Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012

II. UNE HAUSSE DES RECETTES PRINCIPALEMENT LIÉE AUX MESURES FISCALES NOUVELLES

En progression de 5 % par rapport à 2011, les recettes nettes de l'Etat sont restées en-deçà de leurs niveaux d'avant la crise. Sur la période 2007-2011, les recettes nettes de l'Etat avaient diminué de 31,3 milliards d'euros, passant de 232,4 milliards d'euros à 201,2 milliards d'euros en 2011 . L'année 2012 n'a que partiellement corrigé ce recul, grâce aux mesures budgétaires décidées à l'été 2012 : les recettes fiscales 2012 restent inférieures de 21,1 milliards d'euros à leur niveau de 2007, ce qui souligne les effets d'une crise particulièrement longue.

Les recettes fiscales nettes de l'Etat ont été par ailleurs, en valeur absolue, d'un niveau très largement inférieur à celui de l'année 2004 (243 milliards d'euros).

Evolution des recettes de l'Etat entre 2011 et 2012

(en milliards d'euros)

	2011	2012	Evolution
Recettes fiscales brutes (a)	339,41	359,00	+ 19,58
Remboursements et dégrèvements (b)	84,39	90,56	+ 6,16
Recettes fiscales nettes (c) = (b) - (a)	255,02	268,44	+ 13,42
Recettes non fiscales (d)	16,38	14,11	- 2,27
Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne (e)	74,07	74,64	+ 0,57
Recettes nettes pour le budget général hors fonds de concours (f) = (c) + (d) - (e)	197,33	207,91	+ 10,58
Evaluation des fonds de concours et crédits correspondants (g)	3,83	3,47	- 0,36
Recettes nettes pour le budget général, y compris fonds de concours (h) = (f) + (g)	201,16	211,38	+ 10,22

Source : commission des finances, d'après la Cour des comptes

A. UN RECUL MARQUÉ DES RECETTES NON FISCALES

1. Une diminution de 2,3 milliards d'euros des recettes non fiscales sous l'effet d'une baisse des dividendes versés par les entreprises

Les recettes non fiscales se sont élevées, en 2012, à 14,1 milliards d'euros contre 16,4 milliards d'euros en 2011, soit une diminution de 2,3 milliards d'euros (- 13,9 %) , alors que la loi de finances initiale prévoyait un recul de 1 milliard d'euros. Sur les trois derniers exercices, la diminution des recettes non fiscales s'est élevée à 4 milliards d'euros, alors que leur périmètre est stable.

Cette diminution des recettes non fiscales s'explique principalement par la baisse, à hauteur de 3,1 milliards d'euros, du produit des dividendes versés par les entreprises financières et non financières .

Evolution des recettes non fiscales

(en millions d'euros)

	Exécution 2011	LFI 2012	Exécution 2012	Variation 2011-2012	Ecart LFI-Exécution
Dividendes et recettes assimilées	7 769	6 367	4 642	- 3 127	- 1 725
Produits du domaine de l'Etat	1 722	2 946	3 201	1 479	255
Produit de la vente des biens et services	1 191	1 239	1 156	- 35	- 83
Remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières	1 223	1 233	663	- 561	- 570
Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites	1 048	1 225	1 293	245	69
Divers	3 426	2 847	3 155	- 272	308
Total	16 379	15 857	14 110	- 2 270	- 1 748

Source : ministère du budget

Les recettes non fiscales versées sous forme de dividendes, dont le montant a atteint 4,6 milliards d'euros en 2012 proviennent des entreprises non financières (à hauteur de 3,2 milliards d'euros), de la Caisse des dépôts et consignations (0,4 milliard d'euros) et des autres entreprises financières (1 milliard d'euros).

2. Les dividendes versés par les entreprises non financières : un versement en partie sous forme de titres et non en numéraire

S'agissant des entreprises non financières , le total des recettes issues de dividendes et de versements en numéraire a atteint 4,6 milliards d'euros, soit un niveau très proche des prévisions de la loi de finances initiale (4,5 milliards d'euros), comme détaillé dans le tableau ci-après.

