CHAPITRE II LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À LA MÉTROPOLE DE LYON
Les articles 20 à 29 créent la Métropole de Lyon et organisent pour le département du Rhône les conséquences de sa mise en place.
Article 20 (art. L. 3611-1 à L. 3611-3, L. 3621-1 à L. 3621-4, L. 3631-1 à L. 3631-8, L. 3632-1 à L. 3632-4, L. 3633-1 à L. 3633-4, L. 3641-1 à L. 3641-8, L. 3642-1 à L. 3642-5, L. 3651-1 à L. 3651-3, L. 3661-1, L. 3662-1 à L. 3662-12, L. 3663-1 à L. 3663-6, L. 4133-3 et L. 5721-2 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Statut particulier de la Métropole de Lyon
L'article 20 met en oeuvre l'article 72, alinéa premier, de la Constitution pour créer, au 1 er avril 2015, une nouvelle collectivité territoriale résultant de la fusion de la communauté urbaine de Lyon (le Grand Lyon) et de la portion du département du Rhône sur le périmètre métropolitain.
Cette intégration originale reflète celle du territoire de la future métropole.
|
Les chiffres clés du projet de métropole de Lyon - Deuxième aire urbaine de France : 2,1 millions d'habitants ; - Lyon, 3 ème ville française par sa population : 479 803 habitants ; - Communauté urbaine de Lyon : 58 communes ; 1,2 million d'habitants ; - Densité de population : 356 h/km 2 dans l'aire urbaine ; 2 484 h/ km 2 à l'intérieur du Grand Lyon ; - 44 % de l'emploi salarié et non salarié du Grand Lyon au sein de la ville-centre, ainsi que 48 % des entreprises. Source : étude d'impact du projet de loi. |
•
Un statut novateur dans la
République décentralisée
Le dispositif proposé pour régir la future métropole de Lyon constitue un statut original et spécifiquement adapté aux caractéristiques de l'agglomération lyonnaise.
Il prouve aussi la souplesse du régime constitutionnel de l'organisation des collectivités territoriales de la République qui permet d'ajuster l'administration locale aux atouts comme aux contraintes des territoires. L'ancienne organisation uniforme de la France jacobine a décidément vécu et la loi offre de nombreux outils juridiques pour valoriser les potentialités des territoires.
Après l'échec du référendum, le 7 avril dernier, sur la fusion des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin avec la région Alsace, l'article 20 constitue, hors Paris, la première altération à l'organisation uniforme de la France métropolitaine en départements.
En effet, si le Rhône ne disparaît pas en tant que collectivité territoriale, ses limites administratives sont profondément modifiées ainsi que sa consistance et, désormais, il devra coexister avec la partie, érigée en collectivité sui generis , dont il aura été amputé avec sa capitale régionale.
La communauté urbaine de Lyon
Source : Ministère de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.
Son nouveau chef-lieu sera fixé par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui pourra continuer à se réunir à Lyon ( cf. article L. 3621-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) et du conseil municipal concerné.
Pour notre collègue Michel Mercier, ancien président du conseil général, aujourd'hui conseiller général du Rhône, le département « résiduel » fort de 440 000 habitants - ce qui le classera au 51 ème rang des départements français par la population - et d'une croissance annuelle de 1,1 % sera en conséquence viable 78 ( * ) .
La réorganisation territoriale, selon Mme Danielle Chuzeville, présidente du conseil général du Rhône, imposera une articulation de l'action départementale avec les communes et intercommunalités ainsi qu'avec la métropole qui concentrera « les principaux atouts culturels ». Il reviendra aux acteurs locaux de s'entendre.
1. Une collectivité hybride
Conséquence logique des conditions de sa création, le régime législatif de la Métropole de Lyon constitue un livre nouveau de la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée au département.
Le nouvel article L. 3611-2 s'attache à fixer les objectifs de la collectivité tout en définissant les éléments du fait métropolitain : espace de solidarité - tout comme les EPCI à fiscalité propre - « pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de son territoire (...) au moyen des infrastructures, réseaux et équipements structurants métropolitains ».
Lyon sera sa capitale.
Son caractère mixte marque les organes de la nouvelle collectivité qui empruntent tout à la fois à l'intercommunalité et au département.
