TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
Réunie le mercredi 29 mai 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur les rapports relatifs à la certification des comptes de l'Etat et à l'exécution budgétaire de 2012.
M. Philippe Marini , président . - Nous entendons ce matin le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, à un double titre mais dans un seul but.
Quel est ce but ? La préparation de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de 2012, de manière à tirer tous les enseignements nécessaires à la préparation du budget de l'année prochaine. A cette fin, nous avons donc ce double rendez-vous avec le Premier président.
Nous l'entendons d'abord au titre de la traditionnelle présentation des rapports élaborés par la Cour des comptes en application de la loi organique aux lois de finances (LOLF) et portant, d'une part, sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat et, d'autre part, sur la certification des comptes de l'Etat. Ces rapports portent sur l'exercice 2012 qui est particulier puisque le budget initial avait été préparé par une majorité différente de celle qui a piloté la fin de l'exécution et qui présente aujourd'hui le projet de loi de règlement.
Nous entendons aussi Didier Migaud, pour la première fois, en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), puisque ce nouvel organisme vient de rendre son deuxième avis, portant sur le respect de la trajectoire de solde structurel en 2012. Cet avis est très important puisque la loi organique du 17 décembre 2012 dispose que, si le HCFP constate un écart important par rapport à la trajectoire, le mécanisme de correction automatique se met en place et le Gouvernement doit proposer des mesures correctrices. Le Parlement a souhaité que cet avis du HCFP sur le respect de la trajectoire de solde structurel, qui porte sur les comptes de l'ensemble des administrations publiques et non du seul Etat, soit rendu en vue de l'examen du projet de loi de règlement, consacrant ainsi notre pratique consistant à replacer l'exécution du budget de l'Etat dans le cadre plus global du suivi des engagements européens de la France, qui portent sur l'ensemble des administrations publiques.
Au final, nous voudrions que la loi de règlement intéresse tous ceux concernés par la problématique de soutenabilité des finances publiques. Nous avons donc un programme chargé et, sans plus attendre, je cède la parole à Monsieur le Premier président de la Cour des comptes.
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes . - Je suis heureux d'être auditionné par votre commission, accompagné par les magistrats qui m'entourent, sur les travaux que la Cour produit chaque année pour le Parlement, en application de la LOLF, à l'occasion de la discussion du projet de loi de règlement. Il me revient de vous présenter, d'une part, l'acte de certification des comptes de l'Etat, d'autre part, le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour l'exercice 2012.
Ces deux documents ont été préparés par la formation interchambres que préside Raoul Briet, qui a présenté une enquête sur le hors bilan demandée à la Cour des comptes par la commission des finances, et qui siège à mes côtés. Nous y avons par exemple approfondi nos réflexions sur le démantèlement des matériels nucléaires et veillons à identifier chaque année des sujets nouveaux de contrôle. Nous y reviendrons plus loin.
Depuis sept ans maintenant, la Cour transmet au Parlement son opinion sur les comptes 2012 de l'Etat, tels qu'ils sont arrêtés par le ministre de l'économie et des finances pour être intégrés dans le projet de loi de règlement qui vous sera soumis dans quelques jours.
La certification a pour objet d'apporter une assurance raisonnable sur la régularité, l'image fidèle et la sincérité des états financiers formant le compte général de l'Etat. Cette comptabilité de l'Etat a été mise en place depuis 2006, en application de la LOLF. Elle s'inspire, autant que possible, des principes de la comptabilité privée, tout en s'adaptant aux spécificités de l'action publique. Elle livre des informations très riches que la comptabilité budgétaire, créée il y a plus de deux siècles pour suivre le respect de l'autorisation parlementaire, n'apporte pas.
En particulier, cette comptabilité fournit une visibilité sur les dépenses de demain qu'entraîneront les engagements pris hier et aujourd'hui, ce que ne permet pas toujours la comptabilité budgétaire.
Quant à la certification, elle est l'instrument permettant d'assurer la transparence et l'image fidèle des comptes publics qui est due aux parlementaires, aux citoyens, et aux investisseurs en titres de dette. Ceux-ci souhaitent légitimement disposer d'une information détaillée et fiable sur les actifs de l'Etat, c'est-à-dire son patrimoine et ses créances, ainsi que sur ses passifs, notamment ses dettes, financières ou non financières. Cette transparence conduit aussi à recenser les engagements hors bilan de l'Etat. Je donnerai deux exemples illustrant l'utilité de cette comptabilité certifiée.
Elle présente, dans ce que l'on appelle le « hors bilan », les engagements donnés par l'Etat à des tiers. Nous avons adressé au début du mois à la commission des finances du Sénat un rapport sur ce sujet. Ce rapport est riche d'informations, sur un sujet jusqu'ici cantonné à quelques initiés. J'en retirerai deux constats.
Au 31 décembre 2012, l'agrégat total des engagements hors bilan de l'Etat excédait 3 000 milliards d'euros, soit une fois et demi le montant du produit intérieur brut (PIB). Il dépasse largement le passif total de l'Etat (1 859 milliards d'euros) et encore plus le montant de sa dette financière (1 412 milliards d'euros). Ce montant recouvre des obligations éventuelles dont les horizons temporels et les risques de réalisation sont très variables, mais l'ordre de grandeur, et surtout son évolution dans le temps, sont significatifs.
Parmi ces engagements, les garanties accordées par l'Etat à des emprunts de tiers représentent un encours de 163 milliards d'euros, qui a triplé depuis 2006. Cette forte augmentation résulte certes d'un effort de recensement de ces engagements, grâce en particulier à l'action de la Cour en tant que certificateur. Elle résulte également de la participation de la France aux mécanismes de soutien aux Etats en difficulté de la zone euro. Dans son rapport, la Cour a souligné la vigilance qui doit être exercée face à ces risques, afin de préserver la crédibilité de la signature de l'Etat. Je signale au passage que s'agissant du prêt bilatéral consenti à la Grèce (11,3 milliards d'euros), nous avons reçu du directeur général du Trésor une lettre d'affirmation expliquant les raisons pour lesquelles ce prêt n'est pas déprécié au 31 décembre 2012, à l'exception d'un montant limité à 231 millions d'euros. Ce montant correspond au coût de sa bonification, suite à l'assouplissement des conditions de remboursement décidé par l'Eurogroupe le 26 novembre 2012.
Le second exemple porte sur un sujet donnant lieu à une réserve substantielle de la Cour des comptes comme certificateur : les actifs et passifs du ministère de la défense. Nous avons, cette année, approfondi nos vérifications sur un sujet majeur : le démantèlement des matériels nucléaires. A la lecture de l'acte de certification, vous verrez que le démantèlement des chaufferies nucléaires du porte-avions Charles de Gaulle n'a pas été provisionné, et que celui des réacteurs des sous-marins nucléaires l'a été sur une base incomplète. Par ailleurs, sur un autre sujet, celui des charges de personnel, ce ministère est confronté à des dysfonctionnements graves du calculateur de solde « Louvois ». Ces dysfonctionnements ont des répercussions directes dans un sens comme dans l'autre sur la solde de certains personnels de ce ministère. Nous les avions déjà identifiés dans la certification de l'an dernier, et nous les précisons cette année. S'il fallait se convaincre que la certification n'est pas qu'un acte de pure technique comptable, mais qu'elle permet d'identifier chaque année des sujets relatifs à la gestion de l'Etat, voilà des exemples qui me semblent parlants.
J'en viens maintenant à la position de la Cour sur les comptes de l'exercice 2012.
La Cour certifie qu'au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l'Etat de l'exercice 2012 est régulier, sincère et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'Etat. Elle le fait sous sept réserves, dont les champs sont identiques à ceux de l'exercice précédent.
