerait jusqu'au prochain renouvellement général. En cas de scrutin majoritaire, le remplaçant, élu en même temps que lui, succède au candidat. Pour un scrutin de liste, la personne immédiatement placée après le dernier candidat élu sur la liste, communément appelé le « suivant de liste », se verrait attribuer le siège.

Votre commission a adopté l'article 29 sexdecies ainsi rédigé .

Article 29 septdecies (nouveau) Règles pour les élections partielles

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend l'article 16 du projet de loi dans sa rédaction initiale et prévoit les règles électorales applicables lorsque les modalités précédemment prévues de remplacement ne trouvent pas à s'appliquer faute de membre de la liste restant ou de remplaçant, ou lorsque les opérations électorales ont été annulées, obligeant alors à l'organisation d'un nouveau scrutin.

Sur proposition de votre rapporteur et de nos collègues Catherine Tasca et Christian Cointat, votre commission a allongé de trois à six mois le délai précédant la date du renouvellement général et au cours duquel aucune élection partielle n'est organisé compte tenu de la proximité des élections générales.

Le mandat des personnes élues lors des élections partielles expire, pour assurer le renouvellement intégral de l'instance, lors du renouvellement général suivant.

Votre commission a adopté l'article 29 septdecies ainsi rédigé .

Article 29 octodecies (nouveau) Démission des conseillers consulaires

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article régit la démission des conseillers consulaires, reprenant ainsi l'article 17 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Ces dispositions s'inspirent directement de l'article L. 2121-4 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que les conseillers municipaux adressent leur démission au maire qui en informe alors le représentant de l'État dans le département.

Dans le cas présent, les conseillers consulaires adresseraient leur démission au représentant de l'État du chef-lieu de la circonscription électorale qui en informerait immédiatement le ministre des affaires étrangères.

La réception de la démission par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire marquerait la prise d'effet de la démission, ce qui entraînerait une vacance de siège.

Votre commission a adopté l'article 29 octodecies ainsi rédigé .

Article 29 novodecies (nouveau) Consultation et copie des listes électorales consulaires

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend l'article 18 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Il ouvre à chaque conseiller consulaire la faculté de consulter et d'obtenir copie des listes électorales consulaires dans les conditions fixées à l'article L. 330-4 du code électoral, ce qui permet de restreindre ou refuser ce droit « si, en raison de circonstances locales, la divulgation des informations relatives à l'adresse ou à la nationalité française des personnes inscrites est de nature à porter atteinte à la sécurité ou à leur sûreté ».

Votre rapporteur relève qu'une faculté identique est prévue actuellement pour les conseillers à l'AFE par l'article 2 bis de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, pour les députés élus par les Français établis hors de France par l'article L. 330-4 du code électoral et pour les sénateurs représentant les Français établis hors de France en application de l'article 12 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959, repris au sein de ce projet de loi par l'article 33.

Votre commission a adopté l'article 29 novodecies ainsi rédigé .

CHAPITRE III
DISPOSITIONS SPÉCIALES
À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS
À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 29 vicies (nouveau) Découpage des circonscriptions électorales et démission d'office

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article régit la démission des conseillers consulaires, reprenant ainsi le dernier alinéa de l'article 23 et l'article 24 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

L'élection serait organisée dans le cadre de 16 circonscriptions définies par la loi, conformément à la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution. Aussi, le nombre de conseillers à l'AFE serait-il de 81. Tout en s'interrogeant sur l'ampleur de la réduction du nombre de conseillers à l'AFE que proposait le projet de loi, votre commission n'a modifié, à ce stade, ni le nombre de conseillers à l'AFE, ni la répartition des sièges entre circonscriptions, ni la délimitation de ces circonscriptions au sein du tableau n° 2 annexé.

Le chef-lieu de ces circonscriptions serait fixé par arrêté du ministre des affaires étrangères comme l'admet la jurisprudence constitutionnelle ^{50 ( * )} dans la mesure où cette décision n'a aucune incidence sur le régime électoral de l'organe élu.

Enfin, votre commission a maintenu la démission d'office des conseillers à l'AFE par le ministre des affaires étrangères dès lors qu'ils perdent leur mandat de conseiller consulaire. Cette disposition est la traduction du cumul institutionnalisé entre le mandat de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE. A défaut de cette procédure, un conseiller à l'AFE élu pourrait immédiatement démissionner de son mandat de conseiller consulaire, laisser ce siège à un autre membre de la liste et rester ainsi conseiller à l'AFE, ce qui contredirait l'esprit de la réforme qui fait du conseiller à l'AFE le relais au niveau central des instances locales.

Votre commission a adopté l'article 29 vicies ainsi rédigé .

Article 29 unvicies (nouveau) Mode de scrutin

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article instaure un nouveau mode de scrutin qui permet l'élection directe des conseillers à l'AFE, conformément au souhait unanime qui s'était exprimé lors des auditions menées par votre rapporteur et lors de l'audition de la ministre devant votre commission.

Dans cette perspective, votre commission a maintenu un tour unique, comme prévu initialement par l'article 6 du projet de loi. L'élection se ferait au scrutin de liste sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation, sur le modèle des élections régionales. La circonscription électorale des conseillers à l'AFE recouvre plusieurs circonscriptions électorales pour les conseillers consulaires, l'une de ces dernières ne pouvant chevaucher deux circonscriptions à l'AFE pour assurer le fonctionnement du système électoral.

Pour respecter le principe posé par le Gouvernement dans le projet de loi, votre commission n'a pas remis en cause le cumul institutionnalisé entre le mandat de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE. A la différence toutefois du conseiller territorial tel qu'il avait été adopté pour les départements et régions françaises, un conseiller à l'AFE devrait nécessairement être conseiller consulaire mais tout conseiller consulaire ne serait pas automatiquement conseiller à l'AFE. Les conseillers à l'AFE seraient donc élus directement par les électeurs mais parmi les conseillers consulaires.

Aussi, chaque liste serait composée de l'ensemble des candidats à l'élection des conseillers consulaires siégeant au sein de la circonscription électorale qui serait rangé selon un ordre de présentation.

Les sièges seraient répartis au niveau de la circonscription d'élection, à la représentation proportionnelle sans prime majoritaire, selon la règle de la plus forte moyenne. Un seuil de 5 % des suffrages exprimés, traditionnel en droit électoral, serait exigé des listes pour participer à cette répartition des sièges.

Les candidats seraient donc élus selon l'ordre de présentation. Cependant, pour respecter le cumul institutionnalisé entre les deux mandats, un candidat qui pourrait, en raison de son ordre de présentation être élu conseiller à l'AFE mais qui n'aurait pas été élu conseiller consulaire en même temps ne pourrait pas être proclamé élu. Le siège de conseiller à l'AFE reviendrait alors logiquement au suivant dans la même liste qui aurait été élu conseiller consulaire.

Votre commission a prévu les hypothèses, sans doute fort rares, où une liste aurait obtenu plus de sièges au niveau de la circonscription pour l'élection des conseillers à l'AFE que de conseillers consulaires globalement au sein de cette circonscription. Dans ce cas, admettre qu'un candidat puisse être élu alors même qu'il n'a pas été élu conseiller consulaire reviendrait à contourner la règle de cumul posée et souhaitée par le Gouvernement. Aussi, il a été prévu qu'à titre exceptionnel, les sièges non pourvus seraient attribués selon le même mode de scrutin entre les listes qui disposent encore de conseillers consulaires élus dans les différents circonscriptions électorales mais qui ne seraient pas encore élus conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger. Ainsi, une liste qui obtiendrait trois sièges mais seulement deux conseillers consulaires au niveau global de la circonscription perdrait le bénéfice de ce troisième siège qui serait remis en compétition entre les listes qui ont encore des conseillers consulaires non titulaires d'un mandat de conseiller à l'AFE.

Enfin, il est prévu que si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages et qu'en cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus jeune des candidats susceptibles d'être proclamés élus, par cohérence avec l'article 29 quindecies .

Votre commission a adopté l'article 29 quindecies ainsi rédigé .

Article 29 duovicies (nouveau) Remplacement des conseillers consulaires

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve d'adaptation, l'article 15 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Il est ainsi prévu que la personne immédiatement placée après le dernier candidat élu sur la liste, communément appelé le « suivant de liste », se verrait attribuer le siège. Dans la logique du cumul institutionnalisé entre le mandat de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE, la personne appelé à pourvoir le siège vacant doit avoir été élue conseiller consulaire.

Votre commission a adopté l'article 29 duovicies ainsi rédigé .

Article 29 tervicies (nouveau) Règles pour les élections partielles

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article reprend, sous réserve d'adaptation, l'article 16 du projet de loi dans sa rédaction initiale et prévoit les règles électorales applicables, pour les conseillers à l'AFE, lorsque les modalités précédemment prévues de remplacement ne trouvent pas à s'appliquer faute de membres de la liste restant ou lorsque les opérations électorales ont été annulées, obligeant alors à l'organisation d'un nouveau scrutin.

Par cohérence avec l'article 29 septdecies qu'elle a adopté, votre commission a allongé de trois à six mois le délai précédant la date du renouvellement général et au cours duquel aucune élection partielle n'est organisée compte tenu de la proximité des élections générales.

Le mandat des personnes élues lors des élections partielles expire, pour assurer le renouvellement intégral de l'instance, lors du renouvellement général suivant.

Votre commission a adopté l'article 29 tervicies ainsi rédigé .

Article 29 quatervicies (nouveau) Démission des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article régit la démission des conseillers à l'AFE, reprenant ainsi l'article 17 du projet de loi dans sa rédaction initiale.

Inspirées de l'article L. 2121-4 du code général des collectivités territoriales, ces dispositions prévoient que les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger adresseraient leur démission au représentant de l'État du chef-lieu de la circonscription électorale qui en informerait immédiatement le ministre des affaires étrangères.

La réception de la démission par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire marquerait la prise d'effet de la démission, ce qui entraînerait une vacance de siège.

Votre commission a adopté l'article 29 quatervicies ainsi rédigé .

TITRE III
ÉLECTION DES SÉNATEURS REPRÉSENTANT
LES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

CHAPITRE IER
ÉLECTION DES DÉLÉGUÉS CONSULAIRES

Article 30 Modalités d'élection des délégués consulaires

L'article 30 du projet de loi institue des délégués consulaires élus en même temps que les conseillers consulaires sur les mêmes listes et chargés de concourir, avec les députés élus par les Français établis hors de France et les conseillers consulaires institués par le projet de loi, à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Il s'agit de tenir compte du poids démographique des différentes circonscriptions des conseils consulaires pour composer un collège électoral sénatorial plus respectueux du critère démographique.

L'article 30 fixe les modalités d'élection des délégués consulaires. Il prévoit que les délégués consulaires sont élus en même temps que les conseillers consulaires, à raison d'un délégué pour 10 000 inscrits au registre des Français de l'étranger au-delà de 10 000. Ainsi, dans les circonscriptions électorales ayant moins de 10 000 inscrits, il n'y aurait pas de délégués consulaires. La liste des candidats pour l'élection des conseillers consulaires doit comporter des candidats à la fonction de délégué, de sorte que chaque liste devrait comporter autant de candidats que de sièges de conseillers et de délégués, augmentés de deux ^{51 ( * )} . Un arrêté du ministre des affaires étrangères fixe le nombre de délégués consulaires en fonction de la population inscrite au registre au 1 ^er janvier de l'année de l'élection. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, seules 19 circonscriptions sur 130 devraient élire au moins un délégué consulaire et seules trois devraient en élire au moins dix ^{52 ( * )} .

Ainsi, les délégués consulaires ne sont institués par le projet de loi que pour participer au collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France, de sorte qu'ils ne sont élus que pour exercer la fonction d'électeur sénatorial. Or, en dépit de cette fonction exclusive, le projet de loi prévoit pourtant pour le délégué consulaire un régime s'approchant celui d'un titulaire de mandat électif. En effet, l'article 31 établit un régime d'éligibilités, d'inéligibilités et d'incompatibilités qui est identique à celui des conseillers consulaires. En réalité, la confusion peut résulter du fait que les délégués consulaires seront aussi, là où ils seront élus, des suivants de liste, susceptibles de devenir des conseillers consulaires en cas de vacance.

Aussi votre rapporteur s'était-il interrogé sur la possibilité d'aller plus loin dans l'analogie apparente que le projet de loi opère entre les délégués consulaires et les délégués des conseils municipaux, désignés par les conseils pour concourir à l'élection des sénateurs. Un mécanisme de désignation de délégués sénatoriaux par les conseils consulaires, en leur sein puis, lorsque le nombre de délégués à élire est supérieur au nombre de conseillers consulaires, parmi les électeurs inscrits sur les listes de la circonscription électorale du conseil consulaire, a toutefois semblé trop complexe à mettre en oeuvre, sans apporter de nette amélioration au dispositif envisagé par le projet de loi, compte tenu du nombre très restreint de circonscriptions concernées.

En tout état de cause, ce dispositif permet l'élection au suffrage direct de tous les membres du collège électoral élisant les sénateurs représentant les Français établis hors de France, c'est-à-dire, outre les députés élus par les Français établis hors de France, les conseillers et délégués consulaires. Ceci constitue une garantie démocratique équivalente à celle qui existe aujourd'hui, puisque l'AFE qui constitue, avec les députés, le collège électoral est aussi élue au suffrage direct.

Aussi votre commission a-t-elle approuvé en l'état l'économie de ce dispositif. Sur la proposition de son rapporteur, elle a toutefois adopté un amendement visant, outre deux coordinations avec d'autres articles, à porter de deux à cinq le nombre de candidats supplémentaires devant figurer sur la liste en plus des candidats correspondant au nombre de sièges à pourvoir de conseillers et de délégués consulaires, de façon à éviter tout risque d'élections partielles pour désigner des délégués consulaires. En effet, puisque l'élection des électeurs sénatoriaux que seront les délégués consulaires interviendra dans certains cas trois ans avant les élections sénatoriales, le risque est important que les délégués, élus dans une population réputée mobile, aient quitté leur fonction et le pays dans lequel ils résident pendant cette période.

Votre commission insiste en tout cas sur le fait que la fonction de délégué consulaire ne concerne que l'élection des sénateurs et ne saurait, en aucun cas, constituer un mandat. Dans la pratique de la vie politique locale de nos compatriotes à l'étranger, sur le terrain, le délégué consulaire ne doit pas être considéré comme un élu, car il ne s'agit pas d'un mandat électif.

Par ailleurs, votre rapporteur s'est attaché à examiner le respect par le projet de loi du critère démographique dans le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France. En effet, dès lors qu'il ne s'agit pas, en vertu de l'article 24 de la Constitution, d'élections sénatoriales contribuant à la représentation des collectivités territoriales, qui permettent de tempérer le critère démographique, mais d'élections destinées à représenter uniquement une population que sont les Français établis hors de France, il semble à votre commission que l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France repose sur des « bases essentiellement démographiques », pour reprendre les termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Les bases démographiques ne sauraient être ici constituées que de la population inscrite sur les registres consulaires, quand bien même elle ne représenterait en réalité que la moitié de la population réelle résidant à l'étranger.

Dans ses décisions récentes, le Conseil constitutionnel a fait savoir qu'il tolérait, pour la répartition des sièges d'une même assemblée, des écarts de plus ou moins 20 % entre le nombre d'habitants par siège au sein de chaque circonscription et le nombre moyen d'habitants par siège pour l'ensemble de l'assemblée. Il a également indiquait qu'il pouvait admettre des écarts plus importants en raison de situations particulières, en particulier à l'étranger.

A partir des chiffres communiqués par le Gouvernement dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, votre rapporteur a par conséquent procédé à une évaluation succincte globale des écarts démographiques dans la répartition des électeurs sénatoriaux que sont les conseillers et délégués consulaires, sans tenir compte des onze députés qui constituent une fraction numériquement marginale du collège électoral. Cette évaluation a été effectuée sur la base plus large des circonscriptions pour l'Assemblée des Français de l'étranger, dont la délimitation n'a pas été modifiée par votre commission.

Circonscriptions AFE	Population inscrite	Nombre de consulaires	Nombre de délégués consulaires	Nombre total d'électeurs sénatoriaux	Nombre d'inscrits par électeur sénatorial	Écart par rapport à la moyenne
Canada	78 647	17	4	21	3 745	18,32%
États-Unis	125 171	37	2	39	3 210	1,40%
Amérique latine	97 425	49	-	49	1 988	-37,18%
Europe du Nord	155 882	28	11	39	3 997	26,28%
Bénélux	167 064	19	13	32	5 221	64,95%
Péninsule ibérique	114 068	20	6	26	4 387	38,61%
Suisse	158 862	14	13	27	5 884	85,89%
Europe germanophone, Slovaquie et Slovénie	120 722	21	7	28	4 312	36,22%
Europe centrale et orientale	25 771	19	-	19	1 356	-57,15%
Europe du Sud et Caucase	75 871	22	2	24	3 161	-0,12%
Afrique du Nord	104 374	40	1	41	2 546	-19,57%
Afrique occidentale	54 700	26	-	26	2 104	-33,53%
Afrique centrale et orientale	81 474	38	-	38	2 144	-32,26%
Moyen-Orient et Asie centrale	55 100	23	1	24	2 296	72,54%
Israël et Territoires palestiniens	76 734	12	5	17	4 514	42,61%
Asie et Océanie	119 189	59	-	59	2 020	-36,17%
Total	1 611 054	444	65	509	3 165	0,00%

Il ressort de cette évaluation des écarts importants, souvent au-delà de la limite des 20 %, mais, compte tenu de l'élargissement significatif du collège électoral résultant du projet de loi, dans le contexte géographique particulier de l'étranger, votre commission estime que la répartition démographique des électeurs sénatoriaux prévue par le projet de loi améliore la situation actuelle, dans une proportion satisfaisante d'un point de vue constitutionnel. En tout état de cause, il sera loisible au législateur, le moment venu, d'améliorer la représentativité démographique du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France, pour les asseoir sur des bases encore plus essentiellement démographiques.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié .

Article 31 Conditions d'éligibilité, inéligibilités et incompatibilités des délégués consulaires

L'article 31 du projet de loi prévoit que les conditions d'éligibilité, les inéligibilités et les incompatibilités des délégués consulaires sont les mêmes que pour les conseillers consulaires.

Si les délégués supplémentaires n'ont pas vocation première à être des élus mais des électeurs sénatoriaux, ils seront cependant suivants de liste pour l'élection des conseillers consulaires et pourront être amenés à devenir conseiller consulaire dans l'éventualité où, pour pourvoir un siège vacant, le nombre de suivants de liste candidats au mandat de conseiller consulaire était insuffisant. Dans ces conditions, il est cohérent de prévoir que les délégués consulaires sont soumis aux mêmes conditions d'éligibilité, aux mêmes inéligibilités et aux mêmes incompatibilités que les conseillers consulaires. Celles-ci étaient déterminées initialement par l'article 8 du projet de loi et le sont désormais par l'article 29 quinquies .

Votre commission a adopté l'article 31 sans modification .

Article 32 Répartition des sièges de délégués consulaires

L'article 32 du projet de loi prévoit que les sièges de délégués consulaires sont répartis entre les listes de candidats une fois que tous les sièges de conseillers consulaires ont été attribués, dans les mêmes conditions et dans l'ordre de chaque liste, en commençant par le premier candidat non élu conseiller consulaire.

Si cette disposition est logique dès lors que les délégués consulaires sont élus sur les mêmes listes que les conseillers consulaires, pour lesquels ils constituent des suivants, votre rapporteur fait observer que pourraient disposer de délégués consulaires des listes n'ayant pas de conseillers consulaires, dans des circonscriptions importantes notamment, du fait du mode de répartition des sièges à la plus forte moyenne sur une même liste. Cette situation qui sera sans doute relativement rare peut apparaître paradoxale. Pour autant, elle est la conséquence nécessaire de l'élection des conseillers consulaires et délégués consulaires sur une même liste, sauf à prévoir expressément que seules participent à la répartition des délégués consulaires les listes ayant déjà des conseillers consulaires.

Votre commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle, supprimant une mention superflue, à l'initiative de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié .

Article 33 Conditions de remplacement des délégués consulaires

L'article 33 du projet de loi prévoit, en cas de remplacement d'un conseiller consulaire par un suivant de liste ayant la qualité de délégué consulaire, que le premier suivant de liste n'ayant pas la qualité de délégué consulaire devienne délégué consulaire. S'il n'est plus possible de procéder ainsi, des élections partielles sont organisées, dans les conditions déjà prévues par le projet de loi pour les conseillers consulaires.

Votre commission a adopté un amendement de coordination, sur la proposition de son rapporteur, pour tenir compte de la restructuration du texte.

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié .

CHAPITRE II
MODE DE SCRUTIN

Article 33 bis (nouveau) Collège électoral des sénateurs représentant
les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 bis du projet de loi reprend l'article 13 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs, conformément au voeu de votre commission consistant à intégrer dans le présent projet de loi, relatif à la représentation des Français établis hors France, le contenu de cette ordonnance, qui ne concerne plus, dans sa version actuelle, que l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi maintenait l'ordonnance précitée mais comportait des dispositions relatives à la formation de son collège électoral par la désignation des conseillers consulaires, ce qui aboutissait à une division artificielle. Or, l'intégration des dispositions relatives aux conseillers consulaires au sein de l'ordonnance en question aurait eu pour effet de séparer, tout aussi artificiellement, les dispositions relatives aux délégués consulaires de celles portant sur les conseillers consulaires. Aussi, votre commission a opté pour la reprise au sein du présent projet de loi des dispositions contenues au sein de l'ordonnance n0 59-260 du 4 février 1959, poursuivant ainsi un souci de lisibilité complète des textes relatifs aux Français de l'étranger ^{53 ( * )} .

