TRAVAUX EN COMMISSION
Mardi 14 mai 2013
Au cours de sa réunion du mardi 14 mai 2013, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 447 (2012-2013), visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques.
M. Serge Larcher , rapporteur. - J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui mon rapport sur la proposition de loi que j'ai déposée le 26 mars dernier, avec l'ensemble des membres du groupe socialiste et apparentés, visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques.
La gestion de la zone des cinquante pas géométriques est un enjeu majeur dans les Antilles. C'est un « serpent de mer » qui revient dans le débat au niveau national depuis plusieurs décennies.
Je souhaite vous citer une phrase : « Nous avons conscience d'avoir, par ce bref exposé jeté un peu plus de lumière sur la trop vieille question des « 50 pas géométriques » aux Antilles, que le Gouvernement a, enfin, décidé de résoudre ». Ainsi s'exprimait mon grand-oncle, Marius Larcher, avocat général à la retraite dans un ouvrage intitulé « la solution définitive de la question des cinquante pas géométriques aux Antilles » publié en janvier... 1949 !
Afin de bien comprendre la portée de cette proposition de loi, il est au préalable indispensable de faire un peu d'histoire pour expliquer ce qu'est la zone des cinquante pas géométriques, zone bien connue en Guadeloupe en Martinique mais qui est, je pense, un mystère pour vous, chers collègues hexagonaux !
Tout d'abord, qu'est-ce que la zone des cinquante pas géométriques ?
Sous l'Ancien Régime a été créée une zone dite « des cinquante pas du roi », bande de 81,20 mètres située au bord du rivage. La création de cette réserve domaniale parallèle au rivage avait pour objectifs d'assurer la défense des îles, l'avitaillement ainsi que l'entretien des navires.
L'Édit de Saint-Germain-en-Laye de décembre 1674 a intégré la zone des cinquante pas au domaine de la Couronne. Les cinquante pas sont ainsi devenus inaliénables et imprescriptibles, ce qu'ont confirmé plusieurs textes : un décret de 1790 sous la Révolution française et une ordonnance de février 1827 sous la Restauration. Cette ordonnance indiquait ainsi, je cite, qu'« aucune portion des cinquante pas géométriques réservés sur le littoral ne peut être échangée ni aliénée ».
Dès la fin du XVIII ème siècle, la zone des cinquante pas géométriques a commencé à être occupée par des personnes ne disposant pas de titres de propriété. L'abolition de l'esclavage a ainsi conduit les travailleurs des plantations à se diriger vers les terres disponibles du littoral pour s'y établir, faute de moyens pour acquérir les terrains mieux situés. L'administration a délivré dès le XIXème siècle des autorisations d'installation, en principe révocables mais qui sont progressivement devenues définitives.
Le fossé existant entre le droit et la réalité a conduit à modifier à plusieurs reprises - et dans des directions contradictoires - le régime de la zone des cinquante pas géométriques, pour tenter d'apporter des solutions au phénomène de l'occupation sans titre : deux décrets du Président de la République de 1882 et 1887 ont introduit une exception à la règle de l'inaliénabilité du domaine public en autorisant, sous certaines conditions, la délivrance de titres de propriété. Un décret de juin 1955 a transféré la zone des cinquante pas dans le domaine privé de l'État, mettant fin à son imprescriptibilité. Il a ainsi permis de vendre des parcelles à certains occupants tandis que les dispositions du code civil relatives à la prescription acquisitive ont pu s'appliquer. La « loi littoral » de 1986 a réincorporé les parcelles de la zone des cinquante pas géométriques dans le domaine public de l'État, tout en facilitant la cession aux communes et aux particuliers.
En un siècle, le régime de la zone des cinquante pas a ainsi été modifié à trois reprises par des textes en partie contradictoires.
C'est dans ce contexte qu'est intervenue la loi du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone des cinquante pas géométriques, loi que la présente proposition de loi propose de modifier.
Notre ancien collègue Jean Huchon, rapporteur du texte, relevait alors que nombre de terrains occupés étaient situés dans le centre des communes concernées et supportaient des bâtiments publics et privés de toute nature. En Martinique on comptait alors environ 15 000 cas d'occupation contre environ 12 000 en Guadeloupe, chiffres qui attestent du caractère massif du phénomène.