Nous avons constaté cette année une amélioration d'ensemble, qui affecte toutefois de manière très variable ces sept réserves, qui étaient toutes qualifiées par la Cour de substantielles l'an dernier. Nous pouvons lever cette année seize parties de réserves, contre huit l'année dernière. Des progrès significatifs ont notamment été constatés sur deux réserves, conduisant la Cour à ne plus les qualifier de substantielles. Il s'agit :
- d'une part, de la réserve sur le patrimoine immobilier de l'Etat. Celui-ci est désormais mieux recensé et évalué, tant pour les immeubles situés sur le territoire national que ceux situés à l'étranger. Pour lever la réserve qui demeure, les progrès observés en 2012 doivent être poursuivis en 2013. Un tel effort permettra à l'Etat de pouvoir utiliser davantage la comptabilité générale dans la gestion active de son patrimoine immobilier. A titre d'exemple, les actions de l'administration en 2012 sur le parc immobilier à l'étranger ont permis de le réévaluer de 500 millions d'euros à l'actif du bilan de l'Etat. Voilà un exemple d'une recommandation du certificateur qui a été suivie d'effets ;
- d'autre part, la Cour a constaté des progrès concernant la réserve sur les passifs non financiers, qui sont notamment composés des engagements de l'Etat pris à l'égard des ménages, des entreprises, des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales, au travers de plus de 1 300 dispositifs d'aide distincts. La valeur de ces passifs s'élève à 274 milliards d'euros. Les normes comptables qui leur sont applicables ont été modifiées début 2012, ce qui a conduit à la résolution d'un certain nombre de désaccords entre la Cour et le producteur des comptes quant à leur interprétation. Malgré le changement de norme comptable, l'administration s'est assurée du maintien du niveau de l'information donnée dans l'annexe des comptes de 2012 sur ces passifs et ces engagements hors bilan. Il s'agit là, en effet, d'enjeux financiers majeurs : à titre d'illustration, l'Etat comptabilise un engagement hors bilan de 106 milliards d'euros pour les aides au logement et de 24 milliards d'euros pour l'allocation aux adultes handicapés ; ces montants pèseront très probablement sur les budgets futurs.
Les cinq autres réserves que la Cour avait formulées sur les comptes de 2011 conservent leur caractère substantiel en 2012.
Je ne vais pas détailler chacune de ces cinq réserves substantielles. Vous les trouverez présentées dans l'acte de certification lui-même et dans la synthèse qui l'accompagne. Elles portent respectivement sur le système d'information financière, les dispositifs de contrôle interne et d'audit interne, les produits régaliens, les actifs et passifs du ministère de la défense, et les participations et autres immobilisations financières.
Je souhaite insister particulièrement sur trois points.
D'abord, sur le contrôle interne et l'audit interne, car la Cour lève, pour la première fois depuis 2006, une partie de cette réserve, sur un processus majeur : celui de la dette financière. Cette évolution montre que des progrès sont possibles en la matière. La Cour poursuit par ailleurs sa démarche de contractualisation de ses relations avec les auditeurs internes des ministères, afin de travailler de manière pleinement coordonnée avec eux, au bénéfice de la collectivité. Le contrôle interne et l'audit interne sont des instruments très efficaces pour les gestionnaires, pour identifier et analyser les principaux risques pesant sur la fiabilité de leurs processus.
Ensuite, nous avons relevé en 2012 des progrès insuffisants sur le sujet des produits régaliens, c'est-à-dire du produit des impôts. Le système de gestion fiscal français a été conçu à une époque où la comptabilité générale n'était pas une préoccupation. La conséquence en est une incertitude, non pas sur les montants réellement encaissés par l'Etat, qui sont rigoureusement suivis, mais sur les droits et les obligations qui leur sont associés. Il faut entendre par là, par exemple, le montant des créances fiscales enregistré dans les comptes (56 milliards d'euros en valeur nette). Nous ne voyons pas de perspective de levée de cette réserve à court ou moyen terme. Pourtant, il nous semble que de premières avancées peuvent être accomplies, sans investissement financier lourd. Par exemple, les contrôles internes à l'administration sur la comptabilisation des recettes peuvent être améliorés avec les moyens humains ou informatiques en place. L'administration fiscale s'est engagée à étudier ce qu'il est possible de faire, mais le rythme adopté est lent.
Enfin, c'est le troisième point, nous avons constaté des améliorations certaines concernant les participations financières de l'Etat. Conformément à notre recommandation, l'administration a revu la méthode d'évaluation de la participation que détient l'Etat dans la section générale de la Caisse des dépôts, ce qui est positif. La dynamique de la certification des comptes des entités publiques contrôlées par l'Etat s'est poursuivie cette année : 221 d'entre elles (contre 132 fin 2009) ont vu leurs comptes de 2012 soumis à une certification externe. La Cour aura l'occasion d'y revenir au second semestre avec la présentation du premier rapport de synthèse sur la qualité des comptes des entités publiques dont elle n'assure pas elle-même la certification, conformément à l'article 63 de la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011.
L'an dernier, la Cour avait alerté le Parlement et l'administration car elle avait constaté, pour l'exercice 2011, un net essoufflement de la trajectoire d'amélioration de la qualité des comptes entamée en 2007. Un véritable redémarrage des chantiers a été observé en 2012. La Cour a reconnu cet effort dans l'expression de sa position en ne qualifiant plus de substantielles deux des sept réserves qu'elle continue de formuler. Elle met ainsi en valeur les effets positifs d'une implication accrue de l'administration en la matière.
Ce résultat a été obtenu dans un contexte marqué par d'importants changements sur le plan informatique avec la mise en place du progiciel de gestion budgétaire et comptable Chorus, qui a constitué une étape majeure franchie avec succès. Reste aujourd'hui l'essentiel : utiliser le potentiel de Chorus, afin d'améliorer tant la fiabilité des comptes que la qualité de la gestion publique. Cela nécessitera encore des efforts des ordonnateurs comme des comptables, pour que la gestion financière s'adapte à ce nouvel outil, de manière à gagner en productivité.
La dynamique d'amélioration des comptes doit être préservée et amplifiée en 2013, sur toutes les réserves que formule la Cour. Nous estimons que l'administration a tout à y gagner, car la qualité des comptes est un facteur de modernisation de l'action publique : elle conduit l'Etat et les entités qu'il contrôle à mieux évaluer et suivre tant leur patrimoine que leurs risques. Dans le contexte actuel, le jugement des observateurs sur la soutenabilité des finances publiques françaises est influencé par la qualité des comptes qui leur sont présentés.
Je voudrais compléter ce propos sur la certification par quelques mots sur un sujet important dont les autorités ne se préoccupent pas suffisamment, celui des normes comptables applicables aux administrations publiques.
Le législateur européen a engagé une démarche d'adoption de normes comptables au niveau européen. La Commission européenne doit évaluer l'adéquation des normes comptables internationales du secteur public, dites International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), aux comptes des Etats membres. La Cour, avec d'autres institutions supérieures de contrôle européennes, a mis en évidence les difficultés que poserait une reprise trop large et systématique de ces normes, compte tenu de leur complexité, de leur instabilité, de leur caractère en grande partie inadapté aux spécificités du secteur public. Elles sont par ailleurs établies par un organisme dont la légitimité démocratique est contestable, dès lors qu'y siègent essentiellement des experts privés et que les pouvoirs publics ne sont pas représentés de façon institutionnelle, et encore moins écoutés.
Ce sujet est important, car ces normes doivent permettre d'apprécier de façon homogène et sincère la situation financière des administrations publiques dans les différents Etats, d'éclairer la prise de décision politique et de faciliter la surveillance des finances publiques. L'adoption d'un référentiel comptable européen adapté aux objectifs des comptes publics, dans le cadre d'une gouvernance légitime et crédible, est un sujet majeur, dont il convient de se saisir avant qu'il ne soit trop tard.
J'en viens maintenant au rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2012. Celui-ci analyse l'exécution budgétaire par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, à celles des trois lois de finances rectificatives de l'année et aux dispositions de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 : son ambition est d'éclairer le débat sur le projet de loi de règlement et d'aider à préparer le débat sur la prochaine loi de finances. Un effort nouveau a été fait cette année pour améliorer le rapport qui vous est présenté : une synthèse, le rapport proprement dit, et des fiches nouvelles vous sont livrées.
Le contenu du rapport de synthèse sur les résultats et la gestion budgétaire peut vous être résumé en cinq messages :
- le premier est que le déficit budgétaire s'est réduit, mais à un rythme sensiblement ralenti par rapport à 2011, dans un contexte de dégradation de la situation économique. Cette réduction du déficit est insuffisante pour enrayer la progression de la dette et sortir l'Etat de la zone dangereuse dans laquelle il se trouve ;
- le deuxième est que malgré les nombreuses mesures fiscales nouvelles adoptées en 2011 et en 2012, le ralentissement de la croissance économique a réduit le rendement des principales recettes, notamment de la TVA et de l'impôt sur les sociétés, et a fragilisé l'exécution budgétaire ;
- le troisième concerne l'effort de maîtrise des dépenses en 2012 : les normes de dépenses, plus strictes que l'année précédente, ont été tenues. Mais d'importantes dépenses non prévues ont été prises en charge en dehors de ces normes. Les dépenses, dans leur ensemble, ont augmenté ;
- le quatrième message est que la tenue des dépenses figurant dans le périmètre des normes résulte bien davantage des effets de la régulation budgétaire - c'est-à-dire des annulations de crédits ayant fait l'objet d'une mesure de gel, voire de surgel - que de la mise en oeuvre de réformes structurelles ciblant les politiques publiques les moins efficaces. Dès lors, l'amplification prévue et nécessaire de l'effort sur la dépense doit reposer sur la mise en oeuvre de telles mesures, dans une perspective pluriannuelle, sauf à dégrader la qualité de l'ensemble des politiques publiques par l'application de gels indifférenciés ;
- le cinquième et dernier message est que certaines irrégularités, parfois récurrentes, demeurent dans la gestion budgétaire.
