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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale

8 octobre 2013 : Programmation militaire 2014-2019 ( rapport - première lecture )

Rapport n° 50 (2013-2014) de M. Jean-Louis CARRÈRE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 8 octobre 2013

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N° 50

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 octobre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale,

Par M. Jean-Louis CARRÈRE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

822 (2012-2013) et 51 (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat s'est réunie le mardi 8 octobre 2012, sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère (SOC, Landes), président, en présence du ministre de la Défense, M. Jean-Yves Le Drian, et a procédé à l'examen, en première lecture, du rapport de M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, sur le projet de loi n°822 (2012-2013) relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale et a établi les textes présentés par la commission sur ce projet de loi et son rapport annexé.

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a rappelé que le projet de loi de programmation militaire 2014-2019 était fondé sur les conclusions du nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013.

Le projet de loi précise, dans son rapport annexé, les principales orientations de notre politique de défense et les décline en termes financiers, capacitaires, industriels et humains sur les six prochaines années.

Malgré un contexte économique et budgétaire extraordinairement difficile, et grâce à la détermination du Président de la République, le projet de loi de programmation militaire prévoit de sanctuariser l'effort consacré par la Nation à sa défense avec des ressources qui devraient atteindre 190 milliards d'euros courants sur la période 2014-2019.

Ainsi, il permettra de maintenir les ambitions de défense de la France à un niveau élevé et de préserver notre influence sur la scène internationale. La France sera l'un des rares pays en Europe capable de protéger de manière autonome son territoire et sa population, dissuader tout agresseur étatique potentiel qui menacerait nos intérêts vitaux, grâce au maintien de la dissuasion nucléaire dans ses deux composantes, et intervenir militairement sur des théâtres extérieurs pour faire respecter nos valeurs et honorer nos alliances. Les industries de la défense seront sauvegardées et l'effort de recherche en matière de défense préservé.

Le projet de loi comporte également un important volet normatif.

Outre des dispositions relatives notamment à la gestion des ressources humaines accompagnant la réduction des effectifs du ministère de la défense, qui devraient atteindre 23 500 postes supprimés auxquels s'ajoutent 10 175 postes au titre de la RGPP précédente LPM sur la période 2014-2019, ainsi que des dispositions relatives à l'immobilier, le corps du projet de loi aborde trois principaux sujets :

Tout d'abord, le projet de loi vise à améliorer le cadre juridique du renseignement. Il prévoit d'accorder de nouveaux outils aux services de renseignement afin notamment d'améliorer l'efficacité de la lutte contre le terrorisme. Dans le même temps, il prévoit de renforcer le contrôle démocratique, en étendant les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement ;

Ensuite, le projet de loi contient plusieurs mesures relatives au renforcement de la protection et de la défense des systèmes d'information de l'Etat et des opérateurs d'importance vitale face aux attaques informatiques à des fins d'espionnage, de déstabilisation ou de sabotage. Comme l'illustre l'actualité récente, ces attaques informatiques prennent désormais une ampleur stratégique ;

Enfin, plusieurs dispositions du texte visent à éviter une « judiciarisation » inutile de l'action des militaires engagés en opération extérieure.

Ayant procédé à de nombreuses auditions, tant en commission qu'en format restreint, la commission approuve les orientations générales du projet de loi de programmation militaire.

Elle a toutefois pleinement conscience des fragilités et des défis auxquels cette programmation sera confrontée lors de son exécution. Ces défis tiennent en particulier à la nécessité de garantir que les recettes exceptionnelles soient bien au rendez-vous, au montant et au moment prévus, mais aussi à la réussite de la « manoeuvre Ressources humaines », à la réforme du soutien et au succès de nos industriels à l'export.

C'est la raison pour laquelle la commission a apporté au texte du Gouvernement un ensemble de modifications destinées à :

Assurer la cohérence stratégique en renforçant les « clauses de sauvegarde » financières - en particulier celle portant sur les recettes exceptionnelles en prévoyant, en cas de non réalisation, une compensation intégrale par d'autres recettes ou par des crédits budgétaires - ainsi que la « clause de revoyure » et en intégrant une « clause de retour à meilleure fortune » prévoyant, en cas d'amélioration de la situation économique, le redressement de l'effort de défense de la Nation qui devrait tendre vers l'objectif de 2 % du PIB ;

Renforcer le contrôle parlementaire sur l'exécution de la programmation, en prévoyant un suivi particulièrement vigilant, exigeant et permanent tout au long de l'exécution, par différentes mesures dont la possibilité pour les présidents et rapporteurs des commissions de la défense des deux assemblées d'exercer un contrôle « sur pièces et sur place » à l'image du contrôle exercé aujourd'hui par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances ;

Appeler l'attention du Gouvernement sur la cohérence capacitaire en soulignant les principales fragilités de notre format d'armées, aussi bien en ce qui concerne les équipements, que la préparation opérationnelle, les ressources humaines et le soutien ;

Améliorer les dispositions normatives, notamment en matière de protection des systèmes d'information et de protection des militaires face au risque de judiciarisation.

Saisie de quarante amendements proposés par son rapporteur et d'un amendement déposé par M. Jean-Jacques Hyest, la commission a adopté trente amendements de son rapporteur.

Votre commission a adopté le projet de loi et son rapport annexé ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a été adopté par le Conseil des ministres le 2 août 2013 et déposé sur le Bureau du Sénat.

Compte tenu de l'importance de ce texte et conformément à une pratique solidement établie au sein de votre commission, votre rapporteur a souhaité associer à son examen l'ensemble des rapporteurs budgétaires de la mission défense ainsi que d'autres membres de la commission ayant travaillé sur les sujets contenus dans le corps du projet de loi1(*).

Rappelons que la précédente loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2009-2014 prévoyait une révision au bout de quatre ans.

Le Président de la République a souhaité que cette révision soit anticipée et précédée d'un nouveau Livre blanc pour mieux tenir compte de la nouvelle donne stratégique.

En effet, depuis le précédent Livre blanc de 2008, le contexte stratégique a connu des évolutions majeures avec notamment les conséquences de la crise économique et financière, la nouvelle posture de la diplomatie américaine de « rééquilibrage » vers l'Asie-Pacifique, les révolutions dans le monde arabe, l'apparition de nouvelles zones d'instabilité en Afrique, l'essoufflement de la construction européenne en matière de défense ou encore le développement de la cyber menace.

Il semblait donc indispensable de tenir compte de ces évolutions afin d'adapter notre stratégie et notre outil de défense, et ce d'autant plus que la trajectoire financière de la LPM 2009-2014 avait été sensiblement affectée par les conséquences de la crise économique et budgétaire mettant hors de portée les différents contrats opérationnels des armées.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, rendu public le 29 avril 2013, a permis de mettre à jour notre stratégie de défense et les missions de nos forces armées. Il a confirmé le concept de sécurité nationale, introduit par le précédent Livre blanc de 2008, et a défini un nouveau format d'armée à l'horizon 2025-2030.

Le projet de loi de programmation militaire 2014-2019 - la douzième depuis 1960 - constitue la première étape de la mise en oeuvre des orientations du nouveau Livre blanc.

Le rapport annexé au projet de loi précise les orientations de notre politique de défense et les décline en termes financiers, capacitaires, industriels et humains sur les six prochaines années.

La programmation militaire s'est faite dans le respect de deux impératifs :

- le maintien de l'effort consacré par la Nation à sa défense, afin de garantir la sécurité de la France et de ses intérêts ;

- la nécessaire prise en compte de l'objectif de redressement des finances publiques, dont la dégradation est devenue en elle-même un enjeu de souveraineté.

Afin de concilier ces deux impératifs et malgré un contexte économique et budgétaire extraordinairement difficile, la détermination sans faille du Président de la République a permis de sanctuariser les moyens financiers dont disposera la défense nationale.

Le projet de loi de programmation militaire maintient les ressources du ministère de la défense à leur niveau actuel jusqu'en 2016, soit 31,4 milliards d'euros par an. Elles augmenteront ensuite progressivement jusqu'en 2019 pour atteindre 32,5 milliards d'euros. Les ressources programmées sur la période 2014-2019 atteindront au total 190 milliards d'euros exprimés en valeur 2013 (euros courants).

Ce projet permet ainsi de maintenir les ambitions de défense à un niveau élevé et de prévenir la plupart des menaces et des risques pesant sur notre sécurité.

La France sera l'un des rares pays en Europe capable de protéger de manière autonome son territoire et sa population, dissuader tout agresseur étatique potentiel qui menacerait ses intérêts vitaux, grâce au maintien des deux composantes de nos forces stratégiques, et intervenir militairement dans des théâtres extérieurs pour faire respecter ses valeurs, honorer ses alliances et tenir son rang sur la scène internationale.

Afin de dégager les marges de manoeuvres budgétaires nécessaires à la poursuite de ces ambitions, le présent projet de loi prolonge, mais de façon plus modérée, la réduction du format de nos armées. Moins nombreuses, mais mieux armées, nos forces vont bénéficier de l'arrivée d'équipements nouveaux qui accroîtront leur efficacité opérationnelle. C'est le cas en particulier des drones MALE, des avions de transport tactique A400M et des ravitailleurs en vol, dont l'absence a fait défaut lors des derniers engagements de nos forces. Elles bénéficieront également, entre autres équipements, du premier sous-marin d'attaque nucléaire de la classe BARRACUDA et de six frégates de premier rang FREMM. La livraison des avions de combat RAFALE sera poursuivie. La modernisation des moyens de transport et de combat terrestre va continuer grâce au lancement du programme tant attendu : SCORPION.

Les efforts budgétaires prévus et les orientations tracées, en particulier la priorité donnée aux équipements, au renseignement, à la cyberdéfense permettront à la France de disposer d'un outil de défense moderne adapté.

Notre industrie de défense sera pour l'essentiel sauvegardée et la Recherche et Technologie de défense bénéficiera de la sanctuarisation de ses crédits à un niveau élevé.

Le présent projet de loi contient également un important volet normatif.

Outre des mesures de gestion des ressources humaines accompagnant les réductions d'effectifs et relatives à la protection des sites, installations et immeubles intéressant la défense nationale, trois principaux sujets sont traités dans le corps du projet de loi :

- le cadre juridique du renseignement ;

- la protection des systèmes d'information ;

- et le traitement pénal des affaires militaires.

Le renseignement est élevé au rang de priorité majeure. Le projet confère de nouveaux outils aux services de renseignement pour remplir leurs missions de lutte contre le terrorisme et contre les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Dans le souci de préserver un équilibre entre l'efficacité de l'action des services et le contrôle démocratique, le projet de loi renforce le contrôle parlementaire en élargissant les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

Le projet de loi contient aussi un important volet consacré à la protection des systèmes d'information et de communication de l'Etat ou des opérateurs d'importance vitale face aux attaques informatiques à des fins d'espionnage, de déstabilisation ou de sabotage. Ces attaques constituent, comme l'illustre l'actualité récente, une menace stratégique d'ampleur.

Enfin, le texte du projet de loi vise à protéger les militaires engagés dans le cadre d'une opération militaire à l'étranger contre le risque d'une judiciarisation excessive de leur action.

En Afghanistan avant-hier, en Côte d'Ivoire et en Lybie hier, au Mali aujourd'hui et peut être en Syrie demain, les hommes et les femmes qui composent nos forces armées ont fait la preuve de leur professionnalisme, de leur dévouement et de leur engagement total qui va parfois jusqu'au sacrifice suprême. Votre commission tient à leur rendre hommage pour leur action dans les opérations récentes.

Pour ces raisons, votre commission approuve les orientations générales de ce projet de loi de programmation militaire et mesure à leur juste valeur les efforts qu'elle implique dans un contexte budgétaire difficile.

Elle a pleinement conscience des fragilités que comporte cette programmation militaire et des défis auxquels cette loi sera confrontée lors de son exécution. Le présent rapport n'a aucunement l'intention de les dissimuler. Les défis en question tiennent évidemment à la nécessité de garantir que les ressources exceptionnelles soient bien au rendez-vous, mais aussi au succès de nos industriels à l'export, à la réussite de la manoeuvre RH et à la réforme du soutien. Qu'un seul élément fasse défaut et c'est l'ensemble de l'édifice qui menacerait de s'effondrer.

C'est pourquoi votre commission a apporté au texte du gouvernement un ensemble de modifications destinées à :

- assurer la cohérence stratégique en renforçant la portée des clauses de sauvegarde financière - en particulier celle portant sur les ressources exceptionnelles - et en prévoyant un suivi particulièrement vigilant, exigeant et permanent de l'exécution de la programmation ;

- appeler l'attention du gouvernement sur la cohérence capacitaire en soulignant les principales fragilités de notre format d'armées, aussi bien en ce qui concerne les équipements que la préparation opérationnelle, la réussite de la manoeuvre RH et la réforme du soutien ;

- améliorer les dispositions normatives, notamment en matière de cyberdéfense et de protection des militaires face au risque de judiciarisation des opérations extérieures.

La trajectoire financière de la programmation militaire est dans la situation budgétaire actuelle, la moins mauvaise possible.

Votre commission garde espoir dans un retour de notre économie à meilleure fortune afin de permettre le nécessaire redressement de l'effort de la nation en faveur de la défense, qui devrait tendre vers l'objectif de 2% du PIB. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement visant à garder cette perspective présente à l'esprit dans le corps du projet de loi. Sous réserve de ces modifications, elle vous propose d'adopter le présent projet de loi.

I. LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DE NOTRE OUTIL DE DÉFENSE

A. LE NOUVEAU CONTEXTE STRATÉGIQUE

1. La mutation des menaces

L'évolution du monde rend évolutives nos grilles d'analyses. Déjà par rapport aux analyses du nouveau Livre blanc de 2013 le contexte des crises a évolué. Certes les lignes directrices demeurent mais, pour certaines d'entre elles, elles ressemblent au point fixe que constitue une embarcation sur une vague.

Comme l'a mis en évidence le nouveau Livre blanc de 2013, aux traditionnelles « menaces de la force » qui perdurent s'ajoutent désormais et de façon de plus en plus prégnante les « risques de la faiblesse ». Il s'agit d'un phénomène stratégique qui prend aujourd'hui une ampleur nouvelle. Ces risques apparaissent lorsque certains Etats se révèlent incapables d'exercer les fonctions de base de la souveraineté. Les risques et les menaces qui se cristallisent sur leur territoire peuvent alors rapidement déborder et affecter notre propre sécurité. Ces situations d'Etats faillis se retrouvent aussi bien au Moyen-Orient, en Afrique et en Asie. Dans l'arc sahélien et dans la corne de l'Afrique les trafics en tout genre se multiplient et les menaces terroristes s'accentuent.

Au Moyen-Orient les révolutions arabes n'ont pas fini d'épuiser leurs effets déstabilisants. Ce que l'on a appelé les «printemps arabes» a constitué une surprise stratégique et mis à jour les faiblesses de l'anticipation de nos appareils diplomatiques et de renseignement. Ces révolutions ont fait passer ces pays d'un l'immobilisme, dont en général les pays occidentaux se félicitaient, à l'instabilité. Les fortes turbulences ont amené une fragmentation de l'expression politique là où dominaient les partis uniques. Les pouvoirs politiques sont durablement fragilisés et doivent néanmoins faire face à une triple impasse politique, économique et sécuritaire. Face à ces turbulences l'Europe en particulier ne sait comment réagir ou même seulement comment agir.

Les évènements survenus principalement du Maroc à l'Egypte ont été trop souvent analysés au travers d'une grille de lecture occidentale. Les aspirations à la dignité, à la liberté et au partage des gains économiques ne se sont pas traduites jusqu'à présent par des avancées démocratiques telles qu'elles avaient été espérées en occident. Chacun de ces pays doit, là comme ailleurs, trouver ses propres voies vers la démocratie.

La recomposition de ces pays sera d'autant plus douloureuse et incertaine que les aspects religieux - le conflit entre les deux grandes branches de l'Islam - imposent de réactualiser notre grille de lecture. A cela se superpose une opposition entre les religieux et les laïcs - encore cette notion n'a-t-elle rien à voir avec notre conception occidentale de la laïcité. En particulier, le modèle turc dont on avait pu penser qu'il constituerait un objectif, parait aujourd'hui improbable ; ce pays n'est du reste pas épargné par la contestation.

La crise syrienne apparait comme l'épicentre de ces lignes de fractures internes et se diffuse au sein de la région et au niveau mondial. Le pouvoir en place est soutenu par l'Iran, l'Irak et le Hezbollah libanais. Il est protégé par la Russie et la Chine qui ne lèvent leur veto qu'au moment où la menace d'une intervention aurait révélé leur impuissance à défendre leur allié militairement autrement qu'en l'armant. L'opposition se partage les soutiens des occidentaux pour ce qui est de la coalition et de l'Armée syrienne libre, et l'Arabie Saoudite et le Qatar, eux-mêmes rivaux. Les risques de contagion régionale avec l'affaiblissement du Liban et de la Jordanie sont importants.

L'évolution récente de l'Iran, si elle se traduit par des avancées concrètes, peut néanmoins changer la donne. Une réintégration de l'Iran dans la communauté internationale ferait perdre à Israël l'argument du risque existentiel. L'Etat hébreux ne serait plus à terme la seule démocratie de la zone proche orientale. L'interminable conflit israélo palestinien pourrait y puiser un rebond vers une solution.

Ces mouvements appellent des réactions et l'implication de la communauté internationale, en particulier des Nations-Unies.

Ce nouveau contexte stratégique a déjà conduit et pourrait conduire à nouveau à l'engagement des forces françaises. On songe naturellement à la Côte d'Ivoire, à la Libye, au Mali ainsi qu'à la situation très préoccupante en Syrie et en République centrafricaine (RCA). Pourtant le bilan des interventions depuis une quinzaine d'années n'est à l'évidence pas totalement positif. L'Irak paraît retourner aux démons de la guerre civile ; le sort de l'Afghanistan après 2014 est incertain ; la Libye, notamment dans toute sa partie sud est un Etat de non droit. Avec la Tunisie et l'Egypte, la Libye devient un foyer du radicalisme. Si le Mali n'a été stabilisé que par l'intervention française, l'instabilité s'est transportée comme dans un vase communiquant sur d'autres pays. La crise en RCA en est une illustration.

La règle cardinale de la communauté internationale reste le principe de la souveraineté des Etats. Si ce principe a pu être écorné en Libye, il semble probable que l'application des principes qui ont conduit à l'intervention reste orpheline. Avec la montée en puissance des émergents et le recul simultané des puissances occidentales, il est probable que la primauté du principe de souveraineté demeure la clé de lecture majeure de la diplomatie internationale.

D'autres menaces et risques sont amplifiés par la mondialisation. On pense naturellement à la menace terroriste visant nos ressortissants ou nos intérêts, sur notre territoire ou à l'extérieur, qui demeure élevée, mais aussi à la prolifération ou au développement des trafics et de la criminalité organisée.

