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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

5 juin 2013 : Référendum ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1er A (art. L. 558-37 (nouveau) du code électoral) - Encadrement du financement des actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens

Le présent article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de son rapporteur, complète, en les codifiant au sein du code électoral, les dispositions qui figuraient à l'origine à l'article 6 du projet de loi organique, pour encadrer le financement des actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution.

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, cet encadrement consistait en une interdiction de financement de ces actions par les personnes morales autres que les partis et groupements politiques sous peine de sanctions pénales.

Par cohérence avec les règles applicables aux campagnes électorales, le Sénat avait complété ce dispositif en prévoyant, sous peine des mêmes sanctions :

- le plafonnement des dons consentis par des personnes physiques à 4 600 euros ;

- l'interdiction du financement par des États étrangers ou des personnes morales de droit étranger.

Poursuivant la logique initiée par le Sénat, l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a souhaité compléter à son tour cet encadrement par deux ajouts :

- elle a fini de transposer aux actions visant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens les règles prévues à l'article L. 52-8 du code électoral en limitant à 150 euros le montant des dons pouvant être faits en espèces et en plafonnant le total des dons ainsi effectués à 20 % du total des fonds récoltés ;

- elle a imposé aux partis ou groupements politiques participant à de telles actions d'en tenir une comptabilité distincte annexée à leurs comptes.

Votre rapporteur note que l'Assemblée nationale s'est interrogée, au cours de l'examen du projet de loi en séance publique, sur l'opportunité d'ouvrir aux organisations syndicales représentatives la faculté de participer au financement des actions visant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi, question longuement débattue au sein de votre commission au cours de sa réunion en première lecture. C'est donc avec intérêt que votre rapporteur a pris connaissance de l'avis défavorable du Gouvernement motivé par le respect du principe d'interdiction du financement de la vie publique par toute personne morale autre qu'un parti ou groupement politique, principe posé par la loi organique du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique2(*).

Votre commission a approuvé les apports de l'Assemblée nationale qui répondent à un objectif de transparence auquel elle souscrit pleinement. C'est pourquoi elle a adopté un amendement de coordination de son rapporteur visant à étendre à la violation de toutes les dispositions du nouvel article L. 558-37 du code électoral la sanction pénale prévue en son dernier alinéa.

Votre commission a adopté l'article 1er A ainsi modifié.

Article 1er (art. L. 558-38 à L. 558-43 (nouveaux) du code électoral) - Peines applicables en cas de violation des dispositions encadrant la procédure de recueil des soutiens

Cet article fixe les peines encourues en cas de violation des dispositions pénales relatives à la procédure électronique de recueil des soutiens à une proposition de loi. À l'initiative du Sénat, il regroupe et codifie au sein du code électoral les peines principales et accessoires initialement réparties entre les articles 1er et 2, ce dernier ayant été supprimé en conséquence.

S'agissant de dispositions pénales, votre rapporteur rappelle par ailleurs que leur application dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et îles Wallis et Futuna) est conditionnée à une mention expresse du législateur à cette fin. C'est pourquoi le Sénat avait introduit, à l'initiative de votre rapporteur, une telle mention à l'article 4 du présent projet de loi.

Au cours de la deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des modifications rédactionnelles de cet article afin de rendre applicables ces dispositions aux opérations de recueil des soutiens quel que soit le support, électronique ou papier, utilisé.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 3 - Statut des traitements de données à caractère personnel en matière de recueil des soutiens

À l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale, cet article explicitait le caractère sensible des données collectées dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution, afin de soumettre leur traitement au régime d'autorisation préalable de la CNIL, conformément à l'article 8 et au II de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Par souci de clarté, le Sénat avait substitué à cette disposition interprétative une rédaction rappelant cette procédure d'autorisation. Il avait en outre écarté de manière explicite le droit d'opposition, cette dérogation au droit commun de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 découlant de l'interdiction de retirer son soutien à une proposition de loi prévue à l'article 4 du projet de loi organique.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale n'a apporté qu'une modification rédactionnelle à ce dispositif.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 3 bis (supprimé) (art. 4 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) - Consultation du Conseil d'État sur une proposition de loi faisant l'objet d'une initiative référendaire

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de son rapporteur, précise qu'une fois transmise au Conseil constitutionnel en application du quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution, une proposition de loi ne peut plus être adressée au Conseil d'État pour consultation en application du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.