Je reviens au premier message. Le déficit budgétaire s'est réduit de 3,57 milliards d'euros par rapport à 2011. Ce résultat positif doit être tempéré de deux façons. D'abord, le niveau du déficit demeure très élevé. Avec 87,15 milliards d'euros, il représente plus de trois mois de dépenses de l'Etat et autant que les dépenses de l'enseignement scolaire et de l'enseignement supérieur cumulées. Il nourrit l'accroissement de la dette de l'Etat : son encours est passé de 1 313 milliards d'euros à 1 386 milliards d'euros en un an. La baisse des taux d'intérêt a néanmoins permis de stabiliser la charge d'intérêts payée. A 46,3 milliards d'euros, celle-ci représente le deuxième poste de dépenses de l'Etat et prive celui-ci de marges de manoeuvre. Surtout, compte tenu du montant atteint par la dette et de l'inévitable remontée, à terme, des taux d'intérêt, l'Etat est toujours exposé au risque d'une augmentation sensible de sa charge d'intérêts. Vous le constatez, en dépit d'une légère amélioration du solde, celui-ci reste tel que la dette poursuit son augmentation rapide. Notre pays ne s'éloigne donc pas de la zone dangereuse dans laquelle il est entré en raison de son endettement. Sur ce point, je parle seulement de l'Etat, et pas des administrations publiques dans leur ensemble. Il voit ses marges de manoeuvre restreintes puisqu'il consacre une part substantielle de l'impôt qu'il collecte à « réparer le passé » plutôt qu'à préparer l'avenir. Seule une action amplifiée et continue sur la dépense - celle de l'Etat mais aussi des administrations de sécurité sociale et des collectivités territoriales - est de nature à lui permettre de retrouver les marges de manoeuvre nécessaires. J'aurai l'occasion d'y revenir dans le prochain rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques qui traitera de l'ensemble des administrations publiques.
Un deuxième tempérament est que l'amélioration du solde, de 3,57 milliards d'euros, est sensiblement plus faible qu'en 2011 où la réduction du déficit avait été d'environ 14 milliards d'euros. Ce ralentissement résulte pour l'essentiel d'une conjoncture économique dégradée en 2012, avec une croissance nulle alors qu'elle s'élevait à 2 % en 2011. La loi de finances initiale avait été construite sur une hypothèse de croissance de 1 %, hypothèse révisée à la baisse à deux reprises dans les lois de finances rectificatives de mars et août. Les prévisions de recettes fiscales ont été révisées en conséquence.
Ceci m'amène à mon second message : le rôle prépondérant joué par l'apport de nouvelles recettes fiscales dans l'amélioration du solde. Les nombreuses mesures fiscales nouvelles, certaines prises en 2011, d'autres au cours de l'année 2012, ont permis aux recettes fiscales de progresser de 10,2 milliards d'euros au lieu de stagner.
Mais elles ne leur ont pas permis d'atteindre le niveau prévu par la loi de finances initiale, l'écart entre prévision initiale et réalisation s'établissant à 6,5 milliards d'euros, compte tenu de la dégradation de la conjoncture. Cet écart porte essentiellement sur l'impôt sur les sociétés, pour 3,6 milliards d'euros et, surtout, sur la TVA, pour 5,7 milliards d'euros. Le produit des recettes de TVA a été surestimé, surtout par la dernière loi de finances rectificative du 29 décembre qui prévoyait encore une hausse du produit de la TVA de 2,8 % par rapport à 2011, alors qu'en réalité, cette augmentation n'a été que de 0,2 %. Or, à cette époque, les informations sur les encaissements montraient une stagnation du produit de la TVA sur les dix premiers mois de l'année, ce qui aurait dû conduire à retenir des prévisions plus prudentes. Au-delà même de cet aspect, il est préoccupant qu'aujourd'hui, les services de l'Etat ne soient pas en mesure d'expliquer complètement, a posteriori, cet écart massif. Certains facteurs explicatifs ont été avancés, comme une déformation de la structure de consommation au profit des produits soumis à un taux réduit de TVA, ou l'accélération des demandes par les entreprises de leur remboursement de crédit de TVA. Mais une partie non négligeable de ce phénomène de stagnation (de l'ordre de 1,3 milliard d'euros) demeure inexpliquée et appelle des analyses complémentaires. Cette situation peut faire redouter qu'au-delà même de l'effet base sur les recettes de 2013, ce phénomène d'attrition se reproduise en 2013.
La produit des recettes non fiscales a été réduit par rapport aux prévisions, à la fois par la conjoncture économique, entraînant un moindre versement par la Caisse des dépôts et des consignations, et par la décision de l'Etat de percevoir une partie de ses dividendes en titres et non en numéraire, pour 1,4 milliard d'euros, impactant d'autant les recettes de l'Etat déjà affectées par le moindre rendement des recettes fiscales et alourdissant la dette. Le choix d'un versement, en nature plutôt qu'en espèces, du dividende est neutre en termes de solde en comptabilité nationale, mais il a alourdi la dette de l'Etat.
Ces exemples montrent qu'en période de conjoncture économique dégradée, l'ajustement du solde par des mesures nouvelles en recettes n'offre pas toujours le rendement attendu et fait peser un aléa sur l'évolution du solde budgétaire. Dès lors, dans un tel contexte, l'effort fiscal ne peut suffire pour réduire le déficit budgétaire. L'effort sur la dépense doit jouer un rôle beaucoup plus marqué. Si l'on souhaite sécuriser au mieux un objectif de solde effectif, mieux vaut se montrer plus prudent dans l'estimation des recettes et plus déterminé dans l'action sur la dépense.
Sur ce sujet, le troisième message de la Cour est que l'année 2012 a vu un effort accru de maîtrise des dépenses. Cependant, la possibilité de prolonger cet effort n'est pas garantie, aussi longtemps que des réformes structurelles ne seront pas mises en place.
Deux normes de dépenses s'appliquent principalement au budget de l'Etat :
- la première concerne les dépenses du budget dans son ensemble ainsi que les prélèvements sur recettes, leur imposant de ne pas progresser plus vite que l'inflation : il s'agit de la norme dite « zéro volume » ;
- et la seconde, plus stricte, et qui s'applique au même périmètre hors charge de la dette et pensions, leur impose de ne pas augmenter en euros : il s'agit de la norme dite « zéro valeur ».
Sur ce second périmètre, la norme a été plus que tenue, puisque les dépenses se sont réduites de 1,5 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale et de 3 milliards d'euros par rapport à l'exécution de l'année précédente. La norme « zéro volume » a également été tenue, en particulier grâce à des économies constatées sur la charge d'intérêts de la dette, dont le coût a été de 2,5 milliards d'euros inférieur aux prévisions.
Cependant, des dépenses non prévues ont dû être prises en charge et l'ont été en dehors du périmètre de ces normes. Il s'agit des dépenses de soutien à la zone euro, qui se sont maintenues à leur niveau de 2011 et ont été supérieures de 2,5 milliards d'euros aux prévisions, ainsi que de la dotation au capital de la banque Dexia à hauteur de 2,6 milliards d'euros. Dès lors, les dépenses du budget général, auxquelles il faut ajouter, pour pouvoir mieux comparer l'exercice avec les précédents, les aides à la Grèce, ont augmenté de 1,5 milliard d'euros par rapport à l'exécution de l'année précédente. Cette hausse est du même ordre que celle constatée entre 2010 et 2011.
Certains résultats significatifs ont été atteints. Ainsi, les dépenses d'intervention ont été réduites de 2,5 %. De même, les dépenses de masse salariale ont été quasiment stabilisées en valeur (+ 0,1 %). Sur la période récente, la décélération est manifeste, mais sa poursuite n'ira pas de soi compte tenu d'un choix qui a été fait d'interrompre la réduction des effectifs.