Certaines menaces pèsent sur les flux de biens, de marchandises, ou de personnes, avec notamment les risques pesant sur la sécurité maritime, comme en témoigne l'accroissement de la piraterie, dans le Golfe d'Aden et dans l'Océan Indien, mais aussi dans le Golfe de Guinée.

Enfin, de nouvelles menaces apparaissent aujourd'hui avec le développement exponentiel des attaques informatiques à des fins d'espionnage, de déstabilisation ou de sabotage ou encore les menaces pouvant viser l'espace atmosphérique.

Ces évolutions de la menace permettent d'appréhender un monde très incertain et complexe sur l'évolution duquel les actions traditionnelles, opérations de maintien de la paix par exemple, sont brouillées. La convergence des valeurs et des intérêts est mise à mal par ce phénomène comparable au brouillard de la guerre. Pour autant, les règles de la diplomatie ne sont pas celles de la guerre même si elles devraient parfois s'en inspirer. Face à l'opinion publique, confrontée principalement à la menace économique, la lutte contre les menaces extérieures doit passer par une pédagogie de nos intérêts.

2. Les évolutions de la politique américaine

Trois évolutions marquent la politique américaine. La première est celle du « rééquilibrage vers l'Asie-Pacifique ». La deuxième est celle de la « fatigue expéditionnaire » qui fait suite aux interventions en Irak et en Afghanistan et qui conduit à un désengagement du Moyen-Orient. Le fait que les Etats-Unis vont atteindre l'autonomie énergétique avec la mise en exploitation des gisements de gaz de schistes, renforce ce mouvement. Enfin, la troisième résulte des difficultés économiques qui conduisent à une réduction programmée des dépenses militaires dans un contexte budgétaire exacerbé par les affrontements partisans.

Ces trois évolutions se conjuguent et se confortent pour produire deux effets significatifs.

D'une part, il sera de plus en plus difficile pour les dirigeants américains de justifier vis-à-vis du Congrès et de leur opinion publique des dépenses militaires au profit des Européens, alors même que ceux-ci ne semblent guère menacés et qu'ils ne font aucun effort en faveur de leur défense. L'engagement américain pour la défense de l'Europe va donc diminuer. D'autre part les réductions significatives de l'effort de défense américain vont se traduire nécessairement par un accroissement de la compétition entre leurs industriels et les nôtres, notamment sur les marchés d'équipement des pays émergents en pleine expansion. Ce d'autant plus que les autorités américaines s'oriente vers un allègement des restrictions aux exportations sous la pression des lobbys industriels.

3. La crise économique et financière

La crise économique et financière qui perdure depuis 2008 et dont l'Europe peine à sortir a eu un impact profond et durable sur la hiérarchie des puissances. Comme votre commission l'a souligné dans son récent rapport d'information sur la défense européenne2(*), la crise économique et financière a conduit toutes les nations européennes, y compris le Royaume-Uni, à l'exception notable de la Pologne, à effectuer des coupes importantes dans leurs budgets de défense.

La part des dépenses de défense dans le PIB des pays européens est passée en moyenne de 1,9% en 2001 à 1,25 % en 2012. Aujourd'hui, un seul pays européen (le Royaume-Uni) atteint l'objectif de 2% du PIB consacré à la défense (hors pensions), cinq pays seulement (dont la France avec 1,54%) consacrent entre 2 et 1,5% du PIB à la défense, tandis que sept pays européens consacrent entre 1,5 et 1% du PIB (dont l'Allemagne avec 1,1%) et quatorze pays membres consacrent moins de 1% de leur PIB à la défense.

Certes, cette diminution des dépenses militaires préexistait à la crise économique. Mais elle a été amplifiée par celle-ci. Elle s'est traduite par des réductions volontaires ou subies de capacités militaires, ainsi qu'une réduction importante du format des armées. Alors que la part des dépenses d'équipement dans les budgets de la défense reste supérieure à 30% en France, cette part est tombée à 21% en Allemagne, 11% en Italie et à 8% en Espagne. L'écart est encore plus grand en ce qui concerne l'effort en matière de recherche et de développement dans le domaine de la défense.

Ainsi, entre maints exemples, le Royaume-Uni a renoncé à maintenir ses moyens aériens de patrouille maritime ; les Pays-Bas ont purement et simplement renoncé à l'arme blindée et ont envoyé leurs équipages de chars se former au sein de l'armée allemande.

La crise économique et financière et ses conséquences budgétaires ont eu également pour effet un fort sentiment de lassitude - surtout aux Etat-Unis mais plus largement chez l'ensemble des opinions publiques occidentales. Les interrogations qui existent sur le bilan des guerres menées en Irak ou en Afghanistan au regard des résultats obtenus, conduisent à un scepticisme pour les opérations extérieures et à un abstentionnisme stratégique.

Jusqu'à présent la France oppose à ce sentiment d'abstention un certain volontarisme fondé sur la défense des valeurs. La position majoritaire en Europe, repliée sur son seul soft-power, et la contrainte budgétaire mettent ce volontarisme à l'épreuve.

B. L'EXÉCUTION INABOUTIE DE LA PRÉCÉDENTE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

1. La diminution des ressources budgétaires

La LPM 2009-2014 prévoyait d'allouer à la mission « défense » 128,7 milliards d'euros courants pour la période 2009-2012. Ce montant prenait en compte toutes les ressources disponibles, y compris les ressources exceptionnelles issues de la cession de biens immobiliers et de bandes de fréquences détenues jusqu'alors par le ministère de la défense.

En exécution sur la période 2009-2012, le ministère n'aura bénéficié que de 125,7 milliards d'euros, soit un écart de 2,9 milliards d'euros qui représente 2,3% entre la trajectoire programmée et la trajectoire exécutée.

Il est vrai que la trajectoire financière de la LPM 2009-2014 avait été sensiblement modifiée par la loi de programmation des finances publiques de 2010. Le total programmé sur la période 2009-2012 avait ainsi été ramené à 127,09 milliards d'euros, ce qui réduisait l'écart entre les deux trajectoires à 1,9 milliard d'euros, soit 1,52% du total en 2012.

Mais malgré cette rectification, et en prenant en compte les choix effectués dans le projet de loi de finances pour 2013, les deux trajectoires ont continué à diverger. L'écart est ainsi passé en 2013 à 2,66 milliards d'euros, soit 1,64% du montant initial entre la trajectoire rectifiée en 2010 et la trajectoire réellement exécutée.

L'application de la règle du « zéro volume », c'est à dire une augmentation au même rythme que l'inflation, aurait conduit, selon le rapport de la commission des finances du Sénat sur la loi de finances pour 2012, à un écart cumulé de 15 milliards d'euros sur la période 2009-20203(*).

L'application de la règle du « zéro valeur », c'est-à-dire le maintien en valeur faciale sans prise en compte de l'inflation, aurait conduit selon le même rapport à un écart de 29 milliards d'euros.

La comparaison de l'exécution de la LPM 2009-2014 avec les LPM antérieures est difficile puisque cette loi fut la première loi de programmation à englober la totalité des ressources de la mission défense, à l'exception il est vrai des dépenses de pension, alors que les autres ne portaient que sur les équipements.

L'écart constaté de 4,76 milliards d'euros entre la trajectoire programmée à l'origine et la trajectoire exécutée - 2,66 milliards par rapport à la trajectoire rectifiée en 2010 peut sembler faible rapporté à la somme totale de la programmation : 161,89 milliards.

Mais il faut tenir compte de l'inertie des dépenses engagées en particulier de la masse salariale, l'importance des pénalités contractuelles dans les surcoûts et enfin et surtout les effets de seuils qui renchérissent mécaniquement le coût unitaire des équipements produits chaque fois que l'on diminue la cible d'un programme.

Beaucoup plus grave : l'absence de maîtrise de l'évolution de la masse salariale inscrite dans le programme 178 « soutien des forces » est venu mécaniquement évincer les dépenses du programme 146 « équipement des forces ».

Au total, la réalisation du format d'armées tel qu'il avait était conçu en 2008 est apparu irréaliste, et la mise au point d'une nouvelle trajectoire physico-financière s'imposait.

2. L'apparition de lacunes capacitaires

Le précédent Livre blanc était porteur d'un niveau d'ambition élevé en matière capacitaire. Malheureusement l'écart entre les moyens budgétaires alloués qui diminuaient et les ambitions de défense qui restaient inchangées a provoqué l'apparition de lacunes significatives.

En effet, malgré des succès militaires incontestables attestant de la valeur de nos armées, les opérations en Lybie et au Mali ont montré les limites atteintes par un format « juste insuffisant »4(*). Sans l'aide de ses alliés, en particulier en matière de transport stratégique et de ravitaillement en vol, la France ne pourrait conduire seule des opérations de forte intensité, dans des délais aussi brefs que ceux constatés dans ces deux opérations.

Si on examine les lacunes par systèmes de forces en commençant par le « commandement et la maîtrise de l'information », il est navrant de constater que, depuis quinze ans, les hésitations des états-majors, les atermoiements des décideurs politiques et les luttes fratricides entre industriels ont eu pour seul résultat de priver les forces françaises de drones MALE performants. Cette insuffisance a été particulièrement ressentie au Mali. Par ailleurs, l'étalement dans le temps du programme de renouvellement du système de commandement et de conduite des opérations aériennes (SCCOA) ne peut être considéré comme satisfaisant en termes de surveillance de l'espace aérien national et de respect de la « souveraineté ».

En ce qui concerne le système de force « projection et mobilité », la principale lacune capacitaire concerne le ravitaillement en vol. La flotte de Boeing C 135 et KC 135 est en fonction depuis plus de cinquante ans. Par ailleurs, les difficultés rencontrées par EADS dans la réalisation du programme A400M a conduit à différer de trois ans ce programme emblématique et à continuer à soutenir des Transall C 160 hors d'âge. Le comblement par des avions de transport tactique Casa 235 a permis de limiter l'impact en termes de préparation des pilotes et des troupes parachutées. Mais il n'en reste pas moins qu'une réduction temporaire de capacité est à redouter en matière de transport tactique à l'horizon 2015-2020.

En ce qui concerne le système de force « engagement et combat », le retard du programme SCORPION a privé l'armée de terre d'un renouvellement cohérent de ses moyens d'engagement à bout de souffle, hormis il est vrai l'entrée dans les forces du tout nouveau véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI) et de quelques dizaines de véhicules à haute mobilité (VHM).

En matière de « protection et sauvegarde », l'absence d'engagement ferme en faveur de la défense antimissile balistique (DAMB) de l'OTAN freine nos industriels dans l'acquisition des technologies génériques qui seront nécessaires pour les armes futures. La décision de privilégier les radars à très longue portée (réalisation d'un démonstrateur 1/8eme) par rapport au satellite a été peu satisfaisante et malgré leur questionnement, vos rapporteurs n'ont pas eu de réponses sur le fait de savoir si ce démonstrateur fonctionnait ou pas.

Seule la dissuasion nucléaire a été épargnée lors de la précédente programmation. Encore faut-il souligner que pour se déployer efficacement les forces stratégiques, aussi bien navales qu'aériennes, ont besoin d'un environnement conventionnel adapté.

3. La dégradation de la préparation opérationnelle et de la disponibilité des matériels

L'entraînement fonde la valeur opérationnelle des forces armées. La qualité de la préparation opérationnelle de l'armée française et sa cohérence avec les standards internationaux5(*) conditionnent aussi la capacité d'intégration de nos forces armées dans des coalitions multinationales.

Depuis plusieurs années, votre commission s'alarme de l'effritement continu et préoccupant des crédits dévolus à la préparation opérationnelle6(*), et des conditions d'entraînement des militaires.

Un fossé semble de plus en plus s'instaurer, à cet égard, entre les unités projetées en OPEX et les autres.

Dans un contexte de rareté budgétaire et d'engagements nombreux en opérations, les forces armées ont été contraintes de privilégier la mobilisation d'un maximum de ressources en faveur des interventions extérieures (Afghanistan, Libye, Mali...), ce qui a eu pour contrepartie logique la rétraction des moyens disponibles pour les missions d'entraînement sur le territoire national.

Les engagements extérieurs ont conduit à privilégier la préparation à la projection au détriment de la préparation générique : c'est le principe de la « préparation opérationnelle différenciée » mise en oeuvre dans l'armée de terre, par exemple.

Ainsi, le plan d'entraînement de l'armée de terre était fortement orienté vers les opérations extérieures programmées pour les différentes unités (Afghanistan en particulier). Ceci ne permettait pas de mettre l'accent sur certaines compétences liées aux combats de haute intensité, par exemple avec une utilisation importante de l'arme blindée cavalerie, qui n'a pas connu d'engagement massif depuis la première guerre du Golfe. Or, la préparation générique constitue le socle de la préparation des forces terrestres et définit le seuil de leur crédibilité opérationnelle. Elle consiste à maîtriser les savoir-faire communs à tous les soldats, en opérations extérieures comme sur le territoire national, et les savoir-faire spécifiques de chaque métier (infanterie, cavalerie, logistique, etc.)...

En clair, la préparation opérationnelle différenciée des forces a permis de garantir un niveau d'entraînement adéquat aux unités devant partir en opérations à court terme, mais a conduit à relâcher l'effort pour les forces dont la projection n'est pas prévue à court terme. La même logique a prévalu pour l'armée de l'air voire pour la marine nationale.

Les indicateurs de préparation opérationnelle ont chuté et atteignent aujourd'hui un niveau préoccupant.

La Cour des comptes a fourni un diagnostic détaillé de ce décrochage à l'été 20127(*). Il a été corroboré par les chiffres contenus dans les deux derniers projets annuels de performances publiés par le Gouvernement en annexe des projets de loi de finances, qui ont fait le constat de l'impossibilité à atteindre les objectifs de préparation opérationnelle fixés par la précédente LPM, et qui ont en conséquence diminué les cibles à atteindre pour les années suivantes.

Ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, l'objectif de 150 jours d'entraînement par an pour l'armée de terre, fixé par la précédente loi de programmation, budgétairement hors d'atteinte, a été revu à la baisse, dans une fourchette fluctuant selon les années entre 120 jours et 105 jours (comme c'était le cas en 2013), niveaux que votre commission a déjà eu l'occasion de juger faibles.

Indicateurs d'entraînement de l'armée de terre

 

Objectifs
LPM

2005

Réalisation

2006

Réalisation

2007

Réalisation

2008

Réalisation

2009

Réalisation

2010

Réalisation

2011

Réalisation

2012

Réalisation

2013

Prévision actualisée

2014 2013

Prévision

Journée d'activité (avec matériel organique)

100 (50)

96 (40)

96 (40)

96 (46)

91 (33)

-

-

-

-

-

-

JPAO

(journée de préparation et d'activité opérationnelle)

150

-

-

-

110

105

119

117

109

118

-

JPO

(journée de préparation opérationnelle)

90

(LPM 2014-2019)

-

-

-

-

-

78

78

77

83

83

Heures de vol

180

160

169

167

168

170

177.4

180

170

160

156

Source : ministère de la défense

Cette attrition de l'entraînement fragilise plus particulièrement certaines compétences.

Ainsi, compte tenu de la complexité des engagements conduits par l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT), le besoin de préparation opérationnelle des pilotes d'hélicoptère est en réalité plus proche des 200 heures de vol par an8(*) que de la cible des 180 heures fixée par la précédente loi de programmation. Malgré le recours aux vols sur matériels de substitution et à la simulation, le nombre d'hélicoptères disponibles en métropole au titre de l'entraînement ne permet toutefois pas d'atteindre les 180 heures (156 heures d'entraînement en 2013 !). De ce fait, le déséquilibre OPEX /métropole s'accentue : la priorité donnée aux opérations, la faible disponibilité des matériels, le manque de personnels de maintenance et de pièces détachées (liés à Serval) grèvent encore l'entraînement en métropole.

Indicateurs d'entraînement de la Marine nationale

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 Prévision actualisée

2014

Prévision

Objectifs LPM

Bâtiment (bâtiment de haute mer de plus de 1000 tonnes) jours de mer

92 (108)

92 (103)

94 (110)

87 (94)

87 (97)

91 (103)

92 (107)

89 (98)

88 (97)

86

(94)

100

(110)

Pilote de chasse (pilote qualifié nuit) - heures de vol

183 (203)

167

(196)

172

(199)

170

(200)

195

(199)

199

(224)

196

(232)

167 (196)

175 (210)

150

(80)

180

(220)

Pilote d'hélicoptère -

Heures de vol

204

217

211

193

188

218

199

220

202

180

220

Équipage d'avions de patrouille maritime -

Heures de vol

350

342

339

325

324

318

353

328

360

288

350

Source : ministère de la défense

Pour la Marine nationale, malgré l'emploi soutenu des avions de patrouille maritime lors de l'opération Serval, un déficit en activité aéromarine perdure toutefois, du fait notamment de la dégradation de la disponibilité des hélicoptères Lynx et Caïman. L'activité des pilotes n'est en effet généralement pas à la hauteur des objectifs de la loi de programmation, en raison principalement d'une disponibilité technique insuffisante.

Plus globalement, les matériels vieillissants (Frégates anti-sous-marine, hélicoptères Lynx, SNA) sont les plus régulièrement touchés par des défaillances qui se traduisent immédiatement par une baisse de l'activité. De plus, après des périodes d'activité plus denses, la régénération technique du matériel se traduit par une diminution significative de l'activité.

Les exceptions qui apparaissent, qui sont liées aux engagements opérationnels (Harmattan en 2011, Baliste et Corymbe en 2006-2007), masque là aussi des disparités importantes entre les différents types de bâtiments et composantes de l'aéronautique navale.

Indicateurs d'entraînement de l'armée de l'air

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 Prévision actualisée

2014 Prévision

Objectifs LPM

Chasse

171

175

181

177

176

170

190

169

150

150

180

Transport

281

284

298

304

250

287

310

265

280

230

400

Hélicoptères

187

190

190

151

182

170

190

199

190

160

200

Source : ministère de la défense

Pour l'armée de l'air, l'insuffisance d'activité des équipages « chasse » due au manque de disponibilité des matériels (150 heures de vol prévues en 2013 contre un objectif de 180) a pour conséquence un allongement de la phase de régénération des équipages (difficultés de formation pour les jeunes équipages et d'entretien de compétence pour les équipages expérimentés). D'après le ministère de la défense lui-même, « l'activité aérienne « chasse » (...) ne pourrait être maintenue durablement à ce niveau dans le temps sans que soit remise en cause la pérennité des compétences dans ce domaine, notamment pour les flottes de Mirage 2000D, de Mirage 2000-5 et de Rafale 9(*)».