La loi de 1996 a cherché à améliorer la situation des habitants en leur permettant d'acheter les terrains, à assurer l'aménagement des zones et à faciliter le développement économique de ces zones. Ses principales dispositions étaient les suivantes :
- tout d'abord, la délimitation par le préfet, au sein de la zone des cinquante pas, des espaces urbains et des espaces naturels, ces derniers étant confiés en gestion au Conservatoire du littoral ;
- deuxièmement, la fixation des modalités de cession des terrains situés dans les espaces urbains : ils peuvent être cédés gratuitement aux communes et aux organismes HLM pour la réalisation d'opérations d'aménagement ou d'habitat social. Ils peuvent être cédés à titre onéreux aux occupants ayant édifié ou fait édifier des résidences principales ou des locaux professionnels avant le 1 er janvier 1995 ;
- troisièmement, une aide financière spécifique est prévue pour les acquéreurs de terrains occupés au titre de leur habitation principale ;
- enfin, dans chaque département antillais est créée une « Agence des cinquante pas géométriques », établissement public de l'État dont la durée de vie était fixée initialement à 10 ans. Ces Agences avaient initialement pour missions d'établir un programme d'équipements des terrains situés dans les espaces urbains et d'émettre un avis sur les projets de cession.
Le but de la loi de 1996 était donc simple : sortir du cercle vicieux dans lequel l'État était entraîné par la rigueur du droit quant à l'inaliénabilité de la zone et par son incapacité à faire respecter cette règle.
La loi de 1996 a elle aussi été modifiée à plusieurs reprises. La durée de vie des Agences des cinquante pas a ainsi été modifiée pas moins de trois fois au cours des dix dernières années : la nomination des directeurs des agences n'étant intervenue qu'en 2001, la loi de programme pour l'outre-mer (LOPOM) de 2003 a finalement fixé à 15 ans leur durée de vie. La loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) de 2009 a prévu qu'un décret pourrait prolonger la durée de vie des Agences pour cinq ans renouvelable deux fois, soit jusqu'au 1 er janvier 2027. La loi « Grenelle II » de 2010 a enfin prévu que la durée de vie des agences ne pourrait être prolongée que de deux ans, soit jusqu'au 1 er janvier 2014, les missions de régularisation foncière des agences devant être reprises à leur disparition par des établissements publics fonciers d'État (EPFE).
La loi « Grenelle II » a procédé à d'autres modifications importantes de la loi de 1996, les deux principales étant de confier aux agences la conduite du processus de régularisation des occupants sans titre, mission exercée jusqu'alors par les services déconcentrés, et pour accélérer le processus de régularisation, de fixer la date limite de dépôt des demandes de cession au 1 er janvier 2013.
Dix huit ans après son adoption, le bilan de la loi de 1996 apparaît mitigé.
Le processus de régularisation a pris du retard : un nombre limité de dossiers a été déposé et peu d'offres de cession ont été acceptées. En Guadeloupe par exemple, plus de 5 000 demandes ont été déposées, l'Agence a formulé 2 200 avis favorables pour moins de 700 régularisations effectives. Plusieurs facteurs expliquent ce résultat. Tout d'abord, la population concernée est pauvre : de nombreuses cessions n'aboutissent pas du fait du prix proposé au regard des ressources des demandeurs. Ensuite, la procédure de régularisation est particulièrement complexe et longue. Enfin, nombre de locaux sont situés en « zones rouges » inconstructibles au titre des plans de prévention des risques naturels (PPRN). Ce sont des terrains non cessibles et donc non régularisables, ce qui explique une grande partie des avis défavorables rendus par les Agences.
Les modifications de la loi « Grenelle II » ont cependant conduit à une accélération du processus avec une forte augmentation du nombre de dossiers de régularisation déposés : 57 % des dossiers déposés en Guadeloupe l'ont été au cours des trois dernières années et près de 40 % en Martinique.
