Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

Article 11 Modalités d'élaboration et calendrier de mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale en Ile-de-France

L'article 11 du projet de loi prévoit l'élaboration par le préfet de région, sur proposition des préfets de départements, d'un schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) couvrant les sept départements de la petite couronne et de la grande couronne, en vue de l'achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France. Le SRCI est créé sur le modèle des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), tels qu'ils doivent être élaborés et mis en oeuvre en application de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée. Le SRCI constitue un dispositif spécial et temporaire destiné à permettre l'achèvement de la carte intercommunale au sein de l'unité urbaine de Paris dans la perspective de la création de la métropole, raison pour laquelle ce dispositif n'est pas codifié au sein du code général des collectivités territoriales et ne comporte pas de procédure de révision, à l'inverse des SDCI. Intervenir à l'échelon régional pour achever la carte intercommunale vise à obtenir une cohérence d'ensemble des EPCI à fiscalité propre à l'échelle de l'ensemble de l'agglomération parisienne, laquelle dépasse le cadre d'un seul département mais recouvre tout ou partie de tous les départements franciliens. Le choix d'un schéma au niveau régional résulte des spécificités mêmes de l'aire urbaine en Ile-de-France. La mise en oeuvre du SRCI doit être achevée au plus tard le 31 décembre 2015, ce calendrier coïncidant avec la création de la métropole de Paris, prévue selon l'article 12 du projet de loi au 1 ^er janvier 2016 : les membres de la future métropole de Paris seront en effet la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris.

Votre commission a été attentive à l'articulation du SRCI, dispositif transitoire, avec les SDCI franciliens. L'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit que la mise en oeuvre des premiers SDCI s'achève au plus tard le 1 ^er juin 2013, alors que le projet de loi prévoit que le SRCI doit être élaboré au plus tard le 1 ^er septembre 2014, soit six mois après les élections municipales de 2014, arrêté avant le 28 février 2015 et mis en oeuvre au plus tard le 30 juin 2015. En outre, le IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les SDCI doivent faire l'objet d'une révision au cours de l'année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux. Dès lors, alors que le SRCI sera en cours d'élaboration, les SDCI franciliens devront être révisés : cette concomitance paraît superflue à votre commission, de sorte que, par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, elle a exonéré les SDCI franciliens de la révision devant suivre les élections de 2014 dans la mesure où le SRCI tiendra lieu en pratique de révision des SDCI. Dans un même souci de cohérence, votre commission a également adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement prévoyant que le projet de SRCI devait être élaboré en tenant compte des SDCI franciliens, actuellement en cours de mise en oeuvre jusqu'au 1 ^er juin 2013.

Pour faciliter l'élaboration et la mise en oeuvre du SRCI, le projet de loi déroge aux règles de délais et de majorité prévues par le droit en vigueur (article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales).

• Un assouplissement nécessaire du calendrier

Si l'élaboration du SRCI paraît plus simple dans la petite couronne, exonérée jusque là de l'obligation de couverture intégrale en EPCI à fiscalité propre, elle semble plus complexe dans les secteurs relevant de l'unité urbaine au sein de la grande couronne, puisque ces communes n'étaient jusque là tenues qu'aux obligations des SDCI, c'est-à-dire la constitution sur tout le territoire des départements de la grande couronne d'EPCI à fiscalité propre de 5 000 habitants au moins, alors qu'avec le SRCI elles devront se regrouper dans des EPCI d'au moins 200 000 habitants selon le projet de loi. Ainsi, alors que les derniers EPCI issus des SDCI franciliens viendront de se mettre en place au 1 ^er juin 2013, il faudrait engager de nouvelles discussions un an plus tard pour constituer de nouveaux EPCI, plus importants. Cette perturbation serait d'autant plus importante pour les communes de l'unité urbaine de Paris situées dans les départements de grande couronne, raison pour laquelle votre commission a supprimé les dispositions dérogatoires spécifiques à la carte intercommunale de la grande couronne à l'article 10 du projet de loi.

En tout état de cause, votre commission estime que le calendrier tel qu'il est prévu par le texte n'est pas satisfaisant, de même que les dérogations prévues en matière de délais par rapport au droit commun.

