TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 15 mai 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission examine le rapport de M. Michel Vergoz sur la proposition de loi n° 460 (2012-2013) visant à garantir la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer.
M. Michel Vergoz , rapporteur. - Les consommateurs ultramarins sont frappés par une double inégalité quant à la qualité des produits alimentaires auxquels ils ont accès.
La première de ces inégalités concerne la teneur en sucres de certains produits. Plusieurs études conduites au cours de l'année 2011 à l'initiative des collectivités de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion ont permis de mettre en évidence la présence d'un taux de sucres sensiblement plus élevé dans les boissons sucrées rafraîchissantes et dans les produits laitiers commercialisés en outre-mer que dans les denrées similaires distribuées en France hexagonale. En Martinique, certains yaourts aux fruits produits localement contiennent ainsi de 27 % à 50 % de plus de sucres ajoutés que les spécialités comparables disponibles dans l'hexagone. A La Réunion, des écarts atteignant 47 % ont été relevés entre la teneur en glucides de boissons sucrées distribuées localement et des boissons de même type commercialisées en France hexagonale. On constate en effet que la recette de certains produits est adaptée lorsqu'ils sont distribués sur le marché ultramarin, en raison d'une prétendue préférence pour le sucre des consommateurs des outre-mer.
La seconde inégalité qui frappe les consommateurs ultramarins concerne les dates limites de consommation apposées sur l'étiquetage de certaines denrées alimentaires. Selon une étude menée par la Fédération des entreprises d'outre-mer (Fedom), quelques industriels apposent sur les produits très périssables qu'ils fabriquent en France hexagonale, comme par exemple des yaourts, de la charcuterie ou des fromages frais, un étiquetage indiquant une date limite de consommation différente selon que ces produits sont destinés au marché hexagonal ou au marché ultramarin. Ainsi, tandis que l'étiquetage de la plupart des yaourts distribués en France hexagonale comporte une date limite de consommation calculée en fonction d'un délai de 30 jours à compter de leur date de fabrication, ce délai peut atteindre 55 jours, soit pratiquement le double, pour les mêmes produits de même marque lorsqu'ils sont commercialisés en outre-mer. Si cette pratique ne concerne heureusement qu'un nombre restreint de fabricants, elle pose une question de principe qui ne peut être négligée.
De telles inégalités parmi les consommateurs ne sont guère acceptables, d'autant qu'elles pourraient être à l'origine de risques sanitaires pour les populations d'outre-mer.
Nous sommes tous conscients que l'obésité est un problème de santé multifactoriel, qui ne pourra être endigué par la seule baisse de la teneur en sucres de l'offre alimentaire. Nous ne disposons d'ailleurs pas d'études mettant directement en relation la consommation excessive de sucres avec le développement du surpoids et de l'obésité chez l'adulte. Pour autant, plusieurs indices tendent à démontrer qu'il est nécessaire de limiter la consommation de sucres pour protéger la santé des personnes les plus fragiles.
Deux études ont démontré le rôle spécifique de la consommation de boissons sucrées dans l'apparition du surpoids et de l'obésité chez l'enfant. Une étude américaine de 1999 a ainsi établi que l'excès de prise de poids chez les enfants est proportionnel à l'augmentation de la consommation de sodas. En Grande-Bretagne, une stabilisation du pourcentage d'enfants obèses a pu être observée dans les cas où des mesures de réduction de la consommation de boissons sucrées pétillantes et de diminution du contenu énergétique des jus de fruits ont été prises. Or, selon l'Organisation mondiale de la santé (OMS), le surpoids et l'obésité constituent d'importants facteurs de risque pour le développement de certaines pathologies non transmissibles et chroniques, telles que le diabète, les troubles musculo-squelettiques, certains cancers et surtout les maladies cardio-vasculaires, qui représentaient la première cause de décès dans le monde en 2008. Une enquête de 2012 a ainsi mis en évidence que la fréquence de l'hypertension artérielle est multipliée par 2,6 chez les sujets en surpoids et par 3,6 chez les personnes présentant une obésité. Chez l'enfant, l'obésité entraîne non seulement un risque accru de fracture, de décès prématuré et d'incapacité à l'âge adulte, mais également des difficultés respiratoires ou une résistance à l'insuline. Au total, selon un rapport de l'Afssa de 2004, il est certain qu'un régime alimentaire présentant un index ou une charge glycémique élevée a « des effets délétères sur la santé, au moins dans certaines catégories de la population » comme les diabétiques ou les sujets en surpoids.
Plusieurs organismes ont d'ailleurs émis des recommandations concordantes quant à la diminution de la quantité de sucres consommée chaque jour. Un rapport publié en 2003 par l'OMS et la FAO (organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture) indique ainsi que la ration calorique journalière doit comprendre moins de 10 % de sucres ajoutés. L'Anses préconise quant à elle une réduction de 25 % de la consommation de glucides simples, et notamment de glucides simples ajoutés. Dans sa Stratégie mondiale de 2004 pour l'alimentation, l'exercice physique et la santé, l'OMS recommande même aux pouvoirs publics d'adopter des mesures pour « réduire [...] la teneur en sucre des boissons et en-cas ».
La question est d'autant plus importante que la prévalence du surpoids, de l'obésité et du diabète est particulièrement forte parmi les populations ultramarines. L'enquête dite « Podium » de 2009 a ainsi constaté qu'en Guadeloupe, la fréquence des problèmes d'excès de poids s'établirait à 55 %. La prévalence de l'obésité y atteindrait 23 % contre 14,5 % dans l'hexagone selon l'enquête ObEpi. L'obésité touche fortement les femmes et les enfants. Selon un rapport remis en 2009 au Président de la République, 20 % des femmes seraient concernées à La Réunion, 26 % en Martinique, 31 % en Guadeloupe et 32 % à Mayotte, contre 15 % dans l'hexagone. 9 % des enfants seraient obèses en Guadeloupe et en Martinique, contre 3,5 % dans l'hexagone, soit près du triple. Par ailleurs, selon une étude de 2010 de l'Institut national de veille sanitaire, les outre-mer figurent en France parmi les territoires les plus touchés par l'épidémie de diabète. En 2009, le taux de prévalence de cette maladie s'établissait à 8,8 % à La Réunion contre 4,4 % pour l'ensemble de la population française.
Il semble donc plus que nécessaire de prendre des mesures pour remédier à la progression constante des problèmes d'excès de poids dans la population ultramarine et des comorbidités associées. Quelques-unes, timides, ont été prises au cours de ces dernières années. Elles apparaissent cependant très insuffisantes, ce qui justifie une intervention législative visant à mettre en oeuvre des mesures plus contraignantes.
Le programme national nutrition santé (PNNS, qui existe depuis 2001) et le plan obésité ont fait l'objet d'une déclinaison spécifique en direction des populations d'outre-mer. Les mesures préconisées dans ce cadre se sont traduites par plusieurs initiatives intéressantes au niveau local, comme par exemple le projet « Ecoles Carambole ». Les effets de ces instruments, qui visent à modifier en profondeur les comportements nutritionnels de la population, tardent cependant à se faire sentir.
Des actions ont également été entreprises en direction des industriels de l'agroalimentaire dans le cadre du PNNS 2 et du programme national pour l'alimentation. Sur la base du volontariat, il leur a été proposé d'engager des travaux et de signer des chartes visant à améliorer la qualité nutritionnelle de leur production. Cependant, à l'heure actuelle, seul un très faible nombre de chartes ont été signées. Compte tenu de la responsabilité particulière des industriels dans les problèmes qui nous préoccupent, et puisque la méthode de la concertation semble avoir atteint ses limites, il est indispensable de prévoir un encadrement plus contraignant de la teneur en sucres de leur production.
La pratique de la double date limite de consommation soulève également des questions de santé publique. Selon le droit communautaire, les produits microbiologiquement très périssables tels que les yaourts « sont susceptibles, après une courte période, de présenter un danger immédiat pour la santé humaine » et « au-delà de la date limite de consommation, une denrée alimentaire est dite dangereuse [...] ». Dans ces conditions, une date limite de consommation de leurs produits doit être déterminée par les industriels eux-mêmes, sous leur responsabilité et à partir d'analyses de risque dont ils doivent pouvoir produire les résultats à tout moment.