La réduction des dépenses dans le périmètre de la norme « zéro valeur » a été, pour une large part, réalisée par des annulations de crédits en cours de gestion, d'un montant sans précédent de 2,7 milliards d'euros, contre 1,2 milliard d'euros en 2011. La régulation budgétaire a été efficace. Mais il est à craindre qu'un recours aussi massif et constant à celle-ci ne puisse produire, au cours des prochaines années, des effets à la hauteur de la maîtrise attendue des dépenses, c'est mon quatrième message. Surtout, elle fait courir le risque que l'effort porte sur toutes les dépenses, indépendamment de leur efficacité et de leur efficience. La Cour appelle au contraire à se saisir des outils de mesure de la performance, parmi lesquels figurent les rapports annuels de performances livrés avec le projet de loi de règlement, mais aussi les travaux d'audit et d'évaluation qui sont régulièrement livrés par la Cour et par d'autres acteurs pour faire reposer la réduction de la dépense sur des choix explicites de priorisation et de ciblage plutôt que sur l'application indifférenciée de normes.
Bien évidemment, des progrès peuvent et doivent encore être faits pour améliorer le volet performance des lois de finances. Même si des améliorations sont apportées chaque année aux outils de la gestion par la performance, la Cour constate que l'articulation entre la démarche de performance et la gestion budgétaire n'est pas pleinement établie. Pour mieux responsabiliser les gestionnaires sur leurs résultats, le recours à la contractualisation et à la comptabilité analytique doit être accru.
L'exploitation de toute la richesse des données livrées par les rapports annuels de performances, qui comparent les objectifs fixés et les résultats atteints par les différentes politiques publiques, pourrait contribuer à faire porter l'effort avant tout sur les dépenses budgétaires ou fiscales qui n'atteignent pas leurs objectifs ou qui le font à un coût excessif par rapport aux résultats obtenus. Le débat sur la loi de règlement est une occasion privilégiée de tirer les conséquences de cette mesure de la performance.
Enfin, la Cour a constaté - c'est mon dernier message - que des irrégularités entachent la gestion des comptes spéciaux, notamment certains comptes de concours financiers qui ne retracent pas de véritables avances, des comptes d'affectation spéciale sur lesquels sont imputées des dépenses relevant du budget général, ou encore des comptes de commerce ne correspondant pas à la définition de la LOLF.
Des rétablissements de crédits, en provenance du programme des investissements d'avenir, à hauteur d'1 milliard d'euros, ont été effectués pour doter la Banque publique d'investissement (BPI). Mais une partie de ces crédits a finalement contribué au financement du plan automobile, et une autre partie, représentant 465 millions d'euros, n'a pas été consommée en 2012, améliorant d'autant le solde budgétaire. Cette procédure n'est pas conforme à l'article 17 alinéa IV de la LOLF et s'est effectuée dans un vide juridique, l'arrêté de 1986 encadrant la procédure n'étant plus applicable. Les redéploiements de crédits devraient être plus rigoureusement encadrés à l'avenir pour s'assurer que leur réemploi corresponde bien à l'objet du programme des investissements d'avenir.
Les constats que dresse la Cour dans le rapport, et plus particulièrement sur les grandes composantes de la dépense de l'Etat, s'appuient sur 63 analyses détaillées de l'exécution budgétaire par mission et par programme. Ces analyses, instruites, contredites et délibérées par les sept chambres de la Cour, sont mises en ligne sur le site Internet de la Cour. Tout autant que le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire lui-même, elles ont vocation à aider le Parlement dans sa mission de contrôle. Je souhaiterais brièvement illustrer ce propos par trois illustrations concrètes.
L'analyse de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » souligne que les indicateurs de la performance ne permettent pas d'apprécier, à eux seuls, le correct calibrage des crédits destinés à l'allocation aux adultes handicapés ni de porter une appréciation sur la répartition de la distribution de l'aide sur le territoire national ; de même, le contrôle du Parlement pourrait trouver à s'appliquer sur les 32 mesures de dépenses fiscales rattachées à cette mission, dont neuf représentant un coût de 6,3 milliards d'euros, ont été jugées « inefficaces » dans le rapport du comité d'évaluation de juin 2011.
Autre exemple, l'analyse relative à la mission « Défense » met en évidence la sous-budgétisation récurrente de la provision pour surcoût des opérations extérieures ainsi que les failles du pilotage de la masse salariale. Le quatrième Livre blanc de la défense a été publié le mois dernier et le projet de nouvelle loi de programmation militaire sera déposé au Parlement au cours de l'automne prochain. Dans ce contexte, l'analyse montre que les objectifs budgétaires et capacitaires de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2009 à 2014 n'étaient pas soutenables (5,5 milliards d'euros de commandes de matériels prévues en 2012 et en 2013 ont été reportées) et que certains crédits ont dû être utilisés pour pallier les dérapages de la masse salariale, qui fait d'ailleurs l'objet d'une enquête de la Cour à la demande de votre commission des finances.
Dernier exemple : l'analyse de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » met en relief le manque de cohérence entre gestion budgétaire et gestion des personnels, en écho aux constats et recommandations formulés par la Cour dans son dernier rapport thématique « Gérer les enseignants autrement ».
La Cour vous livrera, au mois de juin, deux autres rapports. Le premier sur la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, et le second sur la situation et les perspectives des finances publiques. En juin, nous analyserons davantage le présent et l'avenir des finances publiques. Je vous remercie de votre attention.
M. Philippe Marini , président . - Il me semble que vous nous avez présenté les réserves formulées par la Cour en minimisant leur portée. Il apparaît au contraire que les réserves substantielles sur le système d'information financière doivent mériter toute notre attention.
M. François Marc , rapporteur général . - Pour ma part, je vois des éléments de satisfaction, notamment la capacité de l'Etat à produire des efforts de maîtrise des dépenses que la Cour a jugé significatifs. L'appréciation globale est encourageante également en matière de gestion de la masse salariale.
S'agissant du solde budgétaire, certes la baisse du déficit de 3,5 milliards d'euros en 2012 est modeste mais comme vous l'avez rappelé, la réduction aurait été de 24 milliards d'euros si la conjoncture ne s'était pas dégradée et si des dépenses supplémentaires patrimoniales à hauteur de 9 milliards d'euros n'avaient dû être effectuées, en particulier pour le MES et DEXIA.
Après ces remarques, j'en viens à des questions plus précises.
La Cour des comptes observe une élasticité nulle, voire négative, des recettes fiscales en général par rapport à la croissance nominale du PIB, alors que ce phénomène n'a plus été observé depuis 2002-2003. Avez-vous pu en analyser les causes, s'agissant en particulier de la TVA ?
La Cour des comptes estime que plusieurs opérations auraient dû être prises en compte dans la norme de dépenses, s'agissant en particulier du financement de certaines actions par des crédits ouverts sur les comptes d'affectation spéciale (CAS) plutôt que sur le budget général de l'Etat. Il s'agit notamment de dépenses du ministère de la défense financées par la cession de fréquences hertziennes, d'opérations immobilières et de prélèvements sur le fonds de roulement du CAS « Pensions ». Ces dépenses affectent-elles, selon la Cour, la sincérité du respect des normes « zéro valeur » et « zéro volume » ? Sont-elles plus importantes que les autres années, du fait de la contrainte croissante de maîtrise des dépenses, ou, au contraire, le respect du périmètre des opérations prises en compte dans le cadre de la norme de dépense s'améliore-t-il avec les années ?
S'agissant du choix fait par l'Etat de percevoir sous forme d'actions plutôt qu'en numéraire une partie de ses dividendes, la Cour estime que « ce renoncement à une recette en numéraire de 1,4 milliard d'euros, qui augmente la dette de l'Etat à due concurrence, est critiquable dans un contexte où les recettes fiscales sont affectées par la baisse de la croissance économique ». On peut à l'inverse regarder ce choix comme résultant d'un calcul économique ou d'une stratégie patrimoniale à plus long terme. Pouvez-vous nous préciser le sens de la critique formulée par la Cour et les enseignements qu'il conviendrait, selon elle, d'en tirer pour l'avenir ?
La Cour souligne que les indicateurs de performance s'améliorent mais ne sont guère mobilisés pour établir la programmation annuelle des crédits, et plaide en faveur de « l'extension de la contractualisation à l'ensemble de la sphère publique », ce qui « exige au préalable un accroissement substantiel de la marge de manoeuvre dont disposent les gestionnaires ». Un tel accroissement paraît-il envisageable dans le cadre de l'organisation administrative actuelle ou suppose-t-il de rendre les responsables administratifs moins dépendants des ministres et de leurs cabinets dans leurs choix de gestion en allant, par exemple, vers un modèle plus proche des agences mises en oeuvre dans certains pays d'Europe du nord notamment ?