2. L'organisation métropolitaine au carrefour des entités constitutives
La métropole comprendra trois organes : une assemblée délibérante, des conférences locales et une conférence métropolitaine des maires.
a) Le conseil de la métropole
Le nombre et la répartition des sièges de conseillers métropolitains sont fixés au sein de l'aire métropolitaine selon les modalités applicables aux communes membres d'une communauté urbaine ou d'une métropole de la loi du 16 décembre 2010 ( cf. article L. 5211-6-1-III et IV du code général des collectivités territoriales).
Mais le régime électoral du conseil de la métropole est renvoyé au code électoral sans plus de détails.
Son organisation interne prévoit l'élection d'une commission permanente qui peut exercer, par délégation, une partie de ses attributions. Elle est composée du président, de vice-présidents - au plus au nombre de 25 et de 30 % de l'effectif du conseil - et, le cas échéant, d'autres conseillers métropolitains.
Le président est soumis à un régime d'incompatibilité spécifique : il ne peut parallèlement être président du conseil général ou régional, membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.
Le régime indemnitaire des conseillers métropolitains est fixé par référence à celui d'un département de plus de 1,25 million d'habitants : le taux maximal de l'indemnité de fonction brute mensuelle est de 70 % du montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, soit 2 661,03 euros.
Le taux maximal de l'indemnité de fonction du président et des vice-présidents avec délégation est respectivement égal au traitement de référence majoré de 45 % (5 512,13 euros) et à l'indemnité maximale de conseiller majorée de 40 %. Cette dernière peut être majorée de 10 % pour les autres membres de la commission permanente.
b) Les conférences locales des maires
L'article 20 (article L. 3633-1 nouveau) prévoit l'institution de conférences locales des maires sur les périmètres déterminés par le conseil métropolitain.
Présidées par le président de la métropole, ces conférences pourront être consultées lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de ses politiques.
Il s'agit donc d'une création, par la loi, d'instances dont l'avis relèvera de la libre appréciation de l'assemblée délibérante et qui pourraient, dans le silence de la loi, être instituées par le règlement intérieur au nom du principe de libre organisation des collectivités territoriales.
c) La conférence métropolitaine
En revanche, les maires pourront débattre de « tous sujets d'intérêt métropolitain ou relatifs à l'harmonisation de l'action » de la métropole et des communes au sein de la conférence métropolitaine : présidée de droit par le président de la métropole, cette instance de coordination comprend les maires des communes du périmètre et se réunit au moins chaque année.
Elle est chargée d'élaborer, dans les six mois suivant chaque élection municipale, un projet de pacte de cohérence entre métropole et communes, qui « propose une stratégie de délégation de compétences » métropolitaines aux communes.
Parallèlement, hors pacte, l'article 20 (article L. 3633-4 nouveau) prévoit des délégations conventionnelles pour la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs compétences :
- de la métropole à une ou plusieurs communes de son territoire ou à un ou plusieurs établissements publics ;
- de ces communes ou établissements à la métropole.
La convention, qui fixe les modalités financières et patrimoniales de ces délégations, peut aussi prévoir celles de la mise à disposition de tout ou partie des services métropolitains intéressés.
3. Les moyens à disposition de la politique métropolitaine
Aux compétences métropolitaines exercées de plein droit en lieu et place des collectivités préexistantes, s'ajoute la faculté de les compléter par des délégations de la région et de l'Etat.
L'ensemble peut répondre à la vision métropolitaine exprimée par M. David Kimelfeld, adjoint au maire de Lyon et vice-président du Grand Lyon : « une métropole qui s'inscrive dans la compétition européenne mais avec les outils de la cohésion sociale, qui ait une stratégie partagée et le souci de la proximité » 79 ( * ) .
a) Un bloc unifié de compétences de plein droit
Sa double-nature conduit donc la métropole de Lyon à exercer deux types majeurs de compétences :
- d'une part, celles d'une intercommunalité, en l'occurrence celles d'une métropole par l'effet de l'article 20 80 ( * ) . Elles vont donc s'ajouter à celles aujourd'hui exercées par la communauté urbaine, qui les recoupent largement ;
- d'autre part, celles dévolues au département.
La métropole pourra conventionner avec les communes de son périmètre pour leur déléguer la gestion de l'action sociale en faveur des personnes âgées, des jeunes et des familles en difficulté, et d'aide sociale à l'enfance.