Le Sénat ayant créé un nouveau type de proposition de loi, dont la loi organique prévoit l'obligation de transmission immédiate au Conseil constitutionnel par le président de l'assemblée saisie, il avait supprimé cet article.

En deuxième lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu la suppression de cet article avant qu'il ne soit rétabli en séance publique à l'initiative de son rapporteur. Celui-ci expliqua alors : « Tout le monde comprendra que le Conseil constitutionnel, d'après la commande de la Constitution, se substitue au Conseil d'État et que le rôle de celui-ci n'a plus lieu d'être en la matière. »

Rappelant par ailleurs qu'une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution est soumise à une procédure différente de celle de l'article 39 de la Constitution, votre rapporteur a proposé à votre commission de maintenir sa position initiale.

Votre commission a donc supprimé l'article 3 bis.

Article 3 quater (art. L. 558-44 à L. 558-49 (nouveaux) du code électoral) - Introduction dans le code électoral de règles de portée générale régissant les opérations de référendum

Le présent article résulte d'un amendement adopté par votre commission sur proposition de son rapporteur lors de l'examen du projet de loi en première lecture. Il introduit dans le code électoral des dispositions relatives à l'organisation des référendums actuellement fixées pour chaque référendum par décrets du Président de la République pris après consultation du Conseil constitutionnel alors même qu'elles relèvent de la compétence du législateur.

En deuxième lecture, outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a souhaité, à l'initiative du groupe SRC, prévoir l'hypothèse de l'organisation de plusieurs référendums le même jour. Elle a donc inséré au nouvel article L. 558-45 un alinéa précisant que : « lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour, il est mis à disposition des électeurs un bulletin de vote imprimé sur papier blanc portant chacune des questions posées et, face à chacune d'elles, deux cases à cocher accompagnées, respectivement, des mentions «oui» et «non». » Souscrivant à cette précision, votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements du Gouvernement précisant au nouvel article L. 558-46 les dispositions du code électoral qui devaient être exclues car inadaptées aux opérations référendaires ou au contraire devaient être incluses de façon à les rendre applicables outre-mer.

Votre commission a enfin adopté un amendement de votre rapporteur instituant une commission de recensement des votes émis par les Français établis hors de France, qui siègerait à Paris.

Votre commission a adopté l'article 3 quater ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 2 « Dans sa version actuelle, le projet de loi ordinaire, portant application de l'article 11 de la Constitution, reprend les principes de la loi organique du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, en prévoyant que les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement d'actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution.

« En prévoyant que les organisations syndicales puissent aussi financer des actions en faveur ou défaveur des soutiens, le présent amendement revient sur le principe fondamental selon lequel le financement de la vie publique par toute personne morale autre qu'un parti ou groupement politique est interdit.

« Le respect de ce principe est pourtant essentiel dans la mesure où la loi de 1988 garantit une meilleure traçabilité du financement de la vie politique. De plus, c'est le rôle des partis politiques de mener une campagne politique.

« Le Gouvernement n'est donc pas favorable à cet amendement et souhaite que le droit commun en matière de financement de la vie politique s'applique aux campagnes relatives aux opérations de soutien des initiatives référendaires. Je comprends l'esprit de l'amendement mais l'enjeu me paraît considérable puisque l'on ouvrirait, de fait, une brèche dans des principes qui sont respectés depuis 1988 et qui sont un acquis commun en ce qui concerne les conditions du financement de la vie publique et sur sa traçabilité. » (Cf. JO Débat AN de la 1ère séance du 25 avril 2013, p.5002-5003)