Au vu de l'ensemble de ces considérations et du fait que les élections municipales doivent avoir lieu en mars 2014, votre commission a jugé qu'il était préférable, à tout le moins, de desserrer le calendrier d'élaboration puis de mise en oeuvre du SRCI, de façon à laisser aux communes et à leurs intercommunalités existantes le temps suffisant pour préparer la nouvelle carte intercommunale. Aussi votre commission a-t-elle, sur la proposition de son rapporteur, adopté plusieurs amendements en ce sens, qui prévoient un report de six mois de l'élaboration du SRCI. Ainsi, la présentation du projet de SRCI par le préfet de région devant la commission régionale de la coopération intercommunale (CRCI) devrait avoir lieu avant le 1 ^er mars 2015 et non avant le 1 ^er septembre 2014. Le projet de SRCI donne ensuite lieu à la consultation des communes et des EPCI à fiscalité propre concernés, dans un délai de trois mois, comme dans le droit commun des SDCI, puis à la consultation de la CRCI, au vu des avis rendus par les communes et EPCI. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant que la CRCI disposerait de quatre mois, et non de trois mois, pour se prononcer sur le projet de SRCI, à l'instar du délai de consultation laissé par le IV de l'article L. 5210-1-1 du code aux CDCI pour se prononcer sur les projets de SDCI. Dès lors, l'arrêt du SRCI par le préfet de région doit être reporté de sept mois (trois mois puis quatre mois), délai auquel votre commission a souhaité ajouter un mois supplémentaire afin de permettre une meilleure prise en compte par le préfet de région des avis des communes et EPCI ainsi que de la CRCI avant d'arrêter le schéma. Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement reportant du 28 février 2015 au 31 octobre 2015 l'arrêt du SRCI par le préfet de région.

Pour la mise en oeuvre du SRCI, par analogie avec des dispositions similaires pour la mise en oeuvre des premiers SDCI figurant à l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée, le préfet de département dispose de prérogatives spéciales, après consultation de la CRCI, pour créer, modifier le périmètre ou fusionner des EPCI à fiscalité propre dans les départements franciliens. Ces prérogatives sont précisées dans les II à IV de l'article 11 du projet de loi. Le projet de loi dispose que, sur la base du SRCI arrêté par le préfet de région, le préfet de département définit par arrêté jusqu'au 30 juin 2015 - c'est-à-dire dans les quatre mois suivant l'arrêté du SRCI - les périmètres de création de nouveaux EPCI à fiscalité propre, les périmètres modifiés, s'il y a lieu, des EPCI existants et les fusions d'EPCI existants. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement reportant du 30 juin 2015 au 29 février 2016 la date butoir pour la prise des arrêtés de mise en oeuvre du SRCI par les préfets de département - soit toujours quatre mois après l'arrêté du SRCI.

Les arrêtés préfectoraux proposant la création de nouveaux EPCI, la modification de périmètre ou la fusion d'EPCI existants doivent donner lieu à la consultation de la CRCI lorsque ces projets diffèrent de ce qui est prévu par le SRCI, dans un délai d'un mois, ainsi qu'à la consultation des communes et des EPCI concernés, dans un délai de deux mois. Là encore, le projet de loi s'écarte des délais de droit commun prévus par l'article L. 5210-1-1 du code pour la mise en oeuvre des SDCI. Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a-t-elle adopté une série d' amendements destinés à s'en tenir aux délais de droit commun en pareil cas, c'est-à-dire trois mois pour consulter la CRCI pour un projet préfectoral ne figurant pas dans le SRCI et trois mois pour consulter les communes et EPCI. Ces délais de droit commun paraissent plus respectueux des collectivités concernées, en leur laissant le temps de se prononcer. Au terme de ces consultations, la création des nouveaux EPCI ainsi que la modification du périmètre ou la fusion des EPCI existants seraient décidées par arrêté du préfet de département après accord des conseils municipaux des communes intéressées, cet accord devant rassembler au moins la moitié des conseils municipaux et au moins la moitié de la population totale intéressée, incluant le conseil municipal de la commune la plus peuplée si celle-ci représente au moins le tiers de la population totale. Cette règle de majorité est la même que celle prévue par le droit commun des SDCI, à l'article L. 5210-1-1 du code.

