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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale

8 octobre 2013 : Programmation militaire 2014-2019 ( rapport - première lecture )

B. DES ORIENTATIONS ADAPTÉES AFIN DE PRÉSERVER NOTRE OUTIL DE DÉFENSE

1. Des efforts financiers significatifs dans un contexte budgétaire difficile

Le tableau ci-après dessine la trajectoire financière de l'actuelle LPM et resitue cette trajectoire dans le prolongement de la précédente ; il montre la part relative des ressources exceptionnelles qui devraient venir s'ajouter aux crédits budgétaires  et enfin l'évolution de l'effort de défense de la nation rapporté au produit intérieur brut.

a) Le maintien en euros courants des ressources de la mission défense

Le projet de loi du Gouvernement prévoit le maintien des crédits de la mission défense (hors pensions et hors gendarmerie) à 31,4 milliards d'euros pour les années 2014, 2015 et 2016 (trajectoire dite « zéro valeur »).

Les ressources disponibles devraient ensuite passer à 31,56 milliards en 2017, 31,78 milliards en 2018 et 32,5 milliards en 2019.

Compte tenu des hypothèses d'inflation sur lesquelles reposent le budget et qui prévoient une inflation stable à 1,75% entre 2015 et 2019, la première augmentation en volume des crédits de la mission défense n'aura lieu qu'en 2019 et de façon modeste (2,3 - 1,75 = 0,55%).

L'absence de prise en compte de l'inflation, conjuguée à ce renvoi à plus tard de l'effort de redressement va se traduire de façon mécanique par une diminution de l'effort de défense en pourcentage de la richesse nationale. Celui-ci va passer en-dessous de 1,5% du PIB (hors pension et hors gendarmerie) dès 2014 et devrait se stabiliser autour de 1,3% en 2018, à condition toutefois que les lois de finances successives respectent la programmation.

Comme le montre le graphique sur la page suivante cette diminution programmée de l'effort de défense n'est pas une nouveauté et s'inscrit dans une tendance de long terme de nos choix budgétaires constatée depuis 1960.

Compte tenu du contexte économique et budgétaire il convient d'insister sur le fait que le choix effectué par le gouvernement est le moins mauvais possible. Il a fait l'objet d'un arbitrage par le chef de l'Etat lui-même et traduit son engagement et sa détermination. Ce maintien en euros courants, conjugué à la réduction du format, permettra aux forces françaises de bénéficier d'un outil de défense de nature à remplir ses ambitions de défense et à parer les menaces auxquelles notre pays est confronté. Au demeurant, la France restera en Europe l'un des deux seuls pays avec le Royaume-Uni à pouvoir assurer simultanément la protection de son territoire et de sa population, dissuader tout ennemi étatique éventuel grâce aux deux composantes des forces stratégiques et intervenir militairement sur des théâtres extérieurs aussi bien pour des missions de gestion de crise que de guerre.

En outre, grâce à cet effort financier, la France préservera du mieux possible sa base industrielle et technologique de défense qui est capable de produire la quasi-totalité des équipements militaires au meilleur niveau technologique mondial, qui emploie plus de 150 000 personnes et qui est l'un des plus contributeur importants à sa balance commerciale.

Enfin, cet effort financier permettra, par le truchement des programmes d'études amont (PEA) de faire bénéficier la recherche et technologie de défense d'un montant de crédits en augmentation, avec une enveloppe de 730 millions d'euros par an.

b) La volonté de garantir que les ressources exceptionnelles seront bien là

Comme dans la précédente LPM, l'esquisse budgétaire proposée repose sur un montant important de ressources exceptionnelles. Celles-ci représenteront 5,64% du total des ressources en 2014 et 2015. Cette part devrait décroître progressivement d'ici 2015.

Les ressources exceptionnelles prévues dans la programmation seront constituées de :

- l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense pour au moins 600 millions d'euros sur la période 2014-2016 ;

- des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation pour environ 200 millions d'euros ;

- d'un nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA) au bénéfice de l'excellence technologique de l'industrie de défense, financé par le produit de cessions de participations d'entreprises publiques pour 1,5 milliard d'euros ;

- du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ;

- le cas échéant, du produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques.

A ce stade, les différentes catégories de ressources exceptionnelles suivent le calendrier prévisionnel suivant :

S'agissant des produits de cessions de bandes de fréquences, l'évaluation du produit des cessions reste à ce stade délicate car elle dépend de nombreux paramètres : valeur des bandes cédées, capacités financières des opérateurs, évolution du trafic de données, etc. Les services de l'Etat sont mobilisés pour affiner au plus vite le montant et le calendrier de cette recette.

S'agissant des produits de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques, le degré de maturité de ces projets qui nécessitent des analyses complémentaires comme l'indispensable confidentialité des schémas étudiés ne permettent pas à ce stade de détailler les travaux menés avec les services des ministères financiers.

Le rapport annexé de la LPM prévoit une clause de sauvegarde concernant les ressources exceptionnelles. Dans l'hypothèse où leur montant ou leur calendrier feraient l'objet d'une modification substantielle, ayant une conséquence significative sur le respect de la programmation, le rapport annexé de la LPM prévoit que d'autres recettes exceptionnelles soient mobilisées.

Dans l'hypothèse, à l'inverse, où le montant des ressources exceptionnelles disponibles sur la période 2014-2019 excéderait 6,1 Md€, l'excédent, à concurrence de 0,9 Md€ supplémentaires, pourrait bénéficier au ministère de la défense.

2. La priorité donnée aux équipements
a) L'évolution des principaux agrégats

La décomposition de la LPM par grands « agrégats, au nombre de quatre (équipements, provision pour les opérations extérieures, fonctionnement et activité, masse salariale), permet d'appréhender les lignes de force de l'architecture budgétaire de la loi de programmation.

On constate ainsi la priorité donnée aux équipements, dont la part relative devrait passer de 51% en 2013 à 56% en 2019.

Là encore, la présente LPM s'inscrit dans la continuité de la précédente et traduit bien l'objectif d'aboutir à un format d'armées plus resserré et donc moins coûteux, mais disposant d'un meilleur équipement.

La diminution du format ne doit pas aboutir à la constitution d'une armée « échantillonaire ». Mais elle n'a pas d'effets dramatiques en soi, à deux conditions toutefois :

- d'une part que le nouveau format des forces permette de faire face aux risques et menaces identifiés et de satisfaire les ambitions de défense affichées ; c'est la cohérence stratégique ;

- d'autre part, que ce nouveau format réalise un dosage satisfaisant (le « mix capacitaire ») entre équipements, effectifs, préparation opérationnelle, entretien programmé des équipements et entre équipements eux-mêmes, c'est-à-dire entre ceux issus des grands programmes qui permettent de maintenir la base industrielle de défense en particulier les « plateformes » (avions, navires, moyens terrestres) et les programmes d'environnement (munitions, capteurs, senseurs, effecteurs...) qui donnent toute leur valeur opérationnelle aux forces ; c'est la cohérence capacitaire.

Tel est bien le cas : le projet présenté par le gouvernement préserve cette double cohérence.

b) Une politique d'équipement qui préserve la cohérence d'ensemble...

La trajectoire programmée prévoit une augmentation moyenne de 2,2 % par an en valeur des crédits d'équipement. Cette augmentation des crédits est jugée indispensable pour financer la nécessaire modernisation des forces.

En outre, le ministère s'est engagé contractuellement auprès de ses fournisseurs industriels pour acquérir des équipements qui sont pour l'essentiel en phase de réalisation et qui exigeront des paiements importants.

Enfin, l'accueil et l'entretien de ces matériels nécessitent des investissements importants. Une enveloppe de 102,4 milliards d'euros courants sur la période 2014-2019 sera ainsi consacrée à l'équipement. En moyenne, la dotation annuelle s'élèvera à plus de 17 milliards d'euros courants.

Aucun grand programme à effet majeur n'est abandonné. Contrairement au gouvernement britannique qui a fait le choix de renoncer à certaines capacités, telles par exemple la patrouille maritime, le gouvernement français a choisi de répartir le montant des économies nécessaires sur l'ensemble des équipements.

La cohérence du modèle d'armée se retrouve au sein de chaque système de forces :

· Dissuasion : confirmation de l'entretien et du renouvellement des moyens garantissant la mise en oeuvre des deux composantes.

· Commandement et maîtrise de l'information : recalage de la fin de vie prévisionnelle des satellites Syracuse ; maintien des matériels existants en service (systèmes d'informations interarmées, réseau de communication ou de téléphonie) ; lancement de l'acquisition de drones MALE et d'appareils de renseignement et de surveillance légers ; pérennisation et amélioration des capteurs spatiaux (satellites MUSIS), renforcement des capacités de détection électromagnétique (satellite CERES).

Les principaux équipements opérationnels de nos armées

aujourd'hui et en 201912(*)

 

Début 2013

Fin 2019

Cohérence interarmées

- Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales (SCCOA)

- ROEM13(*) stratégique et tactique et ROIM spatial et tactique :

- 2C 160G GABRIEL

- 2 satellites HELIOS

- 2 systèmes de drones MALE HARFANG + 2 systèmes de drones tactiques

- Systèmes d'information des armées (SIC 21, SIC F...)

- Plusieurs systèmes d'information géophysiques (KHEPER, DNG3D...)

- Communications par satellites souveraines (2 satellites SYRACUSE)

- Moyens C2 de niveau MJO14(*) (nation cadre), architecture de communication résiliente, capacité de ciblage, capacité d'opérations spéciales, soutien interarmées, capacité NRBC

- Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales (SCCOA)

- ROEM stratégique et tactique et ROIM spatial et tactique :

- 2C 160G GABRIEL

- 2 satellites HELIOS

- 4 systèmes de drones MALE + 2 systèmes de drones tactiques SDT (14 vecteurs aériens) + avions ISR légers

- Systèmes d'information des armées (SIA)

- Le système d'information géophysique des armées

- Communications par satellites souveraines (2 satellites SYRACUSE)

- Moyens C2 de niveau SJO15(*) (nation cadre) ou d'état-major de composante de niveau MJO, architecture de communication résiliente, capacité de ciblage, capacité d'opérations spéciales, soutien interarmées, capacité NRBC

Source : rapport annexé au projet de loi

Forces terrestres

- 254 chars LECLERC

- 256 AMX 10RC + 110 ERC90

- 110 AMX 10P + 440 VBCI

- 3 200 VAB

- 157 canons de 155 mm dont 77 CAESAR + 13 LRU

- 186 hélicoptères d'attaque et de reconnaissance (39 TIGRE + 147 GAZELLE)

- 121 hélicoptères de manoeuvre (90 PUMA + 23 COUGAR + 8 CARACAL)

- 10 000 équipements FELIN

- 200 chars LECLERC à rénover

- 236 chars médians AMX 10RC16(*)

- 630 VBCI

- 2 190 VAB + 92 VBMR

- 77 canons CAESAR + 13 LRU

- 140 hélicoptères d'attaque et de reconnaissance (59 TIGRE + 81 GAZELLE)

- 115 hélicoptères de manoeuvre (38 NH 90 + 43PUMA + 26 COUGAR + 8 CARACAL)

- 18 552 équipements FELIN

Forces navales

- 4 SNLE

- 6 SNA type RUBIS

- 1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien

- 17 frégates de 1er rang (dont 5 frégates légères furtives)

- 3 BPC et 1 TCD

- 6 frégates de surveillance

- 18 patrouilleurs et 3 BATRAL

- Guerre des mines : 11 CMT

- 4 pétroliers-ravitailleurs d'ancienne génération

- 22 ATL2

- 15 avions de surveillance maritime

- 31 hélicoptères moyens/lourds embarqués (dont 9 NFH)

- 52 hélicoptères légers

- 4 SNLE

- 6 SNA (5 type RUBIS + 1 BARRACUDA)

- 1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien

- 16 frégates de 1er rang en service17(*)

- 3 BPC

- 6 frégates de surveillance

- 3 bâtiments multi missions B2M + 2 patrouilleurs guyanais PLG + 7 avisos A 69 + 6 patrouilleurs d'ancienne génération de tout type

- Guerre des mines : 10 CMT

- 4 pétroliers-ravitailleurs d'ancienne génération, dont un maintenu en réserve18(*)

- 18 ATL2 dont 4 rénovés

- 1619(*) avions de surveillance maritime (12 de type FALCON et 4 ATL2)

- 24 hélicoptères moyens/lourds embarqués NFH

- 40 hélicoptères légers

Forces aériennes

- 320 avions de combat en parc, dont 110 RAFALE (35 marine), 160 MIRAGE 2000 de tout type, 25 MIRAGE F1 et 25 SEM

- 4 E 3F AWACS

- 14 avions ravitailleurs et 5 avions de transport stratégique (A 340 et A 310)

- 54 avions de transport tactique (C 130 et C 160)

- 42 hélicoptères moyens (dont 3 VIP)

- 42 hélicoptères légers

- 215 avions de combat en parc20(*)

- 4 E 3F AWACS

- 14 avions ravitailleurs21(*) + 4 avions de transport stratégique (A 340 et A 310) + 2 MRTT22(*)

- 43 avions de transport23(*)

32 hélicoptères moyens24(*) (dont 3 VIP)

- 40 hélicoptères légers (FENNEC)

· Engagement et combat : prolongation des moyens en service (VAB, AMX10RC, Mirage 2000D et Mirage 2000-5, sous-marins nucléaires d'attaque de la classe Rubis, Frégates de lutte anti-sous-marine) afin de permettre l'arrivée des nouveaux équipements issus des programmes en cours tels que SCORPION pour l'armée de terre, RAFALE pour l'armée de l'air et l'aéronavale, FREMM et BARRACUDA pour la marine.