L'article 33 bis concerne la composition du collège électoral. Il prend en compte la création des conseillers et délégués consulaires, qui remplacent les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger au sein du collège, comme le prévoyait l'article 36 dans la version initiale du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 33 bis ainsi rédigé .

Article 33 ter (nouveau) Application du mode de scrutin proportionnel à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 ter du projet de loi se borne à reprendre l'article 14 de l'ordonnance du 4 février 1959, sans modification. Cette disposition prévoit que s'applique à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France l'article L. 295 du code électoral, lequel dispose que l'élection des sénateurs a lieu au scrutin proportionnel de liste lorsqu'au moins quatre sièges sont à pourvoir. En application de la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France, les douze sénateurs sont répartis à égalité dans les deux séries sénatoriales, le scrutin proportionnel trouvant donc à s'appliquer.

Votre commission a adopté l'article 33 ter ainsi rédigé .

CHAPITRE III
DÉCLARATIONS DE CANDIDATURE

Article 33 quater (nouveau) Formalités des déclarations de candidature pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 quater du projet de loi se borne à reprendre les articles 15 à 17 de l'ordonnance du 4 février 1959. Ces dispositions précisent les conditions de présentation et de déclaration des listes de candidats, par renvoi au droit commun des articles L. 298 et L. 300 du code électoral. Ce second article traite des listes pour les élections au scrutin proportionnel. Nul ne peut être candidat sur plusieurs listes.

L'article 33 quater intègre la modification opérée par l'article 36 du projet de loi dans sa version initiale, lequel avançait le délai de dépôt des déclarations de candidatures du deuxième vendredi précédant le jour du scrutin, soit neuf jours, au troisième lundi, soit vingt jours. Cette modification est rendue nécessaire par les nouvelles modalités d'organisation du scrutin, en particulier la mise à disposition du matériel de vote auprès des électeurs par les ambassadeurs et chefs de poste consulaire dans les circonscriptions et plus uniquement au bureau de vote au ministère des affaires étrangères.

Votre commission a adopté l'article 33 quater ainsi rédigé .

Article 33 quinquies (nouveau) Contrôle de recevabilité des déclarations de candidature pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 quinquies du projet de loi se borne à reprendre l'article 18 de l'ordonnance du 4 février 1959, sans modification. Cette disposition prévoit la saisine du tribunal administratif de Paris par le ministre des affaires étrangères lorsque la déclaration de candidature n'est pas conforme aux prescriptions de l'article 33 quater . Le tribunal doit statuer dans les trois jours sur la recevabilité de la candidature et son jugement ne peut être contesté que devant le Conseil constitutionnel si celui-ci est saisi de l'élection.

Votre commission a adopté l'article 33 quinquies ainsi rédigé .

CHAPITRE IV
OPÉRATIONS PRÉPARATOIRES AU SCRUTIN

Article 33 sexies (nouveau) Date et heures du scrutin pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 sexies du projet de loi se borne à reprendre l'article 19 de l'ordonnance du 4 février 1959, sans modification. Cette disposition prévoit que l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France a lieu au jour fixé pour le renouvellement de la série sénatoriale à laquelle les sièges concernés appartiennent. Elle renvoie aux articles L. 309 à L. 311 du code électoral : convocation des électeurs par décret, mention dans ce décret des heures d'ouverture et de clôture des scrutins et organisation du scrutin au plus tôt le septième dimanche qui suit a publication de ce décret.

Votre commission a adopté l'article 33 sexies ainsi rédigé .

Article 33 septies (nouveau) Matériel de vote pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 septies du projet de loi reprend sans modification les dispositions relatives aux bulletins de vote, prévues initialement à l'article 36 du projet de loi. Il prévoit que les bulletins de vote et le matériel de vote sont mis à disposition des électeurs par les ambassadeurs et chefs de poste consulaire ainsi que par un fonctionnaire du ministère des affaires étrangères désigné à cet effet. Il précise aussi que les bulletins doivent comporter le titre de la liste et les noms des candidats dans l'ordre de présentation.

Cette rédaction doit se comprendre au regard des nouvelles modalités de vote envisagées à l'article 33 octies : les électeurs sénatoriaux peuvent voter soit dans leur circonscription, par remise d'une enveloppe de vote à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire, soit au bureau de vote à Paris, auquel cas le matériel de vote leur est remis par un fonctionnaire du ministère, qui pourrait être comme aujourd'hui le secrétaire générale de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Votre commission a adopté l'article 33 septies ainsi rédigé .

CHAPITRE V
OPÉRATIONS DE VOTE

Article 33 octies (nouveau) Modalités matérielles du vote

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 octies du projet de loi prévoit deux modalités pratiques de vote pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France : en premier lieu, le vote à l'urne, au bureau de vote institué au ministère des affaires étrangères et, à titre subsidiaire, dans des conditions sécurisées, le vote par remise en mains propres d'une enveloppe de vote à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire de la circonscription d'élection de l'électeur, au plus tard le deuxième jeudi qui précède le scrutin.

Actuellement, selon l'article 21 de l'ordonnance, le collège électoral se réunit au ministère des affaires étrangères à Paris, où est constitué le bureau de vote. Il s'agit en pratique d'une réunion de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) dans sa compétence électorale.

Dans la rédaction initiale du projet de loi, l'article 36 prévoyait que les membres du collège électoral devaient voter par remise en mains propres à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire de leur circonscription, mais aussi, en cas de vote au ministère des affaires étrangères, à un fonctionnaire désigné à cet effet, au plus tard le deuxième jeudi qui précède le scrutin.

Alors que le présent projet de loi supprime heureusement le vote par correspondance pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) - modalité qui existe à ce jour dans la loi du 7 juin 1982 pour l'élection des conseillers à l'AFE -, votre commission formule les plus grandes réserves à l'égard du vote par remise en mains propres, qui s'apparente à une forme améliorée et sécurisée du vote par correspondance. A tout le moins convient-il de l'encadrer par des garanties supplémentaires de nature à mieux préserver les principes constitutionnels de secret et de sincérité du scrutin.

De plus, concernant le vote à l'urne au ministère, la rédaction initiale de l'article 36 conduisait à ce que les électeurs sénatoriaux présents à Paris auraient dû voter par remise en mains propres d'une enveloppe de vote à un fonctionnaire, qui aurait vraisemblablement été le secrétaire général de l'AFE, au plus tard le deuxième jeudi précédant le scrutin. Avec une telle rédaction, le vote à l'urne disparaissait purement et simplement et le jour du scrutin, aucun électeur n'était habilité à voter, le bureau de vote se bornant à regrouper toutes les enveloppes de vote, à les ouvrir, à dépouiller le scrutin et à proclamer les résultats du scrutin.

Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a-t-elle tenu à rétablir la primauté du vote à l'urne, au bureau de vote institué à Paris. Elle a ainsi repris sous réserve d'une clarification rédactionnelle les dispositions de l'article 22 de l'ordonnance de 1959, établissant les modalités concrètes des opérations électorales à l'urne. Ainsi, l'article 33 octies dispose que les membres du collège électoral votent au bureau de vote, dans les conditions matérielles du droit commun, fixé aux articles L. 63 à L. 67 du code électoral, auxquelles s'ajoutent les modalités propres au scrutin sénatorial, prévues aux articles L. 313 à L. 314-1.

Toutefois, outre les onze députés élus par les Français établis hors de France, s'il est logique de réunir à Paris les 155 membres élus de l'AFE pour élire leurs sénateurs ^{54 ( * )} , il serait moins envisageable de convoquer à Paris les 525 électeurs prévus par le projet de loi, conseillers et délégués consulaires, en raison du coût que cela représenterait pour l'État, mais aussi en raison du fait que, sauf à être membre de l'AFE, les conseillers consulaires n'ont pas à se rendre à Paris au titre de leurs fonctions.

Aussi votre commission a-t-elle, de manière pragmatique, conservé la faculté du vote par correspondance, mais à titre de modalité subsidiaire de la modalité principale qui demeure le vote à l'urne, par le même amendement. L'article 33 octies prévoit ainsi que les membres du collège électoral peuvent également voter sous enveloppe fermée remise en mains propres, au plus tard le deuxième jeudi précédant le scrutin, à un ambassadeur ou chef de poste consulaire. Votre commission a cherché à mieux encadrer cette modalité, en prévoyant la remise d'un récépissé à l'électeur et un décret en Conseil d'État pour déterminer des conditions d'enregistrement et de conservation des enveloppes de vote de nature à respecter le secret et la sincérité du scrutin.

En revanche, votre commission n'a pas souhaité prévoir une modalité de vote par correspondance électronique, qui lui paraissait disproportionnée et coûteuse pour organiser un scrutin pour quelques centaines d'électeurs.

Enfin, votre commission a conservé la disposition de la rédaction initiale l'article 36 selon laquelle le bureau de vote se réunit au ministère des affaires étrangères, sous la présidence d'un conseiller à la cour d'appel de Paris désigné par son premier président, dans la mesure où elle a été reprise de l'ordonnance du 4 février 1959 sans modification.

L'article L. 318 du code électoral n'étant pas rendu applicable, ni par l'ordonnance de 1959 ni par le présent projet de loi, votre rapporteur rappelle enfin que, pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, le vote n'est pas obligatoire.

Votre commission a adopté l'article 33 octies ainsi rédigé .

Article 33 nonies (nouveau) Proclamation des résultats

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 nonies du projet de loi se borne à reprendre l'article 23 de l'ordonnance du 4 février 1959, lequel dispose que le président du bureau de vote, après avoir proclamé des résultats, les communique au ministre des affaires étrangères, en y joignant les listes d'émargement. Comme le faisait l'article 36 du projet de loi dans sa rédaction initiale, l'article 33 nonies tire les conséquences du fait que l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) n'est plus présidée par le ministre, en prévoyait que les résultats ne sont plus envoyés au président de l'AFE, comme le prévoit actuellement l'ordonnance, mais au ministre.

Votre commission a adopté l'article 33 nonies ainsi rédigé .

CHAPITRE VI
VOTE PAR PROCURATION

Article 33 decies (nouveau) Modalités du vote par procuration pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 decies du projet de loi reprend les articles 24 à 28 de l'ordonnance du 4 février 1959, relatifs au vote par procuration pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. La possibilité de voter par procuration reste soumise à la condition d'obligations professionnelles ou familiales ou de raisons de santé. Le nombre de procurations reste limité à une par mandataire. Le mandataire doit bien être membre du collège électoral. Il est enfin renvoyé au droit commun des articles L. 75 à L. 77 du code électoral en matière de procuration.

Dans sa rédaction initiale, l'article 36 du projet de loi supprimait pour les électeurs sénatoriaux la possibilité de voter par procuration, dans la mesure où il prévoyait une forme améliorée et sécurisée de vote par correspondance, par l'intermédiaire des ambassadeurs et chefs de poste consulaire. Pour autant, réservée sur cette nouvelle modalité de vote, votre commission a considéré qu'il n'était pas inutile de conserver la possibilité de voter par procuration, de façon à permettre aux électeurs qui ne peuvent pas se rendre au bureau de vote à Paris mais ne veulent pas voter par remise de leur enveloppe à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire de donner procuration à un électeur qui, lui, se rend à Paris pour voter au bureau de vote. Le maintien du vote par procuration permet ainsi de minorer encore les inconvénients résultant du vote par remise en mains propres à un fonctionnaire de l'enveloppe de vote, déjà réduits par la rédaction adoptée par votre commission à l'article 33 nonies .

Votre commission a adopté l'article 33 decies ainsi rédigé .

CHAPITRE VII
CONDITIONS D'APPLICATION

Article 33 undecies (nouveau) Communication des listes électorales consulaires aux sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 undecies du projet de loi se borne à reprendre l'article 12 de l'ordonnance du 4 février 1959, sans modification, lequel prévoit que les sénateurs représentant les Français établis hors de France peuvent prendre communication et copie de l'ensemble des listes électorales consulaires, dans les conditions prévues par l'article L. 330-4 du code électoral ^{55 ( * )} , c'est-à-dire auprès des ambassades et des postes consulaires ou après du ministère des affaires étrangères.

Votre commission a adopté l'article 33 undecies ainsi rédigé .

Article 33 duodecies (nouveau) Dispositions pénales applicables aux infractions à la législation électorale relative aux sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 duodecies du projet de loi vise à corriger par cohérence un manque de l'ordonnance du 4 février 1959, laquelle ne prévoyait pas de sanctions pénales pour certaines infractions électorales, à l'inverse du droit commun des élections sénatoriales ^{56 ( * )} .

Aussi l'article 33 duodecies se borne-t-il à prévoir, comme dans le droit commun, la poursuite des infractions prévues aux articles L. 106 à L. 110 et L. 113 à L. 117 (achats de vote, menaces et violences pour l'obtention d'un vote, atteintes au secret ou à la sincérité du vote, perturbation des opérations électorales), tout en précisant, par référence à l'article L. 330-16 ^{57 ( * )} , que les infractions commises à l'étranger sont poursuivies et réprimées comme si elles avaient eu lieu sur le territoire nationale et qu'elles peuvent être constatées par l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire.

Votre commission a adopté l'article 33 duodecies ainsi rédigé .

Article 33 terdecies (nouveau) Modalités d'application des règles d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Introduit par votre commission sur la proposition de son rapporteur, l'article 33 terdecies du projet de loi prévoit, ce qui n'est pas prévu actuellement, curieusement, par l'ordonnance du 4 février 1959, qu'un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application des règles d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France fixées par le projet de loi. En tout état de cause, des mesures réglementaires sont nécessaires et existent déjà.

Votre commission a adopté l'article 33 terdecies ainsi rédigé .

TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Article 34 (art. L. 121-10-1 du code de l'action sociale et des familles et L. 214-12-1 du code de l'éducation) Coordinations dans le code de l'action sociale et des familles et dans le code de l'éducation

Cet article contient deux mesures de coordination impliquées par les autres dispositions du présent projet de loi vis-à-vis des dispositions législatives qui évoquent le rôle des comités consulaires dont il est prévu le remplacement par le conseil consulaire.

En l'absence de collectivités territoriales, l'article L. 121-10-1 du code de l'action sociale et des familles confie à l'État les « actions menées à l'égard des Français établis hors de France en difficulté, en particulier les personnes âgées ou handicapées ». Dans ce cadre, le dernier alinéa de cet article prévoit la consultation sur la politique d'aide sociale aux Français établis hors de France à l'Assemblée des Français de l'étranger, la commission permanente pour la protection sociale des Français de l'étranger et, dans chaque pays considéré, au comité consulaire compétent. Au terme de cet article, à la mention du comité consulaire serait substitué celle de conseil consulaire.

Dans le même esprit, l'article L. 214-12-1 du code de l'éducation prévoit que « les actions menées à l'égard des Français établis hors de France en matière de formation professionnelle et d'apprentissage relèvent de la compétence de l'État » et que sont consultés sur cette politique l'Assemblée des Français de l'étranger, la commission permanente pour l'emploi et la formation professionnelle des Français de l'étranger et, dans chaque pays considéré, le comité consulaire compétent. Là encore, le conseil consulaire remplacerait le comité consulaire dans l'exercice de cette mission.

Le présent article est cohérent avec l'article 2, tel que votre commission l'a adopté puisque ce dernier prévoit que les conseillers consulaires sont consultés sur la protection sociale et l'action sociale mais également sur la formation professionnelle et l'apprentissage.

Votre commission a adopté l'article 34 sans modification .

Article 35 (art. L. 331-3 du code de justice administrative) Détermination du juge de l'élection

Cet article fixe le juge compétent pour statuer sur le contentieux électoral des élections régies par la présente loi : celles des conseillers consulaires, des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) et des délégués consulaires.

Par dérogation à la compétence de droit commun du tribunal administratif, fixée par l'article L. 311-1 du code de justice administrative, pour juger en première instance des litiges relevant de la juridiction administratives, au rang desquels figurent les protestations électorales, le présent article confierait le contentieux de ces élections au Conseil d'État en premier et dernier ressort. Cette modification de l'article L. 311-3 du code de justice administrative prolongerait la situation actuelle prévue par son 9° qui fait du Conseil d'État le juge de l'élection des conseillers à l'AFE.

Cette compétence du Conseil d'État connaît certaines exceptions prévues par la présent projet de loi comme au V de l'article 29 septdecies qui confie au tribunal administratif de Paris le soin de statuer sur le refus opposé à l'enregistrement à une déclaration de candidature pour les élections des conseillers consulaires, des délégués consulaires et des conseillers à l'AFE ainsi que par l'article 33 quinquies en cas de méconnaissance des règles de présentation des déclarations de candidature pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel proposé par son rapporteur, votre commission a adopté l'article ainsi modifié .

Article 36 (supprimé) (art. 13, 16, 18, 20, 21, 22, 23 et chapitre V de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs) Modification des règles relatives à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France

Le présent article modifie l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs, notamment pour actualiser le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France et fixer les modalités de vote lors de ce scrutin.

IL prévoit que leur collège électoral comprend, outre les députés des Français de l'étranger, les conseillers consulaires et les délégués consulaires, mais plus les membres élus de l'AFE. En tout état de cause, les membres de l'AFE devant être aussi conseillers consulaires, il n'y a évidemment pas lieu de prévoir qu'ils participent deux fois au vote. Un remplaçant est désigné lorsqu'un conseiller ou délégué consulaire est aussi député des Français de l'étranger. L'AFE perd ainsi son statut de collège électoral des sénateurs des Français de l'étranger.

Cet article réorganise également les opérations électorales pour les sénateurs des Français de l'étranger, notamment :

- en avançant la date limite de dépôt des candidatures du deuxième vendredi au troisième lundi qui précède le scrutin ;

- en prévoyant que les bulletins de vote et le matériel de vote sont mis à disposition des électeurs par les ambassadeurs et chefs de poste consulaires et par un fonctionnaire désigné par le ministre des affaires étrangères ;

- en prévoyant que les électeurs remettent en mains propres à ces mêmes fonctionnaires, au plus tard le deuxième jeudi qui précède le scrutin, une enveloppe fermée contenant leur bulletin de vote ;

- en maintenant la réunion d'un bureau de vote unique au ministère des affaires étrangères tout en supprimant la signature de la liste d'émargement pour les électeurs ;

- en supprimant la possibilité de vote par procuration.

Dans un souci de clarté et d'accessibilité du droit, votre commission a opté pour l'intégration des dispositions actuellement contenues au sein de l'ordonnance précitée au sein du présent projet de loi, sous réserve de certaines modifications proposées par le présent article. Par conséquent, cet article n'a plus d'objet.

Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 36 .

Article 37 Date des prochains scrutins et entrée en vigueur de la loi

Cet article fixe, au plus tard, à juin 2014 la date de la prochaine élection des conseillers consulaires, des délégués consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) qui devraient être, compte tenu des modes de scrutin envisagés, concomitantes.

S'agissant de l'Assemblée des Français de l'étranger, le prochain renouvellement aura pour effet de mettre fin par anticipation aux mandats en cours.

Saisi de l'article 8 de la loi n°79-407 du 24 mai 1979 qui provoquait des élections dans les 60 jours suivant la promulgation de cette loi en Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel avait interprété ces dispositions ^{58 ( * )} comme ayant « pour effet de mettre fin implicitement pour l'assemblée territoriale et explicitement pour le conseil de gouvernement au mandat des membres de ces deux institutions » et estimé que lesdites dispositions « ne sauraient être regardées comme prononçant une dissolution tant en raison des termes mêmes dans lesquels elles sont rédigées que des règles qu'elles définissent pour le renouvellement de ces deux institutions, règles qui diffèrent sur plusieurs points de celles applicables en cas de dissolution ». Il en concluait alors que ces dispositions « s'analysent, en définitive, comme une mesure d'abréviation du mandat de l'assemblée territoriale et du conseil de gouvernement dont la durée est fixée par la loi et ne peut être modifiée qu'en la même forme », admettant ainsi la compétence et le pouvoir du législateur en la matière.

Dans le cas présent, l'article dans sa rédaction initiale met fin explicitement aux mandats actuels des conseillers à l'AFE à compter de ces élections. Le prochain scrutin pour élire les membres de cette nouvelle assemblée s'interprèterait donc davantage comme un renouvellement intégral de ses membres, par dérogation au renouvellement partiel que prévoit l'article 1 ^er de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, que comme une dissolution d'une assemblée à laquelle succèderait une nouvelle instance représentative des Français établis hors de France.

Votre commission a estimé que la fixation d'une simple date butoir n'était pas conciliable avec la compétence que le législateur tenait de l'article 34 de la Constitution pour fixer le régime électoral de l'AFE. Or, la fixation des prochaines échéances électorales fixe en creux la durée des mandats en cours. Aussi, a-t-elle souhaité, en adoptant un amendement proposé par son rapporteur, enserrer le pouvoir de fixation de la date du scrutin par le pouvoir règlementaire dans des limites temporelles, c'est-à-dire entre mars et juin 2014. Ces deux limites temporelles laissent ouvert un débat plus large sur le choix du mois pour les premières élections envisagées.