Sur le premier point, cependant le régime lyonnais se distingue du droit commun : l'intervention de la métropole en matière de soutien et d'aide aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche est soustraite des compétences communales qu'exercera la métropole de Lyon ; en revanche, celle-ci assurera la défense extérieure contre l'incendie, service public organisé par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011.
|
Les conséquences de la création de la
nouvelle collectivité territoriale
L'article 20 (nouvel article L. 3641-8 du code général des collectivités territoriales) régit les conséquences de l'exercice par la métropole des compétences communales et départementales pour les outils de coopération : - la métropole sera substituée de plein droit aux syndicats de communes ou mixtes dont le périmètre est identique au sien ou totalement inclus dans le sien ; - elle sera substituée aux communes situées sur son territoire et à leurs établissements publics au sein du syndicat dont le périmètre est partiellement inclus dans son périmètre ; - elle sera membre de droit des syndicats mixtes auxquels, à la date de la première réunion de son conseil, appartient le département du Rhône qui, naturellement, demeure membre de droit de ces syndicats. |
b) Des compétences contractualisées
La métropole lyonnaise pourra tout d'abord exercer des compétences régionales dans les conditions du droit commun de la délégation entre collectivités territoriales ou EPCI à fiscalité propre.
L'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui en a fixé l'entrée en vigueur au 1 er janvier 2015 et modifié par l'article 2 du présent projet de loi, permet à une collectivité territoriale par convention de déléguer à une collectivité relevant d'une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre une de ses compétences.
Il s'agit donc d'une délégation et non d'un transfert. Aussi, la compétence sera exercée au nom et pour le compte de la collectivité délégante.
L'Etat, pour sa part, pourra déléguer à la métropole un bloc insécable de cinq compétences en matière de logement :
- attribution des aides à la pierre ;
- gestion du contingent préfectoral de logements pour les personnes prioritaires ;
- droit à un logement décent et indépendant (DALO) ;
- procédures de réquisition liées à ce dispositif ;
- gestion des dispositifs concourant à l'hébergement d'urgence et financement des organismes et dispositifs qui y contribuent.
Exercées au nom et pour le compte de l'Etat, ces compétences seront régies par une convention conclue pour une durée de six ans renouvelable. Le préfet pourra, cependant, la dénoncer au terme de trois ans « si les résultats de son exécution sont insuffisants au regard des objectifs définis ».
c) Des dispositifs complémentaires
Lorsqu'ils ont une incidence ou un impact sur son territoire, la métropole de Lyon sera naturellement associée de plein droit à l'élaboration, à la révision et à la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement, qu'ils soient de la compétence de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics.
Il en sera de même pour l'élaboration du contrat de plan Etat-région, dont un volet sera spécifique au territoire métropolitain.
L'intervention de la métropole dans ces procédures permettra un développement coordonné de son périmètre et la prise en compte de ses objectifs.
Par ailleurs, si elle le souhaite, l'Etat pourra lui transférer par décret la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructure à titre gratuit.
Les modalités de transfert seront précisées par décret.
4. Les pouvoirs de police du président du conseil métropolitain
a) Les domaines d'attribution
L'article 20 (article L. 3642-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) confère au président de la métropole les pouvoirs de police administrative lui permettant de réglementer dans les domaines transférés à la nouvelle collectivité :
- l'assainissement ;
- la collecte des déchets ménagers ;
- le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage ;
- la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans les établissements de la métropole ;
- la police de la circulation et du stationnement sur l'ensemble des voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation ;
- la police de la conservation sur les voies du domaine public routier de la métropole ;
- la délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi ;
- la réglementation de la défense extérieure contre l'incendie.
Les transferts du pouvoir de police du maire au président du conseil de la métropole, déjà prévus pour les EPCI à fiscalité propre mais assortis de la faculté, pour les maires, de s'opposer au transfert de leur pouvoir de police 81 ( * ) , seront donc les suivants :
•
En matière
d'assainissement
- dispositions particulières pour la protection de la santé publique ;
- dérogations au délai de raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte des eaux usées ;
- délivrance ou retrait des autorisations du déversement d'effluents non domestiques dans le réseau public de collecte ; cette attribution, cependant, accompagne la compétence en matière de collecte, et si celle-ci est transférée à un EPCI ou à un syndicat mixte, son président en est automatiquement le titulaire ( cf. article L. 1331-10 du code de la santé publique).
•
Les modalités de collecte des
déchets ménagers
(collectes sélectives).
• L'interdiction du
stationnement des gens du
voyage
en dehors des aires d'accueil aménagées.
• La
réglementation de la circulation
et du stationnement
à l'intérieur et hors
agglomération (
cf.
infra
article 36) ;
• La délivrance des
autorisations de
stationnement aux exploitants de taxi
(cette attribution est
érigée en police spéciale aux termes de l'article 36
du projet de loi, qui prévoit son transfert au président de
l'EPCI à fiscalité propre dès lors que celui-ci
détient la compétence en matière de voirie).
• La réglementation de la
défense extérieure contre l'incendie
.
Le président de la métropole transmettra ses arrêtés aux maires des communes concernées pour assurer leur information.
b) Les agents chargée du respect des règlements de police
L'article 20 précise les moyens à la disposition du président du conseil de la métropole pour veiller au respect des décisions prises en vertu de ses pouvoirs de police.
Il s'agit tout d'abord des agents de la métropole habilités et assermentés des services de désinfection et des services d'hygiène et de santé.
Le président peut aussi recourir à des policiers municipaux .
La métropole est assimilée à un EPCI pour le recrutement et la gestion des agents de police municipale. Elle pourra également, à la demande de plusieurs communes, recruter des agents pour les mettre à leur disposition. L'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure prévoit déjà une faculté analogue pour les EPCI à fiscalité propre.
Par ailleurs, la métropole peut, avec l'accord de la commune d'implantation, acquérir, installer et entretenir des dispositifs de vidéo protection et mettre à disposition des communes intéressées du personnel pour visionner les images.
L'intervention de la métropole conduit M. Jean-Paul Bret, maire de Villeurbanne, à s'interroger sur l'articulation des pouvoirs de police des maires et du président du conseil métropolitain, ainsi que de leurs services respectifs de police municipale.
Les dispositions proposées rejoignent l'intérêt porté par votre rapporteur aux mutualisations, trop rares encore, dont il a pu mesurer la pertinence lors de la mission d'information conduite avec notre collègue François Pillet sur les polices municipales : de nature à lutter contre les inégalités territoriales en abaissant pour chacun des bénéficiaires le coût financier de l'opération, tant en personnels qu'en équipements, la mise en commun des moyens renforce la sécurité des territoires tout en préservant le pouvoir de police générale des maires 82 ( * ) .
De même, l'article 20 prévoit, comme aujourd'hui pour les communautés urbaines et les métropoles, l'intervention métropolitain en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance : sous réserve du pouvoir de police des maires, son président animera et coordonnera les actions y concourant.
Un conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance sera institué sauf opposition d'une ou plusieurs communes représentant au moins la moitié de la population totale de la métropole.
5. Le régime des biens et des personnels
L'article 20 (article L. 3651-1 à L. 3651-3) règle le sort des biens et des services concernés par la transformation de la communauté urbaine en métropole et par le transfert de compétences départementales.
|
Régime des biens et droits 1 - Les biens et droits des communes du périmètre et du département du Rhône - Ils sont mis de plein droit à la disposition de la métropole par la collectivité détentrice et font l'objet d'un procès-verbal qui en précise la consistance et la situation juridique. - Dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de la métropole, ils lui sont transférés en pleine propriété. - Les biens et droits appartenant à la communauté urbaine sont transférés à la métropole en pleine propriété par accord amiable. S'ils étaient mis à disposition par les communes, le transfert de propriété est réalisé entre celles-ci et la métropole. - En cas de conflit, ils sont réalisés par décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée par arrêté ministériel des maires, des présidents du conseil métropolitain et du conseil général. - Ces transferts ont lieu à titre gratuit et ne donnent lieu au versement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire. - La métropole est substituée de plein droit dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. 2 - Les services du domaine public routier de la communauté urbaine et du département sur l'aire métropolitaine sont transférés dans le domaine public routier de la métropole. Le transfert des services 1 - Les services ou parties de services des communes qui participent à l'exercice des compétences communales sont transférés dans les conditions prévues pour les EPCI. 2 -La date et les modalités du transfert des services départementaux sont fixées par une convention prise après avis du comité technique compétent. Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, cette convention peut prévoir que le département conservera tout ou partie du service concerné à raison du caractère partiel du transfert de compétences. A défaut de convention passée avant le 1 er juillet 2015, le préfet propose dans le mois un projet de convention aux présidents du conseil général et du conseil de la métropole qui disposent d'un mois pour la signer. A défaut, la date et les modalités du transfert sont fixées par arrêté ministériel. Dans l'attente du transfert définitif, le président du conseil métropolitain donne ses instructions aux chefs des services départementaux. 3 - Les services ou parties de services de l'Etat qui participent à l'exercice de compétences déléguées sont mis à disposition par convention. Pour les compétences transférées, ils sont transférés dans les conditions prévues aux articles 46 à 54 du présent projet de loi ( cf. infra ). Situation individuelle des agents 1 - L'ensemble des personnels de la communauté urbaine relève de plein droit de la métropole dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs. Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis. 2 - A la date d'entrée en vigueur des transferts définitifs des services ou parties de services auxquels ils sont affectés, les agents non titulaires de droit public du département deviennent des contractuels de la métropole et les fonctionnaires territoriaux sont affectés de plein droit à la métropole. Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis. Les non-titulaires conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat. Les services antérieurement accomplis en qualité de contractuel du département sont assimilés à des services accomplis dans la métropole. Les fonctionnaires de l'Etat détachés à la date du transfert auprès du département sont placés en position de détachement auprès de la métropole pour la durée de leur détachement restant à courir. |
6. Des ressources
•
Les recettes fiscales et les
redevances
Il est proposé d'insérer un titre VI relatif aux dispositions financières et comptables applicables à la Métropole de Lyon au sein du livre sixième de la troisième partie du code général des collectivités territoriales. Il définit les recettes fiscales, les redevances et les concours budgétaires de l'État dont bénéficierait la Métropole de Lyon, ainsi que les dispositifs de péréquation et les modalités d'évaluation et de compensation des transferts de charges entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon.