J'en viens aux comptes de l'Etat et je note que certaines réserves doivent être examinées de manière détaillée. Je pense notamment à la réserve substantielle sur « l'insuffisante effectivité et efficacité des dispositifs ministériels de contrôle interne et d'audit interne », qui doit aussi, et peut-être surtout, être regardée comme un encouragement à poursuivre les progrès déjà réalisés.
Après sept années de certification des comptes de l'Etat, au-delà de l'intérêt évident des travaux réalisés pour enrichir et fiabiliser l'information sur la situation financière de notre pays, quels sont les principaux apports de l'exercice de cette mission par la Cour des comptes, du point de vue de l'amélioration du fonctionnement et des procédures mises en oeuvre dans les administrations ?
La réserve substantielle portant sur le système d'information financière de l'Etat figure, cette année encore, en première position. Pouvez-vous nous préciser les principales étapes qui permettraient de lever cette réserve et si elles portent surtout sur l'utilisation du progiciel lui-même ou sur la qualité ou l'insuffisance des données qui y sont renseignées ?
De manière plus générale, quelle appréciation portez-vous sur le déploiement de Chorus au regard des objectifs d'une fiabilité accrue des données, d'une amélioration des informations budgétaires et comptables et de gains de productivité ? Sur ce plan, avez-vous des éclairages complémentaires ?
La Cour des comptes formule des observations récurrentes sur le recensement et l'évaluation des dépenses fiscales, ne permettant pas d'apprécier la fiabilité de l'observation quant à la stabilité des dépenses fiscales, à hauteur de 70,9 milliards d'euros. La Cour a-t-elle été en mesure d'étudier, lors de ses travaux, l'ampleur des initiatives qui devraient être prises afin de fiabiliser l'ensemble des dépenses fiscales, et le coût ou les complexités qui pourraient en résulter ?
M. Didier Migaud . - Concernant la certification des comptes, je peux comprendre votre interrogation Monsieur le Président, mais notre appréciation se fait par rapport à une année donnée. Depuis la première certification, pour les comptes de l'année 2006, nous avons constaté des améliorations. La réduction du nombre de réserves, de treize à sept, montre bien le chemin parcouru. Mais nous maintenons tout de même sept réserves, dont cinq à caractère substantiel. Parmi celles-ci, il est vrai que la question du contrôle et de l'audit internes n'a pas encore trouvé de solution satisfaisante.
S'agissant des participations et des autres immobilisations financières, la réserve est toujours substantielle. Ce qu'a entrepris l'Etat en matière de système d'information ne nous apporte pas non plus pleine satisfaction. Le progiciel Chorus a été mis en place, désormais il convient de l'utiliser. Dominique Pannier pourra certainement vous répondre de façon plus précise sur ce sujet.
M. Dominique Pannier , conseiller maître . - Il existe quatre sujets de préoccupation concernant le système d'information financière et comptable de l'Etat. Premièrement, en tant qu'auditeurs nous avons besoin de retracer les écritures de l'origine jusqu'au solde, ce qui n'est pas possible aujourd'hui. Deuxièmement, il y a trop d'interventions manuelles et pas assez de contrôles automatiques pour garantir l'intégrité des écritures. Troisièmement, il n'existe pas de passage automatisé entre les applications de gestion et le coeur du progiciel Chorus.
Notre appréciation générale sur le déploiement de Chorus est positive. L'intégrité des données des années précédentes a été préservée, ce qui est un élément fondamental en matière de fiabilité. Le traitement dans un même module de la gestion budgétaire et de la gestion comptable est une amélioration considérable. L'intégration du patrimoine immobilier dans Chorus, à travers un logiciel spécialisé, constitue également une avancée. En première analyse, il semble néanmoins que les gains de productivité attendus ne se soient pas encore réalisés car il existe encore trop d'interventions manuelles, pas assez de contrôles automatisés et d'interfaçage.
M. Didier Migaud . - Je précise que cette réserve sur les systèmes d'information est formulée depuis la première certification des comptes de l'Etat.
M. Philippe Marini, président . - Si jamais nous devions, au terme de la dixième année, constater que les systèmes d'information et les dispositifsde contrôle et d'audit internes soulèvent toujours des réserves, il y aurait lieu de se poser la question de la signification de la certification. La confiance dans les écritures comptables est un élément fondamental. Je ne souhaite pas dramatiser la situation mais rappeler que, pour les initiateurs de la loi organique relative aux lois de finances, la certification constituait une plus-value importante. Or si la certification est entamée de façon persistante par des réserves sur des sujets techniquement primordiaux, cela pose question.
M. Didier Migaud . - Je me permettrais de rappeler au président que la certification est réalisée par la Cour des comptes en toute indépendance. Nous constatons des progrès, même si l'on peut les qualifier de lents. Il s'agit d'un processus qui demande à l'administration un travail important. Aux Etats-Unis, des réserves continuent d'être exprimées sur l'exécution des dépenses de certains ministères, par exemple celui de la défense. Nous avions été plus « rudes » dans notre expression l'année dernière, car nous avions l'impression que l'administration marquait le pas mais elle a repris sa marche en avant.
M. Raoul Briet, président de la première chambre . - Certaines réserves sont quasiment systémiques, par exemple sur les produits régaliens ou les systèmes d'information, car elles sont liées à l'architecture même des comptes. Nous tentons de faire suffisamment pression sur l'administration afin de créer une trajectoire crédible d'amélioration, tantôt par ministère, tantôt par processus. Ensuite, nous vérifions année après année si cette trajectoire a été respectée. C'est ce que nous allons faire, par exemple, pour les produits régaliens.
M. Didier Migaud . - Concernant la masse salariale, je confirme la croissance de 0,1 % en 2012, par rapport à 0,5 % en 2011 et 0,7 % en 2010. Cela dit, nous constatons que ce résultat a été obtenu avec la suppression de 27 000 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2012. Compte tenu de l'objectif du Gouvernement de stabiliser les effectifs - ce qui se traduira par une baisse de seulement 2 300 ETPT - la réduction de la masse salariale sera moindre en 2013.
M. Didier Migaud . - Si l'on souhaite poursuivre la modération de la masse salariale, cela suppose la maîtrise d'autres facteurs de croissance tels que le glissement vieillesse technicité (GVT) ou les mesures catégorielles.
Monsieur le rapporteur général, vous mettez en avant les deux éléments qui peuvent expliquer la réduction plus lente du déficit en 2012. Effectivement, la croissance nulle d'une part, et les dépenses exceptionnelles telles que le sauvetage de Dexia et la participation au Mécanisme européen de stabilité (MES) d'autre part peuvent expliquer ce résultat.
M. Raoul Briet . - Il convient ici de préciser que le sauvetage de Dexia n'a pas été considéré par Eurostat comme une dépense patrimoniale. Mais pour le MES, il s'agit effectivement d'une opération à caractère patrimonial. Je souhaite souligner que cette dépense n'est pas totalement nouvelle puisqu'elle s'est substituée en cours d'exercice aux prêts bilatéraux accordés à la Grèce. Dans l'appréciation de l'évolution des dépenses d'une année sur l'autre, nous avons tenté de neutraliser l'opération grecque car en 2011 elle était retracée sur un compte de concours financier tandis qu'en 2012, à travers le MES, elle est apparue dans le budget général. Ceci a mis en évidence une progression de la dépense de 1,5 milliard d'euros, soit une progression de 0,5 %, du même ordre qu'en 2011 et 2010.
M. Didier Migaud . - Concernant la question du rapporteur général sur les normes de dépenses, celles-ci peuvent avoir un intérêt mais il convient également d'examiner ce qui est en dehors des enveloppes normées. Cela rejoint la question des opérateurs et de la fiabilisation des outils de suivi de leurs dépenses. Nous avons d'ailleurs entamé des travaux au sein du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) sur les taxes affectées à un certain nombre d'opérateurs. Comme vous avez pu le constater dans l'enquête que nous vous avons remise sur le Centre national du cinéma (CNC), il y a parfois un ajustement de la dépense aux recettes.
M. Philippe Marini, président . - C'est un effet pervers !
M. Didier Migaud . - Au sujet de la démarche de performance, nous constatons une sous-utilisation des rapports annuels de performances et des indicateurs pour apprécier les résultats. Lorsque nous proposons une extension de la contractualisation, cela ne signifie pas que nous encourageons la multiplication des agences. Il est possible de responsabiliser les administrateurs publics dans le cadre des administrations existantes.