Toutefois, une partie des dividendes ont été versés sous forme de titres et non de numéraire pour les participations de l'Etat dans GDF-Suez (1,2 milliard d'euros) et le Fonds stratégique d'investissement (0,2 milliard d'euros).

Le versement du dividende sous forme de titres par GDF-Suez correspondait à une option ouverte à l'ensemble des actionnaires, pour laquelle 77 % d'entre eux ont opté ^{39 ( * )} . Cette opération a permis de ménager la trésorerie de l'entreprise dans le contexte d'une opération de croissance externe, le rachat de la société britannique International Power .

Le versement de dividendes sous forme de titres et non en numéraire est neutre suivant les normes de la comptabilité nationale, utilisées pour la notification du déficit à la Commission européenne ( cf . supra ). Bien qu'ayant entraîné une diminution des ressources budgétaires de l'Etat de 1,4 milliard d'euros en 2012, cette opération se justifie dans une perspective patrimoniale à long terme : l'Etat a pu acquérir des actions dans des conditions avantageuses , au regard non seulement de la prime versée, mais aussi des prévisions d'évolution du cours de bourse.

Recettes issues des entreprises non financières

(en millions d'euros)

	2011	LFI 2012	Exécution 2012 (numéraire)	Exécution 2012 (titres)	Exécution 2012 (total)
EDF	1 796	1 796	1 795		1 795
GDF-Suez	1 217	1 217	0	1 244	1 244
France Télécom	499	500	492		492
AREVA	0	21	0		0
La Poste	105	103	111		111
Aéroports de Paris	78	75	91		91
SAFRAN	94	66	86		86
Sogepa (EADS, Aérospatiale)	20	22	26		26
SNCF	69	239	199		199
Défense Conseil International	2	2	0		0
Air France	5	12	5		5
Renault	13	44	51		51
Autres	518	399	351	152	503
Total	4 416	4 496	3 208	1 396	4 604

Sources : Cour des comptes et ministère du budget

3. Les dividendes versés par les entreprises financières : une diminution traduisant la situation de ces entreprises

Le recul des recettes non fiscales issues de dividendes (ou de recettes assimilées) versés à l'Etat s'explique principalement par la situation des entreprises financières :

- en raison de la dépréciation d'actifs détenus par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), ses versements n'ont atteint que 431 millions d'euros en 2012 , contre une prévision de 1,115 milliard d'euros en loi de finances initiale et 2,7 milliards d'euros en exécution 2011 ; ces recettes se décomposent entre le versement d'un dividende correspond à une fraction du résultat net (103 millions d'euros en 2012, contre 1,2 milliard d'euros en 2011), une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés (328 millions d'euros en 2012, contre 545 millions d'euros en 2011, traduisant une dégradation des résultats de la CDC). Par ailleurs, il n'y a pas eu de prélèvement sur le fonds d'épargne de la CDC en 2012 (alors que ce prélèvement s'était élevé à 965 millions d'euros en 2011), compte tenu de l'enregistrement par la CDC d'un déficit en fonds propres ;

- le dividende de la Banque de France en 2012 (877 millions d'euros), correspondant au reversement d'une fraction (75 %) de son résultat net, a été inférieur de 0,7 milliard d'euros au montant versé en 2011, bien que son résultat avant impôt ait progressé (de 4,5 milliards d'euros en 2010 à 5,6 milliards d'euros en 2011), à la suite du rachat de dettes souveraines dans le cadre de la BCE et à l'augmentation des concours aux établissements de crédit décidée par le Conseil des gouverneurs en décembre 2011 ; la baisse du dividende s'explique par le renforcement des fonds propres de la Banque de France (à hauteur de 2 milliards d'euros) au regard d'une exposition accrue aux risques. Par ailleurs, en 2012, le reversement à la Grèce des revenus perçus par les banques centrales nationales sur les titres grecs détenus pour leur propre compte a conduit la Banque de France à verser 198,7 millions d'euros sur le CAS « Participation de la France au désendettement de la Grèce », réduisant la fraction du résultat reversé au budget général de l'Etat.