· Projection mobilité soutien : maintien des matériels existants en service (avion de transport tactiques C160, avions ravitailleurs Boeing C135 et KC135, pétroliers ravitailleurs, camions lourds) pour pallier l'ajustement de certains calendriers de livraison (A400M, programme d'avions ravitailleurs MRTT, camions polyvalents terrestres PPT).

· Protection sauvegarde : maintien des matériels existants en service (patrouilleurs), pour pallier l'ajustement de certains calendriers de livraison : BSAH, Patrouilleurs futurs après 2020.

c) ... au prix d'un étalement des programmes, d'une réduction des cibles et de la prise en compte d'éventuels succès à l'export

Comme chacun le sait, les étirements calendaires et les réductions de cibles sont préjudiciables aux intérêts de l'Etat.

D'abord, ils renchérissent le coût des équipements militaires. Pour ne prendre qu'un seul exemple, entre le programme initial des frégates multi-missions (FREMM) qui prévoyait la livraison de 17 unités et le programme actuel qui n'en prévoit plus que 11, dont 3 à confirmer, l'Etat aura payé l'équivalent de 13 frégates, soit deux de plus qu'il n'en percevra réellement.

Ensuite, les étalements peuvent également avoir pour effet de fournir aux forces des équipements obsolètes au moment de leur livraison. Cela impose de modifier les spécifications en cours de programme et renchérit à nouveau les coûts.

Enfin, comme dans la précédente LPM, le gouvernement a intégré dans le calendrier des livraisons des principaux programmes de possibles livraisons à l'export. C'est le cas en particulier des avions Rafale, dont il est prévu que l'armée de l'air acquière 26 exemplaires sur la durée de la programmation, soit 11 en 2014, 11 en 2015, 4 en 2016 et plus aucun entre 2017 et 2019.

S'il apparaissait, comme cela a été le cas lors de la précédente LPM, que l'Etat doive à nouveau acquérir ces avions en lieu et place d'Etats étrangers, nous sortirions complètement de la trajectoire financière tracée par la LPM. C'est une fragilité intrinsèque qu'il eût été préférable d'éviter.

d) ... et de l'apparition de zones de fragilités capacitaires

L'étalement dans le temps se traduira pour certaines capacités par un vieillissement accru des matériels en service auxquels une attention particulière devra être portée.

En matière d'engagement et combat, on notera les points de vigilance suivants :

· Combat terrestre : Scorpion inclut les livraisons des premiers VMBR et EBRC qui sont respectivement planifiées en 2018 et 2020. Ces véhicules sont les remplaçants des parcs vieillissants de VAB et d'AMX 10 RC. Tout retard du programme SCORPION accentuera rapidement la réduction de cette capacité dès 2019. Par ailleurs, la livraison en 2017 des premiers systèmes de missiles MMP (missile moyenne portée) en remplacement des systèmes MILAN actuels est impérative pour éviter une rupture capacitaire dans le domaine des missiles tactiques de combat débarqués.

· Guerre des mines : la livraison des premiers éléments constitutifs du nouveau système de guerre des mines SLAMF25(*) est reportée en 2021. Compte tenu de leur complexité intrinsèque et du niveau de technologie de leur système de combat, seules quelques unités de chasse des mines pourront être prolongées durant la période de livraison étalée jusqu'à 2030.

· Aviation de chasse : le calendrier de livraison des RAFALE de la LPM prévoit un ralentissement de la modernisation de l'aviation de chasse et le format chasse visé permet d'assurer les contrats opérationnels, sous réserve de la mise en service des premiers M200D rénovés, de la prolongation des M200-5 et de la modernisation de l'outil de formation des pilotes de chasse.

En matière de projection-mobilité-soutien :

· Aviation de transport stratégique : le ralentissement de la montée en puissance du MRTT s'appuie sur les prolongations d'une part des Airbus A310 et A340, d'autre part des flottes de ravitailleurs KC135 et C135. Cependant l'âge et la fragilité des ravitailleurs font peser un risque très important de rupture capacitaire en cas d'aléas techniques graves.

· Aviation de transport tactique : les capacités de transport tactique sont déjà déficitaires le resteront jusqu'à un horizon 2030. Le calendrier ralenti de montée en puissance de l'A400M repose sur la prolongation de 14 C 160, mesure compensatoire absolument indispensable pour maintenir les compétences des équipages et garantir la transition sur A400M.

Pétroliers ravitailleurs : les pétroliers ravitailleurs vont devoir être prolongés au-delà de trente-cinq ans.

En matière de protection-sauvegarde :

· Patrouilleurs : le décalage post-LPM du programme BATSIMAR entraîne une aggravation supplémentaire de la situation de la composante « patrouilleurs » post 2020. Outre-mer, le retrait en 2020 des derniers patrouilleurs P400 prolongés rendra la situation critique. Ainsi, l'acquisition de patrouilleurs légers pour la Guyane (PLG) et de bâtiments multi-missions (B2M) est impérative pour atténuer la réduction capacitaire avant 2016. En métropole, outre l'appel accru à des moyens non dédiés tels que les frégates, il est envisagé de prolonger jusqu'à quarante ans l'activité de certains avisos qui seront peut-être reconvertis en patrouilleurs de haute mer.

· Aviation de surveillance et intervention maritime : la prolongation des F200-Gardian jusqu'à l'horizon 2020 permet de tenir le dispositif du Pacifique. Les risques techniques de cette composante âgée sont compensés par la bascule possible des Falcon F50 Marine de métropole vers le Pacifique. En métropole, le report du programme AVSIMAR sera compensé par une contribution en ATL2 déclassés pour tenir la fonction SURMAR et par la transformation avant 2016 de quatre Falcon 50 anciennement affectés à l'usage gouvernemental pour les rendre aptes à la recherche et au sauvetage en mer (SAR).

Commandement-maîtrise de l'information :

La montée en puissance de la capacité drones MALE est prise en compte par l'acquisition de quatre systèmes (douze vecteurs). Mais le maintien d'une capacité minimale transitoire repose tout à la fois sur la prolongation réussie du système actuel Harfang et sur la mise en oeuvre du nouveau système à l'horizon prévu.

3. La nouvelle « manoeuvre RH » et la poursuite de la diminution des effectifs

L'adaptation des ressources humaines constitue le pivot de la présente programmation comme de la précédente : il s'agit de tirer les conséquences du Livre blanc afin de dégager des marges de manoeuvre indispensables au profit des équipements. De ce point de vue, les objectifs de la déflation prévus par le présent projet de loi se situent dans la continuité de la précédente LPM.

Les formats et les capacités de nos forces seront ainsi diminués en volume, en cohérence avec les nouveaux contrats opérationnels définis dans le Livre blanc.

Pendant les années 2014-2019, l'article 4 du projet de loi prévoit une réduction de 23 500 emplois qui s'ajoute à la suppression de 10 175 postes en 2014 et 2015 prévue au titre de la précédente LPM.

D'un point de vue financier, la programmation du titre 2 prend en compte une économie de l'ordre de 4,5 Mds€ sur la période, au titre de la déflation des effectifs et des mesures de « dépyramidage ».

Ainsi, les crédits budgétaires programmés passent de 11,2 Mds€ en LFI 2013 à 10,4 Mds€ en 2019.

De plus, la programmation du titre 2 prend en compte une enveloppe de mesures catégorielles plafonnée à 45 M€ par an, c'est-à-dire diminuée de moitié par rapport à la précédente LPM. Autrement dit, la déflation se poursuit avec un retour catégoriel moindre.

a) La poursuite de la déflation dans la continuité de la précédente LPM

Pour atteindre cet objectif, les effectifs du ministère de la défense (missions « Défense » et « Anciens combattants ») atteindront ainsi  242 279 ETPE en 2019, dont 235 940 rémunérés par le titre 2 de la mission « Défense ».

L'ensemble des déflations sur la période s'élèvera donc à 33 675 emplois selon le cadencement suivant :

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2014-2019

Déflation LPM 2014-2019

 

-5 000

-7 500

-7 500

-3 500

 

-23 500

Créations de postes réformes précédentes

   

+ 103

+ 103

   

+206

Déflation résiduelle

réformes précédentes

-7 881

-2 500

       

-10 381

Déflation totale

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

La définition de cette déflation, sa répartition au sein du ministère, sera guidée par trois priorités.

D'abord, préserver les forces opérationnelles et le soutien opérationnel. Les forces de combat ne supporteront donc qu'environ un tiers des déflations d'effectifs nouvelles envisagées.

La deuxième priorité, maîtriser la masse salariale.

Enfin, la dernière priorité est d'amorcer un certain rééquilibrage des effectifs globaux du ministère au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels, en cohérence avec les besoins croissants en experts que le Livre blanc a exprimés dans différents domaines, notamment le renseignement et la cyberdéfense.

Répartition des effectifs de la déflation

La répartition de la nouvelle déflation (- 23 500) portera, d'une part, sur les forces de combat, pour 8 000 postes, auxquels s'ajoutera une réduction de 1 100 postes dans les forces pré positionnées et les Outre-mer engagée dès 2014 et, d'autre part, sur le soutien, les structures organiques, l'environnement et l'administration du ministère, à hauteur d'environ 14 500 postes, soit 61% de la déflation, contre 39% pour les forces de combat.

La déflation globale 2014-2019 (- 33 675) intégrant la déflation résiduelle issue des réformes précédentes concernera les 3 armées, à hauteur de 15 500 suppressions d'emplois environ, le reliquat portant sur les services interarmées et les organes ministériels.

La déflation des effectifs affectera les militaires et les civils : de l'ordre de 26 200 postes de militaires et de 7 400 postes civils seront touchés.

Dans la LPM précédente, la déflation devait préserver la répartition entre emplois civils et emplois militaires au sein du ministère de la défense, et, pour cela, concerner à hauteur de 75% les effectifs militaires et à hauteur de 25% des effectifs civils.

Dans le présent projet de loi, la volonté étant de préserver un certain nombre d'emplois de personnels civils et d'augmenter la place des civils dans les services de soutien, les proportions sont accentuées et ce taux se répartira entre 78% de la déflation pour les militaires et 22% pour les personnels civils.

La répartition des déflations par catégories, militaires et civiles, pourra cependant connaître des évolutions en fonction des conclusions de l'analyse fonctionnelle de tous les emplois du ministère de la défense qui vient d'être commandée par le ministre.

Ce travail doit permettre de définir de manière objective les emplois ayant vocation à être exclusivement tenus par des militaires d'une part, des civils d'autre part ; les emplois dits «mixtes» devront demeurer réduits en volume.

Dans l'ensemble, les modalités de la déflation prévue par le projet de loi s'inscrivent donc dans la continuité par rapport à la précédente LPM.

Toutefois, plus les années passent, plus la réduction des effectifs, notamment dans le soutien sera difficile.

Identifier les postes supplémentaires qui peuvent et doivent être supprimés, quand toutes les armées considèrent aujourd'hui avoir atteint un seuil qui met à mal la cohérence de leur fonctionnement constituera une tâche ardue.

En l'état des choses, la poursuite de la déflation se fera en partie par des gains de productivité, mais aussi par l'effet d'une réduction des contrats opérationnels des armées.

C'est à quoi aboutit le nouveau format des armées qui prenant acte de la diminution des moyens budgétaires adapte nos moyens.

Quant aux gains de productivité, la méthode utilisée jusqu'ici de réduction homothétique des effectifs a montré ses limites. Aujourd'hui, seule une analyse fonctionnelle permettra de poursuivre la manoeuvre RH sans compromettre l'efficacité opérationnelle des armées.

b) Un effort de dépyramidage

S`il y a continuité sur les objectifs, le rythme, et les modalités de la déflation, en revanche, le présent projet de loi de programmation entend inverser la tendance constatée lors de la précédente LPM au « repyramidage » des effectifs du ministère de la défense, où le taux de déflation des effectifs a été à peu près inversement proportionnel au niveau hiérarchique.

Alors qu'ils représentaient moins de 15,5% des effectifs militaires en 2008, les officiers ont en effet vu leur proportion augmenter jusqu'à 16,75% des effectifs militaires globaux en 2013.

Certaines mesures ont en effet accentué le « repyramidage » des effectifs du ministère, autrement dit, ont augmenté la proportion d'officiers supérieurs :

- l'accent mis par le Livre blanc de 2008 sur la fonction « connaissance et anticipation », qui regroupe un ensemble d'activités particulièrement complexes, a rendu nécessaire le recrutement de 700 personnels hautement qualifiés ;

- la réintégration du commandement intégré de l'OTAN a nécessité le déploiement de près de 900 personnels français supplémentaires, essentiellement pour des fonctions relevant de personnels hautement qualifiés ;

- en outre, la réforme des retraites a retardé le départ des personnels effectuant les carrières les plus longues, notamment parmi les officiers et les personnels de catégorie A, sans que la diminution des flux sortants qui en résulte soit compensée à due concurrence par une baisse du nombre de recrutements avant l'année 2012.

Le « repyramidage » des effectifs a pesé sur la masse salariale.

La Cour des comptes avait, en effet, conclu que le maintien du taux d'encadrement qui prévalait en 2008 aurait conduit à réduire, en 2011, les effectifs d'officiers de 1 804 ETPT et les effectifs civils de catégorie A de 2 033 ETPT, ce qui aurait généré, selon elle, une économie de l'ordre de 236 millions d'euros.

Le « repyramidage » des effectifs présente par ailleurs d'autres inconvénients que les surcoûts pour le bon fonctionnement de notre outil de défense.

Une augmentation excessive du taux d'encadrement peut conduire à l'engorgement et à la bureaucratisation des administrations centrales et intermédiaires, des multiples structures de soutien et de contrôle.

Une mission conjointe constituée entre l'Inspection générale des finances et le Contrôle général des armées sur le repyramidage des effectifs et la gestion du titre 2 du ministère de la défense, qui a remis son rapport le 4 février 2013, a ainsi estimé le coût de l'évolution de la pyramide des effectifs militaires à près de 112 millions d'euros sur la période 2007-2012, soit environ 22 millions d'euros par an en moyenne, contre 120 millions d'euros dans les calculs de la Cour des comptes pour la seule période 2008-2011, soit 40 millions d'euros par an.

Quelle que soit la mesure de ce coût, la nécessité d'inverser la tendance à l'accroissement de la part des officiers s'est imposée.

C'est pourquoi, depuis 2012, le ministère s'était engagé dans une démarche de dépyramidage des effectifs militaires.

Cette politique s'est traduite par la mise en place d'un contingentement des effectifs par grade et échelle de solde ainsi que par une réduction sensible de l'avancement en 2013.

Ainsi, d'après le Secrétaire général pour l'administration (SGA), les tableaux d'avancement des officiers supérieurs pour 2013 marquent, par rapport à 2012, des baisses respectives de 23%, 19% et 14% sur l'accès aux grades de colonel, lieutenant-colonel et commandant. Ces baisses moyennes dépassent 30% pour certains corps.

La présente LPM entend poursuivre cet effort en réduisant le pourcentage d'officiers dans la population à statut militaire de 16,75% à 16% en fin de programmation.

L'effort de déflation doit donc inverser cette trajectoire actuelle en s'appuyant sur des outils incitatifs d'aide au départ notamment prévus aux articles 23 à 28.

D'après le rapport annexé, la diminution sur le périmètre d'ensemble du ministère sera de l'ordre de 5 800 postes d'officiers.

L'objectif global de 16% d'officiers recouvre des différences entre les armées et les services.

Il traduit un retour au taux d'encadrement de fin 2010 dans chacun de ces services ou armées en tenant compte de leurs spécificités.

En outre, pour stabiliser le modèle et l'effort de dépyramidage, la déflation des effectifs sera de l'ordre de 11 200 sous-officiers.

Le nombre d'hommes du rang diminuera d'environ 9 300 militaires.

Ces résultats seront obtenus par une répartition entre les départs naturels, les départs incités, une gestion rigoureuse des avancements et un ajustement des recrutements aux besoins prévisionnels.

Enfin, le dépyramidage infra catégoriel s'inscrira dans le cadre du contingentement des effectifs par grade.

Pour le personnel civil, de l'ordre de 7 400 postes seront supprimés selon la répartition suivante : environ 300 catégorie A, 1 100 catégorie B, 2 300 catégorie C et 3 700 ouvriers de l'État.

Cette répartition devrait contribuer au rééquilibrage des différentes catégories de personnels civils.

c) Des mesures de gouvernance pour mieux maîtriser la masse salariale

Le succès de cette nouvelle politique de gestion des ressources humaines reposera sur la capacité du ministère à mettre en oeuvre des systèmes d'information performants pour la politique et la gestion des ressources humaines.

Le renforcement du pilotage des effectifs et de la masse salariale du ministère devra permettre de garantir une meilleure maîtrise des dépenses de personnel.

Deux principales mesures s'inscrivent dans cette perspective.

La première concerne le regroupement de l'ensemble des crédits de ressources humaines dans un programme unique. Le secrétaire général pour l'administration (SGA) aura la responsabilité de l'ensemble de ces crédits.

La seconde concerne la gouvernance des ressources humaines. Pour gouverner l'ensemble de ces crédits, le SGA s'appuiera sur une direction des ressources humaines du ministère, qui bénéficiera d'une autorité fonctionnelle renforcée vis-à-vis de l'ensemble des directions en charge des questions de ressources humaines au sein du ministère.

La répartition entre l'autorité fonctionnelle de la DRH-MD et l'autorité hiérarchique devra cependant être précisée.

Si c'est aux armées de s'occuper de la notation, de la discipline ou du moral des troupes, et à la DRHMD d'étudier les processus de recrutement et d'avancement, afin de savoir dans quelle mesure la trajectoire est compatible avec la maîtrise de la masse salariale, la répartition précise des tâches, les modalités d'intervention de la DRHMD sont loin d'être encore fixées.

« Nous avons jusqu'à la fin de l'année pour jeter les bases de ce système. Nous devrions utiliser 2014 comme année de calage pour tester le dispositif, qui se traduira en construction budgétaire dans le PLF 2015 » nous a dit le secrétaire général de l'administration du ministère de la défense.

d) Des mesures d'accompagnement
(1) Le renforcement des mesures d'aide au départ

La réalisation des objectifs de déflation, de dépyramidage et de maîtrise de la masse salariale, dans la logique de flux qui caractérise la gestion du personnel militaire, est conditionnée par la mise en oeuvre effective des mesures d'aide au départ.

Certaines concernent ainsi les personnels civils comme militaires et sont adaptées aux statuts et besoins de chaque catégorie et aux objectifs de déflation par catégorie.

L'effort budgétaire pour accompagner les départs reste conséquent autour de 200 millions d'euros comme constaté lors de la précédente LPM.

Ces leviers portent sur les mesures financières d'incitation au départ, intéressant environ 1 500 militaires et 400 civils par an, et d'incitation à la mobilité.

Les militaires concernés par ces objectifs de départ présentent une importante variété de profils qui se décline de manière spécifique selon les armées, directions et services, selon les catégories et les corps et en fonction des métiers, des âges et des anciennetés de service. En outre, chaque candidature au départ est particulière au regard de la situation privée, actuelle et prospective, du volontaire.

En conséquence, le projet de loi propose également un large panel de mesures d'incitations au départ, complémentaires mais exclusives les unes des autres, afin de permettre de mieux répondre aux impératifs des gestionnaires, aux situations particulières des administrés candidats aux départs et à la nécessaire maîtrise du coût de ces mesures.

Le dépyramidage attendu par la LPM induit un effort tout particulier sur le départ des officiers et, dans une moindre mesure, des sous-officiers anciens.

Toutefois, le maintien de certaines compétences rares (atomique, aéronautique, informatique, etc.) et convoitées par les entreprises constitue un enjeu important pour les gestionnaires.

Dès lors, au-delà des critères techniques d'éligibilité à chacun des leviers et des intentions personnelles des candidats au départ, la politique de mise en oeuvre des mesures d'incitation devra se fonder sur l'élaboration de profils prioritaires établis pour tenir compte des catégories d'emplois (officiers, sous-officiers...), des compétences, des grades et du coût de l'aide au départ associée.

(2) Les mesures spécifiques nécessaires pour le personnel militaire

Pour atteindre l'objectif fixé par le futur modèle d'armée, des mesures conjoncturelles d'accompagnement visent particulièrement à permettre la réalisation des objectifs de déflation tout en participant à l'atteinte de la pyramide cible.

Il s'agit en premier lieu de mesures concernent la promotion fonctionnelle et la pension afférente au grade supérieur (PAGS).

Par ailleurs, deux autres mesures conjoncturelles sont prévues, le pécule d'incitation au départ et la prorogation du dispositif actuel d'accompagnement à la mobilité qui sera porté par le projet de loi de finances pour 2014.

En complément de ces mesures incitatives conjoncturelles, des mesures pérennes ont pour ambition de mieux impliquer les gestionnaires dans une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

L'une de ces mesures, applicable dès 2014, est intégrée dans le présent projet de loi. Il s'agit de la rénovation du dispositif actuel de disponibilité. Elle consiste à placer en position de non-activité, dans le respect d'un contingent, les officiers de carrière qui en font la demande agréée et qui ont effectué plus de quinze années de service dont six en qualité d'officier.

Des mesures d'accompagnement sont prévues.

Ainsi le projet de loi prévoit un dispositif qui concerne les colonels, lieutenants-colonels, commandants, capitaines, adjudants-chefs et adjudants de carrière titulaires d'un droit à pension à jouissance immédiate alors qu'ils se trouvent à plus de cinq ans de la limite d'âge de leur grade. Le dispositif vise à permettre à cette population de quitter l'institution militaire en échange d'une pension revalorisée.

Il fait revivre, en l'instituant par la loi, un mécanisme dit de promotion fonctionnelle qui permet au ministère de promouvoir certains militaires dont les capacités et les compétences leur permettent d'occuper de nouvelles responsabilités mais pas d'envisager une évolution continue sur le long terme. En contrepartie de la promotion accordée, le militaire s'engage donc à quitter les rangs de l'armée après quelques années dans des fonctions renouvelées.

Il prévoit, dans le prolongement du dispositif applicable au cours de la précédente loi de programmation militaire, l'attribution aux militaires de pécules d'incitation à quitter l'armée. Ces pécules sont attribués en tenant compte des nécessités du service et font l'objet d'un contingentement annuel fixé au niveau interministériel. Ils sont exclus de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

Il permet de placer en position de disponibilité, dans le respect d'un contingent, les officiers de carrière qui en font la demande agréée et qui ont effectué plus de quinze années de service dont six en qualité d'officier. En comparaison du dispositif de disponibilité actuellement applicable, celui prévu par le projet de loi est marqué par un raccourcissement de la durée du congé (cinq années au lieu de dix) mais une augmentation de sa rémunération. La solde est diminuée de 50% durant la première année, de 60% durant la deuxième, et 70% durant les trois années suivantes - au lieu d'une diminution de 66% sans dégressivité pour la disponibilité actuelle.

Il permet de tenir compte, dans l'article L. 4139-16 du code de la défense relatif aux limites d'âge applicables aux différents corps, de la suppression du cadre spécial de l'armée de terre et de la création de deux corps d'officiers à vocation technique.

(3) Des mesures spécifiques nécessaires pour le personnel civil

Le présent projet de loi prévoit également un plan d'accompagnement des restructurations proche du dispositif utilisé lors de la précédente loi de programmation avec un budget de près de 400 millions d'euros sur l'ensemble de la période.