En l'absence d'accord des communes, le préfet de département peut, par décision motivée, créer les nouveaux EPCI ainsi que modifier le périmètre ou fusionner des EPCI existants, à condition de recueillir préalablement l'avis de la CRCI, qui dispose d'un mois pour se prononcer, délai conforme au droit commun des SDCI. Pour se prononcer, la CRCI peut entendre tout maire ou tout président d'EPCI dont l'audition est utile ou qui en fait la demande.

La date limite pour la prise des arrêtés préfectoraux, qu'il y ait ou non accord des communes concernées, est fixée au plus tard au 31 décembre 2015 par le projet de loi. Par cohérence avec le décalage du calendrier du SRCI et avec l'allongement des délais de consultation de la CRCI et des communes et EPCI concernés sur les projets préfectoraux, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement reportant cette date limite au 30 novembre 2016, soit onze mois plus tard. Cette date laisse neuf mois au préfet pour procéder aux consultations requises et préparer ses arrêtés définitifs, à compter de la date de première présentation de ses projets, contre six dans le projet de loi, compte tenu des délais de consultation initialement prévus.

Ce décalage du calendrier du SRCI nécessite, à l'article 12 du projet de loi, de reporter également d'un an la création de la métropole de Paris, soit du 1 ^er janvier 2016 au 1 ^er janvier 2017.

Calendrier de l'achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France

Étapes du calendrier	Projet de loi	Texte de la commission	Écart
Présentation du projet de SRCI à la CRCI	Avant le 1 ^er septembre 2014	Avant le 1 ^er mars 2015	Six mois de plus
Consultation des communes et EPCI sur le projet de SRCI	Trois mois	Trois mois	-
Consultation de la CRCI sur le projet de SRCI	Trois mois	Quatre mois	Un mois de plus
SRCI arrêté par le préfet	Avant le 28 février 2015 (délai de six mois)	Au plus tard le 31 octobre 2015 (délai de huit mois)	Huit mois de plus
Propositions de création, modification de périmètre ou fusion d'EPCI par le préfet	Au plus tard le 30 juin 2015 (délai de quatre mois)	Au plus tard le 29 février 2016 (délai de quatre mois)	Huit mois de plus
Consultation de la CRCI en cas de proposition du préfet qui diffère du SRCI	Un mois	Trois mois	Deux mois de plus
Consultation des communes et EPCI concernés	Deux mois	Trois mois	Un mois de plus
Consultation de la CRCI en cas d'absence d'accord des communes concernées	Un mois	Un mois	-
Décision du préfet, y compris à défaut d'accord des communes et EPCI concernés	Avant le 31 décembre 2015 (délai de six mois)	Au plus tard le 30 novembre 2016 (délai de neuf mois)	Onze mois de plus
Création de la métropole de Paris	1 ^er janvier 2016	1 ^er janvier 2017	Un an de plus

• Le retour au droit commun pour les règles de majorité

Ainsi que cela a été évoqué plus haut, le SRCI donne lieu, à plusieurs étapes de son élaboration et de sa mise en oeuvre, à la consultation d'une commission régionale de la coopération intercommunale (CRCI), constituée par le regroupement des sept commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) qui existent en Ile-de-France ^{62 ( * )} . A l'instar des CDCI pour les SDCI, la CRCI peut modifier le projet de SRCI présenté par le préfet de région, ainsi que les projets préfectoraux pour la mise en oeuvre du SRCI, lorsque ces projets diffèrent du SRCI ou ne recueillent pas l'accord d'au moins la moitié des communes concernées et représentant au moins la moitié de la population concernée. Toutefois, alors que pour les CDCI les modifications proposées ne sont obligatoirement prises en compte qu'à la condition d'avoir recueilli la majorité des deux tiers des membres, le projet de loi prévoit que les modifications, pour être prises en compte, doivent être adoptées à la majorité des deux tiers des membres de la CRCI, certes, mais comprenant au moins la moitié seulement des membres de la CDCI concernée. Or, selon le droit commun de l'intercommunalité, la majorité des deux tiers des membres de la CDCI serait nécessaire pour imposer des modifications, ce qui semble à votre commission plus protecteur des libertés communales, dès lors que l'on fait le choix de rester dans le schéma fixé par la loi du 16 décembre 2010 pour achever la carte intercommunale en Ile-de-France.