Or, dans le cas de la pratique de la double date limite de consommation, la fixation d'une date plus éloignée pour les produits destinés aux marchés ultramarins répond à une préoccupation uniquement commerciale. Les denrées produites en France hexagonale doivent en effet être acheminées par bateau vers ces marchés, ce qui implique un délai de transport conséquent. La date limite de consommation de 30 jours est donc souvent presque atteinte lorsque ces denrées atteignent leur destination. Pourtant, de telles modalités de transport impliquent un risque sanitaire plus important en raison notamment des risques de rupture de la chaîne du froid : en toute logique, la date limite de consommation des produits destinés au marché ultramarin devrait être rapprochée et non reculée !
La pratique de la double date limite de consommation résulte donc d'une interprétation erronée, faite par les industriels, de la réglementation applicable. Si celle-ci leur laisse la liberté et la responsabilité de fixer la date limite de consommation des produits très périssables, cela ne signifie aucunement que des dates différenciées puissent être déterminées selon les marchés de commercialisation. Au contraire, la fixation de la date limite doit être contrainte d'un point de vue sanitaire par les résultats des analyses de risque. Ainsi, de deux choses l'une : soit la date limite de consommation déterminée pour l'hexagone est trop proche, ce qui signifie que certaines denrées sont inutilement gaspillées ; soit la date limite de consommation déterminée pour l'outre-mer est trop éloignée, ce qui implique que les populations ultramarines sont exposées à un risque sanitaire inadmissible.
On peut également relever que la présence sur le marché ultramarin de produits provenant de France hexagonale et indiquant un délai de consommation plus long que le délai traditionnel constitue une concurrence déloyale à l'encontre des producteurs locaux qui respectent ce délai.
Ce sont ces inégalités que la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui vise à corriger. Le texte initial reprenait en partie les dispositions de la proposition de loi déposée par Victorin Lurel à l'Assemblée nationale, qui avait été adoptée en commission des affaires sociales avant d'être rejetée à neuf voix près en séance publique en octobre 2011. A l'origine, il concernait uniquement la question de la teneur en sucres des produits alimentaires disponibles sur le marché ultramarin. Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, deux sujets se sont ajoutés : celui des doubles dates limites de consommation et celui de la qualité nutritionnelle des repas distribués par les entreprises de restauration collective. Au total, le texte qui nous est proposé porte sur la question plus globale de la qualité de l'offre alimentaire en outre-mer, ce dont je me félicite.
Les dispositions du texte seront applicables dans les collectivités mentionnées à l'article 73 de la Constitution, soit la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte, ainsi qu'à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Son article 1 er vise à fixer une teneur maximale en sucres ajoutés pour les produits alimentaires distribués dans les outre-mer par référence à la teneur maximale constatée dans les produits comparables commercialisés dans l'hexagone. Deux catégories de produits sont concernées par ce plafond : d'une part, les denrées similaires et de même marque distribuées à la fois en outre-mer et dans l'hexagone ; d'autre part, les denrées alimentaires exclusivement distribuées dans les outre-mer et assimilables à celles de la même famille distribuées dans l'hexagone, dont la liste sera précisée par voie réglementaire. Dans le cas où la teneur en sucres ajoutés des denrées équivalentes distribuées dans l'hexagone diminuerait, une période d'adaptation d'une durée maximale de six mois est prévue afin de permettre aux opérateurs d'écouler leurs stocks.
Le contrôle de ces dispositions est confié aux agents publics compétents, notamment à ceux de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Alors même que le législateur lui attribue de plus en plus de compétences (nous l'avons récemment fait en ce qui concerne le bisphénol A), j'attire votre attention sur le fait que la DGCCRF, qui fournit un travail remarquable et a récemment été très mobilisée dans l'affaire de la viande de cheval vendue comme du boeuf, fait face depuis quelques années à un important problème de moyens.
Afin de permettre aux industriels d'adapter leur production aux nouvelles contraintes définies par l'article 1 er de la proposition de loi, son article 2 fixe un délai de transition de six mois à compter de sa promulgation, ce qui me semble raisonnable.
L'article 3 concerne les dates limites de consommation. Il prévoit que, lorsque la mention d'une date indiquant le délai dans lequel une denrée alimentaire doit être consommée est apposée sur l'emballage, ce délai ne peut être plus long que celui prévu pour la même denrée de même marque distribuée en France hexagonale. Pour lever toute ambiguïté de rédaction, je demanderai au ministre de préciser en séance publique que la formulation retenue concerne bien les « dates limites de consommation » figurant sur les emballages des denrées alimentaires microbiologiquement très périssables, et non les « dates limites d'utilisation optimale » qui sont utilisées pour les produits qui présentent une relative stabilité microbiologique.