 

PREVISION 2014 - 2019

Mesures de restructurations

2014

2015

2016

2017

2018

2019

TOTAL

Incitation au départ : IDV (ouvriers de l'Etat)

y compris IDV CRE

Nbre

400

423

423

423

250

0

1 919

Montant en M€

30.5

32.3

32.3

32.3

19

0

146.1

Incitation au départ : IDV (fonctionnaires et contractuels CDI)

Nbre

70

66

66

66

45

0

313

Montant en M€

3.2

3.0

3.0

3.0

2.0

0

14.2

Mobilité

(Fonctionnaires, ouvriers de l'Etat et les compléments)

Nbre

1 025

1 150

1 150

1 150

600

0

5 075

Montant en M€

25.0

28.9

28.9

28.9

16.0

0

127.6

Chômage lié aux IDV OE

Montant en M€

16.0

18.9

20.1

21.9

20.1

13.7

110.7

TOTAL

Montant en M€

74.7

83.1

84.3

86.1

57.1

13.7

399.0

La majorité des dispositifs n'a pas exigé de mesures législatives de reconduction.

Il permet également la prorogation d'un dispositif d'indemnités de départ volontaire pour les ouvriers d'État. Comme le pécule attribué aux militaires, cette indemnité est exclue de l'assiette de l'impôt sur le revenu

Il vise à favoriser la mobilité interne au ministère et vers les autres fonctions publiques. Il comporte également un volet incitatif aux départs volontaires. Le projet de loi permet la prorogation d'un dispositif d'indemnités de départ volontaire pour les ouvriers d'État. Comme le pécule attribué aux militaires, cette indemnité est exclue de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

D'autres mesures non législatives portent sur :

- le complément spécifique de restructuration pour les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée ;

- l'indemnité de conversion attribuée aux ouvriers de l'État ;

- le complément exceptionnel de restructuration attribuée aux ouvriers de l'Etat ;

- l'indemnité de départ volontaire accordée aux personnels ouvriers de l'État ;

- l'indemnité de départ volontaire pour création ou reprise d'entreprise pouvant être attribuée aux ouvriers de l'État quittant l'administration et créant ou reprenant une entreprise privée.

(4) Les mesures en faveur de la reconversion du personnel militaire et la formation du personnel civil.

Ces dispositions concernent l'action sociale, la reconversion du personnel militaire et la formation du personnel civil.

 

2014 (*)

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Hors Titre II - personnel militaire et civil (action sociale, reconversion des PM et formation des PC)

4,39

5,07

4,06

4,06

2,01

2,01

21,6

Conférence de répartition 9 juillet 2013 en millions d'euros

(*) Prévision PLF 2014

Il s'agit d'un effort budgétaire conséquent par rapport à la précédente loi de programmation militaire qui prévoyait une déflation d'effectifs supérieure et des restructurations plus importantes: 21,6 millions d'euros contre 28,27 au cours de la précédente LPM.

L'effort sera produit au cours des premières années d'exécution de la loi de programmation, notamment pour les personnels militaires.

Il s'appuiera comme dans la précédente loi de programmation sur des dispositifs d'aide sociale destinés à favoriser la mobilité induite par les mesures de restructuration, de formation d'adaptation au nouvel emploi des personnels civils, et par des dispositifs d'accompagnement des reconversions vers le secteur privé et vers les trois fonctions publiques.

L'Agence de reconversion de la défense (ARD) « Défense mobilité », unique pour l'ensemble du personnel, créée lors de la précédente loi de programmation militaire, jouera un rôle important dans l'accompagnement des reconversions. Pour autant, comme l'ensemble des structures du ministère, elle devra réduire ses coûts de fonctionnement. Afin d'atteindre ses objectifs de performance dans un contexte de réduction de ses effectifs, et dans un environnement budgétaire contraint, l'agence procédera à un certain nombre d'évolutions de son organisation.

e) Les conditions de réussite de la déflation : la préservation du moral des troupes et des gains de productivité importants

Comme l'a souligné M. Jean Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, « les réductions d'effectifs qui s'annoncent viennent après des mouvements déjà très importants ».

L'objectif de préservation de l'outil opérationnel conduit à faire porter les réductions nouvelles sur des structures de soutien général, d'administration, d'état-major et autres, qui ont déjà été durement éprouvées par la réorganisation de la chaîne des soutiens, avec la création des bases de défense et le développement de structures interarmées.

(1) La préservation du moral des troupes

Or une des conditions de réussite de la programmation et de la qualité de notre outil de défense demeure le moral des troupes. La motivation des soldats est en effet nécessaire pour conduire les réformes en cours, indispensable pour préserver leur efficacité opérationnelle.

Le ministère de la défense engage une nouvelle évolution de grande envergure qui ne pourra être conduite efficacement à son terme sans l'adhésion et la mobilisation de l'ensemble des personnels, civils et militaires.

La condition militaire, qui recouvre l'ensemble des obligations et sujétions propres à l'exercice du métier militaire, ainsi que les garanties et les compensations que la Nation estime nécessaire d'apporter aux militaires, doit, en effet, être appréhendée à l'aune de son impact sur l'emploi des forces.

Par sa répercussion sur le moral du personnel, elle est un élément constitutif de la capacité opérationnelle des forces.

De ce point de vue, le rythme des réformes, les déménagements et les restructurations, la diminution des effectifs, la perspective d'une fin des OPEX, les craintes suscitées par la perspective d'une loi de programmation qui demandera à la défense de nouveaux efforts ne favorisent pas la quiétude !

Les chefs d'état-major auditionnés par la commission en sont bien conscients.

L'Amiral Edouard Guillaud, Chef d'état-major des armées s'en est fait l'écho au cours de l'année 2013 : « Je vois aussi des risques dans le domaine des ressources humaines. Les économies décidées imposent un gel des recrutements d'environ 2 000 personnes sur 2012-2013 et, une nouvelle fois en 2013, une diminution des mesures catégorielles. En termes de taux de retour des économies dégagées par les déflations, celui du ministère s'est établi à 33% en 2011 et 20% en 2012. Il atteindra 30% en 2013, ce qui est nettement inférieur à la norme en vigueur de 50%. Le moral est déjà fragile, ce ne sont pas ces mesures qui vont l'améliorer ! ».

Dans ce contexte fragile, les difficultés rencontrées pour liquider les soldes cette année avec les dysfonctionnements du logiciel Louvois n'ont fait qu'accroître l'insatisfaction.

Dans chacune des armées, les efforts demandés depuis de nombreuses années ont beaucoup sollicité les militaires de tous rangs.

Au niveau des officiers, la diminution des postes d'officiers généraux a diminué les perspectives de carrière.

L'annonce au cours de l'année d'un effort supplémentaire avec une réduction des avancements dans les grades d'officier supérieur et la mise en place d'un dispositif de contingentement des effectifs militaires par grade n'a pas amélioré le moral des troupes.

Une réduction significative des tableaux d'avancement et des perspectives risque de fragiliser le moral des officiers, notamment dans les catégories de personnel qui portent la réforme.

De l'autre côté de la hiérarchie militaire, le Haut comité de l'évaluation de la condition militaire (HCCM) observait en 2012 que « l'état du moral des militaires du rang en 2012 demeure fragile ».

Les conséquences concrètes en sont, dans l'armée de terre, la difficulté à fidéliser les engagés au-delà de six ans.

Pour les militaires engagés, il ressort des enquêtes internes aux armées un sentiment général d'incertitude concernant, d'une part, leur avenir professionnel, la reconnaissance de leur service et, d'autre part, les conséquences des restructurations, en particulier dans l'armée de terre avec le renforcement de la mobilité.

Celle-ci s'oppose en effet à un fort ancrage territorial, surtout chez les plus jeunes qui bénéficient de la proximité du réseau familial.

Le Haut comité souligne que l'insatisfaction se concentre sur les domaines ayant des incidences directes sur la vie sociale et privée : conditions matérielles de vie, solde, indemnités, alimentation, logement.

De ce point de vue, les nouvelles économies de fonctionnement très volontaristes programmées à hauteur de plus de 600 M€ sur la période 2014-2019, soit près de 100 M€ dès le PLF 2014 entraîneront nécessairement une austérité accrue.

Ces mesures d'économie s'appliqueront alors que le fonctionnement est déjà marqué par une très forte rigidité des dépenses.

Comme l'a souligné le Chef d'état-major des armées, l'amiral Guillaud : « Cette très forte contrainte sur le fonctionnement se répercutera sur les conditions de vie et de travail du personnel, d'autant que, dans le domaine de l'infrastructure, les ressources ne permettront plus de faire de maintenance préventive. »

A titre d'illustration, le ratio de maintenance par m2 restera très inférieur au ratio considéré comme satisfaisant : 4 € par m2 prévus pour 11 € par m2 admis communément.

Ces mesures qui touchent les conditions de vie des militaires s'inscrivent dans un contexte où nombre de militaires perçoivent déjà un déséquilibre entre les sujétions et les contreparties de l'état de militaire

Le Haut comité note ainsi que les militaires du rang perçoivent les changements de la société qui les entoure, notamment ce qui concerne la qualité de la vie, le temps de travail, l'utilisation des moyens de communication, et mesurent de façon croissante le décalage qui existe avec la condition militaire.

Cette perception d'un déséquilibre entre les sujétions et les contreparties de l'état de militaire est renforcée avec l'ancienneté de service, qui s'accompagne généralement d'une transition de l'état de célibataire vers celui de membre ou chef de famille.

L'étude menée par le Haut comité de l'évaluation de la condition militaire et l'INSEE sur les rémunérations des ménages dont la personne de référence est un militaire montre que le niveau de vie moyen du ménage est inférieur à celui d'un ménage dont les membres sont tous deux civils. Cette différence en défaveur des militaires et de leur conjoint s'explique par un revenu moins élevé en moyenne du conjoint.

Le niveau de vie moyen annuel du ménage du militaire était inférieur de 19,8% à celui du ménage du fonctionnaire civil de l'État sur la période 1996-2001.

Neuf années après, l'écart est toujours orienté dans le même sens et diminue légèrement pour atteindre 17,8%.

Les mesures qui touchent à la condition militaire doivent prendre en compte cet écart, si on ne veut pas prendre le risque de voir les candidats renoncer à la carrière militaire devant le déséquilibre entre les sujétions et les contreparties offertes aux militaires.

(2) La concordance entre le cadrage financier retenu pour l'évolution de la masse salariale et les objectifs en matière d'effectifs.

Une grande partie de l'architecture de la programmation repose sur les équilibres qui ont été définis en matière d'adaptation des effectifs, à savoir :

- une déflation globale qui génère d'importantes économies brutes ;

- un dépyramidage volontariste.

-une répartition de 78%/22% pour les personnels civils entre suppressions d'emplois militaires et suppressions d'emplois civils  contre 75/25 précédemment ;

- une répartition 61%/39% entre suppressions d'emplois portant sur le soutien et suppressions d'emplois touchant à la capacité opérationnelle contre 75%/25% dans la précédente LPM ;

- le maintien d'un flux régulier de recrutement, notamment pour les militaires engagés, compensé par des départs volontaires et des reclassements avec une répartition suivante ;

L'une des difficultés de cette « manoeuvre » tient au respect de l'ensemble de ces paramètres et en particulier à la concordance entre le cadrage financier retenu pour l'évolution de la masse salariale et les objectifs en matière d'effectifs.

Des difficultés pourraient résulter de l'insuffisance des instruments disponibles en matière de pilotage de la masse salariale et des ressources humaines, notamment des systèmes d'information.

Les hypothèses de coût moyen sur lesquelles repose la valorisation des déflations d'effectifs devront ainsi être vérifiées.

L'exécution de la programmation devra éviter deux écueils : un rythme de déflation des effectifs inférieur aux prévisions, qui conduirait à majorer les crédits du titre 2 au détriment notamment de l'équipement, ou au contraire une maîtrise financière du titre 2 dans le cadre prévu, qui s'effectuerait au prix d'une sous-réalisation des objectifs en matière d'effectifs.

Une « sur-exécution » du titre 2 pourrait résulter de sa dynamique propre ou d'une difficulté à réaliser les économies d'effectifs prévues, du fait de l'ampleur des réorganisations à opérer ou de difficultés sur les départs volontaires ou les reclassements.

Si l'on considère à l'inverse que le titre 2 évoluera quoi qu'il arrive selon le schéma prévu, le risque principal sera celui d'une accélération non souhaitée de la déflation des effectifs.