Pour les pilotes « transport » on observe le même le déséquilibre équipages confirmés/formation, du fait de Serval : l'acquisition des compétences en métropole est problématique du fait de l'activité très réduite. Les objectifs d'activité ont en effet été régulièrement affectés par des contraintes liées au vieillissement des parcs. Le plan d'actions élaboré pour les flottes C130 et C160 a permis de redresser l'activité en 2011, sans atteindre toutefois les objectifs de la loi de programmation.

Par ailleurs, les chiffres masquent de fortes disparités de qualification entre les équipages de l'armée de l'air. Au sein d'une même flotte, l'activité opérationnelle a généré des déséquilibres entre les pilotes aptes aux missions de guerre, engagés en OPEX, et les pilotes à l'instruction dont l'activité d'entraînement a souffert d'un encadrement en diminution et de contraintes sur les équipements.

COMPARAISONS INTERNATIONALES EN MATIÈRE D'ENTRAÎNEMENT

 

ACTIVITÉ

(par unité

et par an)

Normes d'entraînement

OTAN

ETATS UNIS

ROYAUME-UNI

ALLEMAGNE

ARMEE DE TERRE

Journées de préparation et d'activités opérationnelles (JPAO)/ homme

/

N.C

290 jours par cycle de 30 mois

(180 jours en OPEX),

soit 116 jours annuels (44 hors OPEX)

85 jours hors OPEX

Nombre d'heures de vol/ pilote d'hélicoptère/an

/

N.C

200 environ (entre 170 pour Gazelle jusqu'à 240 pour Apache).

10 heures en moyenne pour les pilotes hors unité projetable

120 à 140 heures pour les pilotes en unité projetable

MARINE

Jours de mer par bâtiment (bâtiments de haute mer)

80

(108)

123

106

115

Heures de vol/ pilote de chasse

(qualifié appontage de nuit)

240

N.C

Plus d'aviation de chasse embarquée

Pas d'aviation de chasse au sein de la marine

Heures de vol / pilote d'hélicoptère marine

N.C

395 (Sea King)

120

Heures de vol / équipage de patrouille maritime

N.C

Plus de patrouille maritime

160

ARMEE DE L'AIR

Heures de vol

par pilote de chasse

180

180 à 200

(sans OPEX)

et

350

(avec OPEX)

180

125/125

Heures de vol / pilote de transport

150 à 200

(sans OPEX)

et

400

(avec OPEX)

350 (de 180 à 450)

134/135

Heures de vol / pilote d'hélicoptère

180 à 200

(avec OPEX)

240 à 380 selon

type d'appareil

78/75

Source : ministère de la défense

Même si ces chiffres sont à prendre avec précaution compte tenu des différences d'acception et de périmètre, on peut relever que dans plusieurs cas l'armée française se situe plutôt dans le bas de la fourchette en matière d'entraînement.

· La disponibilité des matériels est aujourd'hui dégradée.

La priorité donnée aux opérations s'est également ressentie pour les matériels et équipements utilisés pour l'entraînement, dont la disponibilité opérationnelle s'est trouvée particulièrement contrainte. Et ce d'autant plus que les dotations budgétaires consacrées à l'« entretien programmé des matériels » se sont progressivement éloignées des trajectoires de la loi de programmation.

LE DÉCROCHAGE DES CRÉDITS D'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL

(Extrait du rapport d'information n° 1233 des députés Yves Fromion et Gwendal Rouillard relatif à une revue capacitaire des armées, juillet 2013)

L'entretien programmé des matériels (EPM) de l'armée de terre nécessiterait théoriquement 430 à 450 millions d'euros par an pour chaque milieu (terrestre et aéroterrestre). Or, la dotation s'est trouvée minorée chaque année, s'élevant par exemple à 370 millions d'euros en 2013. En cumul, une annuité d'EPM a manqué sur l'ensemble de la période. (..). Les difficultés sont du même ordre concernant les matériels aéronautiques. Il faudrait ainsi 300 millions d'euros de plus par an, selon les chiffres donnés par l'état-major de l'armée de l'air, pour assurer une disponibilité du matériel suffisante à même d'assurer l'entraînement des pilotes tel que prévu dans le contrat opérationnel : 180 heures dans la chasse, 350-400 heures pour le transport et 200 heures pour les hélicoptères.

Au total, les crédits consacrés à l'EPM se sont éloignés des prévisions (...). Maintenues à moins de 10% en cumulé, les baisses peuvent sembler relativement limitées. Cependant, leur accumulation dans le temps risque d'entraîner un besoin de crédits particulièrement élevé lors de la nouvelle programmation. Il pourrait être difficile d'assumer un tel report de charges, ce qui entraînerait inévitablement des dégradations de capacité.

Il en est ressorti un taux de disponibilité dégradé des différents équipements. Plusieurs facteurs se sont cumulés pour expliquer cette situation :

- le vieillissement du parc d'équipement et son caractère hétérogène, qui rendent la maintenance (maintien en condition opérationnelle, ou MCO) plus difficile et plus couteuse ;

- l'arrivée de nouveaux matériels, qui renchérit également le coût d'entretien, insuffisamment couvert par les dotations budgétaires ; (le cumul de ces deux phénomènes, bien connus, place le ministère face à une « courbe en baignoire » où le coût du MCO se renchérit aux deux extrémités du spectre) ;

- puiser dans le stock de pièces de rechange a permis, un temps, de pallier la rareté des ressources, mais a fini par affecter directement la disponibilité des matériels.

Comme l'indique la réponse au questionnaire écrit de votre commission, compte tenu de l'inertie qui existe en la matière, « les efforts consentis à compter 2014 au profit de l'entretien programmé des matériels ne permettront pas d'inverser dès cette année la tendance baissière des indicateurs, une inflexion qui ne pourra intervenir que dans les années suivantes. C'est le cas dans le domaine de l'activité aéronautique pour les hélicoptères, l'aviation de transport, la patrouille maritime et les avions de chasse de la marine. »

DISPONIBILITÉ DES MATÉRIELS PAR RAPPORT
AUX EXIGENCES DES CONTRATS OPÉRATIONNELS
(en %)

La prévision de disponibilité est tombée à seulement 40% pour les véhicules de l'avant blindé (VAB), à 50% pour les frégates et à 60% pour les avions de combat de l'armée de l'air....

Il existe des « points noirs » : transport stratégique et tactique de l'armée de l'air, patrouille maritime de la marine, AMX10 de l'armée de terre.

Plus précisément, pour le matériel terrestre de l'armée de terre, le parc de VAB, très sollicité en opérations, est toujours en situation difficile. Il en va de même pour les canons de 55 et, s'agissant du matériel aérien, des hélicoptères de manoeuvre Puma et Cougar. Pour la marine nationale, le porte-avions était en arrêt technique jusqu'au 5 juillet. La flotte de SNA voit sa disponibilité altérée par les difficultés rencontrées sur l'appareil propulsif, de même que les frégates. Pour la patrouille maritime, la disponibilité est très en deçà des prévisions, pénalisée par des difficultés techniques et le poids de la maintenance corrective. Pour l'armée de l'air, la régénération des matériels suite aux opérations en Libye et au Mali se poursuit. Du fait du bas niveau des stocks de pièces de rechange, la disponibilité est affectée et devient critique sur les C130 et C160.

4. L'enchaînement des réformes et les réductions d'effectifs
a) Un objectif de déflation atteint au prix d'une réorganisation importante des forces...

La précédente LPM prévoyait la suppression de 54 923 emplois entre 2008 et 2015, hors externalisations, soit une diminution de 17% du plafond d'emploi du ministère.

L'objectif a été tenu au prix d'une réorganisation importante du fonctionnement du ministère et des forces armées.

Le rythme de la déflation des effectifs a également été tenu.

Le ministère avait commencé à réduire ses effectifs avant même que les objectifs correspondants soient fixés par la loi de programmation militaire, et le rythme de déflation n'a pas ralenti depuis lors.

D'une manière générale, les réductions d'emplois du ministère de la défense se sont opérées, peu ou prou, depuis 2009, conformément aux grands équilibres de la « manoeuvre RH ».

Cette déflation devait, en effet, aux termes de la loi de programmation, obéir à un double critère :

- elle devait globalement préserver la répartition entre emplois civils et emplois militaires au sein du ministère de la défense, et pour cela, concerner à hauteur de 75% des effectifs militaires et à hauteur de 25% des effectifs civils;

- elle devait porter à 75% sur des emplois liés à l'administration et au soutien des forces et à 25% à des emplois touchant directement aux capacités opérationnelles.

Au final, les suppressions d'emplois (ETPE) sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » ont été réparties à 80% sur des emplois militaires et 20% sur des emplois civils.

Mais, conformément à l'objectif fixé, la répartition des suppressions d'emplois à 75% sur les emplois militaires et 25% sur les emplois civils est respectée au niveau global de la mission « Défense ».

De même, 75% des suppressions ont porté sur les fonctions de soutien et 25% sur les fonctions opérationnelles.

La loi de programmation 2009-2014 prévoyait également, pour mener à bien la diminution du plafond d'emplois de la « mission Défense », que le ministère de la défense utilise trois leviers principaux :

- la régulation des recrutements et des renouvellements de contrats (4 000 militaires et 1 250 civils par an, soit 20% de la déflation) ;

- la mobilité au sein de la fonction publique (1 100 militaires et 350 civils par an, soit 20% de la déflation) ;

- les incitations financières au départ (1 200 militaires et 500 civils, dont 350 ouvriers d'Etat, par an, soit 60% de la déflation).

En revanche, ces modalités n'ont pas été strictement conformes aux prévisions.

Contrairement au ratio de 60/20/20, en 2012, sur le périmètre du ministère, la déflation a été mise en oeuvre par ces trois types de leviers dans les proportions suivantes :

- 69% la régulation par les flux ;

- 14% le reclassement et la mobilité au sein de la fonction publique ;

- 16,5% les départs incités financièrement.

Si les départs aidés sont conformes aux objectifs, les reclassements dans la fonction publique, pour le personnel militaire, n'ont pas été à la hauteur des objectifs, ce qui a contraint les armées à utiliser le premier levier au-delà de ce qui était prévu.

Or en réduisant le recrutement de jeunes soldats pour diminuer les effectifs, sans provoquer trop de départs parmi les anciens, le ministère de la défense a pris le risque que la déflation d'effectifs ne se traduise par :

- le vieillissement des armées,

- un déséquilibre de la pyramide des grades,

- un embouteillage des carrières,

- et vraisemblablement un gonflement des soutiens.

Cette situation résulte d'une baisse d'efficacité des leviers d'aide au départ pour le personnel civil (indemnités de départ volontaire et mobilité externe), en partie compensée par l'attractivité du pécule d'incitation à une seconde carrière pour le personnel militaire.

Pour ces derniers, le ministère est néanmoins confronté à des difficultés pour reclasser le personnel militaire au sein de la fonction publique de l'Etat, ce qui explique le résultat mitigé des « reclassements-mobilités ».

L'année 2013 s'inscrit dans cette tendance. Ainsi, l'objectif global de déflation ne pourra être atteint que par une contrainte supplémentaire sur les recrutements, malgré les conséquences qui en découlent.

Cela étant dit, les objectifs quantitatifs ont globalement été atteints en matière de réduction des effectifs grâce à une réorganisation particulièrement ambitieuse du mode de fonctionnement du ministère et des forces avec la mutualisation et l'interarmisation des fonctions d'administration et de soutien jusqu'alors dupliquées entre armées ou services du ministère, la réorganisation territoriale et la densification d'un dispositif encore très dispersé, source d'une multiplication et d'un éparpillement des personnels de soutien et de nombreuses autres mesures de réorganisation.

La « grande manoeuvre des ressources humaines » programmée par la précédente LPM est donc beaucoup plus qu'une réduction des effectifs.

Il s'agit, en effet, d'une réforme sans précédent des méthodes de gestion des armées dont on commence à peine à mesurer les effets.

b) ...dont les gains financiers ont été réduits par l'absence de maîtrise de la masse salariale

L'équation financière qui sous-tendait la LPM (2009-2014) consistait à réaliser des économies substantielles sur le soutien des forces et les ressources humaines, pour les réinvestir intégralement au profit de la condition des personnels et de l'amélioration des équipements.

Or, cinq ans après la mise en oeuvre de cette stratégie, il apparaît que cette équation financière a de plus été mise à mal par des réalisations très différentes des prévisions en matière de masse salariale

Dans son rapport sur le bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire10(*), la Cour des comptes constate un paradoxe : alors que les effectifs du ministère ont fortement diminué sa masse salariale - dite « dépenses de titre 2 » - a continué à croître.

La Cour relève, en effet, que les économies de masse salariale diminuées des coûts d'accompagnement des restructurations pour le personnel sont estimées, par le ministère de la défense, à un montant net cumulé de 5,4 milliards d'euros dont 1,1 milliard d'euros avant la fin de l'exercice 2011.

Comparant les économies revendiquées par le ministère avec les données d'exécution budgétaire, la Cour des comptes comptabilise, quant à elle, une augmentation de 1,02 milliard d'euros des dépenses de titre 2 entre 2008 et 2011.

Cette divergence d'appréciation tient en partie aux méthodes de calcul.

L'évolution de la masse salariale de 1 milliard d'euros entre 2008 et 2011 est appréciée dans le rapport de la Cour des Comptes en incluant les dépenses liées aux pensions. Or, sur la période 2007-2011, la hausse de la masse salariale, au sens de la Cour des comptes, a été portée principalement par les dépenses de pensions qui ont crû de +577 M€ (de 6 715 M€ en 2008 à 7 292 M€ en 2011).

La hausse relevée par la Cour est ainsi en partie due à des dépenses dont l'évolution obéit à des facteurs exogènes au ministère de la défense.

Force est de constater que, faute de comptabilité analytique digne de ce nom, l'appréciation des économies effectivement réalisées est particulièrement difficile s'agissant des déflations d'effectifs.

En effet, le pilotage des effectifs du ministère s'inscrit dans une logique de flux, avec un volume de départs très important chaque année : selon le SGA, une déflation de 8 000 postes en un an est la résultante, en moyenne, de 25 000 départs et de 17 000 recrutements ; or ce ne sont pas nécessairement les agents dont les postes sont supprimés qui quittent le ministère.

Un certain consensus se dégage cependant pour estimer qu'au total l'évolution de la masse salariale s'explique pendant la période 2008-2013 par divers facteurs exogènes et endogènes : mise en oeuvre de mesures de rattrapage indiciaire des militaires par rapport au reste de la fonction publique, pyramidage de la déflation provoquant un accroissement de personnels dans les hauts de la pyramide et donc une augmentation du taux d'encadrement, augmentation des personnels affectés au sein des instances internationales (OTAN, UE), dérive du « glissement vieillesse-technicité » (GVT), conséquences de la loi portant réforme des retraites, réformes et restructurations générant des coûts (mobilité, incitations au départ et reconversion).

L'analyse financière de la Cour des comptes met en particulier en valeur plusieurs sources de dépenses mal anticipées.

Ainsi le coût de l'évolution de la pyramide des effectifs militaires s'élève, selon les différentes estimations, à un montant variant de 22 à 40 millions d'euros par an en moyenne.

La dynamique des dépenses de personnel du ministère s'explique également par les mesures statutaires de revalorisation de la condition des militaires qui ont été prises depuis 2009, qui s'élèverait en moyenne à 79 millions d'euros par an en moyenne pour la période 2008-2012, ce qui représente un « taux de retour catégoriel » moyen de 43%, soit moins que l'objectif qui avait été annoncé de 50%.

L'évolution des dépenses de titre 2 du ministère de la défense doit enfin beaucoup à l'évolution des dépenses dites « hors socle », qui regroupent les dépenses de titre 2 non récurrentes comme l'indemnisation au titre du chômage et des dommages liés à l'amiante, ou encore les différentes mesures d'incitation au départ volontaire dans le cadre de l'accompagnement des restructurations.

Pour la période 2009-2013, l'évolution de ces deux agrégats est contrastée : les dépenses « socle » sont en baisse de 1%, tandis que les dépenses « hors socle » connaissent une augmentation de près de 17%.

Dépense exécutée hors pensions, hors OPEX hors fonds de concours, en M€ courants

 

2009

2010

2011

2012

2013

(prévision)

PLF 2014

Socle

10 979

10 960

10 902

10 985

10 595

10 345

Hors socle

621

717

726

715

717

687

TOTAL

11 600

11 677

11 628

11 700

11 312

11 032

Les déflations annuelles se sont traduites par une diminution progressive des dépenses de socle de 2009 à 2011.

La hausse constatée de ces dépenses en 2012 est principalement due à des facteurs conjoncturels. Les dysfonctionnements du calculateur de solde Louvois sur l'armée de terre, la marine et le service de santé des armées se sont notamment traduits par des erreurs de calcul générant des indus de solde.

L'évolution des dépenses hors socle s'explique, quant à elle, par la nature même de ces dépenses qui recouvrent notamment :

- le plan d'accompagnement des restructurations (près de 200 M€ par an en moyenne sur le périmètre T2), qui conditionne la réalisation de la déflation ;

- les dépenses de chômage en augmentation de 30% de 2009 à 2012 ;

- des dépenses de guichet comme l'indemnisation de l'amiante : + 5% de 2009 à 2012.

S'agissant du Plan d'Accompagnements des Restructurations, le tableau suivant montre une certaine stabilité des coûts autour de 200 millions depuis 4 ans.

On observe notamment le poids du pécule d'incitation au départ dont le coût s'élève à plus de 100 millions d'euros.

Aujourd'hui, cette dynamique d'ensemble des dépenses de personnel est jugée incompatible avec l'objectif de retour à l'équilibre des comptes publics décidé par l'Etat.

C'est pourquoi, le ministère de la défense a choisi à travers ce projet de loi de programmation d'effectuer une réforme de la Gouvernance des ressources humaines du ministère et un ciblage des populations qui pourraient faire l'objet de mesures d'incitation au départ, par corps et par grade.

Cette méthode devrait permettre de prendre en compte les besoins de dépyramidage et de meilleure maîtrise de la masse salariale.