Pour ce qui concerne les travaux, le bilan des agences est également mitigé, notamment en Guadeloupe, où seuls 11 chantiers d'équipement ont été menés à terme. En Martinique par contre, près de 30 millions d'euros de travaux ont été réalisés depuis 2006, l'Agence disposant d'une véritable expertise et étant un interlocuteur privilégié des maires. Elle est ainsi en mesure de fournir du foncier équipé pour la réalisation de logements sociaux.
Que prévoit donc la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui ? Elle comprend deux articles : l'article 1 er autorise la prolongation de la durée de vie des Agences des cinquante pas jusqu'au 1er janvier 2016 ; l'article 2 repousse au 1 er janvier 2015 la date limite de dépôt des demandes de régularisation.
Au terme de mes travaux - qui m'ont conduit à auditionner les directeurs des deux agences, les services de l'État en Guadeloupe et en Martinique ainsi que le ministère des outre-mer - j'estime que cette proposition de loi est bienvenue. Il s'agit d'un texte d'urgence mais aussi seulement d'un texte de transition.
La prolongation de la durée de vie des Agences se justifie par le fait que la création d'établissements publics fonciers d'État qui auraient dû, conformément à la loi « Grenelle II », reprendre la mission de régularisation des agences n'est plus d'actualité. Tant en Guadeloupe qu'en Martinique, les collectivités territoriales ont en effet décidé de mettre en place des établissements publics fonciers locaux (EPFL). Un EPFL existe depuis juin 2011 en Martinique et un autre devrait être créé très prochainement en Guadeloupe.
Dans ces conditions, la disparition des Agences le 1 er janvier 2014 risquerait de créer une rupture préjudiciable à la poursuite de la normalisation de l'occupation de la zone des cinquante pas. Le report de la date limite de dépôt des demandes de régularisation est également nécessaire : le ministère des outre-mer estime que 3 000 dossiers pourraient encore être déposés dans chacun de ces départements.
Ce délai de deux ans doit, à mes yeux, être mis à profit pour réfléchir à l'avenir des agences et, plus globalement, à la gestion de la zone des cinquante pas géométriques. Cette réflexion ne peut pas être déconnectée d'autres questions telles que la création des EPFL, la recherche de la mutualisation entre les différentes structures qui existent ou encore la mise en oeuvre de la mission de reconstitution des titres de propriété.
Je me réjouis donc que le Gouvernement ait lancé en avril une mission de l'Inspection générale de l'administration et du Conseil général de l'environnement et du développement durable sur la problématique générale du foncier dans les Antilles, la lettre de mission du 16 avril dernier évoquant clairement la problématique des cinquante pas géométriques. D'après les informations qui m'ont été transmises, le transfert des missions des agences en matière de régularisation foncière aux EPFL est clairement envisagé, notamment en Guadeloupe. La mission lancée par le Gouvernement permettra donc d'y voir plus clair.
Je vous inviterai donc, Monsieur le Président, mes chers collègues, à adopter sans modification les articles 1 er et 2 de la proposition de loi.
Enfin, le Gouvernement a déposé un amendement visant à introduire un article additionnel après l'article 2 de cette proposition de loi. Cet amendement est très attendu dans nos outre-mer car il porte sur une question majeure : la reconstitution des titres de propriété.
Les outre-mer se caractérisent en effet par l'absence massive de titres de propriété, liée à des successions non réglées ou à des occupants de fait ou sans titre. Il s'agit d'un véritable fléau : on estime ainsi qu'entre 45 et 60 % du territoire de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion ou de Saint-Martin est concerné.
Cette situation a de graves conséquences sociales : le titre de propriété est en effet la base de l'accès au crédit bancaire, il peut servir de garantie pour des engagements économiques ou permettre de bénéficier d'aides publiques. Par ailleurs, cette situation est un frein aux opérations d'aménagement ou de construction de logements sociaux.
Dans ce contexte, l'article 35 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) avait prévu, en s'inspirant de l'exemple corse, la mise en place d'un groupement d'intérêt public (GIP) chargé de reconstituer les titres de propriété dans les outre-mer. Quatre ans après, ce GIP n'a pas été mis en place, faute de parution du décret d'application, comme je l'ai d'ailleurs dénoncé à plusieurs reprises en tant que rapporteur pour avis sur les crédits de la mission budgétaire « Outre-mer ».