Lié aux interactions entre masse salariale et effectifs, le deuxième enjeu portera sur la préservation du flux de recrutement. Celui-ci ne doit pas devenir la principale variable d'ajustement des effectifs à la masse salariale. Ce flux de recrutement est essentiel au maintien de la capacité opérationnelle.

Le levier le plus aisé à manier dans la déflation des effectifs est en effet la régulation des flux : non-remplacement d'une part des départs à la retraite pour les civils et gel des recrutements des ouvriers d'État, non-recrutement et non-renouvellement de contrat pour les militaires.

Pour ces derniers, la régulation des flux porte principalement sur les personnels sous contrat qui forment l'essentiel de la composante opérationnelle.

Il s'agit donc d'un exercice délicat, qui risque d'affecter la moyenne d'âge des militaires si l'équilibre entrées/sorties n'est pas correctement assuré.

Les armées continuent pendant la conduite de la réduction du format à recruter chaque année plus de 12 000 militaires du rang et plusieurs milliers d'officiers, de sous-officiers et de civils.

Dans un contexte de déflation significative, la tentation pourrait être grande de réduire le recrutement pour diminuer les effectifs, sans provoquer trop de départs parmi les anciens et sans mettre à mal trop de plans de carrière.

Ce serait évidemment une erreur qu'il faut bien se garder de commettre : les armées doivent continuer à recruter pour conserver leur jeunesse et leur nécessaire dynamisme.

Dans ce contexte de déflation des effectifs, recrutement et fidélisation restent plus que jamais les priorités.

Enfin, il est impératif de mener à bien l'ambitieux chantier de la réorganisation et de la modernisation du soutien et de l'administration générale, faute de quoi le rééquilibrage au profit des capacités opérationnelles serait compromis.

(3) Le dépyramidage : une gageure

La suppression de 1 000 à 1 100 postes d'officiers par an prévue constitue un objectif particulièrement ambitieux.

Il s'agit en effet de trois fois et demie la déflation moyenne réalisée sur la période 2008-2013, dans un contexte marqué par la réforme des retraites et alors même que les reconversions dans le secteur privé sont de plus en plus difficiles en raison de la crise économique et dans le secteur public en raison des suppressions de postes qui touchent l'ensemble de la fonction publique.

Cette suppression va sans doute entraîner un taux d'encadrement inférieur à l'objectif fixé de 16%, puisque, comme l'observe le Chef d'état-major des armées : « le taux d'encadrement des armées mesuré ou pris stricto sensu est déjà inférieur à l'objectif moyen annoncé de 16%. »

Pour que cette mesure ne déséquilibre par le fonctionnement du ministère de la défense dans toutes ses composantes, il conviendra de veiller aux conditions d'emploi de ce personnel afin de maintenir un équilibre entre les besoins propres des armées et le dispositif interarmées qui s'est mis peu à peu en place.

M. Jean Paul Bodin a notamment souligné ses craintes de voir le dispositif interarmées être dépossédé d'une partie de ses cadres : « J'ai besoin dans mes services d'officiers ayant eu un parcours opérationnel et qui savent de quoi on parle. Quand on traite de crédits relatifs au programme d'armement à la direction des affaires financières, il faut avoir quelques ingénieurs de l'armement et des officiers des armes qui savent parfaitement de quoi on parle pour traduire tout cela sous l'angle financier. »

Mais au-delà du dépyramidage, les efforts demandés conduiront inévitablement, dans le cours de la LPM, à revoir la politique des ressources humaines, notamment en ce qui concerne les militaires.

Il est difficile de concevoir qu'une telle réforme n'entraîne pas des modifications dans les processus de sélection, d'avancement, de déroulement de carrière. Il conviendra en outre d'intégrer des mesures relatives à l'évolution des textes en matière de retraites, nécessitant de revoir les durées de passation de grades, d'allongement des carrières, etc.

Des questions se feront également jour en termes de recrutement : combien d'officiers recruter dans les grandes écoles militaires mais pour des contrats et des périodes plus courtes ? Tous ces éléments de politique des ressources humaines devront être réexaminés en commun.

4. Le pari d'économies supplémentaires dans le fonctionnement, au prix d'une nouvelle réorganisation du soutien
a) Le pari ambitieux d'économies supplémentaires dans le fonctionnement du ministère de la défense

Le rapport annexé au projet de loi indique que des efforts d'économies seront entrepris pour réduire les coûts de structure du ministère de la défense. De tels efforts doivent permettre de les limiter (hors OPEX) à 3,5 milliards d'euros courants en moyenne par an.

C'était déjà le pari - qui n'a pas été totalement atteint - de la précédente loi de programmation : arriver à dégager des économies dans le soutien, de sorte à donner la priorité, à enveloppe budgétaire contrainte, à l'équipement et à l'opérationnel.

Les économies à réaliser représentent plus de 600 millions d'euros sur la période, soit 100 millions d'euros dès le projet de loi de finances pour 2014.

Cette stabilisation des dépenses de fonctionnement à 3,5 milliards d'euros va en effet se traduire par une baisse en volume de 12% sur la période de la loi de programmation, soit environ 100 millions d'euros par an, après une baisse de 7% des crédits de fonctionnement en 2013.

En termes d'effectifs, une des priorités du projet de loi étant de préserver les forces opérationnelles, la plus grande part des déflations (14 500) devrait provenir de la transformation de l'environnement des forces et en particulier du soutien.

L'équation est compliquée car les dépenses de fonctionnement sont soit très rigides, soit -encore pire- naturellement orientées à la hausse, soit elles affectent directement les conditions de vie des personnels.

Certaines dépenses sont particulièrement rigides, voire spontanément haussières :

- le tiers d'entre elles concerne l'activité opérationnelle des forces (carburants, entraînement,...) que le gouvernement entend, à juste titre, sanctuariser ;

- le soutien courant des structures (520 M€ en 2013), est notamment constitué des coûts des fluides et de l'énergie (qui représentent 40% des dépenses des bases de défense) ;

- un peu moins de 20% touche à la condition des personnels militaires (compensation SNCF, alimentation, etc...), un peu plus de 20% sont constitués d'engagements contractuels (comme la convention SNCF signée pour la période 2012-2017 ou contrats d'externalisation de prestations), qui « rigidifient » les budgets,

- les « frais généraux » ne constituent donc en réalité que moins de 30% du total des dépenses de fonctionnement, et le ministère de la défense y subit des hausses de coûts, comme par exemple en matière de mise aux normes des bâtiments et des dépenses d'entretien immobilier.

b) Des dépenses qui souffraient déjà d'une sous-estimation récurrente de leur enveloppe

Les objectifs du projet de loi de programmation sont extrêmement ambitieux compte tenu des efforts déjà accomplis dans ce domaine ces dernières années.

Ils interviennent en effet dans un contexte marqué, sous l'impulsion tant de la révision générale des politiques publiques (RGPP) que de la précédente loi de programmation militaire, par la réorganisation totale, depuis 2008, des fonctions de soutien, avec, notamment, la création des bases de défense (en 2011) et la mutualisation du soutien entre les unités, sur une base géographique.

La seule création des bases de défense aura ainsi permis d'« économiser » 10 000 postes au sein du ministère de la défense. Une grande part des 37 projets conduits dans le cadre de la RGPP portaient sur le soutien.

Plusieurs rapports (Cour des Comptes, Sénat26(*), puis Assemblée nationale) ont mis en lumière non seulement le bouleversement total - et le véritable le choc culturel - qu'ont vécu, à la suite de ces réorganisations, les personnels en charge du soutien, mais aussi la difficulté à contraindre l'accroissement des dépenses de fonctionnement malgré une action résolue dans ce sens.

Les travaux de votre commission, et ceux de l'Assemblée nationale, ont mis en lumière une certaine « paupérisation » (pour reprendre un terme utilisé par les députés) des bases de défense, sous-dotées budgétairement, qui pèse forcément sur les conditions de vie quotidiennes du personnel (en particulier dans le domaine du soutien vie, de l'entretien immobilier courant, voire de l'entraînement).

Le rapport d'information de votre commission avait notamment mis en lumière dès juillet 2012 la mécanique perverse consistant à sous-estimer, en construction, les coûts du soutien, occasionnant impasses budgétaires, report de charges, ré-abondement in extremis en gestion voire « resoclage » de l'enveloppe budgétaire.

Ainsi en a-t-il été par exemple des dotations de fonctionnement des bases de défense en 2012. Faisant le constat, après une série de visites sur place, de l'« étranglement financier » des bases de défense, votre commission chiffrait ainsi, à l'été 2012, l'impasse budgétaire à 130 millions d'euros pour la seule année 2012, soit le quart de l'enveloppe. Un audit du ministère de la défense confirmait par la suite ce constat, conduisant à un « resoclage » de l'enveloppe en loi de finances initiale pour 2013 (crédits portés de 630 à 720 millions d'euros).

Les effets de cette pénurie de crédits sont doubles : d'une part elles induisent des reports de charge qui mettent en péril les exécutions budgétaires futures, d'autre part elles conduisent à des économies forcées qui démotivent les personnels en charge du soutien, et discréditent la nouvelle organisation du soutien aux yeux des formations soutenues.

Par ailleurs, on ne connaît que trop les conséquences de la politique tendant à ne pas assurer, faute de crédits, « l'entretien du propriétaire » en matière immobilière : faute de maintenance préventive, voire tout simplement d'entretien courant, les travaux nécessaires par la suite n'en sont que plus lourds. À cet égard il faut relever que les crédits que le ministère de la défense consacrera à l'entretien de son patrimoine immobilier représenteront 4 euros par mètre carré, là où le ratio couramment admis pour l'entretien du propriétaire est de 11 euros au mètre carré...

c) Le prix à payer : une nouvelle réorganisation des fonctions « soutien », déjà déstabilisées par l'empilement et le rythme des précédentes réformes

Atteindre ces objectifs ambitieux en termes de réductions des coûts passe nécessairement par une nouvelle réorganisation de l'organisation du soutien, alors que les réformes liées à la précédente loi de programmation, qui ont profondément perturbé les modes d'action des agents du ministère sans pour autant dégager toutes les économies attendues, ne sont pas encore totalement « digérées ».

La tâche sera d'autant moins aisée que la précédente loi de programmation a déjà vu se mettre en place les mesures de rationalisation les plus évidentes, à savoir la mutualisation des soutiens et la professionnalisation des différentes fonctions de soutien.

Il faudra donc désormais rechercher les gains de productivité par un examen en profondeur de l'efficacité de chaque processus et mode de travail. C'est nécessairement une démarche plus complexe : le plus aisé a déjà été fait lors de la mise en oeuvre de la précédente loi de programmation.

Devant votre commission, le Secrétaire général pour l'administration a décrit en ces termes ce qui s'apparente à ses yeux à un « véritable défi » : « un travail d'identification des points de progrès, processus par processus, et des simplifications qui permettront de gagner en efficacité sans dégrader la qualité du service. ».

Dans le domaine des soutiens, l'objectif est de simplifier l'organisation. Il faut relever que plusieurs propositions du rapport d'information précité du Sénat de juillet 2012, tendant à simplifier un environnement très complexe de la chaîne du soutien, seront mises en oeuvre, comme la suppression des états-majors de soutien de défense (EMSD) ou la réaffirmation d'une organisation ministérielle « métiers » se traduisant par le contrôle de bout en bout des services de soutiens spécialisés. Le Service du commissariat des armées se verra confier la responsabilité de l'administration et des soutiens communs (groupements de soutien des bases de défense, GSBDD), le commandant de base de défense étant recentré sur des fonctions de pilotage et d'arbitrage.

Une vision d'ensemble des réformes envisagées figure dans l'encadré ci-dessous :

RÉFORMES ENVISAGÉES POUR FAIRE DES ÉCONOMIES DE FONCTIONNEMENT

(SOURCE : MINISTÈRE DE LA DÉFENSE, RÉPONSE ÉCRITE AU QUESTIONNAIRE DE VOTRE COMMISSION)

Couvrant l'ensemble du périmètre ministériel, près de cinquante projets sont aujourd'hui conduits, concernant la rationalisation des structures et l'optimisation des fonctions et processus.