Les recettes et les dépenses afférentes à l'exercice des compétences des départements, qui seraient assumées par la Métropole de Lyon, feraient l'objet d'un budget annexe permettant de les individualiser (article L. 3661-1).
A compter du 1er janvier 2016, la Métropole de Lyon percevrait les ressources suivantes (article L. 3662-1) :
- des taxes et redevances perçues par les communes et prévues par le titre III du chapitre III du livre troisième de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales 83 ( * ) , sous réserve que la Métropole exerce les compétences lui permettant de les percevoir ;
- des recettes fiscales et non fiscales de la section de fonctionnement perçues par le département ;
- la taxe additionnelle départementale à la taxe de séjour, la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité et les redevances dues pour le transport et la distribution de l'électricité et du gaz et celles dues pour le transport d'hydrocarbures et de produits chimiques par canalisation, qui sont aujourd'hui perçues sur le futur périmètre de la Métropole de Lyon. Le produit de l'ensemble de ces recettes serait individualisé dans le budget spécial prévu à l'article L. 3661-1 nouveau ;
- les ressources actuelles de la communauté urbaine de Lyon.
Par ailleurs, les taxes et impositions perçues par voie de rôle pour le compte du département seraient attribuées mensuellement, à raison d'un douzième de leur montant total, à la Métropole de Lyon (article L. 3662-2).
Un protocole financier général devrait être signé, au plus tard le 31 décembre 2015, entre la Métropole de Lyon et le département du Rhône, afin de préciser les conditions de reprise des dettes du département préexistant entre les cocontractants, les formules d'amortissement des investissements et les procédures comptables de transfert de l'actif et du passif consécutives à la création de la Métropole de Lyon. Il serait établi par la commission locale de l'évaluation des charges. En cas d'échec de celle-ci, il reviendrait au représentant de l'État de fixer, au plus tard le 31 mars 2016, les conditions de ce protocole (article L. 3662-3).
•
Les concours financiers de
l'État
En matière de concours financiers de l'État, la Métropole de Lyon bénéficierait (articles L. 3662-4 à L. 3662-9) :
- d'une attribution au titre de la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
- de la part « forfaitaire » de la dotation globale de fonctionnement du département du Rhône ;
- éventuellement de la part « péréquation » de la dotation globale de fonctionnement du département du Rhône, selon les dispositions prévues aux articles L. 3334-4, L. 3334-6, L. 3334-6-1 et L. 3334-7 ;
- de la dotation de base et de la garantie de la DGF du département ;
- de la dotation globale d'équipement ;
- du produit des amendes de police relatives à la circulation routière.
• Péréquation des
ressources fiscales
La Métropole de Lyon serait bénéficiaire du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du Fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des départements. Les modalités d'application de ces deux fonds à la Métropole seraient définies par un décret en Conseil d'État (articles L. 3662-10 à L. 3662-12).
• Transferts de charges
Les transferts de compétences entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon ainsi que tout accroissement de charges net qui en résulterait pour celle-ci seraient accompagnés du transfert concomitant à la Métropole de Lyon des ressources nécessaires à l'exercice normal des compétences concernées (articles L. 3663-1 à L. 3663-3). Ces dispositions s'inspirent directement de celles de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales qui fixent les principes de la compensation des transferts de compétences de l'État vers les collectivités territoriales.
Les charges liées à l'exercice des compétences transférées feraient l'objet d'une évaluation préalable, réalisée par la commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées. Celle-ci serait composée de quatre représentants du conseil de la communauté urbaine de Lyon, remplacés par quatre représentants de la Métropole de Lyon après la création de cette dernière, de quatre représentants du conseil général du Rhône ainsi que du président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente, qui en assurerait la présidence. Ce dernier désignerait, pour être remplacé en cas d'empêchement ou d'absence, un magistrat de la même chambre. Le représentant de l'État dans le département pourrait, en fonction de l'ordre du jour, assister aux réunions de la commission locale.
La commission serait consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées. Elle ne pourrait se réunir que si le nombre des membres présents serait au moins égal à quatre. Si ce quorum n'était pas atteint, une nouvelle convocation serait adressée aux membres. La commission délibèrerait quel que soit le nombre de membres présents à la réunion suivante. Elle pourrait faire appel à des experts. Ses conclusions seraient rendues au plus tard le 1 er janvier 2016. En cas d'égalité des voix, celle du président serait prépondérante.
Les charges transférées devraient être équivalentes aux dépenses consacrées, préalablement à la création de la Métropole de Lyon, par le département du Rhône sur le territoire métropolitain (article L. 3663-4). Ces charges seraient éventuellement diminuées du montant des réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. Il reviendrait à la commission locale sur l'évaluation des charges des transferts de compétences de fixer, à la majorité des deux tiers, les périodes de référence et les modalités d'évaluation des dépenses engagées par le département.
A défaut d'accord, le droit à compensation des charges d'investissement transférées serait égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, fonds européens et fonds de concours, qui figureraient dans les comptes administratifs du département et concernant le territoire de la Métropole. Les dépenses seraient constatées sur les dix années précédant le transfert des compétences. Ce délai serait de cinq ans pour la compétence voirie. Il en serait de même pour les compétences transférées par le département que ce dernier assurait depuis moins de dix ans. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation seraient actualisées en fonction de l'indice des prix de la formation brute de capital fixe des administrations, constaté à la date du transfert.
Pour les charges de fonctionnement, à défaut d'accord entre les membres de la commission locale, le droit à compensation serait égal à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département du Rhône, relatives au territoire de la Métropole de Lyon. Elles seraient constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétence. Les dépenses prises en compte seraient actualisées en fonction de l'indice des prix à la consommation, à la date du transfert.
En 2015, année de la création de la Métropole de Lyon, le département du Rhône continuerait de bénéficier de l'ensemble des ressources fiscales et des concours financiers dans ses limites territoriales antérieures à la création de la Métropole. Les charges liées au transfert de compétences du département vers la Métropole seraient compensées par le versement d'une dotation globale de compensation provisoire, par le département, pour lequel elle constituerait une dépense obligatoire (article L. 3663-6).
A compter de 2016, les charges transférées seraient compensées par le transfert du département du Rhône à la Métropole de Lyon, des ressources suivantes :
- une part des ressources fiscales et de concours financiers perçus préalablement par le département ;
- le versement des attributions allouées au titre du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, perçu par le département ;
- le concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, perçu par le département ;
- le concours destiné à couvrir une partie du coût de la prestation de compensation du handicap ;
- une dotation globale de compensation des charges transférées, qui représente le solde.
En cas de solde positif entre les charges et les ressources transférées, la loi de finances organiserait le versement à la Métropole de Lyon d'une dotation globale de compensation des charges transférées et la diminution concomitante, à due concurrence, du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques transféré au département du Rhône, du produit des taxes sur les conventions d'assurance et, en cas d'insuffisance, du produit des impositions directes locales perçues par le département.
En cas de solde négatif, la loi de finances prévoirait l'abondement, par l'État, de la dotation générale de décentralisation du département du Rhône et organiserait la diminution concomitante, et à due concurrence, du produit des impôts transférés à la Métropole de Lyon.
•
Un projet de simplification et de
lisibilité de l'action locale
Le projet de métropole lyonnaise rompt l'uniformité de l'organisation territoriale de la métropole hors Paris.
Il est facilité par les caractères propres à son territoire avec la concentration des trois quarts de la population rhodanienne dans l'agglomération, l'ancienneté de la communauté urbaine et donc de l'habitude des collectivités à travailler ensemble.