4. Les autres recettes non fiscales : des ressources aléatoires pour le budget de l'Etat

Les recettes non fiscales de l'Etat apparaissent d'autant plus fragiles que plusieurs opérations que l'on peut qualifier d' exceptionnelles , retracées dans le tableau ci-après, ont eu un impact positif de 1,5 milliard d'euros en 2012 .

Les variations exceptionnelles des ressources non fiscales en 2012

(en milliard d'euros)

Recettes non fiscales	Impact sur le solde budgétaire 2012
Produits du domaine de l'Etat
Fraction du produit 2012 de la vente aux enchères des fréquences de la bande 800 MHz	+ 1,3 ^40 ( * )
Enregistrement en 2012 d'une fraction du produit 2011 de la vente aux enchères des fréquences de la bande 800 MHz	+ 0,1
Remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières
Modifications des modalités des prêts bilatéraux à la Grèce et de plan de refinancement de dettes d'États étrangers	- 0,2
Remboursement anticipé en 2011 des prêts d'aide à la filière automobile ayant généré un surcroît d'intérêts en 2011	- 0,2
Divers
Recette exceptionnelle versée par la Banque de France liée au culot d'émission des anciens billets libellés en francs	+ 0,5
Total	+ 1,5

Source : commission des finances, d'après l'annexe au projet de loi de règlement « Développement des recettes du budget général » et réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Par ailleurs, d'autres recettes non fiscales, plus volatiles , ont enregistré des plus-values en 2012 par rapport à la loi de finances initiale, de l'ordre de 0,3 milliard d'euros, créant ainsi un aléa à la baisse pour les exercices ultérieurs :

- en raison d'une sinistralité limitée, les reversements de la Compagnie française du commerce extérieur (COFACE) ont été supérieurs de + 0,3 milliard d'euros à la prévision ;

- la garantie accordée en 2012 à la Banque Dexia a conduit à une hausse de + 0,3 milliard d'euros du produit des rémunérations de l'ensemble des garanties ;

- dans un contexte de faibles taux d'intérêt, le prélèvement sur le solde de trésorerie du compte de l'Etat à Natixis a dépassé la prévision initiale de + 0,1 milliard d'euros ;

- les recettes provenant des avances à l'aviation civile ont diminué de - 0,2 milliard d'euros ;

- une légère moins-value sur les produits de la vente de biens et services (- 0,1 milliard d'euros) a été principalement due au moindre remboursement par l'Union européenne des frais d'assiette et de perception des impôts et taxes perçus au profit de son budget ;

- les prélèvements sur les salaires des conservateurs des hypothèques ont été inférieurs aux prévisions de la loi de finances initiale (- 0,1 milliard d'euros) ^{41 ( * )} .

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* ³⁹ Une prime était proposée par rapport au cours de bourse : le nombre de titres versés a été calculé en fonction d'une valeur décotée, correspondant à 90 % de la moyenne des cours d'ouverture des vingt séances de bourse précédant la réunion du conseil d'administration ayant décidé cette opération.

* ⁴⁰ Pour mémoire, le prix de réserve inscrit en loi de finances initiale n'atteignait que 1 milliard d'euros.

* ⁴¹ Par ailleurs, à la suite de l'ordonnance n° 2010-638 du 10 juin 2010 portant suppression du statut des conservateurs des hypothèques, le paiement du salaire des conservateurs a été supprimé, et le prélèvement sur ces salaires au profit de l'Etat, qui constituait une recette non fiscale, a été remplacé à compter du 1 ^er janvier 2013, par une nouvelle imposition fiscale, la contribution de sécurité immobilière. Le rendement de cette contribution a été estimé à 650 millions d'euros en 2013.