II. LES GRANDES CARACTÉRISTIQUES DE LA LPM 2014-2019

A. DES OBJECTIFS DANS LA CONTINUITÉ DE LA PRÉCÉDENTE LPM

1. La préservation des ambitions de défense à un niveau élevé
a) Les fonctions fondamentales

Comme le souligne le projet de LPM dans son rapport annexé, l'action de nos forces armées est structurée autour de trois fonctions fondamentales :

1. La protection du territoire national et des Français en métropole et outre-mer ;

2. La dissuasion nucléaire qui vise à protéger notre pays de toute agression d'origine étatique contre nos intérêts vitaux ;

3. L'intervention à l'extérieur du territoire national visant à protéger nos ressortissants, à défendre les intérêts de la France dans le monde, à honorer nos alliances et à respecter nos engagements internationaux.

b) Les principes directeurs

Nos ambitions de défense s'articulent autour de quatre principes :

1. Le maintien de notre autonomie stratégique, qui impose de disposer des capacités critiques nous permettant de prendre l'initiative dans les opérations. Pour satisfaire à cette exigence dont les conséquences dépassent le seul aspect des équipements, le projet de loi prévoit :

· de garantir la pérennité de la dissuasion par le maintien de ses deux composantes, océanique et aérienne, grâce à la livraison du missile M51.2, à la mise en service du laser Mégajoule, au lancement des travaux d'élaboration du futur sous-marin nucléaire lanceur d'engins (SNLE) de troisième génération, à la mise en service opérationnel du second escadron de RAFALE porteurs de l'arme nucléaire aéroportée, au lancement des travaux de rénovation à mi- vie du missile air-sol moyenne portée amélioré (ASMP-A) et aux études technologiques de son successeur, au lancement de l'acquisition d'une flotte de 12 avions ravitailleurs (multirole transport and tanker - MRTT).

· de renforcer les capacités permettant la prise d'initiative dans des opérations simples et probables, notamment en développant le renseignement (livraison de deux satellites MUSIS, de drones moyenne altitude longue endurance - MALE - et de drones tactiques, réalisation du système satellitaire de renseignement d'origine électromagnétique CERES) pour garantir une appréciation de situation autonome, en augmentant les capacités de nos forces spéciales, en garantissant notre capacité à nous engager au contact de l'adversaire (avions Rafale, frégates multi-missions FREMM, missiles moyenne portée - MMP, programme Scorpion) grâce à des moyens cohérents entre eux.

· de consolider notre capacité de fédérer et d'entraîner au sein d'une coalition, en développant notamment nos moyens de frappes précises dans la profondeur (livraison de missiles de croisière) et notre aptitude autonome à « entrer en premier » sur un théâtre d'opérations de guerre (par exemple par la poursuite du programme Rafale, la livraison des premiers ravitailleurs multi-rôles MRTT, la réalisation des premiers sous-marins nucléaires d'attaque de nouvelle génération Barracuda doté de missiles de croisière naval) comme à commander une opération interalliée.

2. La cohérence du modèle d'armée avec les scénarios prévisibles d'engagement de nos forces dans les conflits et dans les crises, c'est-à-dire la capacité à faire face aussi bien à des opérations de coercition et d'entrée sur un théâtre de guerre, qu'à des opérations de gestion de crise dans toute la diversité qu'elles peuvent revêtir ;

3. La différenciation des forces en fonction des missions de dissuasion, de protection, de coercition ou de gestion de crise. Ce principe nouveau de spécialisation relative, qui vise ainsi une plus grande efficience des forces dans chaque type de mission, obéit aussi à une logique d'économie et consiste à n'équiper avec les capacités les plus onéreuses que les forces prévues pour affronter des acteurs fortement armés ;

4. La mutualisation qui conduit à utiliser les capacités rares et critiques au bénéfice de plusieurs missions (protection des approches, dissuasion, intervention extérieure) ou à rechercher auprès de nos partenaires européens une mise en commun des capacités indispensables à l'action.

c) Les priorités du nouveau modèle d'armée

Compte tenu de la priorité donnée aux équipements, les armées françaises disposeront à l'horizon 2025 des capacités permettant d'assurer à tout moment, au niveau stratégique, le commandement opérationnel et le contrôle national des forces engagées ; de planifier et de conduire des opérations de façon autonome ou en tant que Nation cadre.

Un effort particulier doit être engagé pour développer les capacités de renseignement et de ciblage, les capacités opérationnelles des forces spéciales, les moyens de frappes dans la profondeur et de combat au contact de l'adversaire et la capacité à « entrer en premier » sur un théâtre non permissif.

Enfin, la prise en compte de la menace cybernétique fait l'objet d'un traitement prioritaire.

d) Les nouveaux contrats opérationnels

Les nouveaux contrats opérationnels distinguent les missions permanentes et les missions non permanentes.

Les missions permanentes comprennent :


· Connaissance et anticipation : capacités de veille stratégique et de maîtrise de l'information ; moyens de surveillance et d'interception électromagnétique renforcés.


· Dissuasion : posture permanente des deux composantes, océanique et aéroportée.


· Protection : postures permanentes de sûreté terrestre, aérienne et maritime tenues dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui ; de plus, en renfort des forces de sécurité intérieure, jusqu'à 10 000 hommes des forces terrestres ainsi que des éléments aériens et maritimes adaptés.


· Prévention : déploiement naval permanent dans une à deux zones maritimes ; pré-positionnements permanents de nos forces à l'étranger.


· Intervention et réaction autonome aux crises : échelon national d'urgence de 5 000 hommes en alerte pour constituer une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) de 2 300 hommes.

Les missions non permanentes d'intervention à l'extérieur de nos frontières peuvent concerner :


· Opérations de gestion de crise : dans la durée, sur deux ou trois théâtres distincts, dont un en tant que contributeur majeur ; forces spéciales ; soutien ; 6 000 à 7 000 hommes des forces terrestres (engins blindés à roues, chars médians, moyens d'appui feu et d'organisation du terrain, hélicoptères d'attaque et de manoeuvre) ; une frégate, un groupe bâtiment de projection et de commandement, un sous-marin nucléaire d'attaque en fonction des circonstances ; une douzaine d'avions de chasse, répartis sur les théâtres d'engagement.


· Opération majeure de coercition: en coalition, sur un théâtre d'engagement unique, dans un contexte de combats de haute intensité ; durée limitée, avec préavis suffisant (évalué aujourd'hui à environ 6 mois) et réarticulation de notre dispositif dans les opérations en cours ; forces spéciales ; environ 15 000 hommes des forces terrestres ; jusqu'à 45 avions de chasse incluant les avions de l'aéronautique navale ; le porte-avions, 2 bâtiments de projection et de commandement, un noyau clé national d'accompagnement à base de frégates, d'un sous-marin nucléaire d'attaque et d'avions de patrouille maritime ; moyens permettant d'assurer les fonctions de commandement, de renseignement et de logistique de l'opération (transport, santé, essence, munitions, stocks de rechanges).

2. La confirmation de notre stratégie d'alliance

Le nouveau Livre blanc de 2013 ne propose pas de modifier notre stratégie d'alliance. Ainsi, la place de la France au sein de l'Alliance atlantique et de son organisation militaire est confirmée par le Livre blanc de 2013 et le projet de loi de programmation militaire.

Fondé sur les conclusions du rapport remis par Hubert Védrine au Président de la République, le Livre blanc de 2013 souligne que l'Alliance atlantique est une composante essentielle de la stratégie de défense et de sécurité nationale.

La France entend donc tirer le meilleur parti de sa pleine participation à la structure militaire de l'OTAN, tout en conservant sa liberté de décision et son autonomie d'action. Elle entend y jouer un rôle actif, par les responsabilités qu'elle assume à tous les niveaux du commandement, comme par sa contribution aux opérations et par la vision qu'elle entend promouvoir du rôle de cette alliance.

Le nouveau Livre blanc confirme également que la construction européenne en matière de défense et de sécurité est un axe fort de la stratégie de la France. Dans un contexte marqué par la forte diminution des budgets de la défense partout en Europe en raison de la crise économique et financière, mais aussi par la nouvelle donne stratégique provoquée par le rééquilibrage des Etats-Unis au profit de la zone Asie-Pacifique et la persistance, voire l'augmentation des risques et des menaces pesant sur la sécurité de l'Europe ou de son voisinage immédiat, le renforcement de la coopération entre les Européens en matière de défense et de sécurité apparaît comme une impérieuse nécessité.

A cet égard, le Conseil européen de décembre 2013, qui devrait être la première réunion des Chefs d'Etat et de gouvernement depuis 2008 à être consacrée aux questions de défense en Europe, représente une réelle opportunité pour la relance de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne (PSDC).

Le nouveau Livre blanc de 2013 se prononce en faveur d'avancées pragmatiques, afin de dépasser les insuffisances actuelles en matière d'opérations extérieures, de développer les mutualisations et le partage des capacités militaires les plus critiques et de consolider la base industrielle et technologique de défense des pays européens. Il propose également l'élaboration d'un Livre blanc de l'Union européenne en matière de défense et de sécurité, qui permettrait d'exprimer une analyse partagée des risques et des menaces ainsi qu'une vision commune des ambitions politiques en matière de défense entre les Etats membres.

Dans son rapport d'information11(*), votre commission a regretté le manque d'ambition du Livre blanc de 2013 sur cet aspect et a formulé des propositions ambitieuses pour une relance de la défense européenne.

Pour les rédacteurs du nouveau Livre blanc, il n'y a pas de contradiction entre la participation pleine et entière de la France au sein de l'Alliance atlantique et la relance de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne. Comme il est indiqué dans le rapport annexé au projet de loi : « L'OTAN et l'Union européenne jouent un rôle complémentaire dans la stratégie de défense et de sécurité nationale de la France. Celle-ci exercera pleinement ses responsabilités dans l'une comme l'autre organisation pour contribuer à la sécurité collective ».

3. L'inéluctable poursuite de la réduction du format

A l'horizon 2025, les forces terrestres offriront une capacité opérationnelle de l'ordre de 66 000 hommes projetables comprenant notamment 7 brigades interarmes, dont 2 seront aptes à l'entrée en premier et au combat de coercition face à un adversaire équipé de moyens lourds. Ces forces disposeront notamment d'environ 200 chars lourds, 250 chars médians, 2 700 véhicules blindés multirôles et de combat, 140 hélicoptères de reconnaissance et d'attaque, 115 hélicoptères de manoeuvre et d'une trentaine de drones tactiques.

Les forces navales disposeront de 4 sous-marins lanceurs d'engins, de 6 sous-marins d'attaque, d'1 porte-avions, de 15 frégates de premier rang, d'une quinzaine de patrouilleurs, de 6 frégates de surveillance, de 3 bâtiments de projection et de commandement, d'avions de patrouille maritime, ainsi que d'une capacité de guerre des mines apte à la protection de nos approches et à la projection en opération extérieure.

S'appuyant sur un centre de commandement et de conduite permanent et interopérable avec nos alliés, les forces aériennes comprendront notamment 225 avions de combat (air et marine), ainsi qu'une cinquantaine d'avions de transport tactique, 7 avions de détection et de surveillance aérienne, 12 avions ravitailleurs multirôle, 12 drones de surveillance de théâtre, des avions légers de surveillance et de reconnaissance et 8 systèmes sol-air de moyenne portée.

Ce nouveau format d'armée se traduira par des réductions capacitaires. C'est l'équivalent d'une brigade de l'armée de terre qui devra être supprimée. Seules les forces spéciales qui se sont imposées comme une capacité de premier plan dans toutes les opérations récentes verront leurs effectifs et leurs moyens de commandement renforcés, de même que leur capacité à se coordonner avec les services de renseignement.

B. DES ORIENTATIONS ADAPTÉES AFIN DE PRÉSERVER NOTRE OUTIL DE DÉFENSE

1. Des efforts financiers significatifs dans un contexte budgétaire difficile

Le tableau ci-après dessine la trajectoire financière de l'actuelle LPM et resitue cette trajectoire dans le prolongement de la précédente ; il montre la part relative des ressources exceptionnelles qui devraient venir s'ajouter aux crédits budgétaires  et enfin l'évolution de l'effort de défense de la nation rapporté au produit intérieur brut.

a) Le maintien en euros courants des ressources de la mission défense

Le projet de loi du Gouvernement prévoit le maintien des crédits de la mission défense (hors pensions et hors gendarmerie) à 31,4 milliards d'euros pour les années 2014, 2015 et 2016 (trajectoire dite « zéro valeur »).

Les ressources disponibles devraient ensuite passer à 31,56 milliards en 2017, 31,78 milliards en 2018 et 32,5 milliards en 2019.

Compte tenu des hypothèses d'inflation sur lesquelles reposent le budget et qui prévoient une inflation stable à 1,75% entre 2015 et 2019, la première augmentation en volume des crédits de la mission défense n'aura lieu qu'en 2019 et de façon modeste (2,3 - 1,75 = 0,55%).

L'absence de prise en compte de l'inflation, conjuguée à ce renvoi à plus tard de l'effort de redressement va se traduire de façon mécanique par une diminution de l'effort de défense en pourcentage de la richesse nationale. Celui-ci va passer en-dessous de 1,5% du PIB (hors pension et hors gendarmerie) dès 2014 et devrait se stabiliser autour de 1,3% en 2018, à condition toutefois que les lois de finances successives respectent la programmation.

Comme le montre le graphique sur la page suivante cette diminution programmée de l'effort de défense n'est pas une nouveauté et s'inscrit dans une tendance de long terme de nos choix budgétaires constatée depuis 1960.

Compte tenu du contexte économique et budgétaire il convient d'insister sur le fait que le choix effectué par le gouvernement est le moins mauvais possible. Il a fait l'objet d'un arbitrage par le chef de l'Etat lui-même et traduit son engagement et sa détermination. Ce maintien en euros courants, conjugué à la réduction du format, permettra aux forces françaises de bénéficier d'un outil de défense de nature à remplir ses ambitions de défense et à parer les menaces auxquelles notre pays est confronté. Au demeurant, la France restera en Europe l'un des deux seuls pays avec le Royaume-Uni à pouvoir assurer simultanément la protection de son territoire et de sa population, dissuader tout ennemi étatique éventuel grâce aux deux composantes des forces stratégiques et intervenir militairement sur des théâtres extérieurs aussi bien pour des missions de gestion de crise que de guerre.

En outre, grâce à cet effort financier, la France préservera du mieux possible sa base industrielle et technologique de défense qui est capable de produire la quasi-totalité des équipements militaires au meilleur niveau technologique mondial, qui emploie plus de 150 000 personnes et qui est l'un des plus contributeur importants à sa balance commerciale.

Enfin, cet effort financier permettra, par le truchement des programmes d'études amont (PEA) de faire bénéficier la recherche et technologie de défense d'un montant de crédits en augmentation, avec une enveloppe de 730 millions d'euros par an.

b) La volonté de garantir que les ressources exceptionnelles seront bien là

Comme dans la précédente LPM, l'esquisse budgétaire proposée repose sur un montant important de ressources exceptionnelles. Celles-ci représenteront 5,64% du total des ressources en 2014 et 2015. Cette part devrait décroître progressivement d'ici 2015.

Les ressources exceptionnelles prévues dans la programmation seront constituées de :

- l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense pour au moins 600 millions d'euros sur la période 2014-2016 ;

- des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation pour environ 200 millions d'euros ;

- d'un nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA) au bénéfice de l'excellence technologique de l'industrie de défense, financé par le produit de cessions de participations d'entreprises publiques pour 1,5 milliard d'euros ;

- du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences comprise entre les fréquences 694 MHz et 790 MHz ;

- le cas échéant, du produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques.

A ce stade, les différentes catégories de ressources exceptionnelles suivent le calendrier prévisionnel suivant :

S'agissant des produits de cessions de bandes de fréquences, l'évaluation du produit des cessions reste à ce stade délicate car elle dépend de nombreux paramètres : valeur des bandes cédées, capacités financières des opérateurs, évolution du trafic de données, etc. Les services de l'Etat sont mobilisés pour affiner au plus vite le montant et le calendrier de cette recette.

S'agissant des produits de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques, le degré de maturité de ces projets qui nécessitent des analyses complémentaires comme l'indispensable confidentialité des schémas étudiés ne permettent pas à ce stade de détailler les travaux menés avec les services des ministères financiers.

Le rapport annexé de la LPM prévoit une clause de sauvegarde concernant les ressources exceptionnelles. Dans l'hypothèse où leur montant ou leur calendrier feraient l'objet d'une modification substantielle, ayant une conséquence significative sur le respect de la programmation, le rapport annexé de la LPM prévoit que d'autres recettes exceptionnelles soient mobilisées.

Dans l'hypothèse, à l'inverse, où le montant des ressources exceptionnelles disponibles sur la période 2014-2019 excéderait 6,1 Md€, l'excédent, à concurrence de 0,9 Md€ supplémentaires, pourrait bénéficier au ministère de la défense.

2. La priorité donnée aux équipements
a) L'évolution des principaux agrégats

La décomposition de la LPM par grands « agrégats, au nombre de quatre (équipements, provision pour les opérations extérieures, fonctionnement et activité, masse salariale), permet d'appréhender les lignes de force de l'architecture budgétaire de la loi de programmation.

On constate ainsi la priorité donnée aux équipements, dont la part relative devrait passer de 51% en 2013 à 56% en 2019.

Là encore, la présente LPM s'inscrit dans la continuité de la précédente et traduit bien l'objectif d'aboutir à un format d'armées plus resserré et donc moins coûteux, mais disposant d'un meilleur équipement.

La diminution du format ne doit pas aboutir à la constitution d'une armée « échantillonaire ». Mais elle n'a pas d'effets dramatiques en soi, à deux conditions toutefois :

- d'une part que le nouveau format des forces permette de faire face aux risques et menaces identifiés et de satisfaire les ambitions de défense affichées ; c'est la cohérence stratégique ;

- d'autre part, que ce nouveau format réalise un dosage satisfaisant (le « mix capacitaire ») entre équipements, effectifs, préparation opérationnelle, entretien programmé des équipements et entre équipements eux-mêmes, c'est-à-dire entre ceux issus des grands programmes qui permettent de maintenir la base industrielle de défense en particulier les « plateformes » (avions, navires, moyens terrestres) et les programmes d'environnement (munitions, capteurs, senseurs, effecteurs...) qui donnent toute leur valeur opérationnelle aux forces ; c'est la cohérence capacitaire.

Tel est bien le cas : le projet présenté par le gouvernement préserve cette double cohérence.

b) Une politique d'équipement qui préserve la cohérence d'ensemble...

La trajectoire programmée prévoit une augmentation moyenne de 2,2 % par an en valeur des crédits d'équipement. Cette augmentation des crédits est jugée indispensable pour financer la nécessaire modernisation des forces.

En outre, le ministère s'est engagé contractuellement auprès de ses fournisseurs industriels pour acquérir des équipements qui sont pour l'essentiel en phase de réalisation et qui exigeront des paiements importants.

Enfin, l'accueil et l'entretien de ces matériels nécessitent des investissements importants. Une enveloppe de 102,4 milliards d'euros courants sur la période 2014-2019 sera ainsi consacrée à l'équipement. En moyenne, la dotation annuelle s'élèvera à plus de 17 milliards d'euros courants.

Aucun grand programme à effet majeur n'est abandonné. Contrairement au gouvernement britannique qui a fait le choix de renoncer à certaines capacités, telles par exemple la patrouille maritime, le gouvernement français a choisi de répartir le montant des économies nécessaires sur l'ensemble des équipements.

La cohérence du modèle d'armée se retrouve au sein de chaque système de forces :

· Dissuasion : confirmation de l'entretien et du renouvellement des moyens garantissant la mise en oeuvre des deux composantes.

· Commandement et maîtrise de l'information : recalage de la fin de vie prévisionnelle des satellites Syracuse ; maintien des matériels existants en service (systèmes d'informations interarmées, réseau de communication ou de téléphonie) ; lancement de l'acquisition de drones MALE et d'appareils de renseignement et de surveillance légers ; pérennisation et amélioration des capteurs spatiaux (satellites MUSIS), renforcement des capacités de détection électromagnétique (satellite CERES).

Les principaux équipements opérationnels de nos armées

aujourd'hui et en 201912(*)

 

Début 2013

Fin 2019

Cohérence interarmées

- Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales (SCCOA)

- ROEM13(*) stratégique et tactique et ROIM spatial et tactique :

- 2C 160G GABRIEL

- 2 satellites HELIOS

- 2 systèmes de drones MALE HARFANG + 2 systèmes de drones tactiques

- Systèmes d'information des armées (SIC 21, SIC F...)

- Plusieurs systèmes d'information géophysiques (KHEPER, DNG3D...)

- Communications par satellites souveraines (2 satellites SYRACUSE)

- Moyens C2 de niveau MJO14(*) (nation cadre), architecture de communication résiliente, capacité de ciblage, capacité d'opérations spéciales, soutien interarmées, capacité NRBC

- Système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales (SCCOA)

- ROEM stratégique et tactique et ROIM spatial et tactique :

- 2C 160G GABRIEL

- 2 satellites HELIOS

- 4 systèmes de drones MALE + 2 systèmes de drones tactiques SDT (14 vecteurs aériens) + avions ISR légers

- Systèmes d'information des armées (SIA)

- Le système d'information géophysique des armées

- Communications par satellites souveraines (2 satellites SYRACUSE)

- Moyens C2 de niveau SJO15(*) (nation cadre) ou d'état-major de composante de niveau MJO, architecture de communication résiliente, capacité de ciblage, capacité d'opérations spéciales, soutien interarmées, capacité NRBC

Source : rapport annexé au projet de loi

Forces terrestres

- 254 chars LECLERC

- 256 AMX 10RC + 110 ERC90

- 110 AMX 10P + 440 VBCI

- 3 200 VAB

- 157 canons de 155 mm dont 77 CAESAR + 13 LRU

- 186 hélicoptères d'attaque et de reconnaissance (39 TIGRE + 147 GAZELLE)

- 121 hélicoptères de manoeuvre (90 PUMA + 23 COUGAR + 8 CARACAL)

- 10 000 équipements FELIN

- 200 chars LECLERC à rénover

- 236 chars médians AMX 10RC16(*)

- 630 VBCI

- 2 190 VAB + 92 VBMR

- 77 canons CAESAR + 13 LRU

- 140 hélicoptères d'attaque et de reconnaissance (59 TIGRE + 81 GAZELLE)

- 115 hélicoptères de manoeuvre (38 NH 90 + 43PUMA + 26 COUGAR + 8 CARACAL)

- 18 552 équipements FELIN

Forces navales

- 4 SNLE

- 6 SNA type RUBIS

- 1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien

- 17 frégates de 1er rang (dont 5 frégates légères furtives)

- 3 BPC et 1 TCD

- 6 frégates de surveillance

- 18 patrouilleurs et 3 BATRAL

- Guerre des mines : 11 CMT

- 4 pétroliers-ravitailleurs d'ancienne génération

- 22 ATL2

- 15 avions de surveillance maritime

- 31 hélicoptères moyens/lourds embarqués (dont 9 NFH)

- 52 hélicoptères légers

- 4 SNLE

- 6 SNA (5 type RUBIS + 1 BARRACUDA)

- 1 porte-avions nucléaire avec son groupe aérien

- 16 frégates de 1er rang en service17(*)

- 3 BPC

- 6 frégates de surveillance

- 3 bâtiments multi missions B2M + 2 patrouilleurs guyanais PLG + 7 avisos A 69 + 6 patrouilleurs d'ancienne génération de tout type

- Guerre des mines : 10 CMT

- 4 pétroliers-ravitailleurs d'ancienne génération, dont un maintenu en réserve18(*)

- 18 ATL2 dont 4 rénovés

- 1619(*) avions de surveillance maritime (12 de type FALCON et 4 ATL2)

- 24 hélicoptères moyens/lourds embarqués NFH

- 40 hélicoptères légers

Forces aériennes

- 320 avions de combat en parc, dont 110 RAFALE (35 marine), 160 MIRAGE 2000 de tout type, 25 MIRAGE F1 et 25 SEM

- 4 E 3F AWACS

- 14 avions ravitailleurs et 5 avions de transport stratégique (A 340 et A 310)

- 54 avions de transport tactique (C 130 et C 160)

- 42 hélicoptères moyens (dont 3 VIP)

- 42 hélicoptères légers

- 215 avions de combat en parc20(*)

- 4 E 3F AWACS

- 14 avions ravitailleurs21(*) + 4 avions de transport stratégique (A 340 et A 310) + 2 MRTT22(*)

- 43 avions de transport23(*)

32 hélicoptères moyens24(*) (dont 3 VIP)

- 40 hélicoptères légers (FENNEC)

· Engagement et combat : prolongation des moyens en service (VAB, AMX10RC, Mirage 2000D et Mirage 2000-5, sous-marins nucléaires d'attaque de la classe Rubis, Frégates de lutte anti-sous-marine) afin de permettre l'arrivée des nouveaux équipements issus des programmes en cours tels que SCORPION pour l'armée de terre, RAFALE pour l'armée de l'air et l'aéronavale, FREMM et BARRACUDA pour la marine.

· Projection mobilité soutien : maintien des matériels existants en service (avion de transport tactiques C160, avions ravitailleurs Boeing C135 et KC135, pétroliers ravitailleurs, camions lourds) pour pallier l'ajustement de certains calendriers de livraison (A400M, programme d'avions ravitailleurs MRTT, camions polyvalents terrestres PPT).

· Protection sauvegarde : maintien des matériels existants en service (patrouilleurs), pour pallier l'ajustement de certains calendriers de livraison : BSAH, Patrouilleurs futurs après 2020.

c) ... au prix d'un étalement des programmes, d'une réduction des cibles et de la prise en compte d'éventuels succès à l'export

Comme chacun le sait, les étirements calendaires et les réductions de cibles sont préjudiciables aux intérêts de l'Etat.

D'abord, ils renchérissent le coût des équipements militaires. Pour ne prendre qu'un seul exemple, entre le programme initial des frégates multi-missions (FREMM) qui prévoyait la livraison de 17 unités et le programme actuel qui n'en prévoit plus que 11, dont 3 à confirmer, l'Etat aura payé l'équivalent de 13 frégates, soit deux de plus qu'il n'en percevra réellement.

Ensuite, les étalements peuvent également avoir pour effet de fournir aux forces des équipements obsolètes au moment de leur livraison. Cela impose de modifier les spécifications en cours de programme et renchérit à nouveau les coûts.

Enfin, comme dans la précédente LPM, le gouvernement a intégré dans le calendrier des livraisons des principaux programmes de possibles livraisons à l'export. C'est le cas en particulier des avions Rafale, dont il est prévu que l'armée de l'air acquière 26 exemplaires sur la durée de la programmation, soit 11 en 2014, 11 en 2015, 4 en 2016 et plus aucun entre 2017 et 2019.

S'il apparaissait, comme cela a été le cas lors de la précédente LPM, que l'Etat doive à nouveau acquérir ces avions en lieu et place d'Etats étrangers, nous sortirions complètement de la trajectoire financière tracée par la LPM. C'est une fragilité intrinsèque qu'il eût été préférable d'éviter.

d) ... et de l'apparition de zones de fragilités capacitaires

L'étalement dans le temps se traduira pour certaines capacités par un vieillissement accru des matériels en service auxquels une attention particulière devra être portée.

En matière d'engagement et combat, on notera les points de vigilance suivants :

· Combat terrestre : Scorpion inclut les livraisons des premiers VMBR et EBRC qui sont respectivement planifiées en 2018 et 2020. Ces véhicules sont les remplaçants des parcs vieillissants de VAB et d'AMX 10 RC. Tout retard du programme SCORPION accentuera rapidement la réduction de cette capacité dès 2019. Par ailleurs, la livraison en 2017 des premiers systèmes de missiles MMP (missile moyenne portée) en remplacement des systèmes MILAN actuels est impérative pour éviter une rupture capacitaire dans le domaine des missiles tactiques de combat débarqués.

· Guerre des mines : la livraison des premiers éléments constitutifs du nouveau système de guerre des mines SLAMF25(*) est reportée en 2021. Compte tenu de leur complexité intrinsèque et du niveau de technologie de leur système de combat, seules quelques unités de chasse des mines pourront être prolongées durant la période de livraison étalée jusqu'à 2030.

· Aviation de chasse : le calendrier de livraison des RAFALE de la LPM prévoit un ralentissement de la modernisation de l'aviation de chasse et le format chasse visé permet d'assurer les contrats opérationnels, sous réserve de la mise en service des premiers M200D rénovés, de la prolongation des M200-5 et de la modernisation de l'outil de formation des pilotes de chasse.

En matière de projection-mobilité-soutien :

· Aviation de transport stratégique : le ralentissement de la montée en puissance du MRTT s'appuie sur les prolongations d'une part des Airbus A310 et A340, d'autre part des flottes de ravitailleurs KC135 et C135. Cependant l'âge et la fragilité des ravitailleurs font peser un risque très important de rupture capacitaire en cas d'aléas techniques graves.

· Aviation de transport tactique : les capacités de transport tactique sont déjà déficitaires le resteront jusqu'à un horizon 2030. Le calendrier ralenti de montée en puissance de l'A400M repose sur la prolongation de 14 C 160, mesure compensatoire absolument indispensable pour maintenir les compétences des équipages et garantir la transition sur A400M.

Pétroliers ravitailleurs : les pétroliers ravitailleurs vont devoir être prolongés au-delà de trente-cinq ans.

En matière de protection-sauvegarde :

· Patrouilleurs : le décalage post-LPM du programme BATSIMAR entraîne une aggravation supplémentaire de la situation de la composante « patrouilleurs » post 2020. Outre-mer, le retrait en 2020 des derniers patrouilleurs P400 prolongés rendra la situation critique. Ainsi, l'acquisition de patrouilleurs légers pour la Guyane (PLG) et de bâtiments multi-missions (B2M) est impérative pour atténuer la réduction capacitaire avant 2016. En métropole, outre l'appel accru à des moyens non dédiés tels que les frégates, il est envisagé de prolonger jusqu'à quarante ans l'activité de certains avisos qui seront peut-être reconvertis en patrouilleurs de haute mer.

· Aviation de surveillance et intervention maritime : la prolongation des F200-Gardian jusqu'à l'horizon 2020 permet de tenir le dispositif du Pacifique. Les risques techniques de cette composante âgée sont compensés par la bascule possible des Falcon F50 Marine de métropole vers le Pacifique. En métropole, le report du programme AVSIMAR sera compensé par une contribution en ATL2 déclassés pour tenir la fonction SURMAR et par la transformation avant 2016 de quatre Falcon 50 anciennement affectés à l'usage gouvernemental pour les rendre aptes à la recherche et au sauvetage en mer (SAR).

Commandement-maîtrise de l'information :

La montée en puissance de la capacité drones MALE est prise en compte par l'acquisition de quatre systèmes (douze vecteurs). Mais le maintien d'une capacité minimale transitoire repose tout à la fois sur la prolongation réussie du système actuel Harfang et sur la mise en oeuvre du nouveau système à l'horizon prévu.

3. La nouvelle « manoeuvre RH » et la poursuite de la diminution des effectifs

L'adaptation des ressources humaines constitue le pivot de la présente programmation comme de la précédente : il s'agit de tirer les conséquences du Livre blanc afin de dégager des marges de manoeuvre indispensables au profit des équipements. De ce point de vue, les objectifs de la déflation prévus par le présent projet de loi se situent dans la continuité de la précédente LPM.

Les formats et les capacités de nos forces seront ainsi diminués en volume, en cohérence avec les nouveaux contrats opérationnels définis dans le Livre blanc.

Pendant les années 2014-2019, l'article 4 du projet de loi prévoit une réduction de 23 500 emplois qui s'ajoute à la suppression de 10 175 postes en 2014 et 2015 prévue au titre de la précédente LPM.

D'un point de vue financier, la programmation du titre 2 prend en compte une économie de l'ordre de 4,5 Mds€ sur la période, au titre de la déflation des effectifs et des mesures de « dépyramidage ».

Ainsi, les crédits budgétaires programmés passent de 11,2 Mds€ en LFI 2013 à 10,4 Mds€ en 2019.

De plus, la programmation du titre 2 prend en compte une enveloppe de mesures catégorielles plafonnée à 45 M€ par an, c'est-à-dire diminuée de moitié par rapport à la précédente LPM. Autrement dit, la déflation se poursuit avec un retour catégoriel moindre.

a) La poursuite de la déflation dans la continuité de la précédente LPM

Pour atteindre cet objectif, les effectifs du ministère de la défense (missions « Défense » et « Anciens combattants ») atteindront ainsi  242 279 ETPE en 2019, dont 235 940 rémunérés par le titre 2 de la mission « Défense ».

L'ensemble des déflations sur la période s'élèvera donc à 33 675 emplois selon le cadencement suivant :

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2014-2019

Déflation LPM 2014-2019

 

-5 000

-7 500

-7 500

-3 500

 

-23 500

Créations de postes réformes précédentes

   

+ 103

+ 103

   

+206

Déflation résiduelle

réformes précédentes

-7 881

-2 500

       

-10 381

Déflation totale

-7 881

-7 500

-7 397

-7 397

-3 500

0

-33 675

La définition de cette déflation, sa répartition au sein du ministère, sera guidée par trois priorités.

D'abord, préserver les forces opérationnelles et le soutien opérationnel. Les forces de combat ne supporteront donc qu'environ un tiers des déflations d'effectifs nouvelles envisagées.

La deuxième priorité, maîtriser la masse salariale.

Enfin, la dernière priorité est d'amorcer un certain rééquilibrage des effectifs globaux du ministère au profit du personnel civil dans les secteurs non opérationnels, en cohérence avec les besoins croissants en experts que le Livre blanc a exprimés dans différents domaines, notamment le renseignement et la cyberdéfense.

Répartition des effectifs de la déflation

La répartition de la nouvelle déflation (- 23 500) portera, d'une part, sur les forces de combat, pour 8 000 postes, auxquels s'ajoutera une réduction de 1 100 postes dans les forces pré positionnées et les Outre-mer engagée dès 2014 et, d'autre part, sur le soutien, les structures organiques, l'environnement et l'administration du ministère, à hauteur d'environ 14 500 postes, soit 61% de la déflation, contre 39% pour les forces de combat.

La déflation globale 2014-2019 (- 33 675) intégrant la déflation résiduelle issue des réformes précédentes concernera les 3 armées, à hauteur de 15 500 suppressions d'emplois environ, le reliquat portant sur les services interarmées et les organes ministériels.

La déflation des effectifs affectera les militaires et les civils : de l'ordre de 26 200 postes de militaires et de 7 400 postes civils seront touchés.

Dans la LPM précédente, la déflation devait préserver la répartition entre emplois civils et emplois militaires au sein du ministère de la défense, et, pour cela, concerner à hauteur de 75% les effectifs militaires et à hauteur de 25% des effectifs civils.

Dans le présent projet de loi, la volonté étant de préserver un certain nombre d'emplois de personnels civils et d'augmenter la place des civils dans les services de soutien, les proportions sont accentuées et ce taux se répartira entre 78% de la déflation pour les militaires et 22% pour les personnels civils.

La répartition des déflations par catégories, militaires et civiles, pourra cependant connaître des évolutions en fonction des conclusions de l'analyse fonctionnelle de tous les emplois du ministère de la défense qui vient d'être commandée par le ministre.

Ce travail doit permettre de définir de manière objective les emplois ayant vocation à être exclusivement tenus par des militaires d'une part, des civils d'autre part ; les emplois dits «mixtes» devront demeurer réduits en volume.

Dans l'ensemble, les modalités de la déflation prévue par le projet de loi s'inscrivent donc dans la continuité par rapport à la précédente LPM.

Toutefois, plus les années passent, plus la réduction des effectifs, notamment dans le soutien sera difficile.

Identifier les postes supplémentaires qui peuvent et doivent être supprimés, quand toutes les armées considèrent aujourd'hui avoir atteint un seuil qui met à mal la cohérence de leur fonctionnement constituera une tâche ardue.

En l'état des choses, la poursuite de la déflation se fera en partie par des gains de productivité, mais aussi par l'effet d'une réduction des contrats opérationnels des armées.

C'est à quoi aboutit le nouveau format des armées qui prenant acte de la diminution des moyens budgétaires adapte nos moyens.

Quant aux gains de productivité, la méthode utilisée jusqu'ici de réduction homothétique des effectifs a montré ses limites. Aujourd'hui, seule une analyse fonctionnelle permettra de poursuivre la manoeuvre RH sans compromettre l'efficacité opérationnelle des armées.

b) Un effort de dépyramidage

S`il y a continuité sur les objectifs, le rythme, et les modalités de la déflation, en revanche, le présent projet de loi de programmation entend inverser la tendance constatée lors de la précédente LPM au « repyramidage » des effectifs du ministère de la défense, où le taux de déflation des effectifs a été à peu près inversement proportionnel au niveau hiérarchique.

Alors qu'ils représentaient moins de 15,5% des effectifs militaires en 2008, les officiers ont en effet vu leur proportion augmenter jusqu'à 16,75% des effectifs militaires globaux en 2013.

Certaines mesures ont en effet accentué le « repyramidage » des effectifs du ministère, autrement dit, ont augmenté la proportion d'officiers supérieurs :

- l'accent mis par le Livre blanc de 2008 sur la fonction « connaissance et anticipation », qui regroupe un ensemble d'activités particulièrement complexes, a rendu nécessaire le recrutement de 700 personnels hautement qualifiés ;

- la réintégration du commandement intégré de l'OTAN a nécessité le déploiement de près de 900 personnels français supplémentaires, essentiellement pour des fonctions relevant de personnels hautement qualifiés ;

- en outre, la réforme des retraites a retardé le départ des personnels effectuant les carrières les plus longues, notamment parmi les officiers et les personnels de catégorie A, sans que la diminution des flux sortants qui en résulte soit compensée à due concurrence par une baisse du nombre de recrutements avant l'année 2012.

Le « repyramidage » des effectifs a pesé sur la masse salariale.