1. La rationalisation des structures

Les pistes de chantiers de rationalisations comprennent en particulier :

- l'optimisation de la fonction « santé », en poursuivant la réforme du service de santé des armées ;

- la rationalisation des administrations centrales, incluant les commandements organiques d'armées et des états-majors interarmées ;

- dans le domaine de la logistique, la gestion des stocks de munitions et de rechanges et les stocks pétroliers ;

- la rationalisation des postes permanents à l'étranger ;

- quant au stationnement sur le territoire, le mouvement de resserrement et de densification sera poursuivi.

2. L'optimisation des fonctions et processus

L'ensemble des fonctions et processus seront revus, notamment :

- la rationalisation des fonctions de soutien, notamment les fonctions administratives mais également l'« habillement » et l'« alimentation-hébergement-loisir » ;

- la poursuite de la rationalisation de la formation initiale et continue, en privilégiant les mutualisations entre armées et au sein des armées ;

- une rationalisation plus poussée de la communication et de la fonction SIC ;

- une optimisation de la chaîne d'exécution financière et de traitement des factures, de la fonction achats et des processus administratifs RH ;

- la poursuite de la rationalisation de l'organisation du maintien en condition opérationnelle (MCO) ;

- la rationalisation de la fonction infrastructures ;

Ces économies structurelles, qui ne produiront tous leurs effets qu'à moyen-long terme, ont été complétées par une réduction volontariste des dépenses dans la plupart des secteurs : limitation des frais de déplacement, des dépenses de formation, réduction supplémentaire du parc de véhicules de la gamme commerciale (qui passe de 17 000 à 12 130 à horizon 2015), baisse des dépenses de communication, extension de la stratégie d'optimisation des achats, réduction des frais généraux...

Ces réformes auront naturellement un impact non négligeable sur les personnels en charge du soutien, qui ont déjà dû vivre un véritable empilement de réformes, à un rythme soutenu. Votre commission a tout particulièrement attiré l'attention du ministre de la défense sur ce point.

En particulier, les déflations complémentaires dans le soutien se traduiront par  :

- la poursuite de la rationalisation des bases de défense sur certaines fonctions, dans une logique de « bout-en-bout » ;

- la poursuite des simplifications et de l'harmonisation des processus ;

- l'achèvement du déploiement des systèmes d'informations.

Il va de soi que la déflation des effectifs prévue au niveau du ministère tout entier, en plus des économies en masse salariale qu'elle génère directement, se traduit par ailleurs par une diminution des dépenses de fonctionnement en matière de « coûts liés au soutien de l'homme » (alimentation, habillement, compensatrice SNCF).

« Par ailleurs, une révision de la cartographie des bases de défense pourrait être nécessaire, pour accompagner les évolutions du plan de stationnement des forces et des volumes à soutenir, pouvant se traduire par la suppression de certaines antennes de groupements de soutien des bases de défense, ou le regroupement de certaines bases de défense limitrophes et concernées par la restructuration de formations majeures, afin de leur conserver une taille critique en termes d'effectifs soutenus.27(*) »

Questionné à ce sujet par votre commission lors de son audition, le ministre de la défense a indiqué que les arbitrages n'étaient pas encore pris. Il va de soi que votre commission suivra avec une particulière attention ce dossier sensible tant pour les personnels de la défense que pour les collectivités locales concernées.

d) Une clause de sauvegarde satisfaisante pour les carburants opérationnels

Compte tenu de la rigidité des dépenses et du caractère très volontariste des objectifs d'économie, il existe un risque que les dépenses contraintes ne phagocytent les dépenses de fonctionnement liées à l'opérationnel.

Afin d'éviter la réalisation de ce scénario, une clause de sauvegarde est prévue en matière de carburants opérationnels : « En cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission défense bénéficiera de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l'activité opérationnelle des forces. ».

Cette clause est semblable à celle existant dans la précédente loi de programmation, qui mentionnait, dans son rapport annexé (point 6.2) qu'en « cas de hausse du coût constaté des carburants opérationnels, le budget du ministère de la défense fera l'objet de mesures de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation opérationnelle des forces. »

Il faut noter que la rédaction de la présente loi de programmation est à cet égard plus large puisque la clause de sauvegarde couvre non seulement le carburant nécessaire à l'entraînement mais aussi à l'activité opérationnelle des forces.

La précédente clause de sauvegarde a été mise en oeuvre au cours de l'exécution de la précédente loi de programmation. Ainsi par exemple, la loi de finances initiale pour 2012 a-t-elle prévu un abondement supplémentaire de 100 millions d'euros directement lié à l'augmentation du prix du carburant. Le texte proposé par le projet de loi paraît donc à cet égard offrir les garanties nécessaires.

e) La fixation d'orientations nouvelles pour le maintien en condition opérationnelle reporté à 2015

Le projet de loi de programmation, dans son rapport annexé, fait état d'un projet d'« amélioration de la chaîne de soutien », qui fait l'objet d'un vaste chantier de réforme, initié par l'état-major des armées, sur la base du développement de principes de « supply chain management » inspirés des meilleurs pratiques de l'industrie privée.

Cette réforme globale des modèles d'approvisionnement et logistiques des armées est destinée à permettre une meilleure maîtrise des flux financiers, physiques et d'informations circulant entre :

- les fournisseurs / prestataires de la défense ;

- les forces (« client » final) ;

- les opérateurs logistiques (entreposage et acheminement).

Cette révision des schémas logistiques a pour objectif de délivrer les bonnes pièces de rechange, en quantité adaptée, au bon moment et au bon endroit, avec à la clef, une augmentation des capacités opérationnelles des armées à moindre coût, par :

- l'optimisation des approvisionnements et des stocks en fonction des plans de charge, des priorités techniques et tactiques du moment ;

- la diminution des coûts d'exploitation par une réduction du nombre de sites d'entreposage et une élimination des stocks inutiles ;

- des gains en effectifs dans la fonction entreposage avec la réduction du nombre d'entrepôts (en privilégiant les magasins centraux) ;

- une amélioration des prestations logistiques et de la disponibilité des matériels, par un accroissement de la réactivité de la logistique physique d'entreposage et d'acheminement.

Dans ses réponses écrites au questionnaire de votre commission, le ministère de la défense indique que : « ce chantier, programmé pour durer dix-huit mois, commencera en novembre 2013 en même temps qu'une prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage dédiée. (..)

« Si la mise en oeuvre de la transition n'est envisagée qu'en 2015, à l'issue de la conception détaillée du nouveau modèle logistique, certains effets seront obtenus dès 2014 avec un assainissement des stocks, et un pilotage fin des investissements d'infrastructure sur les dispositifs d'entreposage. »

Il faudra donc concrètement attendre 2015 pour avoir connaissance des nouveaux principes d'organisation en la matière.

5. Accompagner économiquement les territoires touchés par les restructurations

Des restructurations seront engagées pour mettre en oeuvre les nouveaux formats des armées et réaliser les économies de fonctionnement nécessaires à l'équilibre financier de la loi de programmation militaire.

Ces restructurations seront coordonnées afin d'optimiser le plan de stationnement du ministère dans un souci de mutualisation des soutiens, de densification des emprises et de réduction des dépenses de fonctionnement. Elles se traduiront par la suppression d'un certain nombre d'unités et de services.

La loi de programmation militaire n'indique pas de façon précise la nature de ces restructurations hormis pour l'armée de terre dont il est acquis qu'elle perdra l'équivalent d'une brigade interarmes et le principe qu'elle devrait toucher davantage les structures de soutien des forces que les forces elles-mêmes.

La réflexion est en cours sur les modalités de gestion des restructurations. Celles-ci résulteront, d'une part, d'une analyse capacitaire, et fonctionnelle conduite par les états-majors, direction et services et, d'autre part, d'une analyse multicritères prenant en compte des considérations d'ordre opérationnel (respect des contrats opérationnels) ou budgétaire (réduction des coûts de fonctionnement par mutualisation des soutiens ou densification des emprises, par exemple). Ce choix sera aussi fait avec le souci constant de l'aménagement du territoire.

Le gouvernement a décidé de se donner du temps pour la décision. Les restructurations seront annoncées en deux temps :

- Le 3 octobre 2013, le ministre a annoncé les restructurations qui seront mises en oeuvre en 201428(*) ; 

- à l'automne 2014, pour celles qui concerneront l'année 2015 et probablement les années ultérieures ;

Lors de son audition, le ministre de la défense a indiqué qu'il prendrait « le temps nécessaire pour mesurer les conséquences de chaque mesure ». (...) « Une analyse fonctionnelle, plus longue et plus délicate, est nécessaire, afin de partager les efforts entre services centraux et services de soutien ».

Il conviendra dès lors d'organiser la transition dans les meilleures conditions possibles en tirant pleinement les enseignements des précédentes restructurations.

Dans cette perspective, le rapport annexé indique qu'un accompagnement économique adapté à la situation spécifique de chacun des territoires les plus sévèrement affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense sera réalisé au travers, principalement, d'une démarche de contractualisation au bénéfice des territoires et de mesures d'ordre fiscal.

a) Un dispositif resserré sur les territoires les plus sévèrement impactés

Les interventions de l'État seront concentrées sur un nombre limité d'actions choisies parmi les plus structurantes et les plus efficientes pour la redynamisation des bassins d'emploi, parmi lesquelles figureront nécessairement celles dont la finalité principale sera la reconversion des emprises libérées par la défense.

Le dispositif d'accompagnement économique tel qu'il a été mis en place dans la précédente loi sera revu. Celui-ci a montré un certain nombre de limites et de fragilités.

La Cour des comptes29(*) mène actuellement un contrôle sur les dispositifs d'accompagnement des restructurations mis en oeuvre pendant la loi de programmation militaire 2009-2014 qui permettra probablement d'en améliorer l'efficacité.

Dans leur rapport sur les bases de défense, nos collègues Gilbert Roger et André Dulait avaient produit un premier bilan30(*), complétés par les rapporteurs du programme 212 dans leur rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 201331(*).

Ces dispositifs ont permis de financer des projets qui ont tous pour finalité de favoriser l'attractivité des territoires concernés mais sont très divers dans leur nature, allant jusqu'à apporter des compléments de financements à des projets déjà en cours. 

La contribution de certains projets à la dynamisation des territoires, en termes de création d'emplois notamment a pu être discutée.

Les projets ne concernaient pas tous la valorisation des emprises délaissées par la défense ce qui conduit à lui en laisser la charge et notamment les coûts de gardiennage (2 millions d'euros inscrits en loi de finances) et sont une source de difficultés pour les communes concernées.

La situation des bases aériennes, souvent éloignées des agglomérations, souvent situées sur plusieurs collectivités, connaissant parfois un niveau important de pollution et celle des camps militaires situés dans des zones peu attractives ont été difficiles à gérer.

La mise en oeuvre des instruments juridiques a été particulièrement longue : plus de la moitié des contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) et des plans locaux de redynamisation l'ont été en 2012, quatre ans après le lancement du plan d'accompagnement territorial.

Des difficultés obèrent le rythme de consommation des crédits, notamment l'obligation de dépollution, en fonction de l'usage futur du site.

b) Une démarche de contractualisation
(1) Une simplification des instruments juridiques

Compte-tenu de ces éléments, l'instrument privilégié de cette démarche sera le contrat de redynamisation de site de défense (CRSD)32(*) élaboré, sous l'égide du préfet conjointement avec l'ensemble des collectivités territoriales concernées, par les services de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) et de la Délégation à l'accompagnement des restructurations (DAR) Les préfets seront chargés d'en assurer la mise en oeuvre et le suivi, en relation étroite avec les administrations centrales concernées. Au stade actuel des études, il est donc effectivement envisagé de ne recourir qu'à ce seul mode de contractualisation.

Pour mémoire, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoyait deux dispositifs :

« Ainsi, 24 contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) sont prévus pour les communes ou les zones d'emploi les plus fragiles. Par ailleurs, les communes touchées par un nombre significatif de départs bénéficieront de plans locaux de redynamisation (PLR), pilotés par les préfets. »

(2) Une méthodologie plus efficace

Pour éviter la durée excessive de la phase d'élaboration des contrats un effort de méthodologie devra donc être consenti par tous les acteurs : délégués régionaux ou interrégionaux aux restructurations placés auprès des préfets de département, structures intercommunales et syndicats mixtes notamment dans le travail de diagnostic, de recensement des besoins et d'identification des projets, établissements publics d'aménagement foncier.

Cet effort devra aussi s'accompagner d'une réelle volonté de l'ensemble des acteurs de dépasser les clivages locaux afin de faire prévaloir l'intérêt général.

(a) Le maintien de la Délégation à l'Accompagnement des Restructurations

Dans leur rapport pour avis sur le programme 21233(*), vos rapporteurs s'étaient interrogés, sans trancher la question, sur la pertinence de faire conduire une politique de redynamisation des territoires par une entité dépendant directement du ministère de la défense, alors que l'Etat s'est doté d'une administration spécialisée est compétente en matière d'aménagement du territoire (DATAR).

Le projet de loi a opté pour le maintien de la Délégation aux restructurations considérant que la présence du ministère de la défense dans les négociations en appui de la DATAR est de nature à rassurer et à améliorer les relations entre les collectivités territoriales et les services de l'Etat et que nombres de sujets sont spécifiques au domaine de la défense et méritent d'être traités en relation constante avec les services du ministère (la dépollution, les ventes, les autorisations d'occupation temporaires...). C'est aussi un moyen de préserver, dans une situation difficile, le lien « Armée-Nation ».

La DAR compte 28 agents dont 12 délégués régionaux à l'accompagnement des restructurations qui sont un relai essentiel entre les collectivités territoriales, les chambres consulaires, les acteurs économiques et les services de l'Etat.

c) Une enveloppe financière adaptée
(1) Une enveloppe prévisionnelle de 150 millions d'euros

Une enveloppe financière prévisionnelle de 150 M€ sera affectée à cet accompagnement économique via le Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED)34(*) à hauteur des deux tiers du total et le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) à hauteur d'un tiers. Cette répartition est identique à celle de la précédente loi de programmation militaire. Le montant de l'enveloppe financière a été réduit compte tenu de la moindre ampleur des restructurations à venir.

L'enveloppe de 320 M€ accordée pour la période 2008-2015 en accompagnement d'une déflation de près de 55 000 postes correspondait à une compensation économique moyenne de l'ordre de 5 800 € par poste supprimé.

L'enveloppe prévisionnelle globale inscrite dans le présent projet de LPM a été évaluée par l'emploi d'un ratio voisin. Le ratio moyen, qui ne doit en aucun cas être considéré comme une norme impérative, a toutefois été porté de 5 800 à 6 400 euros par poste supprimé afin de prendre en considération la situation de l'emploi engendrée par la crise économique que traverse actuellement la France.

Le montant global de l'enveloppe atteint donc 150 M€ pour 23 500 postes supprimés étant entendu que la décision d'assortir ou non une mesure de restructuration d'une enveloppe financière ainsi que le montant même de cette enveloppe ne sera prise qu'au terme d'une analyse socio-économique de l'impact de la mesure sur le bassin d'emploi concerné réalisée par la DATAR.

(2) Le Fonds pour les restructurations de la défense (FRED) continuera à accompagner des restructurations intervenues au cours de la précédente loi de programmation

Le montant des prévisions de décaissement du FRED pour les restructurations 2008-2015 apparaît en décalage de 1 à 2 ans par rapport à celle des engagements.

Comme le prévoyait la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 2008, les contrats ont été signés tout au long de la période. Leur mise en oeuvre nécessite très souvent le lancement d'appels d'offres, ce qui explique partiellement la durée des actions subventionnées. A ces délais incompressibles, s'ajoutent parfois, des délais dus à des obstacles inattendus (fouilles archéologiques, recours, appels d'offres infructueux, protection de l'environnement, ...), qui pèsent lourdement sur la réalisation et l'achèvement des projets. Dans l'état actuel des prévisions, le décaissement du FRED en accompagnement des restructurations 2008-2015 devrait être de 36M€ en 2014, 43M€ en 2015, 21M€ en 2016, 20M€ en 2017 et 16M€ en 2018.

d) L'adaptation des leviers existants

Le rapport annexé mentionne trois dispositifs complémentaires en appui du plan d'accompagnement territorial des restructurations.

(1) Le dispositif fiscal d'accompagnement

Le rapport annexé indique que l'accompagnent économique (...) « sera réalisé au travers, principalement d'une démarche de contractualisation au bénéfice des territoires et de mesures d'ordre fiscal ».

Il ne détaille pas les mesures envisagées.

Le rapport annexé à la loi de programmation militaire pour 2009-2014 indiquait qu'« un effort particulier est entrepris pour attirer, notamment par des mesures fiscales, des opérateurs et des investisseurs français et étrangers sur les sites à revitaliser. » Il a fait l'objet d'un article 34 de la loi n°2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

Il contenait des dispositions inspirée d'une part du « crédit de taxe professionnelle «  créé par l'article 28 de la loi n°2004-*1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, pour un montant attendu de 490 millions d'euros pour la période 2009-2015, et d'autre part de mesures inspirées des exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser » (dispositif Warsmann) instaurées par l'article 130 de la loi n°2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2007, pour un montant attendu de 245 millions d'euros pour la période 2009-2015.

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur, le ministère de la défense indique que « le dispositif mis en oeuvre par le ministère des finances doit faire l'objet d'une analyse visant à en mesurer l'efficacité réelle et donc l'opportunité mais également la faisabilité en terme budgétaire ».

« Au stade actuel de l'étude, il semble que ce dispositif n'ait pas rencontré l'engouement escompté sur la période précédente. Le bilan de son application au 31/12/2012 se révèle relativement décevant. Les difficultés rencontrées dans sa mise en oeuvre sont multiples. Certaines sont d'ordre calendaire (décalage entre la libération effective des emprises délaissées, durée d'applicabilité du dispositif...). D'autres résultent d'une trop grande complexité d'articulation de ce dispositif spécifique avec les autres dispositifs fiscaux déjà en vigueur et d'une excessive lourdeur de mise en oeuvre ».

« Il semble actuellement peu probable que ce dispositif puisse être reconduit à l'identique au regard du bilan tiré de l'exercice précédent ».

Votre rapporteur, comme les rapporteurs pour avis du programme 212, s'étonne que le ministère de la défense ne dispose que d'informations lacunaires sur la mise en oeuvre de ce dispositif qui, certes ne relève pas de sa responsabilité directe mais participe néanmoins au plan d'accompagnement territorial des restructurations des armées mis en oeuvre par la DAR.

Ainsi dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 au titre des dépenses fiscales sur impôt d'Etat figurent deux rubriques. La première, relative à l'exonération du bénéfice réalisé par les entreprises créées en zone de restructuration de la défense n'est pas renseignée. La seconde, relative au crédit d'impôt pour les micro-entreprises implantées en zone de restructuration de la défense (cotisation foncière des entreprises), est chiffrée à 1 million d'euros.

Pour qu'il puisse en assurer un suivi d'ensemble, votre commission a précisé dans le texte de la loi de programmation dans un article 4 sexies (nouveau), que le rapport annuel sur la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire comprendrait un bilan de la mise en oeuvre des dispositifs d'accompagnement territorial des restructurations des armées.

(2) Le dispositif de cession à l'euro symbolique

Le rapport annexé indique que le dispositif de cession à l'euro symbolique de certaines emprises libérées par la défense prévu à l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 sera reconduit par la loi de finances, moyennant quelques aménagements35(*), pour les collectivités les plus fortement affectées par les restructurations.

Les mesures de restructurations 2009-2014 ont entraîné en effet la cession de plus de 200 emprises en province, représentant environ 5 400 hectares. La moitié des emprises cessibles dans le cadre des restructurations 2009-2014 est éligible au dispositif de cession à l'euro symbolique.

Cette mesure est, toutefois, présentée au conditionnel, dans l'étude d'impact du projet de loi comme s'intégrant dans un dispositif d'ensemble spécifique aux immeubles du ministère de la défense, et devant être inscrite dans le projet de loi de finances pour 2014 (p. 69/108) ou pour 2015 (p. 70/108).

(3) L'appui de la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI)

Cette Mission36(*) conduira avec les collectivités impactées par les restructurations, les négociations en vue de la cession des emprises reconnues inutiles au ministère. Elle mènera les études d'aménagement urbain et de développement économique nécessaires à la reconversion des sites.

(4) Un nouveau dispositif de prêts participatifs

Par ailleurs, un dispositif de prêts participatifs de revitalisation (reprise et développement) au bénéfice de PME situées dans les territoires affectés par les restructurations de défense sera mis en place dans le cadre de la Banque Publique d'Investissement, dans la continuité de l'action actuelle de la société SOFIRED, et en association avec le ministère de la défense. Les modalités d'application et de traitement sont en cours d'élaboration.

Dans le cadre des mesures d'accompagnement des restructurations engagées par la loi de programmation 2009-2014, la SOFIRED (Société de Financement et d'Investissements pour la Réforme et le développement), société anonyme dont le capital de 45 M€ est détenu à 100% par l'Etat via l'Agence des Participations de l'Etat (APE), a été chargée de soutenir l'implantation ou le développement d'activités susceptibles de créer ou de consolider des emplois stables dans les territoires et les entreprises concernées par la réforme du ministère de la défense.

Elle intervient au profit des entreprises éligibles en leur accordant, sur ses fonds propres, des prêts participatifs d'un montant de 75 k€ à 1 M€ sur une durée de 5 à 7 ans.

Les règles d'éligibilité des PME aux interventions de SOFIRED s'articulent en 2 volets complémentaires (il suffit de satisfaire un seul des deux critères) :

- un volet fonctionnel (être fournisseur direct ou indirect du ministère de la défense,

- et un volet territorial (être localisée dans un des 71 départements impactés par les restructurations du ministère de la Défense).

Compte tenu de la régénération du capital au fur et à mesure du remboursement des prêts, le capital de 45 M€ confié à SOFIRED permet d'octroyer un flux de prêts de 12 M€ par an dans la durée. Après une montée en puissance progressive, ce régime de croisière a été atteint en 2012 et devrait se poursuivre jusqu'à la fin de la période couverte par la loi de programmation militaire 2009 - 2014.

Dans le cadre de la constitution de la Banque Publique d'Investissement, les titres de SOFIRED ont été apportés le 12 juillet 2013 par l'APE à BPI-Groupe SA. Elle est donc devenue filiale de BPIFRANCE. Il a été convenu entre le ministère de la défense, le ministère de l'économie et des finances et BPIFRANCE que cet apport de SOFIRED à BPIFRANCE garantirait sur la période de la prochaine loi de programmation militaire 2014-2019 la poursuite de la mission de SOFIRED au profit des PME éligibles.

Une importante amélioration du dispositif actuel est prévue. Elle consiste à adosser les prêts participatifs SOFIRED, pour 50% à un fonds de garantie spécifique Défense dont la mise en place par le ministère de la Défense est à l'étude et, pour 50%, au fonds de garantie national « renforcement de la structure financière » géré par BPIFRANCE.

Le dimensionnement de ce fonds de garantie devrait permettre d'accorder au minimum entre 56 et 72 M€ de prêts participatifs sur la période de la prochaine loi de programmation militaire.

e) Des incertitudes sur le maintien ou l'adaptation de certains dispositifs existants

Il est compréhensible que le futur dispositif qui sera mis en place s'appuie sur un retour d'expérience de l'ensemble des mécanismes d'accompagnement mis en oeuvre depuis 2008 et sur les recommandations qui seront formulées par la Cour des Comptes.

C'est probablement ce qui explique que certaines dispositions complémentaires ne soient pas évoquées dans le rapport annexé.

(1) Les délocalisations de services d'administration centrale

Dans le cadre de la précédente loi de programmation, La circulaire du premier ministre du 25 juillet 2008 envisageait « un important programme de délocalisation de services d'administrations centrales, associé à des dispositions pour le maintien des services publics existants ».

Force est de constater que les mesures de délocalisation décidées en 2008 se sont révélées particulièrement difficiles, voire impossibles, à réaliser.

Dans leur rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2013 (programme 212)37(*), les rapporteurs notaient que la relocalisation à Metz de 1500 emplois dont une partie de l'INSEE s'est avérée difficile à mettre en oeuvre, que l'Office national des forêts avait renoncé à un projet de relocalisation à Compiègne ce qui a conduit à la négociation d'une rallonge budgétaire au contrat, et qu'à Cambrai le projet de Centre de liquidation des factures des armées qui devait créer 400 emplois a été abandonné.

Ces échecs ne doivent pas pour autant exclure a priori qu'une délocalisation de services d'administrations centrales ou d'établissements publics ne puisse venir conforter la revitalisation d'un territoire affecté par une restructuration, au même titre, que l'implantation d'une entreprise privée.