M. Raoul Briet . - Pour revenir sur la question de la perception des dividendes, nous constatons que le choix de privilégier la perception des dividendes en nature s'est fait au détriment de la dette. Pour compenser le non-encaissement de cette recette de 1,4 milliard d'euros, il a fallu solliciter la trésorerie de l'Etat et s'endetter à due concurrence. En termes patrimoniaux, ce choix correspond en outre à une prise de risque.
Concernant l'élasticité des recettes fiscales, il s'agit d'un phénomène difficile à prévoir. Il existe des précédents historiques, en 1992 et 1993, d'élasticité négative des recettes fiscales en période de très forte chute de l'activité économique. Ceci constitue un message inquiétant pour l'année 2013.
M. Didier Migaud . - En réponse à la dernière question sur les niches fiscales, je confirme la nécessité de réduire leur nombre. Leur multiplication s'explique d'ailleurs par le contournement des normes de dépenses. De nombreux travaux de la Cour et de l'inspection générale des finances expriment leurs doutes quant à l'efficacité de certaines de ces dépenses fiscales. Dans le prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, nous renouvellerons un certain nombre de ces messages.
M. Aymeri de Montesquiou . - Monsieur le Premier président, vous avez constaté une baisse des recettes escomptées et dans le même temps, vous indiquez qu'il y a 13,5 milliards d'euros de mesures fiscales nouvelles en 2012. Il est évident que la faible croissance a un impact sur les recettes escomptées mais faut-il totalement oublier l'adage « trop d'impôt tue l'impôt », illustré par la courbe de Laffer ?
M. Vincent Delahaye . - Je remercie la Cour des comptes pour la qualité de ses travaux ; il s'agit d'une « mine » qu'il conviendrait d'exploiter davantage. Je suis particulièrement satisfait de la présentation par la Cour des comptes du déficit relativement aux dépenses mensuelles de l'Etat et je plaide pour le maintien de cette présentation.
S'agissant d'opérations comme le sauvetage de Dexia ou la participation au MES, mis en avant par le rapporteur général pour expliquer le déficit, je crains que ce type de dépenses ne devienne structurel. Je pense qu'en 2013 nous aurons des mauvaises surprises au sujet de Dexia et que nous ne sommes pas entièrement tirés d'affaire avec le MES. Je plaide donc, comme vous, pour une réforme structurelle des dépenses. Les augmentations d'impôts n'ont pas produit les effets escomptés mais ont, au contraire, pesé sur la croissance.
Enfin, je souhaiterais avoir des précisions concernant les « dysfonctionnements majeurs » constatés par la Cour des comptes dans la gestion de la masse salariale de la mission « Défense ».
M. Jean Arthuis . - Je salue à mon tour les progrès en matière de transparence que permet la certification des comptes de l'Etat. Nous sommes témoins d'une véritable révolution copernicienne.
Ce qui est nouveau cette année est l'intrusion des engagements européens dans nos budgets et leur prise en compte dans la situation patrimoniale de l'Etat. Avez-vous le sentiment que vos alter ego dans les différents pays de la zone euro sont en phase avec vos propres diligences ? Pensez-vous que ce qui est entrepris aujourd'hui par Eurostat pour tenter de normaliser les méthodes de présentation et d'évaluation des comptes publics est suffisant ? A partir du moment où la zone euro a été instituée, lors de la certification des comptes de la France, nous devrions également nous interroger sur la situation des finances publiques dans les différents Etats membres. Dans une certaine mesure, le passif latent de certains Etats affecte notre situation patrimoniale.
J'exprime également le souhait qu'un jour, Monsieur le Premier président, vous puissiez nous présenter l'agrégation des comptes de la sécurité sociale et de l'Etat et que les comptes des collectivités territoriales fassent l'objet d'une certification.
Concernant les éléments budgétaires sur la participation de la France aux mécanismes de solidarité européens, je note que le Fonds européen de stabilité financière (FESF) ne figure pas dans votre rapport de synthèse. Il est dommage de ne pas le mentionner.
Je souhaite commenter le paiement des dividendes en titres ; je ne le trouve pas suffisamment pédagogique. Nous attachons trop d'importance à la comptabilité budgétaire, ce qui devrait primer est la comptabilité générale. Il faut également tenir compte des engagements hors bilan. Nous avons eu à ce sujet une excellente contribution de la Cour des comptes.
J'en viens à deux questions simples. L'Etat et Electricité de France (EDF) ont passé récemment une convention aux termes de laquelle l'Etat reconnaît une dette de 4,9 milliards d'euros, au motif que la contribution au service public de l'électricité (CSPE) n'a pas produit de ressources suffisantes pour compenser les contraintes pesant sur EDF. Avez-vous tenu compte de cette dette dans votre présentation ? Le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) va quant à lui permettre aux entreprises de constater une créance d'au moins 10 milliards d'euros sur l'Etat au 31 décembre 2013. Quel sort réservera-t-on à cette dette de l'Etat dans la comptabilité générale ? La même question se pose pour le crédit impôt recherche (CIR).
M. François Trucy . - La Cour des comptes souligne, à juste titre, dans son rapport la sous-budgétisation récurrente des opérations extérieures (OPEX). Comme Vincent Delahaye, je souhaite vous interroger sur les dysfonctionnements dans la gestion de la masse salariale du ministère de la Défense. Pensez-vous en particulier aux défaillances du logiciel Louvois ?
Les constats exprimés dans le rapport sur la mise en oeuvre de l'actuelle loi de programmation militaire m'inspirent par ailleurs beaucoup d'appréhension quant à la future loi de programmation, qui sera discutée à l'automne prochain.
Enfin, je remarque l'écart important entre le plafond d'emplois en ETPT et l'exécution. Je signale à nos collègues que cela signifie que les plans de recrutement ne sont pas exécutés afin d'alimenter les insuffisances des budgets des unités et des services.
M. Francis Delattre . - Dans les deux prochaines années, les collectivités territoriales verront leurs dotations diminuer de 4,5 milliards d'euros. Selon vous, les collectivités territoriales pourront-elles supporter cette baisse ? Assisterons-nous à un transfert de fiscalité ?
Ma deuxième question porte sur le respect des normes de dépenses grâce au solde positif des comptes spéciaux. Pouvez-vous nous en dire davantage ?
Enfin, je me permettrais de compléter la question de Jean Arthuis sur le CICE. Outre le fait qu'il est anormal que la BPI finance ce dispositif, pour des montants élevés, je souhaiterais que la Cour des comptes examine avec attention qui en sont les bénéficiaires. Il semble que les premiers bénéficiaires seraient la grande distribution et le bâtiment, loin devant l'industrie.
M. Jean-Paul Emorine . - Dans le rapport sur la certification des comptes, il est indiqué que les dépenses d'investissement ont été stabilisées en 2012 mais que les 49 milliards d'euros destinés aux opérateurs ne sont « ni suivis, ni pilotés ». Ceci devrait d'autant plus nous inquiéter que la France se distingue par son niveau très élevé de dépenses publiques par rapport au produit intérieur brut (PIB), 57 % contre 42 % en moyenne dans les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Dans ce contexte, la Banque de France, dans son rapport annuel, recommande que l'administration gagne en productivité à tous les échelons, en mettant bien sûr en évidence les régimes sociaux et l'âge de départ à la retraite. Monsieur le Premier président, partagez-vous l'analyse du gouverneur de la Banque de France ?
M. Jean-Claude Frécon . - La Cour des comptes a formulé une réserve substantielle sur les passifs non financiers de l'Etat. Comment avez-vous tenu compte de ces passifs non financiers dans le rapport sur les engagements hors bilan de l'Etat présenté le 15 mai dernier à la commission des finances ?
M. Yannick Botrel . - Ma question porte plus particulièrement sur la dette de la France. Avez-vous connaissance de sa composition ?
M. Serge Dassault . - Je vous remercie pour vos rapports pleins de sagesse, dont le Gouvernement devrait s'inspirer davantage. Monsieur le Premier président, quand voyez-vous un retour à l'équilibre du budget de l'Etat ? C'est là le véritable problème. Or le Gouvernement propose, à chaque nouveau projet de loi, des augmentations de dépenses, non chiffrées et non financées, qui ne feront qu'augmenter le déficit budgétaire.
M. Eric Doligé . - Concernant la mission « Défense », j'ai pu constater lors de la visite d'une base militaire, l'incapacité de faire face aux dépenses de fonctionnement et de payer les fournisseurs. Comment sont inscrites ces dettes dans les comptes de l'Etat ? Sont-elles bien prises en compte ?
M. Philippe Marini, président . - J'invite Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, à répondre aux questions de nos collègues.