Attentive à la prise en compte des aspirations et des préoccupations légitimes des communes franciliennes, qui se sont exprimées lors de ses auditions publiques, votre commission a souhaité s'en tenir strictement aux règles de droit commun actuellement prévues pour les CDCI, notamment aux règles de majorité. En effet, même si le Conseil constitutionnel a admis, dans trois récentes décisions sur des questions prioritaires de constitutionnalité ^{63 ( * )} , la règle selon laquelle la réforme de la carte intercommunale peut s'imposer à une commune contre son gré, au nom de l'objectif d'achèvement de cette carte, votre commission considère qu'il est plus respectueux du principe de libre administration des collectivités territoriales de s'en tenir strictement aux règles de majorité prévues par le droit commun des SDCI, c'est-à-dire la règle exclusive des deux tiers.

Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, outre l'allongement des divers délais de consultation, déjà évoqués plus haut, votre commission a adopté plusieurs amendements en vue de prévoir, au sein de la CRCI, une double règle de majorité des deux tiers pour pouvoir modifier le projet de SRCI et les projets préfectoraux de création, modification ou fusion d'EPCI à fiscalité propre, pour la mise en oeuvre du SRCI, afin de recueillir l'accord le plus large des communes : les deux tiers des membres de la CRCI et les deux tiers des membres de la CDCI des départements concernés. Cette règle resterait fixée au sein du I de l'article 11 du projet de loi, tandis qu'il serait renvoyé à cette règle de majorité dans les autres cas où la CRCI peut avoir à se prononcer, par commodité, plutôt que d'avoir à la rappeler in extenso .

En cas de création d'un nouvel EPCI à fiscalité propre, le projet de loi prévoit également les conditions de fixation de ses compétences, y compris dans le cas où les communes concernées n'approuvent pas cette création : soit l'arrêté préfectoral de création fixe les compétences en cas d'accord préalable des communes, soit les communes disposent à compter de la création de six mois pour se mettre d'accord sur les compétences, soit en cas de désaccord les compétences sont intégralement celles prévues par la loi pour un tel EPCI. Ces dispositions sont conformes au droit commun des SDCI. Il en est de même en cas de fusion d'EPCI, l'EPCI fusionné exerçant l'intégralité des compétences des EPCI existants sur l'ensemble du périmètre. En outre, en cas de création ou de fusion, l'arrêté préfectoral fixe le nom et le siège du nouvel EPCI.

Enfin, le V de l'article 11 du projet de loi prévoit les conditions dans lesquelles sont déterminés le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre issus de la mise en oeuvre du SRCI. Sauf accord préalable, les communes intéressées disposent à compter de la publication de l'arrêté de création, de modification ou de fusion d'un délai de trois mois pour se mettre d'accord sur la composition de l'organe délibérant de l'EPCI, sans quoi le préfet arrête cette composition selon les modalités prévues aux II et III de l'article L. 5211-6-1 du code, qui détermine par défaut le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a également adopté plusieurs amendements en vue d'améliorer, clarifier et simplifier la rédaction de l'article 11 du projet de loi, de la mettre en cohérence avec les dispositions actuelles relatives aux SDCI et de corriger plusieurs erreurs matérielles.

Enfin, pour tirer les conséquences de sa décision, à l'article 10 du projet de loi, de limiter à la petite couronne la restructuration de la carte intercommunale francilienne, votre commission a adopté quatre amendements présentés par notre collègue Alain Richard, afin de faire du SRCI un schéma interdépartemental, limité aux trois départements de la petite couronne, et de la CRCI une commission également interdépartementale, regroupant les trois commissions départementales de la petite couronne uniquement, et afin de limiter les prérogatives spéciales des préfets de département aux départements de la petite couronne également.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

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* ⁶² Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Seine-et-Marne, Essonne, Yvelines et Val d'Oise.

* ⁶³ Décisions n° 2013-303 QPC, 2013-304 QPC et 2013-315 QPC du 26 avril 2013. Le Conseil constitutionnel a notamment validé les procédures transitoires de mise en oeuvre des SDCI (modification de périmètre ou fusion d'EPCI à fiscalité propre) prévus par l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée.