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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

5 juin 2013 : Référendum ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMISSION DE CONTRÔLE (division et intitulé supprimés)

Article 10 (supprimé) - Composition de la commission de contrôle

Cet article fixe la composition de la commission de contrôle qui serait chargée de contrôler le recueil des soutiens apportés par les électeurs à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution.

En première lecture, le Sénat avait, à l'initiative de votre commission, supprimé cette commission de contrôle. Trois motifs avaient conduit à cette suppression.

À titre principal, votre commission avait observé qu'une telle commission de contrôle n'était nullement mentionnée par le quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution.

En deuxième lieu, votre commission émettait des doutes quant à l'efficacité du filtre mis en place. En effet, le texte initial prévoyait certes que le Conseil constitutionnel n'aurait à intervenir qu'en appel et dernier ressort des décisions de cette commission de contrôle. Cependant, celle-ci ne disposant que d'un délai bref pour statuer, il était institué un mécanisme de décision implicite de rejet, dont votre commission avait craint qu'il ne débouchât sur de nombreuses décisions susceptibles d'être portées devant le Conseil constitutionnel en appel.

Enfin, votre commission avait rappelé que, contrairement au Conseil constitutionnel qui dispose de garanties pour obtenir les crédits budgétaires nécessaires à l'exercice de ses missions, cette commission de contrôle serait dépendante du Gouvernement pour les moyens matériels et humains.

En deuxième lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli cette commission de contrôle, écartant chacun des arguments développés au Sénat. Son rapporteur a ainsi rappelé qu'à son sens, la commission de contrôle faisait partie des « conditions (...) dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions » du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution que la loi organique détermine en application du quatrième alinéa du même article.

Sur l'efficacité du mécanisme de filtre, il a estimé que quand bien même toutes les décisions implicites de rejet seraient contestées devant le Conseil constitutionnel, la charge de travail de ce dernier serait du moins allégée d'une partie des réclamations sur lesquelles la commission de contrôle se serait prononcée de manière explicite.

Quant aux moyens alloués par le Gouvernement à cette commission, il a considéré que « sans faire d'angélisme, un minimum de confiance dans le fonctionnement de notre démocratie devrait conduire à ne pas trop s'inquiéter des moyens qui seront mis, en cas de besoin, à la disposition de la commission de contrôle ». Et d'ajouter qu'« un État démocratique n'a jamais intérêt à laisser planer de doutes sur la régularité d'opérations dans lesquelles les électeurs interviennent. »

La commission des lois de l'Assemblée nationale a ainsi rétabli, sous réserve de modifications ponctuelles apportées en séance publique visant en particulier à imposer l'exigence constitutionnelle de parité à chacune des autorités de désignation des membres de cette commission, le chapitre IV et les douze articles le constituant dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

Votre commission n'a pas été convaincue par les arguments avancés par l'Assemblée nationale pour justifier le rétablissement de cette commission unique en son genre. Le quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution qui définit la compétence du législateur organique ne saurait fonder une dérogation à la compétence constitutionnelle du Conseil constitutionnel pour apprécier la validité des soutiens recueillis. S'agissant de l'efficacité et des moyens de fonctionnement de cet organe ad hoc, votre commission considère que le Conseil constitutionnel présente de meilleures garanties - que nul ne saurait lui dénier - pour exercer cette mission.

Aussi, votre commission a maintenu la position qu'elle avait adoptée en première lecture et supprimé les dispositions relatives à la commission de contrôle au sein du projet de loi organique.

Votre commission a supprimé l'article 10.

Article 11 (supprimé) - Durée des fonctions, renouvellement et remplacement des membres de la commission de contrôle

Cet article fixe à six ans la durée du mandat non renouvelable confié aux membres de la commission de contrôle dans le cadre d'un renouvellement partiel par moitié. Il prévoit également les conditions de remplacement d'un membre ayant cessé ses fonctions notamment par suite de décès ou de démission.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a modifié le texte adopté en première lecture afin de maintenir la parité au sein de la commission de contrôle entre chaque renouvellement de celle-ci.

Si les dispositions qui figuraient dès l'origine à cet article participent effectivement des garanties d'indépendance des membres de la commission de contrôle, tel n'est pas le cas de celles relatives à l'exigence de parité au sein de cette commission, dont la présence dans une loi organique pose d'ailleurs question au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel1(*).

En tout état de cause, ces dispositions perdent leur objet du fait du choix de votre commission de ne pas créer cette commission.

Votre commission a supprimé l'article 11.

Article 12 (supprimé) - Statut des membres de la commission de contrôle

Cet article fixe une incompatibilité entre les fonctions de membre de la commission de contrôle et un mandat électoral. Il interdit également d'adresser toute instruction aux membres de cette commission lorsqu'ils agissent dans le cadre de cette instance.

Cet article s'inspire de l'article L. 567-3 du code électoral applicable à la commission prévue par l'article 25 de la Constitution. Cependant, l'expression « mandat électif régi par le code électoral » retenue ici apparaît trop restrictive dans la mesure où elle n'inclut pas les mandats électoraux non codifiés tels ceux de certaines collectivités d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie ou ceux des instances représentatives des Français établis hors de France.

Compte tenu du choix de ne pas créer cette commission de contrôle, ces dispositions, qui confortaient l'indépendance fonctionnelle de ses membres, perdent leur objet.

Votre commission a supprimé l'article 12.

Article 13 (supprimé) - Suspension et déchéance des fonctions des membres de la commission de contrôle

Transposant fidèlement les dispositions de l'article L. 567-2 du code électoral applicables à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution, cet article prévoit les cas de suspension ou de déchéance de ses fonctions d'un membre de la commission de contrôle. Pour assurer l'indépendance des membres de la commission, ces deux hypothèses ne peuvent être prononcées par une décision unanime des autres membres qu'en cas d'incompatibilité, d'empêchement ou de manquement aux obligations liés à ces fonctions.

La suppression de la commission de contrôle décidée par votre commission rend sans objet ces dispositions.

Votre commission a supprimé l'article 13.

Article 13 bis (supprimé) - Devoirs de discrétion et de réserve des membres de la commission de contrôle

Introduit en première lecture à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article impose des obligations conçues comme « le corollaire de l'indépendance de la commission de contrôle et de ses travaux ».

Reprenant les termes de l'article L. 567-5 du code électoral intéressant les membres de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, le premier alinéa garantit le secret des travaux de la commission en interdisant aux membres de la commission et aux personnes qui pourraient y participer de révéler le contenu des débats, votes et documents de travail internes.

Dans la même inspiration, le deuxième alinéa impose uniquement aux membres un devoir de réserve dont la violation pourrait constituer un manquement à leurs obligations de nature à entraîner la suspension ou la déchéance de leurs fonctions.

Fidèle à sa position de principe conduisant à la suppression des dispositions relatives à cette instance, votre commission a supprimé l'article 13 bis.

Article 13 ter (supprimé) - Modalités de délibération de la commission de contrôle

Cet article fixe les conditions de quorum et de majorité pour l'adoption des décisions de la commission, donnant ainsi voix prépondérante à son président en cas d'égalité des voix.

La suppression des autres dispositions relatives à la commission de contrôle rend sans objet cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 13 ter.

Article 14 (supprimé) - Assistance de la commission de contrôle

Cet article prévoit les conditions dans lesquelles la commission « fait appel, pour l'exercice de ses fonctions, aux services compétents de l'État ». Dans ce cadre, elle peut désigner des délégués que ce soit des magistrats judiciaires ou administratifs, en activité ou en retraite, ou des experts notamment en matière informatique.

En cohérence avec sa décision de supprimer la commission de contrôle, votre commission a supprimé l'article 14.

Article 15 (supprimé) - Pouvoirs d'instruction de la commission de contrôle

Cet article confère des pouvoirs d'instruction à la commission de contrôle. Le premier alinéa attribue à la commission le pouvoir d'ordonner une enquête et de se faire communiquer tout document nécessaire aux vérifications qui lui incombent.