Son schéma est simple puisque la nouvelle collectivité s'inscrira dans les limites actuelles de la communauté urbaine en aspirant, sur ce périmètre, le département 84 ( * ) .
Reste aux élus métropolitains à trouver la voie pour préserver la cohérence de l'ensemble de l'ancien territoire départemental afin d'éviter des déséquilibres préjudiciables aux deux collectivités.
Pour votre rapporteur, l'initiative lyonnaise est exemplaire en ce qu'elle unit développement et solidarité. En effet, si elle est un élément moteur de développement économique, elle doit aussi conduire une politique de solidarité et de développement social.
Il conviendra encore pour le législateur de parachever le statut proposé en fixant le régime électoral de la nouvelle collectivité territoriale.
Votre commission des lois a donc approuvé l'économie générale du dispositif proposé pour la métropole de Lyon.
Sur la proposition de son rapporteur, de nos collègues Gérard Collomb et Michel Mercier, elle l'a cependant amendé sur plusieurs points au-delà des diverses rectifications et précisions rédactionnelles.
1) Préciser la gouvernance de la métropole et favoriser la démocratie de proximité
Le pacte de cohérence métropolitain qui propose une stratégie de délégation des attributions de la métropole aux communes, a été précisé afin d'y intégrer les délégations de compétences communales à la métropole et prévoir son adoption par le conseil métropolitain.
Afin de favoriser la prise en compte, au niveau métropolitain, des préoccupations et des demandes des communes, la commission, par un amendement, a également investi leurs maires du droit de décider la réunion de la conférence métropolitaine : la demande devra alors réunir la moitié au moins des exécutifs communaux.
Parallèlement, pour mieux tenir compte des enjeux territoriaux, la métropole pourra conventionnellement déléguer aux communes de son périmètre la gestion de certaines de ses compétences sans les limiter à l'action sociale.
2) Ajuster les compétences de la métropole
a) Des modifications au bloc de compétences communales
1 - La commission a tout d'abord élargi le champ des compétences exercées en lieu et place des communes :
- d'une part, en matière d'aménagement de l'espace, en l'ouvrant à l'ensemble des opérations d'aménagement plutôt qu'au seul dispositif de la zone d'aménagement concerné (ZAC). Or, une opération d'aménagement peut être créée et réalisée hors ZAC ;
- d'autre part, en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie, en étendant la concession de la distribution publique d'énergie - prévue par l'article 20 pour la seule électricité - au gaz et à la chaleur.
La métropole pourra notamment participer au capital des sociétés de développement régional et une fois créées, de celles instituées pour accélérer les transferts de technologie.
Les équipements culturels, socio culturels, socio éducatifs et sportifs existants d'intérêt métropolitain pourront être transférés à la métropole en pleine propriété par convention entre la métropole et la commune ou l'établissement public concerné.
La compétence relative à l'organisation de la mobilité urbaine s'étendra aux abris des voyageurs.
Celle concernant les sites funéraires a été limitée à leur intérêt métropolitain. Celui-ci sera déterminé à la majorité des deux tiers des conseillers métropolitains.
2 -En revanche, elle a supprimé la compétence prévue en matière d'orientation et de gestion de maisons de services au public : la définition des obligations de service public afférentes pour assurer la présence effective de certains services sur le territoire en cas d'inadaptation de l'offre privée est une nouvelle compétence confiée aux EPCI à fiscalité propre par l'article 20 du projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, déposé parallèlement au présent projet de loi. Les établissements pourront confier la mise en oeuvre des services ainsi définis à un opérateur sélectionné par appel d'offre en contrepartie d'une compensation.
Il apparaît hasardeux et de mauvaise pratique législative de prévoir une compétence instituée par un autre projet de loi dont le calendrier d'examen n'est pas encore connu. En tout état de cause, en sa qualité de collectivité territoriale, la métropole de Lyon pourra participer au dispositif des maisons des services publics dans le cadre de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
A de même été supprimée -à titre conservatoire- la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques pour conduire des travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence réalisés dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). La commission a considéré qu'une gestion cohérente des bassins dépassait le seul périmètre métropolitain et qu'il convenait de réfléchir au niveau le plus pertinent pour l'exercice de cette compétence.
b) Conforter la responsabilité de l'Etat en matière de solidarité nationale
La commission a resserré le bloc de compétences que l'Etat peut déléguer à la métropole pour en soustraire celles relatives au droit au logement - y compris les procédures de réquisition - et à l'hébergement d'urgence.