L'article 4 vise à rendre obligatoire pour l'attribution des marchés publics de restauration collective la prise en compte des performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture. Cette disposition vise à la fois à promouvoir une meilleure qualité nutritionnelle de l'offre alimentaire en restauration collective, en favorisant l'approvisionnement en produits frais et de saison, et à inciter au développement des filières agricoles locales, en encourageant le développement des circuits courts.
Des initiatives en ce sens ont déjà été prises. A la suite de la loi « Grenelle I » du 3 août 2009 et de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010, l'article 53 du code des marchés publics a été modifié et prévoit que les pouvoirs adjudicateurs peuvent intégrer les performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture parmi les critères pris en compte pour déterminer l'offre économiquement la plus avantageuse. Rendre ce critère obligatoire permettra d'encourager le développement d'un approvisionnement alimentaire durable, fondé sur la production locale plutôt que sur l'importation de denrées acheminées sur des milliers de kilomètres, et sur l'utilisation de produits frais et de saison plutôt que de produits industriels. Pour autant, les acheteurs publics ne verront pas leur liberté de fixer les critères d'attribution des marchés publics remise en cause. Ils disposeront en effet toujours de la possibilité de pondérer ces critères en fonction de l'importance qu'ils souhaitent donner à chacun d'entre eux.
Si elle est adoptée par le Sénat, cette proposition de loi constituera un pas important pour l'amélioration de la qualité nutritionnelle de l'offre alimentaire à destination de populations ultramarines particulièrement touchées par le surpoids et l'obésité. Elle permettra surtout d'assurer enfin l'égalité entre les consommateurs, et c'est pourquoi je vous demande d'approuver ce texte.
M. Alain Milon . - Pour améliorer la qualité de l'offre alimentaire et réduire les disparités de cette offre en fonction des territoires, une loi générale de santé publique est nécessaire. Or, ce texte a une portée restreinte. En outre, certains outils ont déjà été mis en place pour répondre à ces objectifs - même s'ils sont probablement insuffisants. Le programme national nutrition santé, instauré certes en 2001 mais qui a été actualisé plusieurs fois depuis lors, ainsi que le plan obésité comportent un volet spécifique pour l'outre-mer. Trente-trois chartes d'engagement ont été signées avec les industriels, dont une qui porte sur la diminution de la teneur en sucre des sodas.
Une grande loi de santé publique est régulièrement annoncée depuis le début de la présidence « normale ». Pourquoi alors une proposition de loi au champ limité ? En outre, ces problèmes auraient pu être réglés par la voie réglementaire. Pour toutes ces raisons, même si nous partageons les objectifs de ce texte, nous ne le voterons pas.
Mme Karine Claireaux . - Les outils en place ne sont pas suffisants. Il était nécessaire de prendre des mesures claires et spécifiques à l'attention de l'outre-mer. Deux points appellent cependant notre vigilance.
Il est indispensable de mettre en oeuvre l'objectif de réduction du taux de sucre dans les aliments, qui est partagé par tous. Il faudra toutefois veiller à ce que l'arrêté qui fixera la liste des produits concernés prenne en compte les difficultés d'approvisionnement de certaines collectivités visées par le texte.
Il importe également de savoir si la date limite de consommation est justifiée : soit le délai de trente jours est impératif et il doit être respecté partout, soit il est utilisé par les industriels pour encourager à la surconsommation. S'il s'avère que ce délai doit être strictement respecté, les produits frais devront être acheminés en outre-mer par avion, ce qui rendra leur coût prohibitif et ira à l'encontre des objectifs fixés par la loi contre la vie chère. C'est pourquoi il faut faire la lumière sur ce sujet.
Mme Aline Archimbaud . - Nous soutenons ce texte, parce qu'il est nécessaire de prendre des mesures énergiques et contraignantes. Les premiers articles reprennent des dispositions que notre groupe avait proposées dans un amendement à la loi sur la vie chère à l'automne. Rien ne justifie les différences de teneur en sucres entre les produits de l'hexagone et ceux de l'outre-mer. L'article 1 er précise qu'un arrêté ministériel déterminera la liste des produits concernés : nous devrons veiller à ce que cette liste ne soit pas trop restrictive. Nous sommes également favorables aux circuits courts qu'encourage l'article 4.
Mme Catherine Deroche . - Les différences de teneurs en sucre sont incompréhensibles. Au-delà des motivations commerciales évoquées, les dates limites de consommation intègrent certainement une forte marge de sécurité de la part des industriels. Quelles sont les possibilités d'avoir des produits locaux de substitution ?
Mme Laurence Cohen . - Je salue le travail du rapporteur. Chacun souhaite évidemment une loi de santé publique générale. On pourrait évoquer aussi le taux en sel des produits destinés aux jeunes enfants ou l'éducation au goût.
Ce texte part du constat d'une inégalité profonde. On peut sincèrement s'interroger pour savoir si les différences ne résultent pas d'un colonialisme qui a perduré pour que des industriels écoulent leurs produits plutôt que d'une tradition locale. C'est pourquoi nous soutenons ce texte.
Mme Colette Giudicelli . - Je partage le souhait que l'outre-mer soit traité comme la métropole, mais les goûts y sont peut-être différents. Parviendrons-nous avec une loi à changer les habitudes culinaires outre-mer ?
Mme Marie-Thérèse Bruguière . - L'ajout de sucre permet d'allonger le délai de conservation. Voyez la différence entre une confiture normale et une confiture light...
M. Jean Desessard . - Je suis surpris de l'existence de productions spécifiques pour l'outre-mer. Je ne comprends pas comment ce système peut être rentable.
M. Michel Vergoz , rapporteur . - Il faudra en effet veiller à ce que la liste des produits exclusivement distribués en outre-mer qui sera fixée par arrêté ne pénalise pas certaines régions.
La date limite de consommation est-elle un rideau de fumée ? Difficile de répondre à cette question... Dans tous les cas, il revient à la loi de protéger les citoyens et aux acteurs de l'économie d'en tirer les conséquences.
Les industriels, à maintes reprises, nous ont affirmé que les ultramarins ont un goût marqué pour le sucre. Quand cette appétence est entretenue pendant des années, elle confine à l'addiction. Seule la loi peut corriger une telle déviance.
Le dialogue a montré ses limites. Il se heurte à la mauvaise foi des industriels. Parmi les trente-trois chartes qui ont été mentionnées en figure en effet une qui concerne le taux de sucres dans les sodas, qui date de 2008. Il existe par ailleurs deux chartes qui concernent spécifiquement les produits distribués en outre-mer, dont une traite de la question des taux de sucres.
M. Alain Milon . - Les dispositions que vous nous proposez relèvent plutôt du domaine du règlement.
M. Michel Vergoz , rapporteur. - Une loi est nécessaire pour encadre les teneurs en sucres et les modalités de fixation des DLC des produits destinés à l'outre-mer.
Une loi de santé publique ? On en parle depuis 2009, Xavier Bertrand, après d'autres, l'avait promise, elle est toujours attendue ! Pendant ce temps, les problèmes se sont aggravés. Il est temps de sortir de l'immobilisme. Il s'agit de santé publique : derrière les termes techniques se cachent des cas de cécité, d'obésité, d'amputation, des dialyses, des infarctus, des morts ! Il y a urgence. On a trop tergiversé. L'obésité ne cesse de se répandre, je le constate à La Réunion depuis quinze ans. Souhaiter que soit adoptée une loi de santé publique n'empêche pas d'adopter cette proposition de loi.
Les industriels justifient l'allongement de la date limite de consommation par des arguments commerciaux, et non par des raisons de santé publique. C'est aux industriels qu'il appartient de fixer les dates limites de consommation. Mais une fois qu'elle a été déterminée, elle doit être respectée, dès lors qu'il existe un risque pour la santé humaine.
M. Dominique Watrin . - Sachant qu'il s'agit bien d'une question de santé, quel sera le ministre présent en séance publique ?
M. Michel Vergoz , rapporteur. - A l'Assemblée nationale étaient présents le ministre des outre-mer et le ministre délégué à l'agro-alimentaire.
La proposition de loi est adoptée sans modification.