Parallèlement, le deuxième alinéa prévoit qu'un membre de la commission ou un délégué peut recevoir sous serment les déclarations des témoins ou diligenter sur place des mesures d'instruction.

Votre commission a supprimé l'article 15.

Article 16 (supprimé) - Déclenchement de la procédure devant la commission de contrôle

Cet article fixait le début des travaux et des attributions de la commission de contrôle à compter de la décision du Conseil constitutionnel prévu au nouvel article 45-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 constatant la recevabilité de la proposition de loi et sa conformité à la Constitution.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a avancé la date à compter de laquelle la commission de contrôle exerce ses attributions en la fixant à la date de la transmission au Conseil constitutionnel d'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution par le président de l'assemblée saisie. Elle a en effet estimé que si la collecte des soutiens était mise en oeuvre dès cette date, en dehors du cadre légal, il conviendrait que la commission de contrôle puisse ordonner une enquête et collecter des éléments de preuve. Il convient de noter que cette modification introduit une confusion entre saisine et faits incriminés : la commission de contrôle étant compétente pour connaître de toute réclamation portant sur les opérations de recueil des soutiens, elle pourrait également écarter des soutiens qui auraient été collectés indûment, la date de sa saisine ne limitant pas dans le temps l'étendue de sa compétence.

Cette disposition a perdu son objet en raison de la suppression des précédentes dispositions relatives à la commission de contrôle.

Votre commission a supprimé l'article 16.

Article 17 (supprimé) - Examen des réclamations devant la commission de contrôle

Le présent article définit la compétence de la commission de contrôle pour statuer sur les réclamations dont elle est saisie dans le cadre du recueil des soutiens des électeurs. Son premier alinéa prévoit en particulier un mécanisme de décision implicite de rejet au terme d'un délai de dix jours suivant sa saisine. Son second alinéa précise que les décisions de la commission, y compris celles implicites de rejet, peuvent être contestées devant le Conseil constitutionnel.

À l'issue de la première lecture, la commission pouvait être saisie tout au long de la période de recueil et jusqu'à cinq jours suivant la clôture de la période de recueil. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a allongé la période durant laquelle la commission peut être saisie de réclamations en avançant le déclenchement du délai de saisine à la date de transmission au Conseil constitutionnel de la proposition de loi par le président de l'assemblée saisie et en le portant de cinq à dix jours suivant la fin de la période de recueil. Elle a également porté de cinq à dix jours le délai de contestation des décisions de la commission devant le Conseil constitutionnel.

Tirant les conséquences de la suppression des autres dispositions régissant l'organisation et le fonctionnement de la commission de contrôle, votre commission a supprimé l'article 17.

Article 18 (supprimé) - Clôture de la procédure devant la commission de contrôle

Cet article prévoit un délai d'un mois au terme de la procédure de recueil des soutiens pour que la commission de contrôle transmette au Conseil constitutionnel le nombre et la liste des soutiens, ses observations, les réclamations dont elle a été saisie et les suites qui leur ont été données ainsi que « toutes autres informations utiles ».

Ces dispositions perdent leur raison d'être avec la disparition de la commission de contrôle.

Votre commission a supprimé l'article 18.

Article 19 (supprimé) - Règlement intérieur de la commission de contrôle

Sur le modèle de l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, cet article renvoie pour la définition des modalités de fonctionnement de la commission de contrôle qui n'auraient pas été prévues par la loi organique à un règlement intérieur qui serait publié au Journal officiel.

Par cohérence, votre commission a supprimé l'article 19.

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Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.


* 1 À propos de la composition du Haut conseil des finances publiques, le Conseil constitutionnel a en effet jugé, « considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article premier de la Constitution : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales » ; que, sur ce fondement, il était loisible au législateur d'adopter des dispositions ayant pour objet de favoriser la parité au sein du Haut Conseil des finances publiques ; [...] que, toutefois, ces dispositions, qui ne sont pas relatives aux garanties de compétence et d'indépendance des membres du Haut Conseil, n'ont pas un caractère organique ; » (décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, cons. 43).