Concernant l'entrée en vigueur du présent projet de loi et l'abrogation consécutive des dispositions antérieures relatives à l'AFE et à ses membres, votre rapporteur relève que la rédaction proposée a pour objet de différer l'abrogation de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'AFE tandis qu'en application de l'article 1 ^er du code civil et en l'absence de mention expresse contraire, la présente loi entrerait en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel. Aussi, durant plusieurs mois, coexisteraient des dispositions ayant un objet similaire - régir l'organisation et le fonctionnement de l'AFE - et potentiellement contradictoire, ce qui ne peut que nuire à la sécurité juridique.

Afin d'assurer une entrée en vigueur progressive du projet de loi, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'AFE à compter de la première réunion constitutive de l'AFE. Cette technique consistant à renvoyer l'abrogation ou l'entrée en vigueur de dispositions législatives à la date de la réunion constitutive d'une assemblée a été récemment retenue par l'article 2 de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte .

En conséquence, cette entrée en vigueur différée ne concerne que les dispositions contenues au sein du chapitre II du titre I ^er , à l'exception de l'article 29 pour ne pas retarder l'édiction des mesures règlementaires. Parallèlement, les dispositions de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 correspondant aux règles statutaires de l'AFE ou de ses membres seraient maintenues jusqu'à la même date, ce qui permettrait aux actes règlementaires, notamment au règlement intérieur de l'AFE, d'être maintenus jusqu'à la première réunion de la future AFE qui devrait, en application de l'article 20 B du projet de loi, donner lieu à la mise en place de son nouveau règlement intérieur.

Votre commission a néanmoins prévu une date butoir au 1 ^er octobre 2014 pour l'entrée en vigueur et l'abrogation des dispositions en cause dans la mesure où aucune disposition législative ne contraint formellement le Gouvernement à la réunion de l'AFE élue en 2014, ce qui potentiellement pourrait lui permettre de renvoyer sine die l'entrée en vigueur de la loi.

En revanche, consécutivement à l'entrée en vigueur des autres dispositions du présent projet de loi le lendemain de sa promulgation, la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 est abrogée à cette date, à l'exception de ses articles 1 ^er A et 1 ^er bis à 1 ^er quinquies pour les raisons précédemment exposées.

Enfin, tirant les conséquences de l'intégration au sein du projet de loi de l'ensemble des dispositions de l'ordonnance n° 59-60 du 4 février 1959, sous réserve de modifications adoptées par votre commission, cette ordonnance serait abrogée.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié .

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* *

Votre commission a adopté le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France ainsi modifié .

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
DU PROJET DE LOI PORTANT PROROGATION
DU MANDAT DES MEMBRES DE L'ASSEMBLÉE
DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article unique Prorogation des mandats d'une partie des conseillers
de l'Assemblée des Français de l'étranger élus ou nommés

Dans la perspective de la réforme proposée par le projet de loi relatif à la représentation politique des Français établis hors de France, cet article proroge le mandat d'une partie des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) jusqu'au plus tard juin 2014.

L'AFE comprend actuellement des membres élus, des personnalités qualifiées et des membres de droit que sont les députés élus par les Français établis hors de France et les sénateurs représentant les Français établis hors de France. Ces derniers sont membres de l'AFE pour le temps de leur mandat parlementaire. Les conseillers à l'AFE, élus ou non, détiennent, en application de l'article 1 ^er de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, un mandat de six ans et sont répartis en deux séries « d'importance approximativement égale » renouvelés avec un décalage de trois ans.

La série B (Europe, Asie et Levant) des conseillers de l'AFE devait voir son mandat expiré en juin 2012. Compte-tenu de la concomitance avec les élections présidentielle et législatives, leur mandat ainsi que celui des personnalités qualifiées désignés pour la même période a été reporté par la loi n° 2011-663 du 15 juin 2011 jusqu'au mois de juin 2013. La même loi avait, par parallélisme, prorogé le mandat de la série A (Amérique et Afrique) et des personnalités qualifiées correspondantes de juin 2015 à juin 2016 afin de maintenir le renouvellement partiel de l'AFE tous les trois ans.

Le présent article a pour effet de proroger au maximum le mandat des conseillers de l'AFE de la série B d'une année supplémentaire. Dans l'exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement justifie cette mesure par le souci de « mettre en place tout l'appareil législatif et règlementaire nécessaire » et d'éviter ainsi l'élection de conseillers de l'AFE pour un mandat qui serait écourté un an plus tard à l'occasion de l'installation de la nouvelle AFE.

La dissociation de cette prorogation de mandats du projet de loi proposant la réforme des instances représentatives des Français établis hors de France s'explique par le souhait du Gouvernement de surseoir dans de brefs délais aux élections qui devraient légalement se tenir en juin 2013, et ce, afin d'obtenir un délai supplémentaire pour la discussion parlementaire de la réforme d'ensemble qu'il a soumise au Sénat en parallèle de ce projet de loi. Votre rapporteur constate que les contraintes temporelles qui invitent à adopter ce projet de loi sont particulièrement fortes au regard de l'imminence des élections qu'il est proposé de repousser. L'adoption définitive de cette prorogation pourrait même, malgré l'engagement de la procédure accélérée demandée par le Gouvernement sur ce projet de loi, intervenir au cours du délai de 90 jours précédant le jour du scrutin. Or, en application de l'article 31-1 du décret n°84-252 du 6 avril 1984, un arrêté du ministre des affaires étrangères aurait déjà dû, à cette date, convoquer les électeurs.

Tout en regrettant cette situation, votre commission a admis le motif de cette prorogation. Elle a alors examiné ce dispositif au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la fixation de la durée des mandats électifs, y compris par la voie d'une prorogation de ces mandats.

Cette prorogation intervient après celle adoptée en 2011 pour éviter que le renouvellement de la série B de l'AFE n'intervienne, en juin 2012, durant la même période que les quatre tours de scrutins, présidentiels puis, pour la première fois, législatifs à l'étranger. Votre commission, à l'initiative du président Jean-Jacques Hyest, alors rapporteur, avait estimé que les postes diplomatiques et consulaires n'étaient pas en mesure d'organiser les élections législatives dans 11 circonscriptions à l'étranger avec une élection simultanée à l'Assemblée des Français de l'étranger. Un autre argument plaidait, à l'époque, pour la dissociation des élections à l'AFE et des élections législatives : la différence des règles en matière de financement des campagnes, était susceptible d'engendrer de très nombreuses annulation si des candidats concourraient simultanément aux deux élections ou menaient campagne ensemble, ce qui apparaissait comme inévitable.

A l'époque, nombreux étaient ceux qui estimaient inévitable une réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger, pour tirer toute les leçons et les conséquences d'une représentation parlementaire complète des Français de l'étranger et replacer les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger dans un rôle d'élu de proximité. L'idée d'un report de deux ans de l'élection pour donner le temps à la réflexion avait été évoquée.

Combiné avec la loi n° 2011-663 du 15 juin 2011, ce projet de loi aurait pour effet d'allonger le mandat des conseillers de l'AFE de la série B, élus en 2006, de six à huit ans. Un tel allongement est sans précédent au regard des prorogations de mandat les plus récentes. Votre commission a cependant pris en compte le fait que cette prorogation était accordée au maximum pour une année supplémentaire, l'article unique indiquant que les mandats s'achèveraient « au plus tard » en juin 2014. Cette décision de report maximal s'opère ainsi sans préjudice du choix finalement opéré par le Parlement quant à la fixation, au sein de l'article 37 du projet de loi relatif à la représentation politique des Français établis hors de France, du mois d'élection de la prochaine AFE.

Souscrivant à la mesure initiée par cet article unique, votre commission a néanmoins adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement de précision visant, par une rédaction plus explicite, à limiter la prorogation aux mandats des conseillers de l'AFE de la série B et aux personnalités qualifiées nommées concomitamment.

Votre commission a adopté l'article unique ainsi modifié .

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Votre commission a adopté le projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger ainsi modifié .

AUDITION DE MME HÉLÈNE CONWAY-MOURET, MINISTRE DÉLÉGUÉE AUPRÈS DU MINISTRE
DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, CHARGÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

MARDI 12 MARS 2013

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M. Jean-Pierre Sueur , président . - Nous sommes heureux d'accueillir Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger, dans le cadre d'une audition ouverte à tous les sénateurs et publique.

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée auprès du ministre des Affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger . - Je suis heureuse de vous présenter aujourd'hui ce projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France qui renforcera le lien entre la communauté française et la Nation et qui constitue une étape importante depuis 30 ans.

En effet, la loi du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE) a consacré la représentation politique des Français établis hors de France par l'élection au suffrage universel direct des délégués au CSFE et l'élection de sénateurs par ces seuls délégués élus.

En 1982, 460 000 Français étaient inscrits au registre des Français établis hors de France pour une population expatriée estimée à un million, alors qu'on compte désormais plus de 1,6 million inscrits pour probablement plus de 2,5 millions d'expatriés.

Le présent projet de loi a pour objet de moderniser la représentation politique de nos compatriotes rendue nécessaire par les évolutions démographiques, économiques et sociologiques, intervenues depuis 30 ans, mais aussi par l'élection des députés des Français de l'étranger en juin dernier, qui a modifié en partie le rôle des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE). Il est également souhaitable de revoir la composition du collège électoral des 12 sénateurs qui représentent les Français établis hors de France, toujours limitée à 155 grands électeurs, ce que la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par Lionel Jospin a déjà souligné.

La réforme institutionnelle que je porte repose sur le constat selon lequel le découpage artificiel des circonscriptions actuelles de l'AFE entraîne des écarts démographiques et géographiques considérables. Ainsi, on compte un conseiller pour 3 000 inscrits en Andorre mais seulement un pour 19 000 inscrits au Benelux. Par ailleurs, 87 pays n'ont pas de conseiller de l'Assemblée des Français de l'étranger résidant sur place.

Cette représentation partielle, et donc partiale, a pour conséquence un manque de visibilité et de proximité des élus avec les communautés qu'ils représentent, ce qui explique en partie la constante diminution du taux de participation.

L'Assemblée des Français de l'étranger reste méconnue malgré son changement de nom et de fonctionnement en 2004 et n'arrive pas, sous sa forme actuelle, à participer au débat national et faire valoir son expertise. Preuve de ce manque de visibilité au niveau national : des élus ont créé au sein de l'AFE un groupe dédié à la communication.

Le Gouvernement a donc examiné les projets et propositions de réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger élaborés ces dernières années, mais a dû les écarter pour des raisons juridiques, notamment constitutionnelles.

En septembre dernier, la commission des lois et règlements de l'AFE a émis un avis, adopté à l'unanimité, qui définit trois principes retenus comme base de départ pour l'élaboration de ce projet de loi : une meilleure représentativité de l'Assemblée des Français de l'étranger, un développement de la démocratie de proximité et un élargissement du collège électoral des sénateurs.

S'agissant de la représentation des Français de l'étranger, le Gouvernement propose l'élection de conseillers consulaires au suffrage universel direct dans le cadre de circonscriptions consulaires. Nous proposons de créer des conseils consulaires auprès de chaque ambassade ou poste consulaire, puisque la communauté française y est présente et l'activité consulaire réelle. Ce n'est donc plus un découpage artificiel.

Ces conseillers formeront des conseils consulaires pour remplacer les actuels comités consulaires. Ces conseils seront composés de 1 à 9 conseillers en fonction du nombre d'inscrits au Registre des Français de l'étranger de l'année en cours.

Le nombre des conseils consulaires à un élu a été limité à chaque fois que cela était possible, mais il reste nécessaire que nos compatriotes disposent même d'un seul représentant des circonscriptions. Cela doit notamment permettre que les sujets tels que l'attribution des bourses scolaires ou l'aide sociale soient traités au plus près des besoins. Une vingtaine de circonscriptions ne peuvent pas être rattachées, que ce soit pour des raisons géographiques (île et archipel isolé tel que Vanuatu), géopolitiques (Chypre et Turquie), ou lorsque la population et l'activité consulaire sont trop importantes (Bolivie et Paraguay).

Cependant, la grande majorité des conseils consulaires aura entre trois et cinq élus, et seulement trois circonscriptions compteront neuf élus. Il s'agit de celles où la communauté française est la plus importante : Genève, Bruxelles et Londres.

Au total, nous passerons de 52 à 132 circonscriptions et de 155 conseillers à l'AFE à 444 conseillers consulaires.

Le principe de proximité est le principe central qui a guidé l'élaboration de ce projet de loi. C'est en effet au niveau local que se prennent les décisions les plus importantes concernant les Français de l'étranger.

Lieux d'information et de participation des citoyens à la prise de décision, les conseils consulaires participeront par exemple à la mise en place de politiques publiques en matière d'enseignement, d'aides sociales, mais aussi de toutes politiques relatives au travail, à l'emploi et la formation professionnelle, à la sécurité. Ils pourraient également se saisir de tout autre sujet d'ordre économique, fiscal, éducatif ou culturel qui intéresse les Français de l'étranger. Ils assureront un lien entre nos concitoyens, tant avec les autorités administratives françaises qu'avec les autorités locales.

Des personnalités qualifiées et des experts seront invités à participer aux travaux de ces conseils. La légitimité de ces conseils sera réelle, car fondée sur l'élection au suffrage universel direct.

Afin de ne pas perdre la valeur ajoutée que représente l'expertise et le conseil que peuvent apporter les conseillers auprès du Parlement et du Gouvernement, 81 conseillers issus des conseillers consulaires assureront le lien avec la France en venant siéger à Paris, dans la nouvelle AFE. Il n'y aura donc pas de mandat spécifique de conseiller à l'AFE.

Ces conseillers seront élus par leurs pairs, sur la base d'un conseiller pour 20 000 inscrits dans le cadre d'une zone géographique cohérente, ce qui correspond au quotient électoral moyen des élections cantonales.

Nous ne serions favorables à l'augmentation du nombre des conseillers qu'à condition que la règle de proportionnalité soit strictement respectée, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

La nouvelle assemblée sera une assemblée d'expertise et de conseil qui pourra se saisir en complémentarité avec les parlementaires, de questions globales et transversales qui intéressent les Français de l'étranger. Son autonomie sera renforcée puisqu'elle élira enfin son président.

Enfin, le collège électoral sénatorial est élargi par le projet de loi puisqu'il devrait être composé de l'ensemble des conseillers consulaires auxquels s'ajoutent les 11 députés et, pour 19 circonscriptions où cela se justifie démographiquement, 65 délégués supplémentaires, élus sur les mêmes listes que les conseillers consulaires. Le collège électoral sénatorial est ainsi porté à 520 grands électeurs.

Ce projet s'inscrit dans la démarche globale de modernisation de la vie publique. Il place l'exercice de la démocratie au plan local au plus près des citoyens et permet d'assurer à nos compatriotes une expression démocratique se rapprochant de ce qui existe sur le territoire national.

Cette réforme se fera à coût constant, sans aucune dépense supplémentaire.

Je conclurai en évoquant brièvement le second projet de loi qui vous est soumis et qui vise à proroger d'un an le mandat des membres de l'AFE. Celui-ci aurait du être renouvelé en juin prochain, mais, au nom de l'intérêt général, et compte-tenu de l'abrogation de la loi de 1982, les élections qui auront lieu au plus tard en juin 2014 permettront d'élire l'intégralité des conseillers et des délégués consulaires.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Nous avions tous conscience, avec la création de députés des Français de l'étranger par la réforme de 2008, qui nous permet aujourd'hui d'avoir une représentation parlementaire complète des expatriés, de la nécessité de réformer l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), pour l'adapter à cette nouvelle représentation parlementaire. Chacun avait, à l'occasion de cette réforme, émis des propositions en ce sens.

S'agissant du projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'AFE, il est évident que le report, par la loi, des élections, de juin 2012 à juin 2013, ne permet pas d'engager, dans le délai imparti, une réforme satisfaisante sur le fonctionnement et le rôle de l'AFE et la représentation des Français de l'étranger. La prorogation du mandat des membres de l'AFE, même si elle apparaît délicate juridiquement, est donc une nécessité.

Concernant le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, je lui prête trois apports essentiels : la création des conseils consulaires, l'élection par l'AFE de son président et l'élargissement du collège électoral sénatorial. La commission des lois travaillera sur plusieurs objectifs : l'élection des membres de l'AFE au suffrage universel, un nombre de délégués un peu plus important que celui envisagé pour l'instant et un tuilage un peu plus précis entre le dispositif législatif actuel et le nouveau.

Le premier enjeu est la mise en place des conseils consulaires. Si l'on souhaite que les conseils consulaires puissent orienter efficacement les politiques publiques relatives aux expatriés, cela relève avant tout du niveau règlementaire, et il conviendra que les précisions nécessaires soient apportées par décret. Nous comptons donc sur le Gouvernement sur ce point.

Le second enjeu est de s'adapter aux situations locales. Les attentes des Français à l'étranger, dont le premier objectif est de s'intégrer dans leur nouvel environnement, sont très variables. Les conseils consulaires seront donc des structures françaises, mais devront être suffisamment flexibles pour s'adapter aux réalités locales.

Enfin, il faudra donner aux élus les moyens d'exercer leurs responsabilités et permettre à nos compatriotes qui vivent à l'étranger de bien comprendre cette réforme.

Plusieurs points méritent débat. En premier lieu, il pourrait être envisagé que la date de l'élection des conseillers consulaires soit fixée par référence à une élection locale se déroulant concomitamment en France, même si nous avons conscience des difficultés techniques à résoudre dès 2014, notamment concernant les listes électorales. Se posent ensuite les questions du mode d'élection aux élections sénatoriales, d'une part, et du découpage d'autre part. Sur ce dernier point, il pourrait être proposé d'élever de 81 à 102 élus le nombre de conseillers à l'AFE et de 16 à 20 celui des circonscriptions, ce dont nous aurons l'occasion encore de débattre.

Je souligne enfin que la représentation des expatriés va bien au-delà des seules personnes directement concernées. Ils représentent la France à l'étranger sur les plans culturel, linguistique, économique, etc. Dans un pays en crise, l'ouverture au monde constitue une solution essentielle et les Français de l'étranger jouent un rôle crucial. Il faut donc une nouvelle représentation, plus proche du terrain et capable de faire remonter les attentes des expatriés au Gouvernement. Ainsi, les expatriés auront les moyens réels de témoigner de leur appartenance à la communauté nationale.

M. Richard Yung . - Il s'agit d'un texte attendu depuis longtemps. On sentait depuis longtemps qu'une réforme était nécessaire mais sa naissance a été plus longue que prévu. L'élection de députés représentant les Français établis hors de France en mai 2012 a mis à nu les difficultés de l'AFE à trouver sa place, sa fonction, son utilité. Elle a eu un rôle important en permettant de faire émerger des problématiques qui sont devenues par la suite des politiques pour les Français de l'étranger. Ses conseillers sont des personnes engagées au niveau local qui font un travail remarquable.

Trois points positifs sont à souligner dans ce projet de loi : la déconcentration avec la création des conseillers consulaires dans chaque implantation diplomatique ou consulaire ; la place renforcée de l'AFE elle-même qui se voit doter d'une compétence de consultation budgétaire et informée des négociations internationales en matière fiscale - cela confère une colonne vertébrale à l'ensemble des activités de cette assemblée - ; la réforme du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France enfin, qui mettra fin au débat, y compris au sein de notre institution, sur la légitimité démocratique de ces sénateurs.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Ne généralisez pas ! Nombre d'entre nous sommes reconnaissants aux sénateurs des Français de l'étranger de l'ouverture au monde qu'ils apportent de manière précieuse à notre institution.

M. Richard Yung . - Cela me met du baume au coeur, Monsieur le Président.

Je soutiendrai ce projet de loi auquel les amendements proposés par le rapporteur apportent des avancées significatives : l'élection au suffrage universel direct des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE sur le même bulletin, l'augmentation du nombre des membres de l'AFE et l'intégration de la possibilité de voter par anticipation. Je souhaiterais toutefois formuler trois remarques.

La première est relative à la date de l'élection. Je comprends bien l'enjeu : le temps que ce projet de loi sorte du « tunnel procédural » nous serons déjà au mieux à l'été. Cependant, pour ceux qui souhaiteront se présenter aux prochaines élections sénatoriales, cela laissera un délai fort court entre juin et septembre 2014 pour faire connaissance avec son collège électoral ; il faudra beaucoup voyager aux mois de juillet et août !

Ma deuxième remarque concerne l'articulation entre les conseils consulaires et les représentants - enseignants pour les bourses, associations pour les actions sociales, entre autres - qui étaient autrefois associés, à juste titre me semble-t-il, au comité consulaire. Si l'instauration des conseillers consulaires conduisait à la mise à l'écart de ces représentants, cela représenterait à mon sens une régression démocratique. Comment les associer désormais dans la mesure où ces représentants ne sont pas élus et qu'il ne saurait être question que le Gouvernement les nomme ? Il y a là un point à régler.

Enfin, concernant l'article 11 du projet de loi relatif au financement des campagnes électorales. Il s'agit de la transposition de règles de droit commun dont je comprends l'utilité en France. Mais une grande partie de notre vie à l'étranger s'est structurée autour de deux grandes associations, une de droite et une de gauche, qui, au-delà de leur dimension associative, permettent de globaliser les communautés, celles-ci se reconnaissant davantage dans ces associations que dans les partis politiques. A titre personnel, je le regrette, il serait plus conforme à la vie politique que ce rôle soit assumé par les partis, mais c'est un fait dont il faut tenir compte. La mise à l'écart de ces associations est une décision lourde qui rompt avec l'expérience des trente-cinq ans dernières années.