M. Didier Migaud . - En réponse à Aymeri de Montesquiou, nous pouvons effectivement constater la fragilité de certaines recettes, fortement liées à la conjoncture économique. Nous avons coutume de dire, à la Cour des comptes, que la France peut souffrir d'un double déficit : déficit des comptes publics et déficit de compétitivité. Lorsqu'il s'agit de recettes, il convient de veiller à ce que certaines décisions ne dégradent pas la compétitivité.
En réaction aux observations de Vincent Delahaye, j'insiste sur les limites de la technique dite du « rabot ». Elle peut être efficace sur une période courte mais nous invitons à identifier les mesures structurelles qui pourraient prendre le relai de la régulation budgétaire.
Concernant les défaillances du calculateur de solde Louvois rappelées par François Trucy, je rappelle que nous conduisons actuellement, à votre demande, une enquête sur les primes du ministre de la défense. Nous avons également pris la décision de diligenter un contrôle. Ce dernier a été notifié la semaine dernière. Toutefois, il convient de faire la part des choses entre les dysfonctionnements de l'outil informatique et les problèmes relevant de la politique de gestion des ressources humaines. Louvois ne peut expliquer qu'une partie du dérapage des dépenses de rémunération.
Comme le président Arthuis, nous partageons le constat selon lequel la certification participe à la transparence et à la fiabilité des comptes. Néanmoins, cet exercice est réalisé par très peu de pays et il devrait être étendu à l'ensemble des Etats de la zone euro. Les travaux qui ont été engagés au niveau européen vont dans le bon sens, à condition de se mettre d'accord sur les normes de référence. Les normes internationales IPSAS ont le mérite d'exister mais elles ne tiennent pas compte de la spécificité du secteur public et sont adoptées par un organisme dont la légitimité n'est pas prouvée. Nous invitons les responsables politiques à s'impliquer davantage sur le sujet des normes comptables, qui apparaît extrêmement technique mais qui est déterminant. Au niveau des institutions supérieures de contrôle, nous essayons d'être force de proposition en la matière.
S'agissant de la consolidation des comptes de l'Etat et de la sécurité sociale, Jean Arthuis prêche à des convaincus. Un premier pas dans cette direction serait une consolidation entre l'Etat et les opérateurs. En ce qui concerne le FESF, il figure dans le hors bilan car il s'agit d'une garantie. Nous avions également fait une insertion sur le déficit lié à la contribution au service public de l'électricité dans le rapport sur les engagements hors bilan.
M. Jean Arthuis . - C'est une dette !
M. Didier Migaud . - Pas tout à fait au sens des normes comptables, mais nous avons bien identifié ce sujet.
M. Dominique Pannier . - Ce n'est pas une écriture qui passe par les comptes de l'Etat, donc nous ne pouvons pas l'enregistrer. En revanche, il figure dans les engagements hors bilan.
M. Didier Migaud . - En ce qui concerne le CICE, il s'agit d'un sujet pour l'année 2013 que nous suivons de près.
En réponse à Francis Delattre, je répète que les collectivités territoriales, en tant qu'acteurs publics, doivent contribuer à la maîtrise de la dépense. Si leurs comptes sont, dans l'ensemble, plutôt sains, elles ont enregistré une progression importante des dépenses de personnel, en particulier au niveau du bloc communal.
M. Raoul Briet . - En ce qui concerne la consolidation par les comptes spéciaux, il ne nous a pas semblé pertinent cette année de comparer les comptes du seul budget général car le soutien à la Grèce s'est fait en 2012 via le MES par le budget général, alors qu'il s'était fait précédemment via des comptes spéciaux. Le choix d'un périmètre budget général, corrigé de l'opération grecque, nous conduit au diagnostic final d'une progression des dépenses de 1,5 milliard d'euros, à périmètre constant, d'un exercice sur l'autre.
M. Didier Migaud . - En réponse à Jean-Paul Emorine, je rappelle que certains opérateurs se sont vus assigner des objectifs plus précis de réduction de leurs dépenses mais nous constatons que l'Etat n'est pas suffisamment organisé pour vérifier le respect des objectifs fixés. S'agissant de la nécessaire amélioration de la productivité de l'administration soulignée par le gouverneur de la Banque de France, celui-ci a certainement raison. Toutefois, l'Etat n'est pas le seul concerné ; les efforts doivent être partagés.
M. Dominique Pannier . - Pour répondre à la question de Jean-Claude Frécon sur les passifs non financiers, j'indiquerai que la réserve numéro sept explique le détail des transferts. Nous avons veillé, compte tenu de l'intérêt de votre commission, à ce que tout ce qui est transféré du passif du bilan de l'Etat au hors bilan soit analysé avec le même détail dans les engagements hors bilan, ce qui correspond à 33 milliards d'euros.
M. Didier Migaud . - Nous pourrons adresser à Yannick Botrel les informations concernant la composition de la dette. Elles figurent aussi dans le compte annexe de l'Etat.
S'agissant de la question de la date du retour à l'équilibre de Serge Dassault, dans la loi de programmation des finances publiques je constate que le retour à l'équilibre structurel est prévu en 2016 et un déficit nominal de 0,3 % est prévu en 2017. La Cour des comptes appréciera chaque année le respect de cette trajectoire.
En réponse à Eric Doligé, je confirme que ce type de report apparaît, grâce à la comptabilité générale, dans les charges impayées.
Puis la commission a procédé à l'audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis du Haut Conseil relatif au respect des orientations pluriannuelles de solde structurel en 2012.
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques . - L'avis du Haut Conseil des finances publiques intervient dans le cadre du « mécanisme de correction » prévu par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (ou TSCG), dont la ratification a été autorisée par le Parlement en octobre 2012.
L'article 23 de loi organique du 17 décembre 2012 transpose ce mécanisme dans le droit français. Il prévoit que le Haut Conseil effectue une comparaison des résultats constatés avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison doit faire apparaître, le cas échéant, les écarts entre le solde structurel constaté et l'estimation présentée par le Gouvernement dans la loi de programmation, en particulier s'ils sont « importants ». Deux critères alternatifs permettent de déterminer si un écart est important ou non : il peut représenter au moins 0,5 point de produit intérieur brut (PIB) sur une année donnée ou au moins 0,25 point de PIB en moyenne sur deux années consécutives.
Avant de vous présenter les principales conclusions des travaux du Haut Conseil, je souhaiterais faire deux remarques liminaires.
Tout d'abord, s'agissant de l'identification des écarts, l'article 28 de la loi organique précise que la comparaison doit être effectuée, pour le présent avis, avec les orientations figurant dans la loi de programmation applicable à ce jour, c'est-à-dire la loi du 31 décembre 2012. En conséquence, le Haut Conseil a examiné uniquement les écarts sur 2012, première année de la programmation.
Ensuite, s'agissant de l'examen ex post de l'année précédente, le législateur organique a souhaité que le Haut Conseil intervienne de façon complémentaire aux missions confiées à la Cour des comptes, qui assure le contrôle de l'exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et la certification des comptes de l'Etat et du régime général de la sécurité sociale.
Ainsi, l'avis qui vous est présenté aujourd'hui n'est pas une analyse détaillée de l'exécution du budget de l'Etat : c'est en effet l'objet du rapport sur les résultats et la gestion budgétaire que je présentais à l'instant devant votre commission en tant que Premier président de la Cour des comptes.
L'avis du Haut Conseil ne constitue pas plus une analyse globale et exhaustive de la situation financière des administrations publiques - ce sera en effet l'objet du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques que je serai heureux de vous présenter à la fin du mois de juin.
L'avis du Haut Conseil porte uniquement sur l'analyse du solde structurel, c'est-à-dire le solde des administrations publiques corrigé des effets liés à la conjoncture économique, et sur les écarts entre l'exécution présentée dans l'article liminaire au projet de loi de règlement avec les orientations pluriannuelles de solde structurel figurant dans la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012. J'en profite pour souligner que la présence de cet article liminaire constitue un réel progrès en termes d'information du Parlement au moment de l'examen de la loi de finances.
Enfin, avant d'en venir aux conclusions de l'avis, je voudrais m'arrêter quelques instants sur la notion de « solde structurel ». A l'occasion de ses investigations, le Haut Conseil a observé que ces mesures - susceptibles d'être exclues du calcul du solde structurel -, ne répondent pas à une définition explicite. Il estime nécessaire d'en établir le périmètre de façon claire et précise. Sur l'année étudiée, il considère en particulier que la vente des licences de fréquences hertziennes (4 G), dont le produit s'est élevé à 2,6 milliards d'euros en 2012 (soit 0,1 point de PIB), aurait dû être traitée comme une mesure ponctuelle et temporaire, à l'instar de ce qui a été fait pour la recapitalisation de Dexia. Je précise que le choix du Gouvernement n'affecte pas la comparaison mais qu'il conduit, en tout état de cause, à réduire le déficit structurel de 2012 de 0,1 point.