Une mission de préfiguration a présenté son rapport en mai 2011. Le projet de décret a été soumis au Conseil d'État mais ce dernier a estimé qu'il ne respectait pas les termes de l'article 35 de la LODEOM puisqu'il prévoyait la constitution d'une structure distincte pour chaque collectivité.
Je me réjouis donc de l'amendement déposé par le Gouvernement qui devrait permettre le lancement du processus de reconstitution des titres de propriété dans les outre-mer. La mission de « titrement » sera confiée à une structure propre à chaque collectivité : soit un GIP, soit un organisme foncier existant - cette deuxième option permettant d'ailleurs d'éviter la création de structures supplémentaires.
Ce dispositif a été présenté aux différents acteurs institutionnels et professionnels et il emporte, selon le ministère des outre-mer, l'adhésion de tous.
Pour conclure, je vous invite donc, Monsieur le Président, mes chers collègues, à adopter la présente proposition de loi qui permettra d'apporter quelques réponses aux difficultés importantes rencontrées par nos outre-mer en matière de foncier.
J'espère que notre commission s'exprimera à l'unanimité sur ce texte, faisant ainsi une nouvelle fois la preuve de son profond attachement à nos outre-mer.
M. Gérard Le Cam . - Notre rapporteur a évoqué l'impossibilité pour des occupants de la zone des cinquante pas géométriques d'acheter leur terrain en raison de la modestie de leurs revenus. C'est un vrai problème auquel il faut trouver une solution.
M. Serge Larcher , rapporteur. - Une aide existe déjà mais elle est insuffisante. Il s'agit en effet de populations très pauvres. Peut-être pourrait-on imaginer un dispositif complémentaire pour prendre le relais de l'aide existante.
M. Daniel Raoul , président. - Nous en venons à l'examen des amendements.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Les articles 1 er et 2 sont adoptés sans modification à l'unanimité.
M. Daniel Raoul , président. - L'amendement n° 1 du Gouvernement, portant article additionnel après l'article 2, vous a été présenté par le rapporteur.
M. Jean-Claude Lenoir . - Je vois bien la procédure prévue. L'opérateur public agit en toute confidentialité. Il est cependant précisé ensuite qu'il communique ses informations aux officiers publics ministériels concernés, aux représentants de l'État ainsi qu'aux responsables des exécutifs des collectivités territoriales. Quelle est la publicité donnée à ces informations ?
M. Serge Larcher . - Dans le passé, on a distribué des titres de propriété sans aucune publicité, y compris vis-à-vis du maire. Dans la zone des cinquante pas géométriques, on a ainsi eu des problèmes avec des servitudes donnant accès à la mer pour les marins pêcheurs qui ont été fermées. Il faut faire en sorte que tout le monde soit informé. L'absence de titres de propriété est un problème qui concerne également la Corse, mais il se pose de façon encore plus importante dans les Antilles suite à l'émigration de nombreux antillais vers l'hexagone dans les années 1960-1970. Il est particulièrement difficile de retrouver les titres de propriété, quand ils existent.
M. Jean-Claude Lenoir . - Vous n'avez pas complètement répondu à ma question. L'opérateur public établit la réalité des situations juridiques. Ne faut-il pas préciser dans l'amendement qu'un décret précisera les conditions dans lesquelles les informations recueillies et fournies aux collectivités territoriales seront communiquées ? En amont, tout est confidentiel. Mais il faut bien faire une publicité des informations transmise aux collectivités.
M. Daniel Raoul , président. - Je vous invite à préparer un amendement en vue de l'examen du texte en séance publique.
L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité et devient un article additionnel.
M. Daniel Raoul , président. - Nous en venons à l'amendement de conséquence n° 2 rect. du rapporteur, visant à modifier l'intitulé de la proposition de loi.
L'amendement n° 2 rect. est adopté à l'unanimité.
La proposition de loi est adoptée à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.