J'ajoute qu'il faudra trouver non pas quatre cent quarante candidats mais peut-être six cents candidats dans cent, cent vingt, cent-trente pays du monde. Ce sera difficile. Ces associations auraient donc un rôle essentiel à jouer. C'est pourquoi je plaide pour que ces associations soient autorisées à participer aux campagnes électorales. Au besoin, je déposerai moi-même un amendement en ce sens.

M. Christophe-André Frassa . - Une meilleure représentativité, une plus grande proximité, un collège électoral sénatorial élargi : nous étions tous d'accord, à gauche comme à droite, pour que cela ait lieu. Ce n'est donc pas tant une question de fond, mais une question de forme : celle des moyens pour y parvenir.

Je ne reviendrai pas sur ce qu'a dit Richard Yung, dont je partage la préoccupation. On ne peut pas trouver environ six cents candidats avec uniquement des partis politiques qui ne sont pas organisés sur le terrain à l'étranger comme le sont, depuis 1927, l'UFE et, depuis 1981, l'ADFE, dont c'est la mission d'être sur le terrain, à l'étranger. Je pense donc moi aussi qu'il faut permettre que les conseils consulaires et la future AFE puissent avoir recours à cette expertise et à cette mémoire vivante résultant de l'action de ces associations à travers le monde. C'est l'objet de l'un des amendements que nous avons déposés.

Je partage tout à fait votre souci de meilleure représentativité et de plus grande proximité. Mais dans ce cas-là, pourquoi instaurer une fusée à deux étages avec des conseils consulaires élus au suffrage universel direct et une AFE, qui siégera et portera la parole de ces cent trente-deux conseils consulaires auprès des pouvoirs publics, désignée par une élection indirecte, en leur sein, par les élus consulaires ? Je plaide - je ne suis apparemment pas le seul - pour une élection simultanée, concomitante, et au suffrage universel direct des élus consulaires et des conseillers de l'AFE. Là encore, nous avons déposé un amendement en ce sens.

Mon troisième point n'a pas encore été abordé : il s'agit de l'élection des sénateurs. Nous sommes tous d'accord pour l'élargissement du collège électoral.

Je suis choqué par le parti pris de ce projet de loi qui supprime le scrutin par correspondance pour les élections locales, tout en le rétablissant pour les élections sénatoriales, sous une autre forme que je qualifierais de « vote Canada dry » : il a tous les attributs du vote par correspondance, mais il n'en a pas le nom. Le quatorzième alinéa de l'article 36 prévoit que « les membres du collège électoral votent sous enveloppe fermée, remise en mains propres à un ambassadeur ou chef de poste consulaire de leur circonscription d'élection ». J'avoue avoir du mal à suivre la logique qui veut qu'on supprime définitivement tout vote par correspondance pour les élections consulaires et qu'on le réintroduise sous cette forme pour les élections sénatoriales. On pourra objecter que faire venir tous les grands électeurs à Paris a un coût
- j'en conviens. Mais il y a un système pour lequel nous nous sommes tous battus ici, c'est le vote électronique. Pour ce vote précis, on n'a pas besoin de mettre en place un protocole aussi complexe, lourd financièrement et technologiquement que celui mis en place pour les élections législatives puisqu'il s'agit de faire voter les cinq cent vingt grands électeurs sénatoriaux. Ils peuvent très bien voter par les voies sécurisées entre le ministère des affaires étrangères et les postes consulaires à l'étranger, les canaux existent ne serait-ce que pour les télégrammes diplomatiques.

Tant sur le plan technique que sur le plan constitutionnel, et malgré les assurances du Conseil d'État, je doute fort que le dispositif proposé par le projet de loi, qui rappelle la manoeuvre de 1978 - on parlait « d'urnes baladeuses » à l'époque -, soit validé en l'état par le Conseil constitutionnel. C'est pourquoi, nous avons déposé un amendement visant à permettre soit un vote physique pour ceux qui pourront se rendre à Paris, soit un vote électronique pour ceux qui resteront dans leur circonscription consulaire.

Mme Claudine Lepage . - Finalement, la gestation de ce projet de loi aura été courte, même si l'accouchement s'annonce un peu plus difficile. Le texte fait des conseillers consulaires des élus de proximité et nous nous en félicitons. Toutefois, il paraît singulier qu'il puisse y avoir des conseils comptant seulement un membre élu. Il me semble qu'il faut au minimum trois conseillers élus, en évitant les nombres pairs.

Par ailleurs, j'estime qu'il est nécessaire de réintroduire dans le dispositif les associations représentatives des Français de l'étranger car, davantage que les partis, elles animent la vie citoyenne de ces Français, d'autant qu'il y a des pays dans lesquels les partis politiques ne peuvent pas agir publiquement. En ce qui concerne la dématérialisation de la circulaire électorale, la fracture numérique est une réalité : dans certains pays, il sera impossible de recevoir le matériel de vote par internet. Il faut que les Français qui n'ont pas donné leur adresse électronique au consulat puissent avoir accès à la circulaire.

Je suis également préoccupée par la disposition prévoyant que l'enveloppe contenant le bulletin de vote peut être remise en main propre à l'ambassadeur ou au chef de poste consulaire : que dirait-on si, pour l'élection des sénateurs en France, les bulletins de vote étaient remis au préfet ? Il serait donc préférable que l'on puisse voter sur un poste informatique sécurisé au consulat. Enfin, le texte prévoit une première élection des conseillers consulaires en juin 2014, alors que ceux-ci seront grands électeurs pour les élections sénatoriales de septembre 2014 : ce délai entre les deux élections me semble trop court.

M. Robert del Picchia . - Je suis très favorable à cette réforme, souhaitée par tous. Il est toutefois nécessaire d'apporter certaines améliorations.

En ce qui concerne l'élection des sénateurs, il faut éviter à tout prix une censure du Conseil constitutionnel : nous n'aurions plus alors le temps d'adopter un autre texte avant la prochaine élection. Or, des constitutionnalistes m'ont confirmé qu'il existait un risque de censure s'agissant des modalités de vote pour les élections des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Un vote par internet au domicile ne présente pas suffisamment de solennité. Seul un vote ayant lieu au consulat, devant un représentant de l'Etat, aurait la solennité requise.

Le vote au consulat aurait lieu dans le bureau du consul, dans un isoloir, sur un ordinateur du ministère des affaires étrangères, après signature de la liste d'émargement. Le vote serait transmis à Paris par voie électronique. Les membres de l'AFE pourraient aussi voter à Paris. Certains estiment que la coexistence d'un vote papier dans une urne située à Paris et d'un vote électronique est problématique. Il est pourtant possible d'avoir une urne électronique au ministère des affaires étrangères, où tous les votes, y compris les votes parisiens, convergeraient. Cette urne serait ouverte par quatre clefs électroniques détenues chacune par une personne différente, en présence des représentants des partis ou des candidats. Contrairement à ce qui est souvent avancé, un tel dispositif ne serait pas si onéreux. Ce serait même probablement moins cher que de rembourser les voyages et les séjours à Paris. Ce système est réalisable si le système de vote pour l'élection sénatoriale est inclus dans le cahier des charges du marché devant être passé pour le vote par internet des conseillers consulaire et pour les conseillers à l'AFE. J'ai déposé un amendement en ce sens.

Par ailleurs, des amendements ont été déposés devant la commission des lois qui limitent aux seules associations reconnues d'utilité publique la possibilité de participer au financement des campagnes électorales, ce qui me paraît trop restrictif : d'autres associations méritent tout autant que les deux principales d'être invitées à participer à ce financement. Je pense notamment à l'association nationale des écoles françaises (ANEF), dirigée par notre collègue André Ferrand. Par ailleurs, le règlement intérieur des conseils consulaires pourrait préciser les associations locales autorisées à présenter des experts pour telle ou telle réunion.

En ce qui concerne le découpage des circonscriptions pour l'élections à l'AFE, nous proposons, avec des collègues avec qui j'ai pu échanger sur ce sujet, un découpage en 21 circonscriptions au lieu de 16, en fonction de critères géographiques et géopolitiques mais aussi, afin de tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en fonction de la population. Toutefois, nous n'avons pas réussi à respecter l'écart maximal de population de 20 % fixé par le Conseil pour une circonscription : l'Océanie ; la population de cette circonscription n'atteindrait pas le seuil requis. Il me semble qu'une exception pourrait toutefois être acceptée par le Conseil en raison de l'étendue géographique et des conditions particulières de cette circonscription. Au total, notre proposition aboutit à un ratio de représentation d'un conseiller à l'AFE pour 16 000 personnes au lieu d'un pour 20 000 dans le projet de loi.

Enfin, nous espérons que le projet de loi sera modifié pour introduire le suffrage universel direct dans l'élection des conseillers à l'AFE, ce qui permettra d'instaurer une démocratie de proximité. En revanche, je suis opposé à l'idée d'avoir un seul bulletin pour les conseillers consulaires et pour les conseillers à l'AFE. En effet, si, par exemple, je souhaite, avec d'autres Français, représenter la communauté française auprès du consulat de Vienne pour résoudre des problèmes de proximité rencontrés par cette communauté dans sa circonscription consulaire, cela n'implique pas que nous souhaitions être élus à l'AFE.

Mme Éliane Assassi . - Ce projet de loi est un texte assez technique mais la ministre l'a exposé avec clarté. Il était très attendu, d'autant qu'il avait fait l'objet de promesses électorales de tous bords. Les évolutions politiques et démographiques rendaient une telle réforme nécessaire. D'abord, nous souhaitons, comme d'autres, favoriser la proximité entre les élus et leurs électeurs, ainsi qu'un dialogue étroit entre l'administration consulaire et les Français de l'étranger. Le fait que le texte proposé aille dans ce sens - en prévoyant l'élection au suffrage universel des conseillers consulaires et l'élection des sénateurs par un collège élargi - constitue à cet égard un point très positif qui recueille notre assentiment.

Quelques difficultés persistent, qui seront peut-être levées par des amendements déposés par le rapporteurs ou par nos collègues : elles concernent l'équilibre de répartition des conseils consulaires, la présidence du conseil consulaire par un élu, le mode d'élection des conseillers à l'AFE. Nous serions par ailleurs favorables au maintien de deux sessions annuelles de l'AFE à Paris, ainsi qu'à l'accroissement des compétences de cette assemblée. Nous nous interrogeons également sur le respect du pluralisme au sein de l'AFE, pluralisme que le projet de loi ne semble pas garantir à ce stade.

Enfin, l'absence de contrôle et de plafonnement des comptes de campagne ne permettra pas de garantir l'égalité entre les candidats. Le fait que la réforme ait lieu à crédits constants n'est pas non plus de bon augure. En particulier, en l'absence de formation, les conseillers consulaires risquent d'être démunis face à l'administration consulaire. Il s'agit d'ailleurs d'une des principales critiques faites par l'association des Français du monde - ADFE.

Ce texte va donc recueillir notre assentiment, même ni nous espérons que le débat et les amendements déposés permettront de lever certains doutes.

Mme Catherine Tasca . - Je voudrais saluer le travail accompli par la ministre. C'est une réforme attendue, nécessaire, le contexte ayant beaucoup évolué depuis la l'élection au suffrage universel direct des délégués au Conseil supérieur des Français de l'étranger, en 1982. C'est une réforme qui va améliorer la représentation des Français établis hors de France : la création de l'échelon local des conseils consulaires est ainsi l'élément essentiel de ce texte. Il y a une attente très forte d'une plus grande proximité et d'une plus grande écoute de la part des administrations consulaires à l'égard de ceux qui donnent de leur temps pour représenter les Français de l'étranger. Un point fait toutefois encore débat : il s'agit du découpage des circonscriptions. On a retourné ce problème dans tous les sens et on a abouti à des compromis solides. Vous aviez en effet à résoudre des problèmes assez difficiles en raison de l'éparpillement des différentes communautés de Français à l'étranger, de leurs tailles variables et en raison de l'état de notre réseau consulaire. Je suis favorable aux solutions trouvées qui devraient amener une réelle amélioration. La taille du territoire en cause ne permet pas de saisir facilement les écarts démographiques, et cela a été pris en compte de la meilleure façon dans le projet.

Je voudrais dire à ma collègue Eliane Assassi qu'en ce qui concerne la formation des conseillers à l'AFE, un amendement réintroduira le droit à la formation qui est évidemment très important pour que la démocratie se vive pleinement.

Je soutiens tout à fait la demande de mon collègue Richard Yung pour qu'une possibilité limitée soit accordée aux associations pour financer les campagnes électorales. En revanche, la limiter aux seules associations reconnues d'utilité publique serait contradictoire : cette qualité ne leur permet justement pas d'avoir une activité politique.

A propos de la concomitance des élections municipales, des élections consulaires et des élections des conseillers à l'AFE, je pense qu'il y a un souhait quasi-unanime pour que ces élections aient lieu au mois de mars, mais est-ce avisé d'inscrire expressément dans la loi que ces élections auront lieu en même temps que les élections municipales ? Je souhaiterai avoir votre éclairage sur cette question.

Mme Kalliopi Ango Ela . - La population des Français de l'étranger est jeune, mobile et en croissance. Elle est aussi très attachée au consulat dont elle dépend. Le projet de loi défendu par le Gouvernement répond à cette situation : la logique de proximité est d'abord une attente des Français de l'étranger avant d'être une demande des élus. Les associations des Français de l'étranger, à l'instar des grandes associations que sont Français du monde-ADFE et l'UFE ont un rôle important à jouer, d'autant plus qu'il faudra trouver beaucoup de candidats et que ces associations fédèrent le personnel politique de proximité.

Je voulais revenir sur la question du suffrage universel direct en tant que mode d'élection. Nous sommes tous attachés à ce que les conseillers consulaires et les conseillers à l'AFE soient élus au suffrage universel direct, et je voudrai être rassurée à ce sujet. En ce qui concerne leurs compétences, on pourrait les consolider. Par ailleurs, si le groupe écologiste n'est pas favorable au vote par correspondance il est en revanche tout à fait favorable au vote électronique, tout en restant attentif à la prise en compte de la fracture numérique, présente notamment dans les pays du Sud.

Enfin, je voudrais revenir sur la question du non-cumul. Sur ce sujet, les représentants des Français de l'étranger sont exemplaires à bien des égards puisque ce sont des « non-cumulards », si vous me permettez l'expression.

Mme Claudine Lepage . - Sauf dans le temps !

Mme Kalliopi Ango Ela . - En effet ! Ils ne cumulent pas les mandats, mais il s'agit, d'une part, de savoir si l'on reste dans cette logique et si, d'autre part, on peut limiter dans le temps les mandats pour que les élus soient toujours le plus proches possible de la population qu'ils représentent.

M. André Ferrand . - Je voudrais souligner les inquiétudes convergentes sur le rôle et l'influence futurs de l'AFE et je voudrais témoigner que la semaine dernière, à l'AFE, un avis, sans concession pour ce projet, a été voté à l'unanimité. Il est vrai qu'à l'AFE, nous avons moins le souci de ménager nos familles politiques.

En outre, je pense également qu'il est nécessaire que les deux grandes associations des Français de l'étranger soient membres de l'AFE. Elles sont l'essence même de la représentation des Français de l'étranger. L'une d'elle est ainsi directement à l'origine de la création de l'AFE. Il me paraîtrait donc anormal que les associations n'en soient pas membres. Certes, le bureau de la future assemblée pourra les inviter mais c'est différent d'une situation où c'est la loi qui en dispose ainsi.

En ce qui concerne le principe d'une représentation fondée essentiellement sur des bases démographiques, exigence constitutionnelle à laquelle on ne peut déroger, on devrait cependant pouvoir trouver une autre solution pour l'élection des Français de l'étranger. En effet, dans le projet de loi, sur 81 élus à l'AFE, 41 représentent les Français de l'Europe et les 40 autres le reste du monde, ce qui me contrarie, même si la moitié des Français de l'étranger vivent en Europe. Ne pourrait-on pas remettre en cause un jour cette situation ?

J'ai une dernière remarque concernant le vote par correspondance sous pli fermé. Nous avons déposé un amendement demandant son rétablissement. Certes, la participation est faible mais une population âgée, habituée au vote par correspondance, risque de ne pas recourir au vote électronique.

Enfin, j'ai cru comprendre que les besoins de la communauté française à l'étranger devraient être relayés par les sénateurs et désormais les députés élus par les Français de l'étranger et que ce ne serait plus le rôle de l'AFE. L'exposé des motifs énonce que son rôle sera de « participer au débat national et de faire valoir son expertise ». C'est joliment dit mais à quoi va véritablement servir cette assemblée si ses élus ne relaient pas les besoins ni les soucis des Français de l'étranger ?

Mme Christiane Kammermann . - Cette réforme a causé des inquiétudes mais les avancées que nous constatons sont rassurantes.

Le président de l'AFE élu par l'AFE est une très bonne avancée.

Je suis tout à fait d'accord avec M. Richard Yung sur la question des candidats : Trouver 600 personnes, de qualité, est difficile.

Pour l'élection sénatoriale, la remise des enveloppes contenant les votes à l'ambassadeur ne doit pas être retenue. Il risque d'y avoir inévitablement des fraudes, qui n'interviendront évidemment pas au niveau de l'ambassadeur, mais à d'autres niveaux. C'est donc une mesure très dangereuse. De telles dérives ont déjà été constatées, lors de l'élection au Conseil supérieur des Français de l'étranger par exemple.

Je suis enfin tout à fait d'accord pour l'instauration du vote électronique.

M. Louis Duvernois . - Je voudrais faire deux remarques d'ordre général, la première sur l'esprit de la loi et la seconde sur la représentation de nos compatriotes à l'étranger qui vivent dans et hors de l'Union européenne.

En ce qui concerne la première remarque, force est de constater que les sénateurs représentant les Français à l'étranger ont la volonté de s'ouvrir, de mieux comprendre nos compatriotes. C'est tout à l'honneur d'une représentation ancienne des communautés françaises à l'étranger qui s'est faite par le biais de quatre, puis six, neuf et douze sénateurs représentant ces communautés expatriées. Il n'en demeure pas moins que nous devons encore nous faire entendre par les pouvoirs publics, nous attacher à mieux faire comprendre auprès de chacun de nos interlocuteurs ce que nous vivons et ce que nous pouvons apporter à la collectivité nationale. Je suis tout à fait d'accord avec M. Richard Yung et d'autres collègues qui ont souligné la difficulté à le faire.

Aussi, dans l'introduction du projet de loi, il me semble nécessaire d'insister davantage sur la réforme d'une assemblée représentant les communautés expatriées, sur son rôle pour le développement économique, éducatif, culturel et social de la France, hors du territoire national. Ce n'est pas assez souligné dans le projet de loi et cette réforme en est pourtant l'occasion. C'est une critique qui se veut constructive pour que cette nouvelle assemblée puisse apporter ce qu'on attend d'elle : une contribution à l'effort national sous les formes et dans les domaines les plus divers.

La seconde remarque concerne la surreprésentation numérique des Français de l'étranger établis dans l'Union européenne par rapport au reste du monde. En tant qu'élus, nous représentons les Français où qu'ils soient et nous nous engageons à leurs cotés de la même manière, mais il faut reconnaître une chose : les problèmes que rencontrent les Français établis dans l'Union européenne ne sont pas les mêmes que ceux que rencontrent les Français établis hors de l'Union européenne. Les accords intra-communautaires en vigueur au sein de l'Union européenne favorisent - et nous nous en réjouissons - nos compatriotes dans les vingt-sept pays de l'Union européenne. Il est par exemple beaucoup plus facile d'avoir accès au système de santé en Pologne, en Allemagne plutôt qu'en Nouvelle-Zélande, au Japon, en Chine ou en Argentine.

Cette différenciation doit davantage être prise en compte à l'échelon des conseillers AFE, c'est-à-dire des conseillers consulaires appelés à siéger à l'AFE, pour que ces difficultés particulières soient davantage prises en compte par les pouvoirs publics français. Il y a probablement des correctifs, à faire en ce sens dans le présent projet de loi.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Vous noterez, Mme la ministre, le grand intérêt que nous portons à votre projet de loi puisque tous les sénateurs ici présents ont souhaité prendre la parole. J'en profite d'ailleurs pour saluer notre ancienne collègue, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, présente dans le public.

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée . - M. Yung a eu raison de souligner l'engagement au niveau local des représentants à l'AFE. Ce projet de loi est en effet marqué par notre volonté d'approfondir la démocratie de proximité. Il ne s'agit pas d'une réforme de l'AFE telle qu'elle existe aujourd'hui, mais bien de la création d'une nouvelle représentation qui évite les faiblesses de l'assemblée actuelle tout en en conservant les éléments positifs.

La philosophie de ce projet de loi est également d'apporter une clarification du rôle de ces conseillers par rapport à celui des parlementaires, et plus particulièrement des députés. Il est en effet important d'éviter toute confusion dans l'esprit de nos concitoyens qui seront amenés à voter en 2014 pour ces conseillers consulaires. Il n'y a pas de hiérarchie entre ces différents élus locaux : il s'agit de mettre en place un socle de quatre cent quarante conseillers consulaires dont quatre-vingt-un viendront se réunir à Paris.

Je vous rappelle qu'il est d'usage qu'un an sépare l'adoption d'une loi relative à une élection et la tenue de cette dernière.

Concernant la présence d'experts et de personnalités invitées, notamment lors des réunions des commissions locales des bourses, il n'y aura pas de changement : des experts, des représentants des associations et des syndicats continueront de disposer d'un droit de vote à côté des conseillers consulaires.