(2) Le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT)

Un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) a été instauré par l'article 173 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 (article L. 2335-2-1 du code des collectivités territoriales) pour leur apporter une aide au fonctionnement. Ce fonds a été doté de 5 millions d'euros en 2009 et de 10 millions d'euros depuis 2010. Il permet d'équilibrer le budget de ces communes et de certains de leurs services publics.

Au stade actuel des études, le ministère de la défense est favorable à la reconduction de ce dispositif qui relève toutefois du ministère de l'intérieur. Une disposition législative serait nécessaire pour le supprimer ou l'adapter. Il conviendra donc de s'assurer lors de l'examen des prochaines lois de finances, du niveau de la dotation qui sera inscrite à ce titre dans la mission « relation avec les collectivités territoriales ».

Pour sécuriser ce dispositif, votre commission a proposé dans le rapport annexé son maintien jusqu'au 1er janvier 2022, soit deux ans après l'échéance de la présente loi.

(3) Les aides directes aux entreprises

Le versement d'une aide directe aux entreprises désireuses de s'implanter dans une zone restructurée est une mesure efficace. Ce dispositif a donc vocation à perdurer. Son pilotage à l'échelon local et non plus national, devrait être privilégié dans un souci de plus grande réactivité.

Les aides directes aux entreprises (20,5 millions d'euros de 2009 à 2012) auraient permis la création de 3 470 emplois.

Le dispositif de prêts participatifs qui sera mis en oeuvre par la banque publique d'investissement (BPI) à laquelle est désormais adossée la SOFIRED n'a pas, en soi, vocation à se substituer au dispositif actuel d'aides directes.

f) La nécessité de revoir le cadre juridique de la dépollution pyrotechnique

L'état de pollution pyrotechnique, présumé, puis, le cas échéant avéré des terrains, crée des obligations pour le ministère de la défense avant toute cession. Le régime actuellement en vigueur peut accroître de manière significative les délais de cession et avoir des conséquences sur le montant des recettes attendues.

Les obligations de la Défense lors des cessions concernent autant la dépollution préalable à la vente effectuée par la Défense, que la prise en charge de la dépollution par l'acquéreur (dispositions introduites en 2008) qui permet à l'acquéreur de faire procéder à la dépollution, "le coût de la dépollution s'imputant alors sur le prix de vente" (article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques), que les cessions à l'euro symbolique le cessionnaire étant substitué à l'Etat pour les droits et obligations liés aux biens qu'il reçoit "en l'état".

Dans ce dernier cas, les communes éligibles au dispositif ont en charge l'ensemble des opérations de dépollution dont le coût vient s'imputer, le cas échéant, sur le complément de prix dû en cas de cession ultérieure par la commune. Le ministère de la défense fournit l'étude historique aux collectivités concernées et lorsque celles-ci le demandent un diagnostic qui permet d'évaluer le degré de pollution des différentes zones en pratiquant la détection sur des zones réduites réparties de façon représentative, à partir des résultats de la recherche historique (article 6 du décret du 26 octobre 2005 précité).

En raison des difficultés récurrentes rencontrées pour la mise en oeuvre du dispositif lors des cessions immobilières, les services du ministère de la défense ont engagé une réforme du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique.

(1) Elle portera principalement sur le décret du 4 mars 1976

Le décret n°76-225 du 4 mars 1976 modifié fixe les attributions respectives du ministre de l'intérieur et du ministre de la défense en matière de recherche, de neutralisation, d'enlèvement et de destruction des munitions et des explosifs.

Il s'agit de prévoir une évolution du partage de responsabilité existant actuellement entre le ministère de la Défense et celui de l'Intérieur. Le principe de l'intervention de la sécurité civile en cas de découverte fortuite sur tous les terrains, civils et militaires, serait consacré, l'intervention du ministère de l'intérieur sur les terrains militaires étant toutefois circonscrite aux seuls cas de découverte d'objets pyrotechniques isolés.

Il est également proposé, dans un objectif de protection des intérêts financiers de l'Etat, plusieurs mesures :

- la nécessité de la dépollution pyrotechnique serait déterminée après analyse quantitative du risque, et non plus systématiquement aux seules vues des résultats de la recherche historique établissant une suspicion de pollution ;

dans les cas de cession autres que celles à l'euro symbolique, le coût définitif de la dépollution pyrotechnique pris en charge par l'Etat ne pourrait excéder le prix de la vente du terrain. De plus, le bénéficiaire supporterait le financement et la réalisation matérielle des opérations de dépollution pyrotechnique, assurées actuellement par le ministère de défense, pour toutes les opérations autres que les cessions (changements d'utilisation, occupations constitutives de droits réels) ;

- les modalités de détermination de l'usage futur du terrain par l'acquéreur seraient renforcées. Cependant, pour tenir compte du fait que les acquéreurs sont souvent dans l'impossibilité de déterminer un usage futur, un mécanisme de dépollution par zones polluées serait institué.

(2) ...ainsi que sur certaines dispositions du décret du 26 octobre 2005

Certaines dispositions du décret n° 2005-1325 du 26 octobre 2005 relatif aux règles de sécurité applicables lors des travaux réalisés dans le cadre d'un chantier de dépollution pyrotechnique pourraient être assouplies

L'objectif est d'améliorer la fluidité des procédures relatives aux chantiers de dépollution pyrotechnique par :

- la redéfinition des opérations relevant du chantier de dépollution pyrotechnique (les opérations préalables telles que la préparation du terrain et le diagnostic sans affouillement ne seraient plus considérées comme relevant du chantier de dépollution) ;

- l'assouplissement du principe d'unicité du marché de dépollution pyrotechnique (possibilité de recours à la sous-traitance) ;

- la possibilité de co-activité sur le périmètre du chantier de dépollution pyrotechnique.

Ces évolutions sont toutefois conditionnées par les conclusions d'une étude de sécurité.

(3) Cette réforme doit être conduite rapidement

La révision des règles relatives à la dépollution pyrotechnique revêt une importance particulière dans le cadre de la présente loi de programmation militaire. Elle constitue un moyen de sécuriser les ressources exceptionnelles apportées par les cessions immobilières en évitant des retards préjudiciables. Elle est aussi un moyen de conforter le dispositif de cessions à l'euro symbolique dans le cadre du plan d'accompagnement territorial des restructurations, en ne retardant pas à l'excès la mise à disposition des terrains et immeubles nécessaires aux projets de revitalisation et, tout particulièrement, ceux qui prévoient la réutilisation des emprises abandonnées.

Pour encourager le gouvernement à mener à bien cette réforme, votre commission a demandé dans le rapport annexé qu'elle soit conduite avant la fin de l'année 2014.

g) Le soutien des collectivités territoriales restera nécessaire

Le dispositif d'accompagnement territorial des restructurations des armées n'a pas un caractère indemnitaire ou réparateur, il est destiné à soutenir des actions de redynamisation des territoires concernés, et notamment les plus affectés. Il faut souligner qu'en Allemagne et en Grande-Bretagne, les collectivités touchées par les restructurations ne bénéficient pas d'un tel accompagnement.

L'objectif du dispositif consiste à mobiliser un ensemble de partenaires autour d'une logique de projet. De fait, ce sont les collectivités territoriales, elles-mêmes qui portent la plus grande part de l'effort de reconversion économique (75%, pour le financements des contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD) et des plans locaux de redynamisation (PLR) engagés lors de la précédente loi de programmation). L'effort du budget de l'État ne peut être que limité. Il faut toutefois rappeler que la dégradation de la situation financière des collectivités territoriales et leurs obligations dans le cadre de la politique de redressement des comptes publics, limiteront nécessairement leurs propres efforts. Le succès du plan d'accompagnement territorial des restructurations dépendra donc pour l'essentiel de la capacité de mobilisation des différents acteurs, comme de la pertinence et de l'efficacité des actions mis en oeuvre. Il importe de tirer tous les enseignements de l'évaluation des dispositifs instaurés à l'occasion de la précédente loi de programmation.


* 12 Intégrant les nouveaux équipements et les matériels plus anciens

* 13 Renseignement d'origine électromagnétique

* 14 Major Joint Operation : Dans le vocabulaire OTAN, opération du niveau corps d'armée pour l'armée de terre, de niveau JFACC 350 sorties/jour pour l'armée de l'air et de niveau Task Force pour la marine

* 15 Small Joint Operation : Dans le vocabulaire OTAN, opération du niveau division ou équivalent

* 16 Nombre inférieur au format Livre blanc, dû à la diminution naturelle de ce parc d'ancienne génération

* 17 Deux frégates anti-sous-marines d'ancienne génération (désarmées post 2019 en fonction de l'admission au service actif des FREMM pour maintenir au niveau requis la capacité de lutte sous la mer), 5 FREMM (sur 6 livrées, la dernière étant en essais en fin de période), 4 frégates de défense aérienne (dont 2 FAA d'ancienne génération) et 5 frégates légères furtives (à rénover)

* 18 Compte tenu de leur âge, un pétrolier-ravitailleur est maintenu en réserve en cas d'avarie grave sur l'un des 3 autres

* 19 Selon la date exacte de retrait des FALCON F 200 arrivant en fin de vie

* 20 Le nombre d'avions dans les forces, transitoirement inférieur au format du Livre blanc, rejoindra ce format par la suite grâce à la poursuite des livraisons RAFALE et aux opérations de prolongement de vie des MIRAGE 2000D et MIRAGE 2000-5. Au sein des armées, sera étudiée l'utilisation optimale des flottes en cours de retrait pour réaliser l'activité organique des équipages nécessaires aux contrats

* 21 Les C 135FR/KC 135, aux capacités sensiblement inférieures à celles des MRTT et à la disponibilité incertaine, seront retirés du service dès que possible au fur et à mesure de la livraison de ces derniers, de façon à ce que les contrats de dissuasion soient assurés sans restriction

* 22 Outre le ravitaillement en vol et le transport stratégique, les MRTT possèderont des capacités améliorées de transports de fret et d'évacuation sanitaire aérienne lourde

* 23 Cette flotte sera constituée de 15 A400M, de 14 C 160 maintenus en service pour compenser partiellement le décalage des livraisons A400M et de 14 C 130

* 24 La flotte d'hélicoptères moyens comprendra des PUMA, des SUPER PUMA, des EC 225 et des EC 725 CARACL

* 25 SLAMF : système de lutte anti-mines futur, à base de drones et en coopération franco-britannique

* 26 Rapport d'information de MM. Gilbert ROGER et André DULAIT, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n° 660 (2011-2012) - 11 juillet 2012

* 27 Source : réponse écrite à la question n°67 de votre commission sur le projet de loi de programmation militaire

* 28 En 2014, un régiment sera transféré d'Orange (Vaucluse) à Carpiagne (Bouches-du-Rhône), où un autre est dissous, quatre sites de l'armée de l'air seront affectés par des restructurations (dont une fermeture de site), et, en interarmées, les états-majors de soutien de défense vont être dissous. Le transfert à la DRM à Balard dans la perspective du regroupement des états-majors, directions et services sur un site unique a également été annoncé.

* 29 La Cour des comptes a présenté des conclusions provisoires au ministère de la défense sur les dispositifs d'accompagnement des restructurations mis en oeuvre pendant la loi de programmation militaire 2009-2014. La procédure étant en cours, et le phase contradictoire n'étant pas achevée votre rapporteur n'a pu en prendre connaissance.

* 30 Sénat n°660 (2011-2012) http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-660-notice.html

* 31 Sénat n°150 - tome VII (2012-2013) http://www.senat.fr/rap/a12-150-7/a12-150-7.html

* 32 L'analyse de l'ensemble des contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD) et des plans locaux de redynamisation (PLR) signés au titre du plan de restructuration 2008-2015 ne fait pas apparaître de différences notables dans leur mode d'élaboration, de suivi et de mise en oeuvre, ni de différences significatives dans la typologie des actions contractualisées.

* 33 Sénat n°150 - tome VII (2012-2013) http://www.senat.fr/rap/a12-150-7/a12-150-7.html

* 34 Le FRED est un fonds dont les modalités de mise en oeuvre permettent d'intervenir sur un domaine plus large que celui du FNADT (en particulier en faveur des entreprises).

* 35 Une extension aux établissements publics fonciers est envisagée.

* 36 La MRAI, « l'Agence immobilière » du ministère de la Défense rattachée à la Direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), négocie la vente du patrimoine dont les armées n'ont plus l'utilité, en liaison avec le service France Domaine.

* 37 Sénat n°150 - tome VII (2012-2013) http://www.senat.fr/rap/a12-150-7/a12-150-7.html