La Cour des comptes avait, en effet, conclu que le maintien du taux d'encadrement qui prévalait en 2008 aurait conduit à réduire, en 2011, les effectifs d'officiers de 1 804 ETPT et les effectifs civils de catégorie A de 2 033 ETPT, ce qui aurait généré, selon elle, une économie de l'ordre de 236 millions d'euros.

Le « repyramidage » des effectifs présente par ailleurs d'autres inconvénients que les surcoûts pour le bon fonctionnement de notre outil de défense.

Une augmentation excessive du taux d'encadrement peut conduire à l'engorgement et à la bureaucratisation des administrations centrales et intermédiaires, des multiples structures de soutien et de contrôle.

Une mission conjointe constituée entre l'Inspection générale des finances et le Contrôle général des armées sur le repyramidage des effectifs et la gestion du titre 2 du ministère de la défense, qui a remis son rapport le 4 février 2013, a ainsi estimé le coût de l'évolution de la pyramide des effectifs militaires à près de 112 millions d'euros sur la période 2007-2012, soit environ 22 millions d'euros par an en moyenne, contre 120 millions d'euros dans les calculs de la Cour des comptes pour la seule période 2008-2011, soit 40 millions d'euros par an.

Quelle que soit la mesure de ce coût, la nécessité d'inverser la tendance à l'accroissement de la part des officiers s'est imposée.

C'est pourquoi, depuis 2012, le ministère s'était engagé dans une démarche de dépyramidage des effectifs militaires.

Cette politique s'est traduite par la mise en place d'un contingentement des effectifs par grade et échelle de solde ainsi que par une réduction sensible de l'avancement en 2013.

Ainsi, d'après le Secrétaire général pour l'administration (SGA), les tableaux d'avancement des officiers supérieurs pour 2013 marquent, par rapport à 2012, des baisses respectives de 23%, 19% et 14% sur l'accès aux grades de colonel, lieutenant-colonel et commandant. Ces baisses moyennes dépassent 30% pour certains corps.

La présente LPM entend poursuivre cet effort en réduisant le pourcentage d'officiers dans la population à statut militaire de 16,75% à 16% en fin de programmation.

L'effort de déflation doit donc inverser cette trajectoire actuelle en s'appuyant sur des outils incitatifs d'aide au départ notamment prévus aux articles 23 à 28.

D'après le rapport annexé, la diminution sur le périmètre d'ensemble du ministère sera de l'ordre de 5 800 postes d'officiers.

L'objectif global de 16% d'officiers recouvre des différences entre les armées et les services.

Il traduit un retour au taux d'encadrement de fin 2010 dans chacun de ces services ou armées en tenant compte de leurs spécificités.

En outre, pour stabiliser le modèle et l'effort de dépyramidage, la déflation des effectifs sera de l'ordre de 11 200 sous-officiers.

Le nombre d'hommes du rang diminuera d'environ 9 300 militaires.

Ces résultats seront obtenus par une répartition entre les départs naturels, les départs incités, une gestion rigoureuse des avancements et un ajustement des recrutements aux besoins prévisionnels.

Enfin, le dépyramidage infra catégoriel s'inscrira dans le cadre du contingentement des effectifs par grade.

Pour le personnel civil, de l'ordre de 7 400 postes seront supprimés selon la répartition suivante : environ 300 catégorie A, 1 100 catégorie B, 2 300 catégorie C et 3 700 ouvriers de l'État.

Cette répartition devrait contribuer au rééquilibrage des différentes catégories de personnels civils.

c) Des mesures de gouvernance pour mieux maîtriser la masse salariale

Le succès de cette nouvelle politique de gestion des ressources humaines reposera sur la capacité du ministère à mettre en oeuvre des systèmes d'information performants pour la politique et la gestion des ressources humaines.

Le renforcement du pilotage des effectifs et de la masse salariale du ministère devra permettre de garantir une meilleure maîtrise des dépenses de personnel.

Deux principales mesures s'inscrivent dans cette perspective.

La première concerne le regroupement de l'ensemble des crédits de ressources humaines dans un programme unique. Le secrétaire général pour l'administration (SGA) aura la responsabilité de l'ensemble de ces crédits.

La seconde concerne la gouvernance des ressources humaines. Pour gouverner l'ensemble de ces crédits, le SGA s'appuiera sur une direction des ressources humaines du ministère, qui bénéficiera d'une autorité fonctionnelle renforcée vis-à-vis de l'ensemble des directions en charge des questions de ressources humaines au sein du ministère.

La répartition entre l'autorité fonctionnelle de la DRH-MD et l'autorité hiérarchique devra cependant être précisée.

Si c'est aux armées de s'occuper de la notation, de la discipline ou du moral des troupes, et à la DRHMD d'étudier les processus de recrutement et d'avancement, afin de savoir dans quelle mesure la trajectoire est compatible avec la maîtrise de la masse salariale, la répartition précise des tâches, les modalités d'intervention de la DRHMD sont loin d'être encore fixées.

« Nous avons jusqu'à la fin de l'année pour jeter les bases de ce système. Nous devrions utiliser 2014 comme année de calage pour tester le dispositif, qui se traduira en construction budgétaire dans le PLF 2015 » nous a dit le secrétaire général de l'administration du ministère de la défense.

d) Des mesures d'accompagnement
(1) Le renforcement des mesures d'aide au départ

La réalisation des objectifs de déflation, de dépyramidage et de maîtrise de la masse salariale, dans la logique de flux qui caractérise la gestion du personnel militaire, est conditionnée par la mise en oeuvre effective des mesures d'aide au départ.

Certaines concernent ainsi les personnels civils comme militaires et sont adaptées aux statuts et besoins de chaque catégorie et aux objectifs de déflation par catégorie.

L'effort budgétaire pour accompagner les départs reste conséquent autour de 200 millions d'euros comme constaté lors de la précédente LPM.

Ces leviers portent sur les mesures financières d'incitation au départ, intéressant environ 1 500 militaires et 400 civils par an, et d'incitation à la mobilité.

Les militaires concernés par ces objectifs de départ présentent une importante variété de profils qui se décline de manière spécifique selon les armées, directions et services, selon les catégories et les corps et en fonction des métiers, des âges et des anciennetés de service. En outre, chaque candidature au départ est particulière au regard de la situation privée, actuelle et prospective, du volontaire.

En conséquence, le projet de loi propose également un large panel de mesures d'incitations au départ, complémentaires mais exclusives les unes des autres, afin de permettre de mieux répondre aux impératifs des gestionnaires, aux situations particulières des administrés candidats aux départs et à la nécessaire maîtrise du coût de ces mesures.

Le dépyramidage attendu par la LPM induit un effort tout particulier sur le départ des officiers et, dans une moindre mesure, des sous-officiers anciens.

Toutefois, le maintien de certaines compétences rares (atomique, aéronautique, informatique, etc.) et convoitées par les entreprises constitue un enjeu important pour les gestionnaires.

Dès lors, au-delà des critères techniques d'éligibilité à chacun des leviers et des intentions personnelles des candidats au départ, la politique de mise en oeuvre des mesures d'incitation devra se fonder sur l'élaboration de profils prioritaires établis pour tenir compte des catégories d'emplois (officiers, sous-officiers...), des compétences, des grades et du coût de l'aide au départ associée.

(2) Les mesures spécifiques nécessaires pour le personnel militaire

Pour atteindre l'objectif fixé par le futur modèle d'armée, des mesures conjoncturelles d'accompagnement visent particulièrement à permettre la réalisation des objectifs de déflation tout en participant à l'atteinte de la pyramide cible.

Il s'agit en premier lieu de mesures concernent la promotion fonctionnelle et la pension afférente au grade supérieur (PAGS).

Par ailleurs, deux autres mesures conjoncturelles sont prévues, le pécule d'incitation au départ et la prorogation du dispositif actuel d'accompagnement à la mobilité qui sera porté par le projet de loi de finances pour 2014.

En complément de ces mesures incitatives conjoncturelles, des mesures pérennes ont pour ambition de mieux impliquer les gestionnaires dans une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

L'une de ces mesures, applicable dès 2014, est intégrée dans le présent projet de loi. Il s'agit de la rénovation du dispositif actuel de disponibilité. Elle consiste à placer en position de non-activité, dans le respect d'un contingent, les officiers de carrière qui en font la demande agréée et qui ont effectué plus de quinze années de service dont six en qualité d'officier.

Des mesures d'accompagnement sont prévues.

Ainsi le projet de loi prévoit un dispositif qui concerne les colonels, lieutenants-colonels, commandants, capitaines, adjudants-chefs et adjudants de carrière titulaires d'un droit à pension à jouissance immédiate alors qu'ils se trouvent à plus de cinq ans de la limite d'âge de leur grade. Le dispositif vise à permettre à cette population de quitter l'institution militaire en échange d'une pension revalorisée.

Il fait revivre, en l'instituant par la loi, un mécanisme dit de promotion fonctionnelle qui permet au ministère de promouvoir certains militaires dont les capacités et les compétences leur permettent d'occuper de nouvelles responsabilités mais pas d'envisager une évolution continue sur le long terme. En contrepartie de la promotion accordée, le militaire s'engage donc à quitter les rangs de l'armée après quelques années dans des fonctions renouvelées.

Il prévoit, dans le prolongement du dispositif applicable au cours de la précédente loi de programmation militaire, l'attribution aux militaires de pécules d'incitation à quitter l'armée. Ces pécules sont attribués en tenant compte des nécessités du service et font l'objet d'un contingentement annuel fixé au niveau interministériel. Ils sont exclus de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

Il permet de placer en position de disponibilité, dans le respect d'un contingent, les officiers de carrière qui en font la demande agréée et qui ont effectué plus de quinze années de service dont six en qualité d'officier. En comparaison du dispositif de disponibilité actuellement applicable, celui prévu par le projet de loi est marqué par un raccourcissement de la durée du congé (cinq années au lieu de dix) mais une augmentation de sa rémunération. La solde est diminuée de 50% durant la première année, de 60% durant la deuxième, et 70% durant les trois années suivantes - au lieu d'une diminution de 66% sans dégressivité pour la disponibilité actuelle.

Il permet de tenir compte, dans l'article L. 4139-16 du code de la défense relatif aux limites d'âge applicables aux différents corps, de la suppression du cadre spécial de l'armée de terre et de la création de deux corps d'officiers à vocation technique.

(3) Des mesures spécifiques nécessaires pour le personnel civil

Le présent projet de loi prévoit également un plan d'accompagnement des restructurations proche du dispositif utilisé lors de la précédente loi de programmation avec un budget de près de 400 millions d'euros sur l'ensemble de la période.

 

PREVISION 2014 - 2019

Mesures de restructurations

2014

2015

2016

2017

2018

2019

TOTAL

Incitation au départ : IDV (ouvriers de l'Etat)

y compris IDV CRE

Nbre

400

423

423

423

250

0

1 919

Montant en M€

30.5

32.3

32.3

32.3

19

0

146.1

Incitation au départ : IDV (fonctionnaires et contractuels CDI)

Nbre

70

66

66

66

45

0

313

Montant en M€

3.2

3.0

3.0

3.0

2.0

0

14.2

Mobilité

(Fonctionnaires, ouvriers de l'Etat et les compléments)

Nbre

1 025

1 150

1 150

1 150

600

0

5 075

Montant en M€

25.0

28.9

28.9

28.9

16.0

0

127.6

Chômage lié aux IDV OE

Montant en M€

16.0

18.9

20.1

21.9

20.1

13.7

110.7

TOTAL

Montant en M€

74.7

83.1

84.3

86.1

57.1

13.7

399.0

La majorité des dispositifs n'a pas exigé de mesures législatives de reconduction.

Il permet également la prorogation d'un dispositif d'indemnités de départ volontaire pour les ouvriers d'État. Comme le pécule attribué aux militaires, cette indemnité est exclue de l'assiette de l'impôt sur le revenu

Il vise à favoriser la mobilité interne au ministère et vers les autres fonctions publiques. Il comporte également un volet incitatif aux départs volontaires. Le projet de loi permet la prorogation d'un dispositif d'indemnités de départ volontaire pour les ouvriers d'État. Comme le pécule attribué aux militaires, cette indemnité est exclue de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

D'autres mesures non législatives portent sur :

- le complément spécifique de restructuration pour les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée ;

- l'indemnité de conversion attribuée aux ouvriers de l'État ;

- le complément exceptionnel de restructuration attribuée aux ouvriers de l'Etat ;

- l'indemnité de départ volontaire accordée aux personnels ouvriers de l'État ;

- l'indemnité de départ volontaire pour création ou reprise d'entreprise pouvant être attribuée aux ouvriers de l'État quittant l'administration et créant ou reprenant une entreprise privée.

(4) Les mesures en faveur de la reconversion du personnel militaire et la formation du personnel civil.

Ces dispositions concernent l'action sociale, la reconversion du personnel militaire et la formation du personnel civil.

 

2014 (*)

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Hors Titre II - personnel militaire et civil (action sociale, reconversion des PM et formation des PC)

4,39

5,07

4,06

4,06

2,01

2,01

21,6

Conférence de répartition 9 juillet 2013 en millions d'euros

(*) Prévision PLF 2014

Il s'agit d'un effort budgétaire conséquent par rapport à la précédente loi de programmation militaire qui prévoyait une déflation d'effectifs supérieure et des restructurations plus importantes: 21,6 millions d'euros contre 28,27 au cours de la précédente LPM.

L'effort sera produit au cours des premières années d'exécution de la loi de programmation, notamment pour les personnels militaires.

Il s'appuiera comme dans la précédente loi de programmation sur des dispositifs d'aide sociale destinés à favoriser la mobilité induite par les mesures de restructuration, de formation d'adaptation au nouvel emploi des personnels civils, et par des dispositifs d'accompagnement des reconversions vers le secteur privé et vers les trois fonctions publiques.

L'Agence de reconversion de la défense (ARD) « Défense mobilité », unique pour l'ensemble du personnel, créée lors de la précédente loi de programmation militaire, jouera un rôle important dans l'accompagnement des reconversions. Pour autant, comme l'ensemble des structures du ministère, elle devra réduire ses coûts de fonctionnement. Afin d'atteindre ses objectifs de performance dans un contexte de réduction de ses effectifs, et dans un environnement budgétaire contraint, l'agence procédera à un certain nombre d'évolutions de son organisation.

e) Les conditions de réussite de la déflation : la préservation du moral des troupes et des gains de productivité importants

Comme l'a souligné M. Jean Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, « les réductions d'effectifs qui s'annoncent viennent après des mouvements déjà très importants ».

L'objectif de préservation de l'outil opérationnel conduit à faire porter les réductions nouvelles sur des structures de soutien général, d'administration, d'état-major et autres, qui ont déjà été durement éprouvées par la réorganisation de la chaîne des soutiens, avec la création des bases de défense et le développement de structures interarmées.

(1) La préservation du moral des troupes

Or une des conditions de réussite de la programmation et de la qualité de notre outil de défense demeure le moral des troupes. La motivation des soldats est en effet nécessaire pour conduire les réformes en cours, indispensable pour préserver leur efficacité opérationnelle.

Le ministère de la défense engage une nouvelle évolution de grande envergure qui ne pourra être conduite efficacement à son terme sans l'adhésion et la mobilisation de l'ensemble des personnels, civils et militaires.

La condition militaire, qui recouvre l'ensemble des obligations et sujétions propres à l'exercice du métier militaire, ainsi que les garanties et les compensations que la Nation estime nécessaire d'apporter aux militaires, doit, en effet, être appréhendée à l'aune de son impact sur l'emploi des forces.

Par sa répercussion sur le moral du personnel, elle est un élément constitutif de la capacité opérationnelle des forces.

De ce point de vue, le rythme des réformes, les déménagements et les restructurations, la diminution des effectifs, la perspective d'une fin des OPEX, les craintes suscitées par la perspective d'une loi de programmation qui demandera à la défense de nouveaux efforts ne favorisent pas la quiétude !

Les chefs d'état-major auditionnés par la commission en sont bien conscients.

L'Amiral Edouard Guillaud, Chef d'état-major des armées s'en est fait l'écho au cours de l'année 2013 : « Je vois aussi des risques dans le domaine des ressources humaines. Les économies décidées imposent un gel des recrutements d'environ 2 000 personnes sur 2012-2013 et, une nouvelle fois en 2013, une diminution des mesures catégorielles. En termes de taux de retour des économies dégagées par les déflations, celui du ministère s'est établi à 33% en 2011 et 20% en 2012. Il atteindra 30% en 2013, ce qui est nettement inférieur à la norme en vigueur de 50%. Le moral est déjà fragile, ce ne sont pas ces mesures qui vont l'améliorer ! ».

Dans ce contexte fragile, les difficultés rencontrées pour liquider les soldes cette année avec les dysfonctionnements du logiciel Louvois n'ont fait qu'accroître l'insatisfaction.

Dans chacune des armées, les efforts demandés depuis de nombreuses années ont beaucoup sollicité les militaires de tous rangs.

Au niveau des officiers, la diminution des postes d'officiers généraux a diminué les perspectives de carrière.

L'annonce au cours de l'année d'un effort supplémentaire avec une réduction des avancements dans les grades d'officier supérieur et la mise en place d'un dispositif de contingentement des effectifs militaires par grade n'a pas amélioré le moral des troupes.

Une réduction significative des tableaux d'avancement et des perspectives risque de fragiliser le moral des officiers, notamment dans les catégories de personnel qui portent la réforme.

De l'autre côté de la hiérarchie militaire, le Haut comité de l'évaluation de la condition militaire (HCCM) observait en 2012 que « l'état du moral des militaires du rang en 2012 demeure fragile ».

Les conséquences concrètes en sont, dans l'armée de terre, la difficulté à fidéliser les engagés au-delà de six ans.

Pour les militaires engagés, il ressort des enquêtes internes aux armées un sentiment général d'incertitude concernant, d'une part, leur avenir professionnel, la reconnaissance de leur service et, d'autre part, les conséquences des restructurations, en particulier dans l'armée de terre avec le renforcement de la mobilité.

Celle-ci s'oppose en effet à un fort ancrage territorial, surtout chez les plus jeunes qui bénéficient de la proximité du réseau familial.

Le Haut comité souligne que l'insatisfaction se concentre sur les domaines ayant des incidences directes sur la vie sociale et privée : conditions matérielles de vie, solde, indemnités, alimentation, logement.

De ce point de vue, les nouvelles économies de fonctionnement très volontaristes programmées à hauteur de plus de 600 M€ sur la période 2014-2019, soit près de 100 M€ dès le PLF 2014 entraîneront nécessairement une austérité accrue.

Ces mesures d'économie s'appliqueront alors que le fonctionnement est déjà marqué par une très forte rigidité des dépenses.