Ces responsabilités éminentes relèvent, en effet, de la solidarité nationale et donc de l'Etat qui doit en assurer l'effectivité sur l'ensemble du territoire national pour assurer l'égalité d'accès des bénéficiaires à ces services.
En revanche, la métropole exercera de plein droit, par délégation, les aides à la pierre.
c) Rationaliser l'exercice des compétences
Le dispositif conventionnel de délégation de gestion de certains équipements ou services a été ouvert aux communes et établissements publics hors métropole ainsi que le prévoit déjà le régime en vigueur des métropoles.
3) Préciser le régime juridique de la métropole
La commission a complété sur plusieurs points le régime juridique de la métropole :
- la collectivité sera substituée à l'actuelle communauté urbaine au sein du pôle métropolitain qu'elle a constitué avec les communautés d'agglomération de Saint-Etienne Métropole, Porte de l'Isère et du Pays Viennois ;
- les maires des communes du périmètre pourront s'opposer au transfert de leur pouvoir de police permettant de réglementer certaines compétences transférées à la métropole selon les modalités prévues par les EPCI à fiscalité propre ;
- dans un souci de bonne administration, les services de la métropole pourront être mis à disposition des communes qui pourront, avec elle, créer des services communs.
4) Préciser les dispositions relatives au transfert de compétences
En matière financière, votre commission a adopté huit amendements de notre collègue M. Gérard Collomb.
Ainsi, votre commission a précisé le contenu du protocole financier général passé entre la future Métropole de Lyon et le département du Rhône, afin que soit abordé le partage de l'ensemble des éléments d'actif et de passif ainsi que les conditions de valorisation des engagements hors bilan qui pourraient être transférés par la reprise, par la Métropole, des contrats en cours précédemment contractés par le département.
Elle a supprimé les dispositions relatives à la création et au fonctionnement de la commission locale pour l'évaluation des charges et ressources transférées, qui font l'objet d'un article additionnel après l'article 28.
Par ailleurs, afin de favoriser une évaluation préalable sincère des charges transférées du département du Rhône à la Métropole de Lyon, votre commission :
- a spécifié que la valorisation des charges transférées entre les deux collectivités tienne compte des éventuels engagements hors bilan, c'est-à-dire l'ensemble des dépenses antérieures constatées sur le territoire métropolitain et des engagements juridiques pris par le département préexistant à la création de la Métropole et qui devront ensuite être assumés par cette dernière ;
- a restreint le calcul du volume moyen des dépenses d'investissement aux trois exercices les plus récents, pondéré par la part moyenne représentée par les investissements affectés au territoire métropolitain, dans le total des investissements réalisés au cours des six dernières années sur l'ensemble du territoire du département du Rhône ;
- a estimé plus pertinent de prendre en compte, pour permettre une évaluation des charges de fonctionnement transférées, le compte administratif du dernier exercice précédent la création de la Métropole, corrigé par le taux de croissance annuel moyen des dépenses de fonctionnement constaté au cours des derniers exercices ;
S'agissant de la question de la répartition des ressources entre les deux collectivités, votre commission a adopté le principe selon lequel une dotation de compensation provisoire serait versée par chaque collectivité à la seconde afin d'assurer l'égalité des taux d'épargne nette courante du département et de la Métropole.
Enfin, elle a ajouté la Métropole de Lyon à l'énumération des personnes publiques susceptibles de conclure des conventions de mutualisation des services entre collectivités territoriales et leurs établissements publics.
Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .
* 78 Cf. table ronde sur le projet de métropole de Lyon organisée par la commission des lois le 23 avril 2013.
* 79 cf. Table ronde du 23 avril 2013 précitée.
* 80 Les compétences métropolitaines sont retracées dans un tableau inséré dans l'exposé général ( cf. II).
* 81 cf. article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.
* 82 La proposition de loi déposée en conclusion des travaux de la mission d'information s'attache à améliorer les dispositifs existants pour encourager les mutualisations - Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2012) - De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique et proposition de loi n° 553 (2012-2013) de MM. François Pillet et René Vandierendonck, visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-782-notice.html.
* 83 Il s'agit de la redevance d'usage des abattoirs publics, de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité, de la taxe locale sur la publicité extérieure, etc..
* 84 A l'initiative du sénateur Michel Mercier, la commission des lois a supprimé la consultation du conseil municipal de Lyon pour les réunions du conseil général au chef-lieu de la métropole.