Le Gouvernement accueillera favorablement la proposition formulée par plusieurs d'entre vous de la participation des associations représentatives des Français établis hors de France à l'élection des conseillers consulaires. Il nous faut toutefois nous assurer qu'il n'y aura pas d'association à but purement électoraliste qui disparaîtraient le lendemain du vote.

Pour ce qui est des modalités de vote, nous souhaitons aligner les élections des Français de l'étranger avec ce qui a cours en métropole depuis les années 1970, ce qui revient à supprimer le vote par correspondance. Pour les élections sénatoriales, vous avez évoqué le vote électronique et les urnes électroniques. Je connais le rôle précurseur de M. Del Picchia dans l'instauration du vote par Internet qui a représenté une réelle avancée, puisque 57 % des votants ont exprimé leur vote par Internet lors des élections législatives à l'étranger. En l'espèce, la mise en place d'un tel système est plus problématique car il faudrait assurer la même sécurisation du vote pour moins de votants mais pour un coût identique. Nous restons cependant ouverts à toutes les propositions qui pourront nous être faites. J'ai bien noté que le vote par pli scellé ne recueillait pas votre assentiment, il nous faut donc trouver une autre solution.

Mme Lepage, je vous rassure : il n'y aura pas de tête à tête singulier entre un conseiller consulaire et un membre de l'administration au sein de certains conseils consulaires. Il ne faut pas oublier la présence de personnalités invitées, d'experts. Le conseil consulaire ne se résume pas en une conversation entre deux personnes.

S'agissant de la dématérialisation de la propagande électorale, nous nous sommes inspirés de ce qui a été préconisé par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle dans son rapport de juin 2012. Plusieurs arguments nous ont fait pencher en faveur de cette dématérialisation. Le premier avantage est écologique, cela contribue à la réduction de l'empreinte carbone. Le deuxième avantage est budgétaire : à titre d'exemple, le coût d'envoi de la propagande électorale pour les élections législatives en 2012 a représenté une dépense de près de 2,8 millions d'euros. L'argument le plus important est néanmoins la volonté d'informer le plus grand nombre possible d'électeurs. Cette dématérialisation peut passer par l'usage d'ordinateurs ou de SMS, comme cela se pratique pour la diffusion des mesures de sécurité. Nous voulons avant tout éviter les problèmes d'acheminement par voie postale, car nous savons que lors des dernières élections législatives, une partie du matériel électoral est arrivée après le vote.

Je tiens à rassurer M. Del Picchia quant à l'attention que nous portons au débat parlementaire qui enrichira le texte. Je rappelle que pour le vote électronique, notre préoccupation principale reste la garantie de l'anonymat du scrutin.

Madame Assassi, le scrutin proportionnel à un tour est la meilleure garantie de pluralisme possible ! Il est vrai que le texte que nous proposons est technique. Mais j'espère qu'un grand nombre de vos collègues s'y intéresseront.

Concernant l'équilibre de la présence française, deux pondérations entrent en ligne de compte pour la détermination des circonscriptions consulaires : d'une part, la présence d'une communauté française suffisamment importante et une activité consulaire qui découle de cette présence, d'autre part, qui rend nécessaire la présence d'élus consulaires auprès de l'administration. Un certain nombre de crédits en matière d'aide à la scolarité, en matière sociale, sont distribués dans cette communauté et je pense qu'il est très important que ces crédits soient consacrés aux familles les plus démunies.

Pour la présidence du conseil consulaire, je tiens à vous rappeler que la responsabilité juridique et financière des décisions prises par les conseils consulaires demeure de l'ordre du régalien. Cela reste donc de la responsabilité du chef de poste consulaire. Mais nous sommes favorables à l'élection d'un vice-président parmi les élus.

Vous souhaitez que les élections aient lieu au mois de mars. Il y a une difficulté tenant à ce que la liste électorale consulaire révisée entre en vigueur le 10 mars de chaque année. Il est donc impossible de « coller » aux élections municipales en France sauf à accepter d'organiser des élections avec la liste électorale de l'année antérieure, ce qui, compte tenu de la forte mobilité des Français de l'étranger, n'est pas forcément une bonne idée.

Concernant le non cumul, nous nous en remettons à la sagesse du Sénat.

S'agissant du rôle de l'AFE qui disposera désormais d'un président élu, il faut que cette assemblée dispose de la liberté de s'organiser et de se saisir des sujets qui l'intéressent.

Contrairement à Mme Kammermann, je suis confiante quant à la possibilité de trouver des candidats pour les élections consulaires.

S'agissant du découpage, je voudrais vous signifier ici publiquement que nous sommes ouverts à l'augmentation du nombre de conseillers qui siègeront à l'AFE pour passer de quatre-vingt-un à cent deux conseillers avec un ratio de 1 pour 16 000 français et non plus 1 pour 20 000, avec maintien de la proportionnalité. Nous sommes d'accord avec la proposition du rapporteur de monter à vingt circonscriptions AFE avec les trois circonscriptions de la vaste Océanie, mais nous ne souhaitons pas modifier les circonscriptions consulaires telles qu'elles sont définies dans le projet de loi.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je vous remercie, Mme la ministre, pour votre intervention qui aura utilement éclairé nos collègues.

EXAMEN EN COMMISSION

MARDI 12 MARS 2013

_______

PROJET DE LOI RELATIF À LA REPRÉSENTATION
DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
(PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE)

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Tous nos collègues représentant les Français hors de France étaient présents lors de l'audition de Mme la ministre Hélène Conway et ils sont tous intervenus. En conséquence, je vous propose de considérer que le long débat auquel nous venons de participer tient lieu de discussion générale. Dès lors, je suggère que M. Jean-Yves Leconte fasse un rapport succinct sur les deux textes qui nous sont soumis.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je rappelle que le premier texte, relatif à la prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, est indispensable dans la mesure où les textes actuels prévoient une nouvelle élection en juin 2013, ce qui ne laisserait pas le temps de mettre en oeuvre la réforme de la représentation des Français de l'étranger, prévue par le second texte. Or, cette réforme, devenue indispensable depuis la mise en oeuvre d'une représentation parlementaire complète, est souhaitée par l'ensemble des associations et des partis représentant les Français de l'étranger. Je tiens à indiquer, en préalable, que de nombreuses personnes entendues pour la préparation du rapport ont exprimé le souhait que, contrairement à ce qui est prévu par le projet de loi relatif à représentation des Français établis hors de France, les conseillers à l'AFE soient élus au suffrage direct. Je vous proposerai un amendement en ce sens. Cette modification nous oblige à restructurer le projet de loi, aussi je vous propose d'adopter un nouveau découpage qui s'articulerait autour de 4 titres : le titre Ier serait relatif aux instances représentatives des Français établis hors de France et comprendrait les actuels chapitres Ier et II du projet de loi sur les conseils consulaires et l'AFE. Il ne comporterait que des articles portant sur l'organisation et le fonctionnement de ces instances. Le titre II regrouperait les dispositions strictement électorales relatives à l'élection de ces deux instances, avec un chapitre Ier regroupant les dispositions communes à ces deux élections, ce qui est d'autant plus nécessaire que je vous proposerai une élection des conseillers à l'AFE au scrutin direct, puis les chapitres II et III rassembleraient respectivement les dispositions spécifiques à l'élection des conseillers consulaires et à l'élection des conseillers à l'AFE. Le titre III regrouperait les actuels articles 30 à 33 du projet de loi, c'est-à-dire le chapitre III, auxquels seraient ajoutées les actuelles dispositions de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 qui portent sur l'élection des sénateurs des Français établis hors de France. Tel que rédigé actuellement, le projet de loi fixe en effet les règles relatives à la composition du collège sénatorial mais maintient les autres règles pour l'élection sénatoriale au sein de l'ordonnance de 1959. Ainsi, le titre III regrouperait l'ensemble des dispositions ordinaires portant sur l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Enfin, le titre IV remplacerait l'actuel chapitre IV pour regrouper les dispositions diverses et finales actuelles du projet de loi.

Division additionnelle avant l'article premier

L'amendement n° COM-136 est adopté.

Article premier

L'amendement n° COM-3 est adopté.

Division additionnelle avant l'article 2

M. Christian Cointat . - Nous retirons l'amendement n° COM-4 afin de tenir compte de la nouvelle structure du texte proposée par les amendements du rapporteur.

L'amendement n° COM-4 est retiré.

Article 2

M. Christian Cointat . - Nous nous rallions à la position du rapporteur.

L'amendement n° COM-66 est adopté.

L'amendement n° COM-5 est retiré.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Nous comprenons le sens de l'amendement n° COM-159, mais il introduit une cogestion qui n'est pas cohérente avec le reste du texte.

L'amendement n° COM-159 n'est pas adopté.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Pour la même raisons que pour l'amendement précédent, je suis défavorable au second alinéa de l'amendement n° COM-160.

Mme Catherine Tasca . - Je suis pour ma part opposée au premier alinéa, qui me paraît superflu.

L'amendement n° COM-160 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 2

L'amendement n° COM-6 est retiré.

M. Christian Cointat . - L'amendement n° COM-7 précise la composition des conseils consulaires.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je demande le retrait de cet amendement car il sera satisfait par voie réglementaire.

M. Christian Cointat . - Dès lors qu'une loi prévoit l'élection d'une assemblée, la composition et les compétences de cette assemblée doivent également figurer dans la loi.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je vous propose de redéposer cet amendement pour la séance publique.

L'amendement n° COM-7 est retiré.

M. Christophe-André Frassa . - L'amendement n° COM-8 prévoit le principe de réunions régulières des conseils consulaires, ainsi que la date de leur première réunion.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - C'est du domaine réglementaire. Je suis donc défavorable.

M. Christian Cointat . - Je ne suis pas d'accord : cette précision est d'ordre législatif. La loi doit toujours préciser la date de l'élection et la date de première réunion d'une assemblée : c'est bien le cas pour les conseils municipaux, généraux et régionaux.

M. Alain Richard . - Les assemblées des collectivités territoriales ont des pouvoirs de délibération prévus par la loi. Il n'en va pas de même dans le cas présent : les conseils consulaires sont certes élus, mais ce ne sont que des instances consultatives, qui relèvent, en cette qualité, du pouvoir réglementaire. Un décret de 2006 a d'ailleurs tenté d'harmoniser l'ensemble des règles relatives aux instances consultatives.

M. Christian Cointat . - L'article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France : il faut aller jusqu'au bout de la logique et prévoir une date de première réunion. D'ailleurs, bien que l'analogie ne soit pas parfaite avec les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, nous souhaitons bien que les conseils consulaires, et plus encore l'AFE, soient dotés de quelques pouvoirs de décision. Une assemblée élue au suffrage universel ne peut pas rester des mois sans se réunir. Dans la situation actuelle, l'AFE est élue en mai ou juin et ne se réunit pas avant septembre, ce qui est un déni de démocratie.

M. André Reichardt . - Il ne faut pas raisonner par analogie avec les collectivités territoriales. Si j'approuve néanmoins la fixation d'une date de première réunion, il me paraît excessif de prévoir une périodicité pour les réunions suivantes des conseils consulaires. Nous avons adopté un amendement du rapporteur conférant aux conseils consulaires des compétences précises, mais qui ne requièrent pas nécessairement des réunions récurrentes.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - M. Cointat ayant indiqué qu'il rectifiait son amendement en supprimant le premier et le troisième alinéas, je vous propose de passer au vote.

L'amendement n° COM-8 rectifié n'est pas adopté.

Division additionnelle avant l'article 3

L'amendement n° COM-9 est retiré.

Article 3 et article additionnel après l'article 29

L'amendement n° COM-67 est adopté.

L'amendement n° COM-106 est adopté.

L'amendement n° COM-10 est retiré.

Le sous-amendement n° COM-161 tombe.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-55 est satisfait par l'amendement 106.

L'amendement n° COM-55 tombe.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Le passage de 81 à 102 conseillers à l'AFE a été envisagé en accord avec Mme la ministre Hélène Conway. Je vous propose donc un amendement qui ajuste les circonscriptions électorales en fonction de cette hypothèse. Je vous proposerai un nouvel amendement en vue de la séance, afin de réaliser quelques ajustements complémentaires.

M. Christian Cointat . - En quoi cet amendement diffère-t-il de l'amendement n° COM-54 de M. del Picchia ?

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Les circonscriptions diffèrent pour l'Amérique du Sud et l'Europe centrale.

Mme Catherine Tasca . - Il est nécessaire de clarifier les choses par de nouveaux amendements qui devront être déposés avant la séance publique. En attendant, je ne peux pas souscrire à un nouveau tableau sans avoir pu l'analyser. Il me paraît préférable de s'en tenir pour le moment au découpage proposé par le projet de loi.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je propose au rapporteur de retirer son amendement et de redéposer un nouvel amendement avant la séance publique. En effet, s'il n'y a pas d'accord général sur cet amendement, nous risquons d'avoir à examiner en séance des propositions ponctuelles modifiant telle ou telle circonscription.

M. Alain Richard . - Il faudrait à tout le moins que l'objet de l'amendement comporte, pour chaque circonscription, le nombre de Français immatriculés.

M. Christian Cointat . - Ce point est très sensible et conditionne notre vote sur l'ensemble du projet de loi. Nous avons expliqué au Gouvernement qu'il y a une opposition farouche à la limitation à 16 du nombre de circonscriptions de l'AFE, limitation qui nous paraît incompatible avec l'objectif de proximité. Nous sommes arrivés à un accord sur un nombre de 20 ou 21 circonscriptions et 102 élus. Le ratio moyen serait ainsi de un élu pour 16 000 inscrits. L'amendement de M. Del Picchia, qui promeut une telle solution, respecte les critères fixés par le Conseil constitutionnel, à une exception près. Dès lors, je suis défavorable au retrait de l'amendement d'apaisement du rapporteur, qui va dans le bon sens.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je répète qu'en l'absence d'accord unanime, il me semble plus sage d'ajuster le tableau proposé, afin de ne pas avoir à ouvrir en séance une discussion pays par pays.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - J'ai pris mes responsabilités de rapporteur, même si nous n'avons pas encore pu aboutir à un accord unanime. Il me semble préférable d'adopter l'amendement.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je préfèrerais qu'il soit retiré.

L'amendement n° COM-150 est retiré.

L'amendement n° COM-54 est retiré.

Article 4 et article additionnel après l'article 29

L'amendement n° COM-68 est adopté.

M. Christophe-André Frassa . - J'aimerais avoir une précision au sujet de l'amendement n° COM-154, car mon avis sur l'amendement n° COM-96 en dépend.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-154 est satisfait d'office puisque l'amendement n° COM-96 prévoit que l'article L. 330-4 est applicable.

M. Christophe-André Frassa . - Ce n'est pas comme cela que je lis l'amendement.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Il y a un problème de virgule, il y aurait donc une rectification proposée par M. Frassa : après « L. 85-1 », il y a un point puis les mots : « Sont également applicables les articles... ». Êtes-vous favorable à l'amendement n° COM-96 ainsi rectifié ?

L'amendement n° COM-96 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-154 est retiré.

Article 5 et article additionnel après l'article 29

L'amendement n° COM-69 et COM-107 sont adoptés.

Article additionnel après l'article 29

L'amendement n° COM-70 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - L'amendement n° COM-155 est rédactionnel.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur .  - Avis défavorable.

M. Christian Cointat . - Je retire l'amendement.

L'amendement n° COM-155 est retiré.

Article 6 et article additionnel après l'article 29

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-99 a pour objet de préciser le délai de convocation des électeurs, soit 90 jours avant le scrutin, ce qui ouvrira la période de dépôt des candidatures.

M. Christophe-André Frassa . - Le texte d'origine prévoyait une date limite mais ne laissait pas entendre quel était le délai pour déposer la candidature. En effet, une grande partie du texte du projet de loi reprend le décret du 6 avril 1984 portant statut de l'Assemblée des Français de l'étranger et fixant les modalités d'élection de ses membres. Or, il manquait la date à laquelle on convoque les électeurs, cette date ouvrant la période pendant laquelle on peut déposer sa candidature.

M. Christian Cointat . - C'est toujours une question de coordination. Mais est-ce qu'il est bien indiqué que le scrutin a lieu un dimanche et un samedi dans les pays où le dimanche n'est pas un jour non travaillé ?

L'amendement n° COM-99 est adopté.

Article additionnel après l'article 6

M. Christian Cointat . - L'amendement n° COM-11 précise que les élections ont lieu au mois de mars, par analogie avec les élections locales, mais il y a une autre problématique sous-jacente. Actuellement, l'Assemblée se réunit au moins deux fois par an, une session d'automne, en septembre, consacrée à la discussion du budget, et une session de printemps, en avril ou en mai, consacrée au vote d'un certain nombre d'avis. Or, une élection en juin ne permettrait la tenue d'une session qu'en juillet au plus tard, ce qui n'est pas propice au bon fonctionnement ; il faut équilibrer les sessions, d'où la tenue des élections en mars ou en avril en réalité car la liste électorale est arrêtée non pas le 28 février mais le 10 mars. Les élections ne doivent pas avoir lieu trop tard pour que deux sessions, équilibrées, puissent être tenues.

Le troisième alinéa de cet amendement rappelle ce qui existe.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Sur le premier point, nous avons eu un échange avec Madame la ministre. L'argument des listes électorales pose un problème technique. Je suggère donc de faire coïncider ces élections avec les élections municipales du mois de mars, non pas pour la première élection l'année prochaine, mais pour les suivantes.

Je demande donc aux auteurs de l'amendement de retirer le premier alinéa, le deuxième alinéa est satisfait, mais j'émets un avis favorable à au troisième alinéa.

M. Christian Cointat . - Je retire les deux premiers alinéas et je garde le troisième.

L'amendement n° COM-11 ainsi rectifié est adopté.

Les amendements nos COM-71 et COM-97 sont adoptés.

Article 7 et article additionnel après l'article 29

M. Christian Cointat . - L'amendement n° COM-156 précise qu'il faut être inscrit depuis plus de six mois, pour être candidat, pour éviter la pratique du « parachutage ».

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - J'émets un avis défavorable car ces dispositions n'existent pas dans le droit commun, ainsi que pour une autre raison. Compte tenu des rythmes de mise à jour des listes électorales, cela imposerait en réalité une ancienneté plutôt proche d'un an.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Le droit commun permet la pratique du « parachutage ».

M. Christian Cointat . - Je préfère alors retirer cet amendement.

L'amendement n° COM-156 est retiré.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-1 vise à limiter à deux le nombre de mandats consécutifs, et l'amendement n° 2, qui est un amendement de repli, fixe ce nombre à trois mandats, en lien avec la proposition qu'avait fait le groupe RDSE de limiter à trois le nombre de mandats consécutifs pour les conseillers départementaux. Pour cette raison, j'émets un avis favorable à l'amendement n° COM-2.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Mais la commission avait-elle adopté cet amendement du groupe RDSE ?

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Non, mais il y a un consensus général des Français de l'étranger pour être précurseurs en la matière.

M. Christophe-André Frassa . - C'est à l'électeur de choisir le nombre de mandats de ses élus, mais je me rangerai à la sagesse de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Nous serons saisis par le Gouvernement d'un texte sur le cumul des mandats. Il y a donc ici une question de méthode : il est plus simple d'attendre le texte du Gouvernement plutôt que de prendre des mesures partielles. Je suis très attaché à la règle du non-cumul, même si c'est une réforme difficile à mettre en oeuvre, mais je crois que la limitation des mandats dans le temps est un autre sujet.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je m'en remets à l'avis du président.

Les amendements nos COM-1 et COM-2 ne sont pas adoptés.

Article 8 et article additionnel après l'article 29

L'amendement n° COM-72 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-98 est une reprise de l'article 8 du projet de loi, mais il précise que l'inéligibilité qui frappe les consuls honoraires ne s'applique qu'à ceux qui représentent la France et non pas aux consuls honoraires de nationalité française qui représenteraient d'autres pays.

M. Christian Cointat . - Il faut être inscrit sur les listes électorales de la circonscription électorale pour être éligible. Je ne vois pas comment un consul honoraire pourrait être dans un autre consulat et en même temps inscrit sur les listes électorales de l'endroit où il veut se présenter.

L'amendement n° COM-98 est adopté.

Article 9 et article additionnel après l'article 29

L'amendement n° COM-73 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-100 est l'amendement le plus important : il met en place l'élection et la candidature commune pour les conseils consulaires et l'AFE.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je tiens à saluer cette innovation qui est de créer cette élection commune au suffrage universel pour ces élections, qui structurera l'AFE et permettra à une logique d'ensemble de se dégager. C'est l'amendement le plus important.

L'amendement n° COM-100 est adopté à l'unanimité.

M. Christian Cointat . - Nous avons rédigé cet amendement après avoir eu la première version du projet du Gouvernement. Nous avons repris la formule consacrée visant à préciser que sur chacune des listes, l'écart entre le nombre des candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un. Mais nous pouvons le retirer si le rapporteur l'estime nécessaire.

L'amendement n° COM-12 est retiré.

Article 10 et article additionnel après l'article 29

Les amendements n ^os COM-74 et COM-101 sont adoptés.

Article 11 et article additionnel après l'article 29

Les amendements n ^os COM-75 et COM-102 sont adoptés.

M. Christophe-André Frassa . - L'amendement n° COM-13 vient compléter l'amendement n° COM-102 du rapporteur, car dans la mesure où la propagande électorale a été dématérialisée, il faut prévoir qu'une notice écrite informe les électeurs de la tenue d'une élection et des conditions dans lesquelles ils peuvent voter et des noms des candidats. Car nous n'avons que 600 000 adresses électroniques sur 1,6 million d'électeurs inscrits au registre des Français de l'étranger. Donc il est nécessaire d'avoir une notice en version papier.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - J'approuve cet amendement, moyennant sa réécriture : je propose notamment de faire passer de 60 à 50 jours le délai dans lequel l'administration doit faire parvenir au plus tard cette notice avant la date du scrutin.

L'amendement n° COM-13 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-56 est satisfait.

L'amendement n° COM-157 est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je propose qu'il y ait une discussion commune sur les amendements nos COM-105 et COM-14.

M. Christophe-André Frassa . - A l'origine de la représentation des Français de l'étranger, il y a deux associations : l'Union des Français de l'étranger (UFE), qui a permis qu'en 1948 soit créée la première instance représentative des Français de l'étranger - le Conseil supérieur des Français de l'étranger - et l'Association démocratique des Français de l'étranger (ADFE), qui a permis qu'en 1982 les représentants des Français de l'étranger soient élus au suffrage universel direct. La rédaction du projet de loi reprend ce qui est maintenant devenu le droit commun, l'interdiction faite à toute personne morale, à l'exception des partis politiques, de financer des campagnes électorales. Nous souhaitons introduire après les mots « groupements politiques » les mots « et des associations représentatives des Français établis hors de France reconnues d'utilité publique », pour ne pas exclure ces associations de la participation à ces élections. Il faut reconnaître que, si on enlève la mention « reconnues d'utilité publique », on ouvre la porte à toutes sortes d'associations. La précision « reconnues d'utilité publique » se réfère ainsi aux deux grandes associations qui animent actuellement la vie politique et servent de plates-formes électorales aux deux grands partis politiques.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Beaucoup de collègues souhaitent que ces deux associations interviennent dans le financement des campagnes électorales, compte tenu de leur rôle historique ; donc il faut changer l'amendement n° COM-105 en ajoutant une définition des associations telle qu'elle figure à l'amendement n° COM-14. Mais il peut y avoir débat au sujet de la formulation de l'amendement n° COM-14.

Mme Catherine Tasca . - Cette question a été bien soulignée tout à l'heure. En ce qui concerne la mention « reconnues d'utilité publique », il n'est pas possible, pour les associations reconnues d'utilité publique, de s'impliquer dans un financement. Donc, on se mettrait en défaut en le mentionnant. Personnellement, je pense que la formule « association représentative des Français établis hors de France » définit les deux associations en cause. On a entendu la ministre dire tout à l'heure qu'elle voulait y réfléchir. Je suis favorable à une rectification de l'amendement n° COM-105 en incluant cet ajout, en attendant d'ici lundi, peut-être, une nouvelle définition. Mais je soutiens tout à fait le maintien de ces deux associations dans le financement des campagnes électorales.

M. Christophe-André Frassa . - Je vous propose alors d'insérer les mots « et des associations représentatives des Français établis hors de France », en supprimant la mention « reconnues d'utilité publique ».

M. Gaëtan Gorce . - Les partis ou les groupements politiques ne sont que des associations. Le statut de parti politique est subordonné au fait qu'elles se soumettent au contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qu'elles aient un mandataire financier, etc. Est-ce que ce sera le cas de ces associations ? Car si elles participent au financement de ces campagnes, la puissance publique doit se donner les moyens de les contrôler, ce qui est relativement délicat.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - C'est tout à fait juste. C'est précisément l'objet de l'amendement. Ce qui est important, c'est que les deux grandes associations qui ont un rôle historique puissent intervenir. Cependant si, pour le faire, ces deux associations doivent se transformer en parti politique, cela ne sert à rien. Donc, il faut déroger à cette règle, de telle sorte que ces deux associations relèvent des mêmes contrôles que les partis politiques. Mais cela n'a pas de sens de dire que, pour que ces associations puissent participer à la vie politique, elles doivent se transformer en parti politique. Donc, je vous propose de changer la loi sur le financement des partis politiques pour que ces associations soient contrôlées. Mais il y a une question : si on supprime la mention « reconnues d'utilité publique » et que l'on consacre l'expression « associations représentatives des Français établis hors de France », cela ne concernera-t-il que les deux grandes associations ou n'y a-t-il pas le risque d'ouvrir à une multitude d'associations la possibilité d'intervenir dans la campagne électorale ?

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je pense qu'il faut faire preuve de prudence, comme tout à l'heure il en a été fait pour les questions de découpage des circonscriptions. Par conséquent, même si je mesure à quel point les deux associations jouent un rôle important, avec plus de 130 conseils consulaires, on voit les difficultés juridiques que pose l'inclusion de ces associations dans le financement des campagnes électorales. Je ne crois pas qu'on puisse intégrer les associations, même si l'on est très attaché à ces associations. Je vous propose donc d'adopter l'amendement n° COM-105 en l'état pour éviter cette difficulté. Si jamais il y avait la volonté de donner la possibilité aux associations de participer aux campagnes électorales, je proposerai de supprimer l'alinéa interdisant le financement par des personnes morales : je préfère l'absence de cette mention plutôt que l'introduction d'une exception à la règle générale. Je vous propose d'adopter l'amendement n° COM-105 en l'état et de réfléchir à la meilleure manière de prendre en compte l'amendement n° COM-14, par le biais d'une rédaction qui n'intègre pas toutes les associations et qui ne contredise pas les principes généraux qui existent en la matière.

M. Gaëtan Gorce . - Je n'ai pas vraiment de complément à apporter, si ce n'est qu'il n'existe pas de définition juridique des partis politiques. C'est lorsqu'une association décide de déposer ses comptes via un mandataire financier auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qu'elle devient un parti politique. Les associations peuvent très bien procéder à cette déclaration sans changer d'appellation. Donc je pense qu'il serait dangereux de prévoir une exception au bénéfice de ces associations et je partage les réserves exprimées par le rapporteur.

M. Christian Cointat . - Il faut maintenir les associations ! Il y a un aspect affectif : sans ces deux associations, il n'y aurait pas d'AFE. Qu'on soit de droite ou de gauche, on a besoin de ces associations. Donc, je vous propose la mention « associations représentatives au niveau national ». Il n'y en a que deux, la FACS n'ayant pas vocation à faire campagne. Ce qui me gênerait, ce serait un vote de rejet de l'article : je veux bien qu'on fasse quelques changements, mais mineurs. Je préfère qu'on vote l'amendement n° COM-105 sous-amendé par l'amendement n° COM-14 en introduisant la mention « au niveau national », c'est-à-dire reconnue pour toute la France, quitte à ce que le Gouvernement, s'il est contre, fasse voter un amendement de suppression. On se rangera alors à l'avis du Gouvernement qui, vraisemblablement, reprendra les arguments de M. Gaëtan Gorce.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - J'ai constaté que les représentants de deux grandes formations politiques de ce pays, M. Christian Cointat et Mme Catherine Tasca, ont marqué leur attachement à ce que ces associations, qui depuis plusieurs décennies structurent la représentation des Français de l'étranger, puissent être parties prenantes. Vous ne vous êtes pas exprimés à titre individuel. Je vous propose quelque chose : qu'on intègre les propositions de M. Christian Cointat, car nous ne voulons pas favoriser l'émergence d'associations artificielles. Je vous propose donc une rectification de l'amendement n° COM-105 : « Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques et des associations représentatives au niveau national - j'intègre la rectification de M. Christian Cointat - des Français établis hors de France », et de voter l'amendement n° COM-105 ainsi rectifié, en attendant de réfléchir éventuellement à une formulation délimitant mieux les associations, d'ici lundi.

Par ailleurs, si on souhaite encore cadrer davantage les choses, rien n'empêche de dire que la représentativité des associations au niveau national est définie par un décret en Conseil d'Etat.

M. Gaëtan Gorce . - Je ne pourrai pas voter l'amendement n° COM-105 ainsi rectifié. On a déjà beaucoup de mal à encadrer le financement des campagnes électorales. La définition des partis politiques est libre. Les associations pourront toujours financer leurs actions en se plaçant dans le cadre de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, qui permet la désignation d'un mandataire financier et surtout le contrôle par la Commission nationale des comptes de campagne. Car la vraie question du financement des partis politiques est celle de l'origine des ressources et si on autorise le financement de campagnes électorales qui vont contribuer à la désignation de représentants de la Nation selon des règles dérogatoires du droit commun, cette exception pose un problème juridique, mais aussi politique, d'autant que le contrôle de l'origine des fonds est encore plus difficile dans le cas des élections des Français de l'étranger, comme l'illustrent les difficultés qu'a eues la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques à contrôler les dernières élections législatives. Il faut donc être prudent et, plutôt que de voter un amendement, je préfère demander au Gouvernement son sentiment.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Mais le Gouvernement est favorable à cette disposition. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 105 ainsi rectifié et je serais très intéressé que M. Gaëtan Gorce propose pour la séance un amendement qui change les règles existantes pour que les associations en question soient soumises aux mêmes règles que les partis politiques en matière de contrôle.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je reste sur ma position initiale, je suis défavorable à cet amendement.

L'amendement n° COM-105 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-14 est satisfait.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Nous allons maintenant examiner l'amendement n° COM-158.

M. Christophe-André Frassa . - Je pense, mais Monsieur le rapporteur me le confirmera, que cet amendement est satisfait par l'un de ses précédents amendements.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Dès lors qu'il n'y a pas de compte de campagne, il n'y a pas de remboursement des frais. Cet amendement n'est donc pas satisfait.

M. Christian Cointat . - Mais actuellement certaines dépenses font bien l'objet de remboursement ?

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Les dépenses engagées pour l'impression de bulletins de vote, oui, mais pas les dépenses de transport par exemple.

L'amendement n° COM-158 est retiré.

Article 12 et article additionnel après l'article 29

M. Jean-Pierre Sueur , président . - L'amendement n° COM-76 est un amendement de restructuration, il est donc adopté.

L'amendement n° COM-76 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-103 reprend l'article 12 du projet de loi, en ajoutant une modalité de vote par anticipation. Nous pensons en particulier aux pays où le dimanche est un jour travaillé, l'idée étant de permettre à chacun d'aller voter dans les jours précédant le jour du scrutin.

M. Christian Cointat . - Je suis très attaché aux règles tendant à garantir la régularité du scrutin, en particulier celle selon laquelle les assesseurs ne doivent pas perdre des yeux les bulletins puis l'urne, ce qui n'est pas possible pendant sept jours. Si l'idée de cet amendement paraît séduisante, ses conséquences me gênent à cet égard. Je suis le même raisonnement que pour le scrutin sénatorial. J'ai besoin de garanties concernant la sauvegarde des bulletins et je ne vois pas comment cela est possible dans un délai de sept jours.

Mme Catherine Tasca . - Cette difficulté serait-elle surmontable si le délai était réduit ?

M. Christian Cointat . - Je ne pense pas, le problème est qu'on ne peut pas suivre les bulletins.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Dans ces conditions, le problème était le même par le passé avec le vote par correspondance. Le seul moyen d'y remédier est de mettre les bulletins dans des enveloppes sécurisées, parmi d'autres mesures garantissant la procédure. Il n'y a en l'espèce aucun problème de collecte des bulletins puisque l'électeur doit se déplacer en personne et reçoit un récépissé en échange de son bulletin. Pour le reste, un décret en Conseil d'État peut prévoir toutes les garanties nécessaires.

M. Christian Cointat . - Je sais qu'il faut chercher à être novateur, mais il faut également être prudent. Je suis partagé sur le sujet. C'est pour les mêmes raisons que je suis contre le vote par correspondance. Je suis en revanche favorable au vote électronique. Je m'abstiendrai donc sur cet amendement.

L'amendement n° COM-103 est adopté.

Articles 13 et articles additionnels après l'article 29

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Les amendements n° COM-77 et COM-104 du rapporteur sont des amendements de restructuration, ils sont donc adoptés.

Les amendements n° COM-77 et COM-104 sont adoptés.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-109 reprend les deuxième et troisième alinéas de l'article 13 du projet de loi en modifiant la règle de l'élection au bénéfice de l'âge puisqu'il est proposé qu'en cas d'égalité de suffrages, le candidat le plus jeune ou la liste ayant la moyenne d'âge la moins élevée soit élu.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - En vertu de la jurisprudence RDSE, mais cette fois avec l'accord de la commission...

L'amendement n° COM-109 est adopté.

Mme Catherine Tasca . - L'amendement n° COM-63 reprend le principe selon lequel, en cas d'égalité de suffrage, est élu le candidat le plus âgé ou pour les circonscriptions où l'élection a lieu à la représentation proportionnelle, les sièges sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée accorde une prime aux sortants et n'encourage pas le renouvellement des candidats et des élus.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Cet amendement est satisfait.

L'amendement n° COM-63 est satisfait.

Articles 14, 15 et 16 et articles additionnels après l'article 29

Les amendements n° COM-78, COM-79, COM-110, COM-80 sont adoptés.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-111, sous réserve de coordinations, reprend l'article 16 du projet de loi. En outre, il allonge de trois à six mois le délai au cours duquel une élection partielle ne peut avoir lieu avant un renouvellement général.

M. Christian Cointat . - Étant donné que trois mois sont nécessaires pour organiser une élection, il faut bien six mois au minimum entre une élection partielle et un renouvellement général !

L'amendement n° COM-111 est adopté.

Les amendements n° COM-15 et COM-64 sont retirés.

Article 17 et article additionnel après l'article 29

Les amendements n° COM-81 et COM-112 sont adoptés.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-57 prévoit une co-présidence du conseil consulaire, alors que nous avons déjà intégré la création d'un vice-président. Avis défavorable.

M. Christian Cointat . - L'amendement n° COM-112 le fait effectivement tomber.

L'amendement n° COM-57 n'est pas adopté.

Article 18 et article additionnel après l'article 29

Les amendements n° COM-82 et COM-108 sont adoptés.

Division additionnelle après l'article 18

M. Christian Cointat . - Pour l'amendement n° COM-16, il s'agit d'une restructuration sur une restructuration... Je m'en remets au rapporteur.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Cet amendement est en partie repris par un de mes amendements. Pour l'article sur le droit à la formation des conseillers consulaires, je vous suggère de déposer un amendement en séance. Pour le reste, il s'agit de dispositions réglementaires.

M. Christian Cointat . - Cet amendement contient quelques idées forces que nous souhaiterions voir reprendre. Concernant le droit à la formation, je redéposerai un amendement en séance. S'agissant de la demande de l'AFE relative aux prérogatives protocolaires de ses membres, je déplore qu'il faille les rappeler à chaque fois, les intégrer dans la loi permettrait qu'elles ne soient pas oubliées systématiquement.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je comprends bien votre préoccupation mais cela relève du domaine réglementaire, c'est à l'exécutif de rappeler ces prérogatives auprès des administrations.

L'amendement n° COM-16 est retiré.

Division additionnelle avant l'article 19

L'amendement n° COM-17 est retiré.

Article 19

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-83 précise, sans retirer la compétence confiée au pouvoir réglementaire pour en fixer le montant, que les conseillers consulaires bénéficient d'indemnités forfaitaires et de remboursements forfaitaires de frais.

L'amendement n° COM-83 est adopté.

M. Christian Cointat . - Pour ne pas égrener le texte de références à des décrets en Conseil d'État pris après avis de l'AFE, nous avons choisi d'introduire un « décret balai » à la fin de chaque chapitre. Je ne sais pas si celui-ci, que nous introduisons par l'amendement n° COM-18, est nécessaire. En tout état de cause, nous avons précisé à chaque fois les mots « en tant que de besoin », afin que la loi soit d'application immédiate.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Pour des raisons pratiques, je n'ai pas repris ce renvoi à un décret car les conseils consulaires doivent pouvoir fonctionner immédiatement, sans attendre la réunion de l'AFE. Je demande donc le retrait.

L'amendement n° COM-18 est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - J'ai l'esprit d'escalier, mais peut-être l'un de ces décrets pourra-t-il préciser la définition d'une association représentative nationale.

Division additionnelle avant l'article 20

L'amendement n° 19 est retiré.

Articles additionnels avant l'article 20

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-84 prévoit l'élection du président et du bureau par l'AFE lors de sa réunion constitutive.

L'amendement n° COM-84 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-85 renvoie au règlement intérieur de l'AFE le soin de fixer les règles d'organisation et de fonctionnement de l'AFE. Il serait établi à l'initiative de l'AFE lors de sa première réunion dans le cadre de la loi et des règlements. Son entrée en vigueur est conditionnée à son approbation par le ministre des affaires étrangères.

M. Christophe-André Frassa . - Je m'interroge sur le dernier alinéa de l'amendement. Des échanges que nous avons eus avec le cabinet notamment, il n'apparaît plus nécessaire de prévoir l'approbation du règlement intérieur par le ministre dès lors que le décret le prévoyant l'encadre.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Si quelqu'un est en désaccord avec le règlement intérieur, il a toujours la possibilité de saisir le juge administratif. Je propose donc de supprimer ce dernier alinéa.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Tout à fait. On pourrait toutefois préciser que le règlement intérieur pourrait être déféré au tribunal administratif.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Cela va de soi.

L'amendement n° COM-85 rectifié est adopté.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-86 prend acte du transfert de la présidence de l'AFE du ministre des affaires étrangères à un président élu par ses pairs. Du fait de la disjonction de la présidence de l'AFE et de l'autorité de tutelle, cet amendement vise à préciser les règles de convocation et de fixation de l'ordre du jour de l'AFE, qui seraient fondées sur un accord entre le président élu et le ministre.

M. Christian Cointat . - A quoi sert d'avoir un président élu dans ces conditions ? On ne peut accepter que le ministre des affaires étrangères mène le jeu. Cette compétence appartient au président ou alors ce n'est qu'un président de pacotille.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je comprends les interrogations puissamment démocratiques de M. Cointat. Je voulais cependant faire deux observations : en premier lieu, il s'agit de la présence française dans le monde, le ministre des affaires étrangères ne peut donc pas s'en désintéresser ; en second lieu, je vous ferai remarquer que la convocation est conjointe donc si le ministre peut faire obstacle, le président le peut également - il n'est donc pas de pacotille.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - En outre, l'AFE n'ayant pas de budget propre, cet amendement vise à asseoir la responsabilité du ministre vis-à-vis de cette assemblée en lui donnant les moyens de fonctionner. De la même manière, les décisions de convocation de l'AFE pouvant avoir des répercussions sur les budgets gérés par le ministère des affaires étrangères, et notamment le programme 151, il faut responsabiliser le président de l'AFE sur les conséquences de ces décisions. On ne peut faire abstraction de cette contrainte budgétaire.

M. Christian Cointat . - Il y a en fait deux idées dans cet amendement. D'une part, la convocation qui doit être signée conjointement
- soit. D'autre part, il y a l'ordre du jour. Ne pourrait-on pas au moins préciser que l'assemblée arrête son ordre du jour sur proposition conjointe du président et du ministre ? Aujourd'hui, dans une assemblée qui est censée avoir moins de pouvoir que la future AFE, l'ordre du jour est arrêté par le collège des vice-présidents.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Et pourquoi ne pas supprimer la seconde phrase ?

L'amendement n° COM-86 rectifié est adopté.

Article 20

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Outre des apports rédactionnels, l'amendement n° COM-87 complète les objets sur lesquels devrait porter le rapport du Gouvernement, en ajoutant les négociations et conclusions d'engagements internationaux dans le domaine fiscal et social ainsi que le régime fiscal applicable aux Français établis hors de France.

M. Christian Cointat . - De nombreux dossier nécessitent des expertises, nous souhaiterions donc qu'un rapport soit remis sur chacun des thèmes énumérés. Il faudrait ainsi prévoir la présentation de plusieurs rapports.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - L'usage du singulier, me semble-t-il, confère à l'obligation faite au Gouvernement un caractère dirimant. Un pluriel risquerait d'affaiblir cette obligation.

M. Christian Cointat . - Aujourd'hui, le directeur des Français de l'étranger présente un rapport. C'est un exercice qui se rapproche davantage d'une grand-messe qui ne sert pas à grand-chose, là où il serait nécessaire que se noue un véritable débat, un échange. Par ailleurs, il s'agit de questions importantes dont il faut répartir l'examen sur l'année.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - J'attire votre attention sur le fait que cette obligation de présentation d'un rapport entraîne une contrainte lourde pour le Gouvernement, dont un membre doit effectivement présenter le rapport à l'assemblée.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Le plus contraignant ne serait-il pas de supprimer le mot « notamment » ?

Mme Catherine Tasca . - Ce mot permet justement de signifier que la liste n'est pas exhaustive. Quant au débat au sein de l'assemblée, il peut s'étaler sur l'année quand bien même le rapport ne serait remis qu'en une seule fois.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Il me semble qu'il peut y avoir deux lectures du mot « notamment », l'une restrictive, l'autre non. Nous pourrions donc remplacer ce mot par l'ajout d'un 7° permettant à ce rapport d'aborder tout autre sujet concernant la situation des Français établis hors de France. Ainsi le Gouvernement serait-il contraint de répondre à chacun des six points énumérés tout en conservant la faculté d'élargir cette liste.

L'amendement n° COM-87 rectifié est adopté.

L'amendement n° COM-20 est retiré.

Article 21

M. Jean-Pierre Sueur , président . - L'amendement n° COM-152 est rédactionnel.

L'amendement n° COM-152 est adopté.

M. Christophe-André Frassa . - Dans le texte d'origine, il est prévu que l'AFE a la faculté de rendre un avis ; dans l'amendement n° COM-21, nous voulons remplacer cette faculté par une obligation.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Cela revient à contraindre une assemblée jusqu'alors libre ou non de rendre un avis.

M. Christian Cointat . - Pour que le débat ait un sens, il faut qu'il y ait un équilibre : si le Gouvernement est contraint, une contrainte doit également s'imposer à l'assemblée. Cet amendement est à lire avec l'amendement n° COM-22. Nous l'avons déposé à la demande des conseillers de l'AFE.

L'amendement n° COM-21 est adopté.

Article 22

M. Christophe-André Frassa . - Il s'agit ici encore, avec l'amendement n° COM-22, d'une demande des conseillers de l'AFE.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - C'est habile de présenter cet amendement comme un corollaire du précédent, mais il est trop contraignant pour les administrations. L'avis est défavorable.

M. Christian Cointat . - Nous ne nous faisions pas vraiment d'illusion quant à l'avenir de cet amendement. Nous le redéposerons en séance car aucun des Gouvernements successifs, qu'ils soient de droite comme de gauche, n'a jamais consulté l'assemblée. Les Gouvernements ne le font que lorsque c'est obligatoire.

L'amendement n° COM-22 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa . - L'amendement n° COM-23 reprend un débat un peu abscons pour qui n'a pas siégé à l'AFE. Le texte actuel prévoit que l'AFE peut adopter des voeux, des avis et des motions. Au fil des années, les voeux sont devenus des résolutions. Aussi, je propose par cet amendement de reprendre la nomenclature arrêtée par la commission des lois et règlements de l'AFE que j'ai eu l'honneur de présider pendant presque huit ans : l'avis est un texte adopté par l'AFE à la demande du Gouvernement quand celui-ci lui soumet un texte pour avis, la résolution, un texte adopté par l'AFE, de sa propre initiative, sur des sujets d'intérêt général touchant l'ensemble des Français de l'étranger, tandis que la motion est un texte pointant un problème local. Il s'agit d'inscrire dans la loi ces appellations.

M. Yves Détraigne . - Je remercie M. Frassa pour cet éclairage.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° COM-23 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-58 relève du règlement intérieur. Avis défavorable.

L'amendement n° COM-58 n'est pas adopté.

M. Christian Cointat . - L'amendement n° COM-24 rejoint le débat de tout à l'heure : une assemblée, mais pour quoi faire ? Il s'agit en particulier avec le dernier alinéa de faire en sorte que l'AFE puisse rendre des avis dans des délais raisonnables.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Les deux derniers alinéas de cet amendement sont satisfaits par mes amendements. Les deux premiers sont de niveau réglementaire. Quant à la fixation de la première réunion de l'AFE, cela est en cohérence avec ce qui a été proposé pour les conseils consulaires, mais cela risque de poser problème entre la date des élections et l'obligation de tenir une session d'automne pour débattre du budget. Je suis donc défavorable.

L'amendement n° COM-24 n'est pas adopté.

M. Christian Cointat . - Nous présenterons de nouveau cet amendement en séance.

Article additionnel après l'article 22

M. Christophe-André Frassa . - Nous souhaiterions intégrer dans le comité d'experts les deux associations représentatives des Français établis hors de France reconnues d'utilité publique. Cette mention empêcherait la création d'associations de circonstance, qui se créeraient dans le seul but de participer à tel ou tel comité d'experts. Avec la suppression des personnalités qualifiées dans la nouvelle AFE, les associations n'auront plus de représentants, or elles ont une expertise, elles ont un réseau qui peut faire remonter des informations et enrichir le débat.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Avis défavorable. Je préfère que l'AFE le décide par le biais de son règlement intérieur.

M. Christian Cointat . - Je voudrai que notre rapporteur dise s'il est défavorable, car on laisse la liberté ici à l'AFE de faire appel ou non au comité d'experts : si elle ne veut pas, elle ne le fait pas.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - C'est une disposition de niveau réglementaire, je préfère laisser à l'AFE la liberté de le décider par son règlement intérieur. La loi ne l'interdit pas.

M. Christian Cointat . - Il n'y a pas que l'élection de l'AFE, il y a aussi le fonctionnement de l'AFE qui est concerné. Les associations faisaient partie des personnalités qualifiées qu'on supprime. On peut avoir un comité d'experts, ainsi les associations n'ont pas l'impression d'être purement et simplement écartée de l'AFE.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Le rapporteur considère donc que cet amendement relève du domaine réglementaire, sans être hostile sur le fond.

L'amendement n° COM-52 n'est pas adopté.

L'amendement n° COM-59 n'est pas adopté.

Division additionnelle avant l'article 23

L'amendement n° COM-25 est retiré.

Article 23 et article additionnel après l'article 29

Les amendements n ^os COM-88 et COM-114 sont adoptés.

L'amendement n° 114 est adopté.

L'amendement n° COM-26 est retiré.

Le sous-amendement n° COM-162 tombe.

L'amendement n° COM-60 n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - En ce qui concerne l'amendement n° COM-151, de même que vous avez retiré les amendements n ^os COM-54 et COM-150, il est sage de retirer celui-ci, pour se donner le temps de la réflexion.

L'amendement n° COM-151 est retiré.

Article additionnel après l'article 23

M. Christian Cointat . - L'amendement n° COM-27 s'explique par lui-même. Actuellement, au sein de l'AFE, il y a les élus, les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France et les personnalités qualifiées. Demain, nous n'aurons plus les personnalités qualifiées mais le texte du Gouvernement ne précise pas si les députés ou les sénateurs y siégeront toujours. Ce serait très dommageable pour tous que les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France n'y siègent pas. Ils apportent une expertise et, très souvent, ils relaient les débats de l'AFE à l'extérieur, ce qui crée une symbiose très utile. Dans le cas contraire, l'AFE risque d'avoir de grosses difficultés car ses membres n'auront pas forcément les mêmes liens avec les parlementaires. Ils n'auront pas de difficulté à cultiver ces liens avec les sénateurs car ce sont leurs grands électeurs, mais il y a un risque d'éloignement préjudiciable des conseillers de l'AFE vis-à-vis des députés.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - En ce qui concerne les parlementaires, si l'AFE considère qu'elle a besoin de leur participation, cela relève de son règlement intérieur. Je vous propose donc le retrait de cet amendement, à l'instar des amendements nos COM-53 et COM-13.

M. Christophe-André Frassa . - En ce qui concerne l'amendement n° COM-27, il sera certes possible de régler cette question par le règlement intérieur, mais le reconnaître dans la loi aura plus de force et impliquera davantage les représentants des Français de l'étranger. Il y a surtout un autre argument : sans la mention par la loi qu'ils auront une voix consultative, ils ne seront que des simples invités, à l'instar du comité d'experts.

M. Christian Cointat . - Si ce n'est pas prévu par la loi, je ne viendrai pas !

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'absence des parlementaires dans la loi répond au souci d'aller vers une plus grande identification de l'AFE avec une assemblée délibérative.

L'amendement n° COM-27 n'est pas adopté.

L'amendement n° COM-53 est retiré.

Le sous-amendement n° COM-13 tombe.

Article 24

L'amendement n° COM-89 est adopté.

Article 25

L'amendement n° COM-90 est adopté.

Les amendements nos COM-28, COM-29, COM-30, COM-31, COM-32 et COM-34 sont satisfaits.

Article additionnel après l'article 25

L'amendement n° COM-33 est retiré.

L'amendement n° COM-61 est satisfait.

Article 26

L'amendement n° COM-91 est adopté.

L'amendement n° COM-35 est retiré.

Article 27

L'amendement n° COM-92 est adopté.

Article 28

L'amendement n° COM-93 est adopté.

Articles additionnels après l'article 29, article additionnel
après l'article 26, article additionnel après l'article 28

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-113 est un complément important de l'amendement instaurant le scrutin direct pour l'élection des conseillers à l'AFE.

L'amendement n° COM-113 est adopté à l'unanimité.

Les amendements nos COM-115, COM-116 et COM-117 sont adoptés.

Les amendements nos° COM-36 et COM-37 sont retirés.

L'amendement n° COM-62 n'est pas adopté.

L'amendement n° COM-38 est retiré.

Division additionnelle avant l'article 29

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-39 comporte des dispositions à caractère réglementaire concernant les conseillers à l'AFE, comme tout à l'heure pour les conseillers consulaires. Je demande le retrait de cet amendement.

M. Christian Cointat . - Je pense que le mieux est de redéposer en séance les dispositions relatives à la participation des conseillers à l'AFE aux manifestations et cérémonies officielles. Nous le redéposerons en séance.

L'amendement n° COM-39 est retiré.

Article additionnel avant l'article 29

L'amendement n° COM-40 est retiré.

Article 29

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-94 précise que les conseillers à l'AFE pourraient prétendre à des remboursements forfaitaires des frais qu'ils exposeraient au titre de leurs fonctions et non seulement au titre des réunions de l'AFE.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Cet amendement n'est pas contraire à l'article 40 de la Constitution, n'est-ce pas ?

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Non, cela existe déjà.

L'amendement n° COM-94 est adopté.

L'amendement n° COM-65 est satisfait.

Article 29

L'amendement n° COM-41 est retiré.

Divisions additionnelles après l'article 29

Les amendements nos COM-137 et COM-138 sont adoptés.

Article additionnel après l'article 29

Mme Catherine Tasca . - Je m'interroge sur l'amendement n° COM-95 : prévoir que l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE doive obligatoirement avoir lieu en même temps que l'élection des conseillers municipaux me semble trop rigide.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Il s'agit de donner davantage de visibilité et de clarté à ces élections.

M. Christian Cointat . - Je trouve que c'est une idée intéressante, qui permet de fixer des repères. Prévoir une date fixe facilitera également la préparation des élections pour l'administration.

L'amendement n° COM-95 est adopté.

Division additionnelle après l'article 29

L'amendement n° COM-139 est adopté.

Division additionnelle après l'article 29

L'amendement n° COM-140 est adopté.

Chapitre III

L'amendement n° COM-141 est adopté.

Division additionnelle avant l'article 30

L'amendement n° COM-142 est adopté.

Article 30

L'amendement n° COM-42 est retiré.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-118 tend à augmenter le nombre de candidats supplémentaires à présenter dans les circonscriptions d'élection des conseillers consulaires devant élire des délégués consulaires, de manière à éviter autant que possible d'avoir à organiser des élections partielles.

L'amendement n° COM-118 est adopté.

Article 31

L'amendement n° COM-43 est retiré.

Article 32

L'amendement n° COM-44 est retiré.

L'amendement n° COM-119 est adopté.

Article 33

L'amendement n° COM-45 est retiré.

L'amendement n° COM-120 est adopté.

Division additionnelle après l'article 33

L'amendement n° COM-143 est adopté.

Articles additionnels après l'article 33

Les amendements nos COM-121 et COM-122 sont adoptés.

Division additionnelle après l'article 33

L'amendement n° COM-144 est adopté.

Articles additionnels après l'article 33 et article 36

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-123 fixe un délai de dépôt des candidatures aux sénatoriales auprès du ministère des affaires étrangères à 18 heures le troisième lundi précédant le scrutin. Cette disposition quelque peu dérogatoire permettra de ménager un délai suffisant avant les élections sénatoriales.

L'amendement n° COM-123 est adopté.

M. Christian Cointat . - A l'heure actuelle, la date de dépôt des candidatures pour les élections sénatoriales est fixée au deuxième vendredi avant le jour du scrutin, soit un délai d'environ 9 jours avant celui-ci. Le Gouvernement propose de porter ce délai à quatre semaines, ce qui est cohérent avec le système électoral retenu. Toutefois, nous n'acceptons pas celui-ci en l'état car il ne garantit pas la sincérité du scrutin. Nous préconisons le vote électronique, le vote des conseillers consulaires devant avoir lieu au consulat sur des postes sécurisés. Dès lors, il n'est pas nécessaire de modifier la date de dépôt des candidatures.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Je suis défavorable à cet amendement.

L'amendement n° COM-46 est retiré.

L'amendement n° COM-124 est adopté.

Division additionnelle après l'article 33

L'amendement n° COM-145 est adopté.

Article additionnels après l'article 33 et article 36

Les amendements nos COM-125 et COM-126 sont adoptés.

M. Christophe-André Frassa . - Comme l'amendement n° COM-46, l'amendement n° COM-47 concerne le vote électronique. Nous le retirons et il sera redéposé en vue de la séance publique.

L'amendement n° COM-47 est retiré.

Division additionnelle après l'article 33

L'amendement n° COM-146 est adopté.

Articles additionnels après l'article 33 et article 36

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-127 conserve le principe d'un vote dans une urne située au ministère des affaires étrangères, parallèlement à la possibilité de voter par pli fermé.

M. Christian Cointat . - Je rappelle que, pour les sénateurs, le vote est obligatoire. Tous les grands électeurs devront donc venir voter à Paris et bénéficieront pour ce faire d'un remboursement forfaitaire. Ce sera très onéreux, mais, en l'absence de vote électronique, il n'y a pas d'autre possibilité. Nous nous opposons donc à cet amendement et nous déposerons un amendement alternatif.

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - La possibilité d'un vote par procuration me semble répondre à l'objection. Par ailleurs, le vote n'est pas obligatoire pour l'élection des sénateurs des Français de l'étranger.

L'amendement n° COM-127 est adopté.

L'amendement n° COM-153 n'est pas adopté.

M. Christophe-André Frassa . - Créer un système de vote électronique empruntant les mêmes canaux que les télégrammes diplomatiques ne poserait pas de problème. Prévoir un système pour 520 grands électeurs ne sera tout de même pas aussi cher que pour les 600 000 électeurs des législatives ! En l'état du texte et même si les modifications proposées par le rapporteur sont adoptées, je pense que le Conseil constitutionnel pourrait censurer ces dispositions.

L'amendement n° COM-48 n'est pas adopté.

L'amendement n° COM-128 est adopté.

Division additionnelle après l'article 33

L'amendement n° COM-147 est adopté.

Article additionnel après l'article 33 et article 36

L'amendement n° COM-129 est adopté.

Les amendements nos COM-49 et COM-51 sont retirés.

Division additionnelle après l'article 33

L'amendement n° COM-148 est adopté.

Articles additionnels après l'article 33

Les amendements nos COM-130, COM-131et COM-132 sont adoptés.

Chapitre IV

L'amendement n° COM-149 est adopté.

Article 35

L'amendement n° COM-133 est adopté.

Article 36

L'amendement n° COM-134 est adopté.

Article 37

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - L'amendement n° COM-135 comprend des dispositions transitoires. Il s'agit d'abord de prévoir un meilleur « tuilage » entre l'assemblée actuelle et la future assemblée. Ensuite, il tend à préciser que les élections n'auront pas lieu au plus tard en juin 2014 mais entre mars et juin 2014.

M. Christian Cointat . - Je préfère cet amendement à mon amendement n° COM-50, que je retire.

L'amendement n° COM-135 est adopté.

Les amendements n° COM-50 et COM-54 sont retirés.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Vous avez cinq jours pour discuter de la délimitation des circonscriptions électorales de l'Assemblée des Français de l'étranger. Je trouve cela préférable à une adoption trop rapide d'un travail qui pourrait donner lieu ultérieurement à des regrets.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans sa rédaction résultant des travaux de la commission.

PROJET DE LOI PORTANT PROROGATION DU MANDAT DES MEMBRES
DE L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
(PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE)

L'amendement n° COM-2 est adopté.

L'amendement n° COM-1 est retiré.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans sa rédaction résultant des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

Projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Division(s) additionnelle(s) avant l'article 1 ^er
M. Leconte, rapporteur	136	Structure du texte	Adopté
Article 1 ^er Détermination des instances représentatives des Français établis hors de France
M. Cointat	3	Rédactionnel	Adopté
Division(s) additionnelle(s) avant l'article 2
M. Cointat	4	Structure du texte	Retiré
Article 2 Composition et compétences du conseil consulaire
M. Cointat	5	Rédactionnel	Retiré
M. Leconte, rapporteur	66	Domaines de compétence et vice-présidence du conseil consulaire	Adopté
Mme Garriaud-Maylam	159	Compétences du conseil consulaire	Rejeté
Mme Garriaud-Maylam	160	Compétences du conseil consulaire	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après l'article 2
M. Cointat	6	Compétences du conseil consulaire	Retiré
M. Cointat	7	Composition du conseil consulaire	Retiré
M. Cointat	8 rect.	Date de réunion constitutive du conseil consulaire	Rejeté
Division(s) additionnelle(s) avant l'article 3
M. Cointat	9	Structure du texte	Retiré
Article 3 Nombre de conseillers consulaires et répartition des conseillers consulaires entre circonscriptions
M. Leconte, rapporteur	67	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	10	Rédactionnel	Retiré
M. del Picchia	161	Précision	Tombe
M. del Picchia	55	Rédactionnel	Rejeté
M. Leconte, rapporteur	150	Découpage des circonscriptions d'élection des conseillers consulaires	Retiré
M. del Picchia	54	Découpage des circonscriptions d'élection des conseillers consulaires	Retiré
Article 4 Application des dispositions du code électoral
M. Leconte, rapporteur	68	Structure du texte	Adopté
Mme Garriaud-Maylam	154	Consultation des listes électorales consulaires	Retiré
Article 5 Mode de scrutin des conseillers consulaires
M. Leconte, rapporteur	69	Structure du texte	Adopté
Article 6 Nombre de tours de scrutin et vote par circonscription
M. Leconte, rapporteur	70	Structure du texte	Adopté
Mme Garriaud-Maylam	155	Précision	Retiré
Article(s) additionnel(s) après l'article 6
M. Cointat	11 rect.	Jour du scrutin sur le continent américain	Adopté avec modification
Article 7 Conditions d'éligibilité
M. Leconte, rapporteur	71	Structure du texte	Adopté
Mme Ango Ela	1	Limitation temporelle du cumul des mandats	Rejeté
Mme Ango Ela	2	Limitation temporelle du cumul des mandats	Rejeté
Mme Garriaud-Maylam	156	Condition d'éligibilité	Retiré
Article 8 Inéligibilités
M. Leconte, rapporteur	72	Structure du texte	Adopté
Article 9 Procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature
M. Leconte, rapporteur	73	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	12	Précision	Retiré
Article 10 Retrait de candidature et décès des candidats
M. Leconte, rapporteur	74	Structure du texte	Adopté
Article 11 Circulaires électorales et règles de financement des campagnes électorales
M. Leconte, rapporteur	75	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	13 rect.	Information des électeurs	Adopté avec modification
M. del Picchia	56	Information des électeurs	Satisfait ou sans objet
Mme Garriaud-Maylam	157	Mise à disposition de locaux pour la tenue de réunions électorales	Satisfait
M. Cointat	14	Ouverture du financement des campagnes électorales à des associations	Satisfait
Mme Garriaud-Maylam	158	Remboursement de frais de transports aux candidats	Retiré
Article 12 Modalités de vote
M. Leconte, rapporteur	76	Structure du texte	Adopté
Article 13 Recensement des votes
M. Leconte, rapporteur	77	Structure du texte	Adopté
Mme Tasca	63	Règle d'élection en cas d'égalité de suffrages	Satisfait
Article 14 Détermination du juge de l'élection
M. Leconte, rapporteur	78	Suppression	Adopté
Article 15 Remplacement des conseillers consulaires en cours de mandat
M. Leconte, rapporteur	79	Structure du texte	Adopté
Article 16 Règles des élections partielles
M. Leconte, rapporteur	80	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	15	Allongement du délai préalable au scrutin sans organisation d'élections partielles	Satisfait
Mme Tasca	64	Allongement du délai préalable au scrutin sans organisation d'élections partielles	Satisfait ou sans objet
Article 17 Procédure de démission des conseillers consulaires
M. Leconte, rapporteur	81	Structure du texte	Adopté
M. del Picchia	57	Conséquence	Rejeté
Article 18 Communication des listes électorales
M. Leconte, rapporteur	82	Structure du texte	Adopté
Division(s) additionnel(s) après l'article 18
M. Cointat	16	Garanties accordées aux conseillers consulaires pour l'exercice de leur mandat	Retiré
Division(s) additionnelle(s) avant l'article 19
M. Cointat	17	Structure du texte	Retiré
Article 19 Modalités d'application
M. Cointat	18	Procédure d'adoption des mesures réglementaires	Retiré
M. Leconte, rapporteur	83	Précision	Adopté
Division(s) additionnelle(s) avant l'article 20
M. Cointat	19	Structure du texte	Retiré
Article(s) additionnel(s) avant l'article 20
M. Leconte, rapporteur	84	Election des organes de l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
M. Leconte, rapporteur	85 rect.	Elaboration du règlement intérieur de l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
M. Leconte, rapporteur	86 rect.	Convocation de l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
Article 20 Information de l'Assemblée des Français de l'étranger
M. Leconte, rapporteur	87 rect.	Contenu du rapport présenté par le Gouvernement	Adopté
M. Cointat	20	Contenu du rapport présenté par le Gouvernement
Article 21 Information de l'Assemblée des Français de l'étranger sur le projet de loi de finances
M. Cointat	21	Avis obligatoire de l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
M. Leconte, rapporteur	152	Rédactionnel	Adopté
Article 22 Compétences de l'Assemblée des Français de l'étranger
M. Cointat	22	Obligation de consultation de l'Assemblée des Français de l'étranger	Rejeté
M. Cointat	23	Classification des actes de l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
M. del Picchia	58	Participation d'experts à l'Assemblée des Français de l'étranger	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 22
M. Cointat	24	Rythme des réunions et règles d'organisation et de fonctionnement	Rejeté
M. Cointat	52	Modalités de création d'un comité d'experts	Rejeté
M. del Picchia	59	Rythme des réunions et règles d'organisation et de fonctionnement	Rejeté
Article(s) additionnel(s) avant l'article 23
M. Cointat	25	Structure du texte	Retiré
Article 23 Composition de l'Assemblée des Français de l'étranger et répartition des sièges
M. Leconte, rapporteur	88	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	26	Rédactionnel	Retiré
M. del Picchia	162	Précision	Tombe
M. del Picchia	60	Composition de l'Assemblée des Français de l'étranger	Rejeté
M. Leconte, rapporteur	151	Répartition des sièges et découpage des circonscriptions électorales	Retiré
Article(s) additionnel(s) après l'article 23
M. Cointat	27	Participation de parlementaires aux travaux de l'Assemblée des Français de l'étranger	Rejeté
M. Cointat	53	Participation de parlementaires aux travaux de l'Assemblée des Français de l'étranger	Retiré
M. del Picchia	163	Précision	Tombe
Article 24 Découpage des circonscriptions électorales pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger
M. Leconte, rapporteur	89	Structure du texte	Adopté
Article 25 Application des dispositions du code électoral
M. Leconte, rapporteur	90	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	30	Conséquence	Retiré
M. Cointat	31	Conséquence	Retiré
M. Cointat	32	Conséquence	Retiré
M. Cointat	34	Conséquence	Retiré
M. Cointat	28	Inéligibilité des candidats à l'Assemblée des Français de l'étranger	Retiré
M. Cointat	29		Satisfait ou sans objet
Article(s) additionnel(s) après l'article 25
M. Cointat	33	Inéligibilité des candidats à l'Assemblée des Français de l'étranger	Retiré
M. del Picchia	61	Inéligibilité des candidats à l'Assemblée des Français de l'étranger	Satisfait
Article 26 Modalités de vote
M. Cointat	35	Suppression du vote par remise en mains propres du bulletin	Retiré
M. Leconte, rapporteur	91	Structure du texte	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 26
M. Cointat	36	Vote par circonscription	Retiré
Article 27 Mise à disposition du matériel électoral
M. Leconte, rapporteur	92	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	37	Présentation des bulletins de vote, décompte des voix et proclamation des résultats	Retiré
M. del Picchia	62	Présentation des bulletins de vote, décompte des voix et proclamation des résultats	Rejeté
Article 28 Modalités des opérations de vote
M. Leconte, rapporteur	93	Structure du texte	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 28
M. Cointat	38	Démission d'office	Retiré
Division(s) additionnelle(s) avant l'article 29
M. Cointat	39	Garanties accordées aux conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger pour l'exercice de leur mandat	Retiré
Article(s) additionnel(s) avant l'article 29
M. Cointat	40	Structure du texte	Retiré
Article 29 Modalités d'application
M. Cointat	41	Droit à la formation des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger	Retiré
M. Leconte, rapporteur	94	Précision et droit à la formation des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
Mme Tasca	65	Droit à la formation des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger	Satisfait
Division(s) additionnel(s) après l'article 29
M. Leconte, rapporteur	137	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	138	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	139	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	140	Structure du texte	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 29
M. Leconte, rapporteur	95	Durée du mandat et date du scrutin	Adopté
M. Leconte, rapporteur	96 rect.	Dispositions applicables au code électoral	Adopté avec modification
M. Leconte, rapporteur	97	Conditions d'éligibilité et incompatibilité	Adopté
M. Leconte, rapporteur	98	Causes d'inéligibilité	Adopté
M. Leconte, rapporteur	99	Convocation des électeurs	Adopté
M. Leconte, rapporteur	100	Procédure de dépôt et d'enregistrement des dépôts et des candidatures	Adopté
M. Leconte, rapporteur	101	Retrait de candidatures et décès des candidats	Adopté
M. Leconte, rapporteur	102	Circulaires électorales et remboursement de frais	Adopté
M. Leconte, rapporteur	103	Modalités de vote	Adopté
M. Leconte, rapporteur	104	Recensement des votes	Adopté
M. Leconte, rapporteur	105 rect.	Règles de financement des campagnes électorales	Adopté
M. Leconte, rapporteur	106	Nombre de sièges des conseils consulaires	Adopté
M. Leconte, rapporteur	107	Mode de scrutin	Adopté
M. Leconte, rapporteur	108	Communication des listes électorales	Adopté
M. Leconte, rapporteur	109	Règles d'élection en cas d'égalité des suffrages	Adopté
M. Leconte, rapporteur	110	Remplacement des élus en cas de vacance de siège	Adopté
M. Leconte, rapporteur	111	Elections partielles pour les conseillers consulaires	Adopté
M. Leconte, rapporteur	112	Démission des conseillers consulaires	Adopté
M. Leconte, rapporteur	113	Mode de scrutin des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
M. Leconte, rapporteur	114	Répartition des sièges entre circonscriptions et démission d'office	Adopté
M. Leconte, rapporteur	115	Remplacement des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
M. Leconte, rapporteur	116	Elections partielles pour les conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
M. Leconte, rapporteur	117	Règles de démission des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger	Adopté
CHAPITRE III
M. Leconte, rapporteur	141	Structure du texte	Adopté
Division(s) additionnelle(s) avant l'article 30
M. Leconte, rapporteur	142	Structure du texte	Adopté
Article 30
M. Cointat	42	Structure du texte	Retiré
M. Leconte, rapporteur	118	Coordination	Adopté
Article 31
M. Cointat	43	Structure du texte	Retiré
Article 32
M. Cointat	44	Structure du texte	Retiré
M. Leconte, rapporteur	119	Coordination	Adopté
Article 33
M. Cointat	45	Structure du texte	Retiré
M. Leconte, rapporteur	120	Coordination	Adopté
Division(s) additionnel(s) après l'article 33
M. Leconte, rapporteur	143	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	144	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	145	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	146	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	147	Structure du texte	Adopté
M. Leconte, rapporteur	148	Structure du texte	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 33
M. Leconte, rapporteur	121	Collège électoral sénatorial	Adopté
M. Leconte, rapporteur	122	Mode de scrutin sénatorial	Adopté
M. Leconte, rapporteur	123	Procédure de déclaration et d'enregistrement des déclarations de candidature	Adopté
M. Leconte, rapporteur	124	Recours lors de l'enregistrement des déclarations de candidatures	Adopté
M. Leconte, rapporteur	125	Opérations préparatoires au scrutin	Adopté
M. Leconte, rapporteur	126	Bulletins de vote	Adopté
M. Leconte, rapporteur	127	Modalités de vote	Adopté
M. Leconte, rapporteur	128	Proclamation des résultats	Adopté
M. Leconte, rapporteur	129	Vote par procuration	Adopté
M. Leconte, rapporteur	130	Communication des listes électorales	Adopté
M. Leconte, rapporteur	131	Dispositions générales	Adopté
M. Leconte, rapporteur	132	Modalités d'application	Adopté
CHAPITRE IV
M. Leconte, rapporteur	149	Structure du texte	Adopté
Article 35 Détermination du juge de l'élection
M. Leconte, rapporteur	133	Rédactionnel	Adopté
Article 36 Dispositions électorales applicables à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France
M. Leconte, rapporteur	134	Structure du texte	Adopté
M. Cointat	46	Date limite de dépôt des déclarations de candidature	Retiré
M. Cointat	47	Modalités de vote	Retiré
M. Cointat	48	Modalités de vote	Rejeté
M. Cointat	51	Vote par procuration	Retiré
M. del Picchia	153	Modalités de vote	Rejeté
Article 37 Date des prochains scrutins et entrée en vigueur de la loi
M. Leconte, rapporteur	135	Précision	Adopté
M. Cointat	49	Vote par procuration	Retiré
M. Cointat	50	Date des prochains scrutins	Retiré

Projet de loi portant prorogation du mandat des membres
de l'Assemblée des Français de l'étranger

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article unique Prorogation de mandats des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger
M. Leconte, rapporteur	2	Précision	Adopté
M. Cointat	1	Date du prochain scrutin	Retiré

ANNEXE

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère des affaires étrangères

M. Sylvain Itté , directeur de cabinet

Mme Frédérique Vadepied , chef de cabinet adjoint

M. Guillaume Roy , conseiller pour les affaires consulaires

Mme Annelise Garzuel , conseillère parlementaire

Mme Odile Soupison , directrice-adjointe des Français de l'étranger

M. Gérard Menard , sous-directeur de l'administration des Français

M. Denis François , secrétaire général de l'Assemblée des Français de l'étranger

M. Cédric Guérin , chargé de mission, conseiller juridique

Ministère de l'Intérieur

M. Marc Tschigffrey , chef du bureau des élections et des études politiques

Ministère de l'économie et des finances

M. Matias de Sainte Lorette , chef du bureau E1

Mme Louisa Ouilat , inspectrice principale

Assemblée des Français de l'étranger (AFE)

Collège des vice-présidents

M. Francis Huss , vice-président

Mme Denise Revers-Haddad , vice-présidente

Mme Anne-Colette Lequet , vice-présidente

Commission des lois

M. Georges-Francis Seingry , président

Mme Martine Schoeppner , rapporteure générale

et les membres de la commission

Parti socialiste

M. Boris Faure , Premier secrétaire de la fédération des Français de l'étranger

Union pour un mouvement populaire (UMP)

M. Christophe-André Frassa , sénateur, président du groupe Union des Républicains de la Droite et du Centre à l'Assemblée des Français de l'étranger

Europe écologie - Les Verts (EELV)

M. Lucien Bruneau , co-responsable pour les Français de l'étranger

Agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE)

Mme Anne-Marie Descotes , directrice

Mme Raphaëlle Dutertre , chef de cabinet

Caisse des Français de l'étranger

M. Michel Touverey , directeur

Union des Français de l'étranger (UFE)

M. Gérard Pélisson , président

Mme Hélène Charveriat , déléguée générale

Association démocratique des Français de l'étranger (ADFE)

Mme Monique Cerisier-ben Guiga , présidente

M. Gérard Martin , secrétaire général

Mme Michèle Bloch , membre du bureau

Fédération internationale des accueils français et francophones à l'étranger ( FIAFE)

Mme Marie Cortey Dumont , présidente

Mme Martine Mussat , vice-présidente

Fédération des associations des parents d'élèves des établissements d'enseignement français à l'étranger (FAPEE)

M. François Denis , président

Mme Isabelle Tardet , secrétaire générale

Association syndicale des agents des affaires étrangères

M. Louis Dominici , président

---

* ¹ Rapport n° 305 (1981-1982), fait au nom de la commission des lois, en première lecture, sur le projet de loi relatif au Conseil supérieur des Français de l'étranger.

* ² Lorsque la candidature n'était pas agréée, appel pouvait être formé auprès du ministre, qui statuait après avis du bureau permanente du CSFE.

* ³ Lorsque l'inscription d'un organisme était refusée, appel pouvait être formé auprès du ministre, qui statuait après avis du bureau permanente du CSFE.

* ⁴ Leur nombre maximum a été porté de cinq à dix par le décret n° 60-1223 du 17 novembre 1960.

* ⁵ A cet égard, le décret n° 62-1416 du 26 novembre 1962 prévoit de façon pérenne que, « par suite de circonstances exceptionnelles », des membres du CSFE pourraient être nommés par le ministre des affaires étrangères en lieu et place de membres élus, tout en étant considérés comme des membres élus. En effet, dans un contexte notamment d'indépendance des anciennes colonies et de guerre froide, certains pays étrangers s'opposaient à l'organisation d'élections étrangères sur leur territoire.

* ⁶ L'arrêté du 26 novembre 1962 a ensuite été modifié à plusieurs reprises. En particulier, le nombre des membres élus a été porté à 100. Le calcul du nombre de délégués attribué à chaque organisme a aussi été modifié, avec un maximum porté à 20 délégués au lieu de 10. Un arrêté du 6 janvier 1981 a davantage encadré les conditions de désignation des délégués par les organismes : interdiction du mandat impératif, existence des organismes depuis au moins douze mois à la date de l'élection, suppression des décomptes multiples pour le calcul du nombre des délégués lorsqu'une même personne est affiliée à plusieurs organismes, suppression du libre choix du mode de désignation des délégués par les organismes, avec une élection en assemblée plénière de l'organisme.

* ⁷ Le nombre de huit a été porté à douze par le décret n° 60-1223 du 17 novembre 1960, puis à quinze par le décret n° 71-808 du 23 septembre 1971.

* ⁸ Les membres de droit et les membres désignés par le ministre peuvent prendre part aux travaux de toutes les sections.

* ⁹ Un décret n° 77-420 du 18 avril 1877 a précisé les conditions dans lesquelles les sections comme le conseil devaient procéder aux opérations de vote, par l'intermédiaire formellement d'un bureau de vote, en particulier en prescrivant le secret du vote par dépôt dans une urne d'un bulletin sous enveloppe.

* ¹⁰ Les arrêtés pris à cet effet ont constitué deux sections sur une base géographique. Ainsi, l'arrêté du 13 mai 1968, qui a remplacé le premier arrêté du 10 mars 1959, a distingué une section Afrique et une section Amérique-Europe-Levant-Asie-Océanie, chacune devant présenter trois candidats, deux sièges étant réservés, au sein de la seconde section, aux pays d'Amérique, Europe et Levant et un aux pays d'Asie et d'Océanie. L'arrêté du 21 mai 1971 a précisé qu'au sein de la première section, deux sièges étaient réservés aux pays d'Afrique riverains de la Méditerranée et un aux pays d'Afrique noire et à Madagascar.

* ¹¹ Les déclarations de candidature étaient adressées au ministre des affaires étrangères en sa qualité de président du CSFE. Elles étaient formulées au titre d'une section particulière. Pour être éligibles, les candidats devaient soit avoir déjà siégé au Parlement en qualité de représentant des Français établis hors de France, soit « posséder, en raison de leurs activités ou du lieu de leur résidence, les qualifications nécessaires pour exercer leur mandat d'une manière représentative ».

* ¹² Après deux rejets des propositions des sections par l'assemblée plénière, les troisièmes propositions des sections sont « définitivement acquises ».

* ¹³ Le droit d'opposition n'a été exercé qu'une fois, en 1980, sans succès.

* ¹⁴ Cette durée a été réduite à neuf ans, soit la durée d'un seul mandat sénatorial, par un décret n° 81-27 du 13 janvier 1981.

* ¹⁵ Ces listes électorales spéciales étaient établies par les autorités consulaires, avant chaque renouvellement du CSFE, par l'inscription des Français immatriculés âgés de dix-huit révolus, sauf opposition de leur part.

* ¹⁶ Avant la réforme de 1982, le CSFE comportait 100 membres élus. Seules six circonscriptions sur 46 ne disposaient que d'un siège, à pourvoir au scrutin majoritaire à un tour.

* ¹⁷ Initialement, le projet de loi renvoyait la délimitation des circonscriptions et la répartition des sièges entre elles au pouvoir réglementaire.

* ¹⁸ Le Conseil constitutionnel jugea in fine la requête irrecevable, « considérant que, dans la présente espèce, les conditions qui permettraient exceptionnellement au Conseil constitutionnel de statuer avant la proclamation des résultats des élections ne sont pas réunies ; que les griefs élevés contre les actes administratifs faisant l'objet des requêtes présentement examinées pourront être utilement invoqués, le cas échéant, à l'appui des contestations dirigées contre telle ou telle élection d'un sénateur représentant les Français établis hors de France ».

* ¹⁹ La dénomination de bureau permanent est abandonnée au profit de celle de bureau.

* ²⁰ Les règles de déclaration de candidature et les règles relatives aux circulaires et aux bulletins de vote ont été précisées par un décret n° 87-1035 du 24 décembre 1987.

* ²¹ Le projet de loi, déposé en premier lieu au Sénat, fut adopté conforme par l'Assemblée nationale dès la première lecture.

* ²² Déposé le même jour que le projet de loi ordinaire sur le bureau du Sénat, le projet de loi organique fut adopté conforme par l'Assemblée nationale dès la première lecture.

* ²³ A la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la réforme du Conseil économique, social et environnemental a supprimé la représentation des Français établis hors de France, au profit de la désignation d'une personnalité qualifiée « représentant les activités économiques françaises à l'étranger ».

* ²⁴ Lors des débats parlementaires sur la loi du 7 juin 1982, le Sénat avait souhaité en première lecture que le scrutin majoritaire ne soit pas réservé aux seules circonscriptions à un siège, mais aux circonscriptions comportant jusqu'à quatre sièges, s'inspirant du mode de scrutin sénatorial d'alors.

* ²⁵ Les conditions de cette prise en charge financière ont été précisées par un décret n° 88-706 du 9 mai 1988, puis modifiées par un décret n° 2003-151 du 20 février 2003 et à nouveau par un décret n° 2005-1614 du 22 décembre 2005.

* ²⁶ En pratique, vingt personnalités qualifiées étaient nommées. La loi du 10 mai 1990 avait également prévu que devait être expressément désigné par le ministre un représentant des Français établis en Andorre.

* ²⁷ Disposition apparentée à l'ancien article L. 123-1 du code des communes, selon lequel les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites (actuel article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales).

* ²⁸ Cette modification correspond au compromis qui avait été trouvé entre les deux assemblées lors de la commission mixte paritaire sur la loi du 7 juin 1982.

* ²⁹ Le montant et les modalités de versement de l'indemnité forfaitaire ont été déterminés par un arrêté du 14 mai 1991, de façon à couvrir les frais de secrétariat, les frais de tournée et les indemnités de séjour. Les conditions d'indemnisation des dommages ont également été déterminées par un arrêté du 14 mai 1991, prévoyant la conclusion par l'État d'une police d'assurance spécifique.

* ³⁰ Lors de la discussion de la révision constitutionnelle de 2003, une disposition comparable prévoyant que l'organisation, le fonctionnement et les compétences des instances représentatives des Français établis hors de France relevaient du domaine de la loi avait été présentée par voie d'amendement sans être adoptée.

* ³¹ La liste des électeurs ayant voté par voie électronique est remise au président du bureau de vote et le résultat du vote par voie électronique est agrégé au résultat du dépouillement des bulletins du bureau de vote.

* ³² Le résultat du vote électronique, après son dépouillement, est agrégé, bureau par bureau, au résultat du dépouillement des bulletins dans chaque bureau de vote physique.

* ³³ Ils ne participent pas à l'élection des sénateurs.

* ³⁴ Listes électorales instituées par la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* ³⁵ Sénat - Étude de législation comparée n° 232 - février 2013 - La représentation institutionnelle des citoyens établis hors de leur pays : Les équivalents de la représentation des Français établis hors de France

* ³⁶ CC, 6 octobre 1999, n° 99-187 L.

* ³⁷ CC, 6 décembre 2007, n° 2007-559 DC.

* ³⁸ Ce projet de loi n° 377 (2012-2013) relatif à l'élection des sénateurs est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-377.html

* ³⁹ Les règles de valeur organique relatives à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France figurent dans la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France. Les règles relatives à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France figurent au sein du code électoral.

* ⁴⁰ CC, 4 décembre 1962, 62-20 L

* ⁴¹ CC, 2 juillet 1986, n° 86-208 DC

⁴² Plusieurs conseillers consulaires pourraient exister si le Gouvernement procédait à un redécoupage des circonscriptions consulaires sans que la loi ne procède à une modification du découpage électoral.

* ⁴³ Auparavant, le décret prévoyait que l'assemblée élaborait son règlement sur proposition du bureau.

* ⁴⁴ Le rapport pour 2012 est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-afe.fr/rapport-du-directeur-des-francais,1150.html

* ⁴⁵ Articles L. 2312-1, L. 3312-1 et L. 4312-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁴⁶ Sont concernés les décrets relatifs aux prérogatives des conseillers à l'AFE dans leurs circonscriptions électorales et aux indemnités et remboursements de frais des conseillers à l'AFE.

* ⁴⁷ L'article 1 ^er quinquies de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger prévoit d'ores et déjà ce droit à la formation.

* ⁴⁸ L'article L. 330-13 du code électoral permet encore le vote par correspondance sous pli fermé pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France.

* ⁴⁹ CC, 6 octobre 1999, n° 99-187 L

* ⁵⁰ CC, 6 octobre 1999, n° 99-187 L

* ⁵¹ En cas d'élection des seuls conseillers consulaires par scrutin de liste, l'article 9 du projet de loi prévoit un nombre de candidats égal au nombre de sièges augmenté de deux.

* ⁵² Circonscriptions de Genève, Londres et Bruxelles.

* ⁵³ Les règles de valeur organique relatives à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France figurent dans la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France. Les règles relatives à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France figurent au sein du code électoral.

* ⁵⁴ La session de septembre de l'AFE est organisée, s'il y a lieu, en même temps que les élections sénatoriales.

* ⁵⁵ L'article L. 330-4 du code électoral a été introduit dans le cadre des dispositions relatives à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France.

* ⁵⁶ Article L. 327 du code électoral.

* ⁵⁷ L'article L. 330-16 a également été introduit dans le cadre des dispositions relatives à l'élection des députés élus par les Français établis hors de France.

* ⁵⁸ CC, 23 mai 1979, n° 79-104 DC