Comme l'a souligné le Chef d'état-major des armées, l'amiral Guillaud : « Cette très forte contrainte sur le fonctionnement se répercutera sur les conditions de vie et de travail du personnel, d'autant que, dans le domaine de l'infrastructure, les ressources ne permettront plus de faire de maintenance préventive. »

A titre d'illustration, le ratio de maintenance par m2 restera très inférieur au ratio considéré comme satisfaisant : 4 € par m2 prévus pour 11 € par m2 admis communément.

Ces mesures qui touchent les conditions de vie des militaires s'inscrivent dans un contexte où nombre de militaires perçoivent déjà un déséquilibre entre les sujétions et les contreparties de l'état de militaire

Le Haut comité note ainsi que les militaires du rang perçoivent les changements de la société qui les entoure, notamment ce qui concerne la qualité de la vie, le temps de travail, l'utilisation des moyens de communication, et mesurent de façon croissante le décalage qui existe avec la condition militaire.

Cette perception d'un déséquilibre entre les sujétions et les contreparties de l'état de militaire est renforcée avec l'ancienneté de service, qui s'accompagne généralement d'une transition de l'état de célibataire vers celui de membre ou chef de famille.

L'étude menée par le Haut comité de l'évaluation de la condition militaire et l'INSEE sur les rémunérations des ménages dont la personne de référence est un militaire montre que le niveau de vie moyen du ménage est inférieur à celui d'un ménage dont les membres sont tous deux civils. Cette différence en défaveur des militaires et de leur conjoint s'explique par un revenu moins élevé en moyenne du conjoint.

Le niveau de vie moyen annuel du ménage du militaire était inférieur de 19,8% à celui du ménage du fonctionnaire civil de l'État sur la période 1996-2001.

Neuf années après, l'écart est toujours orienté dans le même sens et diminue légèrement pour atteindre 17,8%.

Les mesures qui touchent à la condition militaire doivent prendre en compte cet écart, si on ne veut pas prendre le risque de voir les candidats renoncer à la carrière militaire devant le déséquilibre entre les sujétions et les contreparties offertes aux militaires.

(2) La concordance entre le cadrage financier retenu pour l'évolution de la masse salariale et les objectifs en matière d'effectifs.

Une grande partie de l'architecture de la programmation repose sur les équilibres qui ont été définis en matière d'adaptation des effectifs, à savoir :

- une déflation globale qui génère d'importantes économies brutes ;

- un dépyramidage volontariste.

-une répartition de 78%/22% pour les personnels civils entre suppressions d'emplois militaires et suppressions d'emplois civils  contre 75/25 précédemment ;

- une répartition 61%/39% entre suppressions d'emplois portant sur le soutien et suppressions d'emplois touchant à la capacité opérationnelle contre 75%/25% dans la précédente LPM ;

- le maintien d'un flux régulier de recrutement, notamment pour les militaires engagés, compensé par des départs volontaires et des reclassements avec une répartition suivante ;

L'une des difficultés de cette « manoeuvre » tient au respect de l'ensemble de ces paramètres et en particulier à la concordance entre le cadrage financier retenu pour l'évolution de la masse salariale et les objectifs en matière d'effectifs.

Des difficultés pourraient résulter de l'insuffisance des instruments disponibles en matière de pilotage de la masse salariale et des ressources humaines, notamment des systèmes d'information.

Les hypothèses de coût moyen sur lesquelles repose la valorisation des déflations d'effectifs devront ainsi être vérifiées.

L'exécution de la programmation devra éviter deux écueils : un rythme de déflation des effectifs inférieur aux prévisions, qui conduirait à majorer les crédits du titre 2 au détriment notamment de l'équipement, ou au contraire une maîtrise financière du titre 2 dans le cadre prévu, qui s'effectuerait au prix d'une sous-réalisation des objectifs en matière d'effectifs.

Une « sur-exécution » du titre 2 pourrait résulter de sa dynamique propre ou d'une difficulté à réaliser les économies d'effectifs prévues, du fait de l'ampleur des réorganisations à opérer ou de difficultés sur les départs volontaires ou les reclassements.

Si l'on considère à l'inverse que le titre 2 évoluera quoi qu'il arrive selon le schéma prévu, le risque principal sera celui d'une accélération non souhaitée de la déflation des effectifs.

Lié aux interactions entre masse salariale et effectifs, le deuxième enjeu portera sur la préservation du flux de recrutement. Celui-ci ne doit pas devenir la principale variable d'ajustement des effectifs à la masse salariale. Ce flux de recrutement est essentiel au maintien de la capacité opérationnelle.

Le levier le plus aisé à manier dans la déflation des effectifs est en effet la régulation des flux : non-remplacement d'une part des départs à la retraite pour les civils et gel des recrutements des ouvriers d'État, non-recrutement et non-renouvellement de contrat pour les militaires.

Pour ces derniers, la régulation des flux porte principalement sur les personnels sous contrat qui forment l'essentiel de la composante opérationnelle.

Il s'agit donc d'un exercice délicat, qui risque d'affecter la moyenne d'âge des militaires si l'équilibre entrées/sorties n'est pas correctement assuré.

Les armées continuent pendant la conduite de la réduction du format à recruter chaque année plus de 12 000 militaires du rang et plusieurs milliers d'officiers, de sous-officiers et de civils.

Dans un contexte de déflation significative, la tentation pourrait être grande de réduire le recrutement pour diminuer les effectifs, sans provoquer trop de départs parmi les anciens et sans mettre à mal trop de plans de carrière.

Ce serait évidemment une erreur qu'il faut bien se garder de commettre : les armées doivent continuer à recruter pour conserver leur jeunesse et leur nécessaire dynamisme.

Dans ce contexte de déflation des effectifs, recrutement et fidélisation restent plus que jamais les priorités.

Enfin, il est impératif de mener à bien l'ambitieux chantier de la réorganisation et de la modernisation du soutien et de l'administration générale, faute de quoi le rééquilibrage au profit des capacités opérationnelles serait compromis.

(3) Le dépyramidage : une gageure

La suppression de 1 000 à 1 100 postes d'officiers par an prévue constitue un objectif particulièrement ambitieux.

Il s'agit en effet de trois fois et demie la déflation moyenne réalisée sur la période 2008-2013, dans un contexte marqué par la réforme des retraites et alors même que les reconversions dans le secteur privé sont de plus en plus difficiles en raison de la crise économique et dans le secteur public en raison des suppressions de postes qui touchent l'ensemble de la fonction publique.

Cette suppression va sans doute entraîner un taux d'encadrement inférieur à l'objectif fixé de 16%, puisque, comme l'observe le Chef d'état-major des armées : « le taux d'encadrement des armées mesuré ou pris stricto sensu est déjà inférieur à l'objectif moyen annoncé de 16%. »

Pour que cette mesure ne déséquilibre par le fonctionnement du ministère de la défense dans toutes ses composantes, il conviendra de veiller aux conditions d'emploi de ce personnel afin de maintenir un équilibre entre les besoins propres des armées et le dispositif interarmées qui s'est mis peu à peu en place.

M. Jean Paul Bodin a notamment souligné ses craintes de voir le dispositif interarmées être dépossédé d'une partie de ses cadres : « J'ai besoin dans mes services d'officiers ayant eu un parcours opérationnel et qui savent de quoi on parle. Quand on traite de crédits relatifs au programme d'armement à la direction des affaires financières, il faut avoir quelques ingénieurs de l'armement et des officiers des armes qui savent parfaitement de quoi on parle pour traduire tout cela sous l'angle financier. »

Mais au-delà du dépyramidage, les efforts demandés conduiront inévitablement, dans le cours de la LPM, à revoir la politique des ressources humaines, notamment en ce qui concerne les militaires.

Il est difficile de concevoir qu'une telle réforme n'entraîne pas des modifications dans les processus de sélection, d'avancement, de déroulement de carrière. Il conviendra en outre d'intégrer des mesures relatives à l'évolution des textes en matière de retraites, nécessitant de revoir les durées de passation de grades, d'allongement des carrières, etc.

Des questions se feront également jour en termes de recrutement : combien d'officiers recruter dans les grandes écoles militaires mais pour des contrats et des périodes plus courtes ? Tous ces éléments de politique des ressources humaines devront être réexaminés en commun.

4. Le pari d'économies supplémentaires dans le fonctionnement, au prix d'une nouvelle réorganisation du soutien
a) Le pari ambitieux d'économies supplémentaires dans le fonctionnement du ministère de la défense

Le rapport annexé au projet de loi indique que des efforts d'économies seront entrepris pour réduire les coûts de structure du ministère de la défense. De tels efforts doivent permettre de les limiter (hors OPEX) à 3,5 milliards d'euros courants en moyenne par an.

C'était déjà le pari - qui n'a pas été totalement atteint - de la précédente loi de programmation : arriver à dégager des économies dans le soutien, de sorte à donner la priorité, à enveloppe budgétaire contrainte, à l'équipement et à l'opérationnel.

Les économies à réaliser représentent plus de 600 millions d'euros sur la période, soit 100 millions d'euros dès le projet de loi de finances pour 2014.

Cette stabilisation des dépenses de fonctionnement à 3,5 milliards d'euros va en effet se traduire par une baisse en volume de 12% sur la période de la loi de programmation, soit environ 100 millions d'euros par an, après une baisse de 7% des crédits de fonctionnement en 2013.

En termes d'effectifs, une des priorités du projet de loi étant de préserver les forces opérationnelles, la plus grande part des déflations (14 500) devrait provenir de la transformation de l'environnement des forces et en particulier du soutien.

L'équation est compliquée car les dépenses de fonctionnement sont soit très rigides, soit -encore pire- naturellement orientées à la hausse, soit elles affectent directement les conditions de vie des personnels.

Certaines dépenses sont particulièrement rigides, voire spontanément haussières :

- le tiers d'entre elles concerne l'activité opérationnelle des forces (carburants, entraînement,...) que le gouvernement entend, à juste titre, sanctuariser ;

- le soutien courant des structures (520 M€ en 2013), est notamment constitué des coûts des fluides et de l'énergie (qui représentent 40% des dépenses des bases de défense) ;

- un peu moins de 20% touche à la condition des personnels militaires (compensation SNCF, alimentation, etc...), un peu plus de 20% sont constitués d'engagements contractuels (comme la convention SNCF signée pour la période 2012-2017 ou contrats d'externalisation de prestations), qui « rigidifient » les budgets,

- les « frais généraux » ne constituent donc en réalité que moins de 30% du total des dépenses de fonctionnement, et le ministère de la défense y subit des hausses de coûts, comme par exemple en matière de mise aux normes des bâtiments et des dépenses d'entretien immobilier.

b) Des dépenses qui souffraient déjà d'une sous-estimation récurrente de leur enveloppe

Les objectifs du projet de loi de programmation sont extrêmement ambitieux compte tenu des efforts déjà accomplis dans ce domaine ces dernières années.

Ils interviennent en effet dans un contexte marqué, sous l'impulsion tant de la révision générale des politiques publiques (RGPP) que de la précédente loi de programmation militaire, par la réorganisation totale, depuis 2008, des fonctions de soutien, avec, notamment, la création des bases de défense (en 2011) et la mutualisation du soutien entre les unités, sur une base géographique.

La seule création des bases de défense aura ainsi permis d'« économiser » 10 000 postes au sein du ministère de la défense. Une grande part des 37 projets conduits dans le cadre de la RGPP portaient sur le soutien.

Plusieurs rapports (Cour des Comptes, Sénat26(*), puis Assemblée nationale) ont mis en lumière non seulement le bouleversement total - et le véritable le choc culturel - qu'ont vécu, à la suite de ces réorganisations, les personnels en charge du soutien, mais aussi la difficulté à contraindre l'accroissement des dépenses de fonctionnement malgré une action résolue dans ce sens.

Les travaux de votre commission, et ceux de l'Assemblée nationale, ont mis en lumière une certaine « paupérisation » (pour reprendre un terme utilisé par les députés) des bases de défense, sous-dotées budgétairement, qui pèse forcément sur les conditions de vie quotidiennes du personnel (en particulier dans le domaine du soutien vie, de l'entretien immobilier courant, voire de l'entraînement).

Le rapport d'information de votre commission avait notamment mis en lumière dès juillet 2012 la mécanique perverse consistant à sous-estimer, en construction, les coûts du soutien, occasionnant impasses budgétaires, report de charges, ré-abondement in extremis en gestion voire « resoclage » de l'enveloppe budgétaire.

Ainsi en a-t-il été par exemple des dotations de fonctionnement des bases de défense en 2012. Faisant le constat, après une série de visites sur place, de l'« étranglement financier » des bases de défense, votre commission chiffrait ainsi, à l'été 2012, l'impasse budgétaire à 130 millions d'euros pour la seule année 2012, soit le quart de l'enveloppe. Un audit du ministère de la défense confirmait par la suite ce constat, conduisant à un « resoclage » de l'enveloppe en loi de finances initiale pour 2013 (crédits portés de 630 à 720 millions d'euros).

Les effets de cette pénurie de crédits sont doubles : d'une part elles induisent des reports de charge qui mettent en péril les exécutions budgétaires futures, d'autre part elles conduisent à des économies forcées qui démotivent les personnels en charge du soutien, et discréditent la nouvelle organisation du soutien aux yeux des formations soutenues.

Par ailleurs, on ne connaît que trop les conséquences de la politique tendant à ne pas assurer, faute de crédits, « l'entretien du propriétaire » en matière immobilière : faute de maintenance préventive, voire tout simplement d'entretien courant, les travaux nécessaires par la suite n'en sont que plus lourds. À cet égard il faut relever que les crédits que le ministère de la défense consacrera à l'entretien de son patrimoine immobilier représenteront 4 euros par mètre carré, là où le ratio couramment admis pour l'entretien du propriétaire est de 11 euros au mètre carré...

c) Le prix à payer : une nouvelle réorganisation des fonctions « soutien », déjà déstabilisées par l'empilement et le rythme des précédentes réformes

Atteindre ces objectifs ambitieux en termes de réductions des coûts passe nécessairement par une nouvelle réorganisation de l'organisation du soutien, alors que les réformes liées à la précédente loi de programmation, qui ont profondément perturbé les modes d'action des agents du ministère sans pour autant dégager toutes les économies attendues, ne sont pas encore totalement « digérées ».

La tâche sera d'autant moins aisée que la précédente loi de programmation a déjà vu se mettre en place les mesures de rationalisation les plus évidentes, à savoir la mutualisation des soutiens et la professionnalisation des différentes fonctions de soutien.

Il faudra donc désormais rechercher les gains de productivité par un examen en profondeur de l'efficacité de chaque processus et mode de travail. C'est nécessairement une démarche plus complexe : le plus aisé a déjà été fait lors de la mise en oeuvre de la précédente loi de programmation.

Devant votre commission, le Secrétaire général pour l'administration a décrit en ces termes ce qui s'apparente à ses yeux à un « véritable défi » : « un travail d'identification des points de progrès, processus par processus, et des simplifications qui permettront de gagner en efficacité sans dégrader la qualité du service. ».

Dans le domaine des soutiens, l'objectif est de simplifier l'organisation. Il faut relever que plusieurs propositions du rapport d'information précité du Sénat de juillet 2012, tendant à simplifier un environnement très complexe de la chaîne du soutien, seront mises en oeuvre, comme la suppression des états-majors de soutien de défense (EMSD) ou la réaffirmation d'une organisation ministérielle « métiers » se traduisant par le contrôle de bout en bout des services de soutiens spécialisés. Le Service du commissariat des armées se verra confier la responsabilité de l'administration et des soutiens communs (groupements de soutien des bases de défense, GSBDD), le commandant de base de défense étant recentré sur des fonctions de pilotage et d'arbitrage.

Une vision d'ensemble des réformes envisagées figure dans l'encadré ci-dessous :

RÉFORMES ENVISAGÉES POUR FAIRE DES ÉCONOMIES DE FONCTIONNEMENT

(SOURCE : MINISTÈRE DE LA DÉFENSE, RÉPONSE ÉCRITE AU QUESTIONNAIRE DE VOTRE COMMISSION)

Couvrant l'ensemble du périmètre ministériel, près de cinquante projets sont aujourd'hui conduits, concernant la rationalisation des structures et l'optimisation des fonctions et processus.

1. La rationalisation des structures

Les pistes de chantiers de rationalisations comprennent en particulier :

- l'optimisation de la fonction « santé », en poursuivant la réforme du service de santé des armées ;

- la rationalisation des administrations centrales, incluant les commandements organiques d'armées et des états-majors interarmées ;

- dans le domaine de la logistique, la gestion des stocks de munitions et de rechanges et les stocks pétroliers ;

- la rationalisation des postes permanents à l'étranger ;

- quant au stationnement sur le territoire, le mouvement de resserrement et de densification sera poursuivi.

2. L'optimisation des fonctions et processus

L'ensemble des fonctions et processus seront revus, notamment :

- la rationalisation des fonctions de soutien, notamment les fonctions administratives mais également l'« habillement » et l'« alimentation-hébergement-loisir » ;

- la poursuite de la rationalisation de la formation initiale et continue, en privilégiant les mutualisations entre armées et au sein des armées ;

- une rationalisation plus poussée de la communication et de la fonction SIC ;

- une optimisation de la chaîne d'exécution financière et de traitement des factures, de la fonction achats et des processus administratifs RH ;

- la poursuite de la rationalisation de l'organisation du maintien en condition opérationnelle (MCO) ;

- la rationalisation de la fonction infrastructures ;

Ces économies structurelles, qui ne produiront tous leurs effets qu'à moyen-long terme, ont été complétées par une réduction volontariste des dépenses dans la plupart des secteurs : limitation des frais de déplacement, des dépenses de formation, réduction supplémentaire du parc de véhicules de la gamme commerciale (qui passe de 17 000 à 12 130 à horizon 2015), baisse des dépenses de communication, extension de la stratégie d'optimisation des achats, réduction des frais généraux...

Ces réformes auront naturellement un impact non négligeable sur les personnels en charge du soutien, qui ont déjà dû vivre un véritable empilement de réformes, à un rythme soutenu. Votre commission a tout particulièrement attiré l'attention du ministre de la défense sur ce point.

En particulier, les déflations complémentaires dans le soutien se traduiront par  :

- la poursuite de la rationalisation des bases de défense sur certaines fonctions, dans une logique de « bout-en-bout » ;

- la poursuite des simplifications et de l'harmonisation des processus ;

- l'achèvement du déploiement des systèmes d'informations.

Il va de soi que la déflation des effectifs prévue au niveau du ministère tout entier, en plus des économies en masse salariale qu'elle génère directement, se traduit par ailleurs par une diminution des dépenses de fonctionnement en matière de « coûts liés au soutien de l'homme » (alimentation, habillement, compensatrice SNCF).