Cela étant précisé, j'en viens aux quatre constats formulés par le Haut Conseil dans son avis.
En premier lieu, le solde structurel des administrations publiques s'établit à -3,9 points de PIB en 2012 alors que la loi de programmation du 31 décembre 2012 anticipait un solde structurel de - 3,6 points de PIB.
En deuxième lieu, l'écart de 0,3 point qui en résulte s'explique par deux séries de facteurs de nature différente :
- une large part est imputable à des révisions des comptes nationaux de 2011 par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), sur le PIB comme sur le déficit public. A déficit donné, la révision à la hausse de la croissance du PIB en 2011 a eu pour effet mécanique de réduire la part conjoncturelle du déficit, et donc d'accroître le déficit structurel d'environ 0,15 point. Par ailleurs, le déficit effectif 2011 a été aggravé de 0,1 point, révision qui, par nature, ne pouvait être prise en compte dans la programmation ;
- dans une moindre mesure, cet écart s'explique par l'augmentation non prévue de certaines dépenses publiques, notamment des collectivités locales et de la sécurité sociale, qui n'a été que partiellement compensée par un surcroît de recettes fiscales.
En troisième lieu, sur la seule année considérée par le Haut Conseil, l'année 2012, l'écart est inférieur à 0,5 point de PIB. Il ne constitue donc pas un écart important au sens de la loi organique, susceptible de déclencher le mécanisme de correction.
Toutefois, le Haut Conseil souligne dans son avis que cet écart de 0,3 point présente un risque s'agissant du respect futur de la trajectoire dès lors que les écarts de 2012 et 2013 ne doivent pas dépasser 0,25 point en moyenne chaque année.
C'est donc un message de vigilance que le Haut Conseil souhaite adresser au Gouvernement.
M. François Marc , rapporteur général . - Je me félicite de la qualité des travaux du Haut conseil des finances publiques. J'aurai simplement deux questions afin de compléter le propos du président Didier Migaud.
Tout d'abord, l'article 1 er de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques dispose que « le solde structurel est le solde corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ». Toutefois, le Haut Conseil a relevé que les mesures ponctuelles et temporaires ne répondaient pas à une définition précise. Il est clair que cette absence de définition pourrait, à l'avenir, poser problème. Par exemple, des mesures de recettes exceptionnelles pourraient être comptabilisées de manière à réduire artificiellement le déficit structurel. Selon vous, quelle devrait donc être, précisément, la définition des mesures ponctuelles et temporaires ? Cette question a-t-elle été abordée lors de vos échanges avec le Gouvernement ?
D'autre part, dans son avis du 15 avril 2013, le Haut Conseil avait indiqué vouloir examiner la question de l'estimation du PIB potentiel « à l'occasion de ses futurs travaux ». Or l'article 23 de la loi organique impose que, dans le cadre du mécanisme de correction, le Haut Conseil se réfère à la trajectoire de PIB potentiel « figurant dans le rapport annexé à cette même loi ». Le Haut Conseil compte-t-il apporter un éclairage méthodologique s'agissant de l'estimation du PIB potentiel ou réserve-t-il cette analyse pour des travaux ultérieurs ?
M. Didier Migaud . - Sur votre première question, nous avons invité le Gouvernement à établir un périmètre clair et précis des mesures ponctuelles et temporaires car, comme vous le soulignez, il importe que nous disposions de définitions rigoureuses et partagées par tous. Comme je l'ai indiqué, nous avons, à ce stade, envoyé un « signal » au sujet de la vente des licences de fréquences hertziennes. Sur cette base, nous ne sommes bien entendu pas hostiles à un échange constructif avec le Gouvernement, dont nous attendons cependant qu'il émette lui-même une proposition de définition.
Au sujet du PIB potentiel comme du solde structurel d'ailleurs, nous n'avons pas eu le temps d'approfondir cette définition, elle aussi nécessaire mais nous sommes convenus d'y travailler afin de disposer de ces outils au moment où nous aurons à nous exprimer sur le projet de loi de finances - lequel sera délicat à rendre puisque le législateur organique a souhaité que nous nous prononcions non seulement sur les hypothèses macroéconomiques mais aussi sur la cohérence de l'ensemble.
Je rappelle néanmoins que le Haut Conseil n'est pas un institut de prévision, chargé d'établir sa propre estimation, à l'inverse de ce qui se pratique dans d'autres pays. Nous remettons un avis sur une estimation du Gouvernement, ce qui est un peu différent. Nous devons remplir notre rôle, tout notre rôle mais rien que notre rôle sans dépasser la condition que nous a donnée le législateur organique.
M. Jean-Philippe Cotis . - Ayant beaucoup travaillé sur cette notion par le passé, notamment en ayant présidé des travaux européens sur le sujet, je confirme qu'il s'agit d'un indicateur utile mais fragile. On ne peut s'en passer mais il convient de regarder cet indicateur avec beaucoup de précaution.
M. Philippe Marini, président . - Quelles sont les prochaines étapes que le Haut Conseil va franchir ?
M. Didier Migaud . - Le Haut Conseil aura prochainement à remettre un avis sur le projet de loi de finances. Pour nous y préparer, nous travaillons à l'élaboration d'un protocole entre le Haut Conseil et le Gouvernement, et notamment le ministère de l'économie et des finances, afin que nous puissions bénéficier des informations suffisamment en amont pour exprimer un avis pertinent. En effet, il n'y aurait rien de pire pour le Haut Conseil que de ne pas être en situation d'exprimer un avis. L'exercice sera cette fois beaucoup plus difficile : l'avis ne portera pas sur les seules prévisions macroéconomiques, mais sur la cohérence de l'ensemble, ce qui nous obligera à entrer davantage dans le détail qu'à l'occasion des avis sur le projet de loi de règlement ou le programme de stabilité.
M. Philippe Marini, président . - Pour vous préparer à remettre cet avis, menez-vous des travaux de caractère permanent ? Le Haut Conseil a-t-il une vie en dehors de ses séances ? Y a-t-il des thèmes que vous approfondissez, ou que vous faites approfondir par des prestataires extérieurs, pour créer votre jurisprudence ou votre corpus de connaissances ?
M. Didier Migaud . - Nous ne l'avons pas exclu, et cela est même prévu dans notre règlement intérieur. Nous faisons en sorte de ne pas dépendre totalement du ministère de l'économie et des finances. Nous élargissons d'ailleurs les auditions que nous pratiquons à d'autres structures, d'autres personnes que les administrations publiques - même si, bien évidemment, ce que peuvent nous apporter la direction générale du Trésor, la direction du budget ou l'Insee est essentiel. Rappelons que le législateur organique a prévu que le directeur général de l'Insee soit membre du Haut Conseil. Nous avons dégagé des moyens pour éventuellement commander des expertises totalement indépendantes : les personnalités nommées par les autorités politiques, qui sont des économistes, ont beaucoup insisté sur l'intérêt de ce type d'études. Mais nous n'en avons pas encore eu le temps, d'autant que le Haut Conseil fait appel à des personnalités dans le cadre d'un total bénévolat, que nous leur demandons et que vous avez souhaité. Malgré la disponibilité que cela leur demande, nous avons déjà tenu une dizaine de réunions, certaines durant six ou sept heures. Nous avons aussi des séances de nuit...
M. Philippe Marini . , président . - Ce sont les meilleures. Cela contraint au résultat...
M. Didier Migaud . - A chaque fois, elles nous permettent de produire l'avis le plus pertinent possible. Mais certains de ses membres ont aussi d'autres obligations, et doivent rendre des comptes à leur employeur. Il faut trouver le bon compromis.
M. Philippe Marini, président . - Si les membres sont bénévoles, le Haut Conseil dispose de crédits pour rémunérer les prestataires. Si je ne me trompe, le décret d'avance portait sur environ 800 000 euros.
M. Didier Migaud . - Oui, tout à fait, il s'agit d'un jeu d'écriture puisque c'est en fait la Cour des comptes qui a pris ces dépenses sur son propre budget. C'était l'intérêt du rattachement à la Cour des comptes, même si le législateur organique a souhaité qu'il y ait un programme budgétaire distinct. Des crédits sont en effet prévus pour faire appel à des prestataires extérieurs.
M. Philippe Marini, président . - Merci beaucoup Monsieur le Président. Nous vous remercions pour vos contributions et nous nous réjouissons par avance de vos futures venues.