« Par ailleurs, une révision de la cartographie des bases de défense pourrait être nécessaire, pour accompagner les évolutions du plan de stationnement des forces et des volumes à soutenir, pouvant se traduire par la suppression de certaines antennes de groupements de soutien des bases de défense, ou le regroupement de certaines bases de défense limitrophes et concernées par la restructuration de formations majeures, afin de leur conserver une taille critique en termes d'effectifs soutenus.27(*) »

Questionné à ce sujet par votre commission lors de son audition, le ministre de la défense a indiqué que les arbitrages n'étaient pas encore pris. Il va de soi que votre commission suivra avec une particulière attention ce dossier sensible tant pour les personnels de la défense que pour les collectivités locales concernées.

d) Une clause de sauvegarde satisfaisante pour les carburants opérationnels

Compte tenu de la rigidité des dépenses et du caractère très volontariste des objectifs d'économie, il existe un risque que les dépenses contraintes ne phagocytent les dépenses de fonctionnement liées à l'opérationnel.

Afin d'éviter la réalisation de ce scénario, une clause de sauvegarde est prévue en matière de carburants opérationnels : « En cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission défense bénéficiera de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l'activité opérationnelle des forces. ».

Cette clause est semblable à celle existant dans la précédente loi de programmation, qui mentionnait, dans son rapport annexé (point 6.2) qu'en « cas de hausse du coût constaté des carburants opérationnels, le budget du ministère de la défense fera l'objet de mesures de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation opérationnelle des forces. »

Il faut noter que la rédaction de la présente loi de programmation est à cet égard plus large puisque la clause de sauvegarde couvre non seulement le carburant nécessaire à l'entraînement mais aussi à l'activité opérationnelle des forces.

La précédente clause de sauvegarde a été mise en oeuvre au cours de l'exécution de la précédente loi de programmation. Ainsi par exemple, la loi de finances initiale pour 2012 a-t-elle prévu un abondement supplémentaire de 100 millions d'euros directement lié à l'augmentation du prix du carburant. Le texte proposé par le projet de loi paraît donc à cet égard offrir les garanties nécessaires.

e) La fixation d'orientations nouvelles pour le maintien en condition opérationnelle reporté à 2015

Le projet de loi de programmation, dans son rapport annexé, fait état d'un projet d'« amélioration de la chaîne de soutien », qui fait l'objet d'un vaste chantier de réforme, initié par l'état-major des armées, sur la base du développement de principes de « supply chain management » inspirés des meilleurs pratiques de l'industrie privée.

Cette réforme globale des modèles d'approvisionnement et logistiques des armées est destinée à permettre une meilleure maîtrise des flux financiers, physiques et d'informations circulant entre :

- les fournisseurs / prestataires de la défense ;

- les forces (« client » final) ;

- les opérateurs logistiques (entreposage et acheminement).

Cette révision des schémas logistiques a pour objectif de délivrer les bonnes pièces de rechange, en quantité adaptée, au bon moment et au bon endroit, avec à la clef, une augmentation des capacités opérationnelles des armées à moindre coût, par :

- l'optimisation des approvisionnements et des stocks en fonction des plans de charge, des priorités techniques et tactiques du moment ;

- la diminution des coûts d'exploitation par une réduction du nombre de sites d'entreposage et une élimination des stocks inutiles ;

- des gains en effectifs dans la fonction entreposage avec la réduction du nombre d'entrepôts (en privilégiant les magasins centraux) ;

- une amélioration des prestations logistiques et de la disponibilité des matériels, par un accroissement de la réactivité de la logistique physique d'entreposage et d'acheminement.

Dans ses réponses écrites au questionnaire de votre commission, le ministère de la défense indique que : « ce chantier, programmé pour durer dix-huit mois, commencera en novembre 2013 en même temps qu'une prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage dédiée. (..)

« Si la mise en oeuvre de la transition n'est envisagée qu'en 2015, à l'issue de la conception détaillée du nouveau modèle logistique, certains effets seront obtenus dès 2014 avec un assainissement des stocks, et un pilotage fin des investissements d'infrastructure sur les dispositifs d'entreposage. »

Il faudra donc concrètement attendre 2015 pour avoir connaissance des nouveaux principes d'organisation en la matière.

5. Accompagner économiquement les territoires touchés par les restructurations

Des restructurations seront engagées pour mettre en oeuvre les nouveaux formats des armées et réaliser les économies de fonctionnement nécessaires à l'équilibre financier de la loi de programmation militaire.

Ces restructurations seront coordonnées afin d'optimiser le plan de stationnement du ministère dans un souci de mutualisation des soutiens, de densification des emprises et de réduction des dépenses de fonctionnement. Elles se traduiront par la suppression d'un certain nombre d'unités et de services.

La loi de programmation militaire n'indique pas de façon précise la nature de ces restructurations hormis pour l'armée de terre dont il est acquis qu'elle perdra l'équivalent d'une brigade interarmes et le principe qu'elle devrait toucher davantage les structures de soutien des forces que les forces elles-mêmes.

La réflexion est en cours sur les modalités de gestion des restructurations. Celles-ci résulteront, d'une part, d'une analyse capacitaire, et fonctionnelle conduite par les états-majors, direction et services et, d'autre part, d'une analyse multicritères prenant en compte des considérations d'ordre opérationnel (respect des contrats opérationnels) ou budgétaire (réduction des coûts de fonctionnement par mutualisation des soutiens ou densification des emprises, par exemple). Ce choix sera aussi fait avec le souci constant de l'aménagement du territoire.

Le gouvernement a décidé de se donner du temps pour la décision. Les restructurations seront annoncées en deux temps :

- Le 3 octobre 2013, le ministre a annoncé les restructurations qui seront mises en oeuvre en 201428(*) ; 

- à l'automne 2014, pour celles qui concerneront l'année 2015 et probablement les années ultérieures ;

Lors de son audition, le ministre de la défense a indiqué qu'il prendrait « le temps nécessaire pour mesurer les conséquences de chaque mesure ». (...) « Une analyse fonctionnelle, plus longue et plus délicate, est nécessaire, afin de partager les efforts entre services centraux et services de soutien ».

Il conviendra dès lors d'organiser la transition dans les meilleures conditions possibles en tirant pleinement les enseignements des précédentes restructurations.

Dans cette perspective, le rapport annexé indique qu'un accompagnement économique adapté à la situation spécifique de chacun des territoires les plus sévèrement affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense sera réalisé au travers, principalement, d'une démarche de contractualisation au bénéfice des territoires et de mesures d'ordre fiscal.

a) Un dispositif resserré sur les territoires les plus sévèrement impactés

Les interventions de l'État seront concentrées sur un nombre limité d'actions choisies parmi les plus structurantes et les plus efficientes pour la redynamisation des bassins d'emploi, parmi lesquelles figureront nécessairement celles dont la finalité principale sera la reconversion des emprises libérées par la défense.

Le dispositif d'accompagnement économique tel qu'il a été mis en place dans la précédente loi sera revu. Celui-ci a montré un certain nombre de limites et de fragilités.

La Cour des comptes29(*) mène actuellement un contrôle sur les dispositifs d'accompagnement des restructurations mis en oeuvre pendant la loi de programmation militaire 2009-2014 qui permettra probablement d'en améliorer l'efficacité.

Dans leur rapport sur les bases de défense, nos collègues Gilbert Roger et André Dulait avaient produit un premier bilan30(*), complétés par les rapporteurs du programme 212 dans leur rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 201331(*).

Ces dispositifs ont permis de financer des projets qui ont tous pour finalité de favoriser l'attractivité des territoires concernés mais sont très divers dans leur nature, allant jusqu'à apporter des compléments de financements à des projets déjà en cours. 

La contribution de certains projets à la dynamisation des territoires, en termes de création d'emplois notamment a pu être discutée.

Les projets ne concernaient pas tous la valorisation des emprises délaissées par la défense ce qui conduit à lui en laisser la charge et notamment les coûts de gardiennage (2 millions d'euros inscrits en loi de finances) et sont une source de difficultés pour les communes concernées.

La situation des bases aériennes, souvent éloignées des agglomérations, souvent situées sur plusieurs collectivités, connaissant parfois un niveau important de pollution et celle des camps militaires situés dans des zones peu attractives ont été difficiles à gérer.

La mise en oeuvre des instruments juridiques a été particulièrement longue : plus de la moitié des contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) et des plans locaux de redynamisation l'ont été en 2012, quatre ans après le lancement du plan d'accompagnement territorial.

Des difficultés obèrent le rythme de consommation des crédits, notamment l'obligation de dépollution, en fonction de l'usage futur du site.

b) Une démarche de contractualisation
(1) Une simplification des instruments juridiques

Compte-tenu de ces éléments, l'instrument privilégié de cette démarche sera le contrat de redynamisation de site de défense (CRSD)32(*) élaboré, sous l'égide du préfet conjointement avec l'ensemble des collectivités territoriales concernées, par les services de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) et de la Délégation à l'accompagnement des restructurations (DAR) Les préfets seront chargés d'en assurer la mise en oeuvre et le suivi, en relation étroite avec les administrations centrales concernées. Au stade actuel des études, il est donc effectivement envisagé de ne recourir qu'à ce seul mode de contractualisation.

Pour mémoire, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoyait deux dispositifs :

« Ainsi, 24 contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) sont prévus pour les communes ou les zones d'emploi les plus fragiles. Par ailleurs, les communes touchées par un nombre significatif de départs bénéficieront de plans locaux de redynamisation (PLR), pilotés par les préfets. »

(2) Une méthodologie plus efficace

Pour éviter la durée excessive de la phase d'élaboration des contrats un effort de méthodologie devra donc être consenti par tous les acteurs : délégués régionaux ou interrégionaux aux restructurations placés auprès des préfets de département, structures intercommunales et syndicats mixtes notamment dans le travail de diagnostic, de recensement des besoins et d'identification des projets, établissements publics d'aménagement foncier.

Cet effort devra aussi s'accompagner d'une réelle volonté de l'ensemble des acteurs de dépasser les clivages locaux afin de faire prévaloir l'intérêt général.

(a) Le maintien de la Délégation à l'Accompagnement des Restructurations

Dans leur rapport pour avis sur le programme 21233(*), vos rapporteurs s'étaient interrogés, sans trancher la question, sur la pertinence de faire conduire une politique de redynamisation des territoires par une entité dépendant directement du ministère de la défense, alors que l'Etat s'est doté d'une administration spécialisée est compétente en matière d'aménagement du territoire (DATAR).

Le projet de loi a opté pour le maintien de la Délégation aux restructurations considérant que la présence du ministère de la défense dans les négociations en appui de la DATAR est de nature à rassurer et à améliorer les relations entre les collectivités territoriales et les services de l'Etat et que nombres de sujets sont spécifiques au domaine de la défense et méritent d'être traités en relation constante avec les services du ministère (la dépollution, les ventes, les autorisations d'occupation temporaires...). C'est aussi un moyen de préserver, dans une situation difficile, le lien « Armée-Nation ».

La DAR compte 28 agents dont 12 délégués régionaux à l'accompagnement des restructurations qui sont un relai essentiel entre les collectivités territoriales, les chambres consulaires, les acteurs économiques et les services de l'Etat.

c) Une enveloppe financière adaptée
(1) Une enveloppe prévisionnelle de 150 millions d'euros

Une enveloppe financière prévisionnelle de 150 M€ sera affectée à cet accompagnement économique via le Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED)34(*) à hauteur des deux tiers du total et le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) à hauteur d'un tiers. Cette répartition est identique à celle de la précédente loi de programmation militaire. Le montant de l'enveloppe financière a été réduit compte tenu de la moindre ampleur des restructurations à venir.

L'enveloppe de 320 M€ accordée pour la période 2008-2015 en accompagnement d'une déflation de près de 55 000 postes correspondait à une compensation économique moyenne de l'ordre de 5 800 € par poste supprimé.

L'enveloppe prévisionnelle globale inscrite dans le présent projet de LPM a été évaluée par l'emploi d'un ratio voisin. Le ratio moyen, qui ne doit en aucun cas être considéré comme une norme impérative, a toutefois été porté de 5 800 à 6 400 euros par poste supprimé afin de prendre en considération la situation de l'emploi engendrée par la crise économique que traverse actuellement la France.

Le montant global de l'enveloppe atteint donc 150 M€ pour 23 500 postes supprimés étant entendu que la décision d'assortir ou non une mesure de restructuration d'une enveloppe financière ainsi que le montant même de cette enveloppe ne sera prise qu'au terme d'une analyse socio-économique de l'impact de la mesure sur le bassin d'emploi concerné réalisée par la DATAR.

(2) Le Fonds pour les restructurations de la défense (FRED) continuera à accompagner des restructurations intervenues au cours de la précédente loi de programmation

Le montant des prévisions de décaissement du FRED pour les restructurations 2008-2015 apparaît en décalage de 1 à 2 ans par rapport à celle des engagements.

Comme le prévoyait la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 2008, les contrats ont été signés tout au long de la période. Leur mise en oeuvre nécessite très souvent le lancement d'appels d'offres, ce qui explique partiellement la durée des actions subventionnées. A ces délais incompressibles, s'ajoutent parfois, des délais dus à des obstacles inattendus (fouilles archéologiques, recours, appels d'offres infructueux, protection de l'environnement, ...), qui pèsent lourdement sur la réalisation et l'achèvement des projets. Dans l'état actuel des prévisions, le décaissement du FRED en accompagnement des restructurations 2008-2015 devrait être de 36M€ en 2014, 43M€ en 2015, 21M€ en 2016, 20M€ en 2017 et 16M€ en 2018.

d) L'adaptation des leviers existants

Le rapport annexé mentionne trois dispositifs complémentaires en appui du plan d'accompagnement territorial des restructurations.

(1) Le dispositif fiscal d'accompagnement

Le rapport annexé indique que l'accompagnent économique (...) « sera réalisé au travers, principalement d'une démarche de contractualisation au bénéfice des territoires et de mesures d'ordre fiscal ».

Il ne détaille pas les mesures envisagées.

Le rapport annexé à la loi de programmation militaire pour 2009-2014 indiquait qu'« un effort particulier est entrepris pour attirer, notamment par des mesures fiscales, des opérateurs et des investisseurs français et étrangers sur les sites à revitaliser. » Il a fait l'objet d'un article 34 de la loi n°2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

Il contenait des dispositions inspirée d'une part du « crédit de taxe professionnelle «  créé par l'article 28 de la loi n°2004-*1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, pour un montant attendu de 490 millions d'euros pour la période 2009-2015, et d'autre part de mesures inspirées des exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser » (dispositif Warsmann) instaurées par l'article 130 de la loi n°2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2007, pour un montant attendu de 245 millions d'euros pour la période 2009-2015.

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur, le ministère de la défense indique que « le dispositif mis en oeuvre par le ministère des finances doit faire l'objet d'une analyse visant à en mesurer l'efficacité réelle et donc l'opportunité mais également la faisabilité en terme budgétaire ».

« Au stade actuel de l'étude, il semble que ce dispositif n'ait pas rencontré l'engouement escompté sur la période précédente. Le bilan de son application au 31/12/2012 se révèle relativement décevant. Les difficultés rencontrées dans sa mise en oeuvre sont multiples. Certaines sont d'ordre calendaire (décalage entre la libération effective des emprises délaissées, durée d'applicabilité du dispositif...). D'autres résultent d'une trop grande complexité d'articulation de ce dispositif spécifique avec les autres dispositifs fiscaux déjà en vigueur et d'une excessive lourdeur de mise en oeuvre ».

« Il semble actuellement peu probable que ce dispositif puisse être reconduit à l'identique au regard du bilan tiré de l'exercice précédent ».

Votre rapporteur, comme les rapporteurs pour avis du programme 212, s'étonne que le ministère de la défense ne dispose que d'informations lacunaires sur la mise en oeuvre de ce dispositif qui, certes ne relève pas de sa responsabilité directe mais participe néanmoins au plan d'accompagnement territorial des restructurations des armées mis en oeuvre par la DAR.

Ainsi dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 au titre des dépenses fiscales sur impôt d'Etat figurent deux rubriques. La première, relative à l'exonération du bénéfice réalisé par les entreprises créées en zone de restructuration de la défense n'est pas renseignée. La seconde, relative au crédit d'impôt pour les micro-entreprises implantées en zone de restructuration de la défense (cotisation foncière des entreprises), est chiffrée à 1 million d'euros.

Pour qu'il puisse en assurer un suivi d'ensemble, votre commission a précisé dans le texte de la loi de programmation dans un article 4 sexies (nouveau), que le rapport annuel sur la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire comprendrait un bilan de la mise en oeuvre des dispositifs d'accompagnement territorial des restructurations des armées.

(2) Le dispositif de cession à l'euro symbolique

Le rapport annexé indique que le dispositif de cession à l'euro symbolique de certaines emprises libérées par la défense prévu à l'article 67 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 sera reconduit par la loi de finances, moyennant quelques aménagements35(*), pour les collectivités les plus fortement affectées par les restructurations.

Les mesures de restructurations 2009-2014 ont entraîné en effet la cession de plus de 200 emprises en province, représentant environ 5 400 hectares. La moitié des emprises cessibles dans le cadre des restructurations 2009-2014 est éligible au dispositif de cession à l'euro symbolique.

Cette mesure est, toutefois, présentée au conditionnel, dans l'étude d'impact du projet de loi comme s'intégrant dans un dispositif d'ensemble spécifique aux immeubles du ministère de la défense, et devant être inscrite dans le projet de loi de finances pour 2014 (p. 69/108) ou pour 2015 (p. 70/108).

(3) L'appui de la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI)

Cette Mission36(*) conduira avec les collectivités impactées par les restructurations, les négociations en vue de la cession des emprises reconnues inutiles au ministère. Elle mènera les études d'aménagement urbain et de développement économique nécessaires à la reconversion des sites.

(4) Un nouveau dispositif de prêts participatifs

Par ailleurs, un dispositif de prêts participatifs de revitalisation (reprise et développement) au bénéfice de PME situées dans les territoires affectés par les restructurations de défense sera mis en place dans le cadre de la Banque Publique d'Investissement, dans la continuité de l'action actuelle de la société SOFIRED, et en association avec le ministère de la défense. Les modalités d'application et de traitement sont en cours d'élaboration.

Dans le cadre des mesures d'accompagnement des restructurations engagées par la loi de programmation 2009-2014, la SOFIRED (Société de Financement et d'Investissements pour la Réforme et le développement), société anonyme dont le capital de 45 M€ est détenu à 100% par l'Etat via l'Agence des Participations de l'Etat (APE), a été chargée de soutenir l'implantation ou le développement d'activités susceptibles de créer ou de consolider des emplois stables dans les territoires et les entreprises concernées par la réforme du ministère de la défense.

Elle intervient au profit des entreprises éligibles en leur accordant, sur ses fonds propres, des prêts participatifs d'un montant de 75 k€ à 1 M€ sur une durée de 5 à 7 ans.

Les règles d'éligibilité des PME aux interventions de SOFIRED s'articulent en 2 volets complémentaires (il suffit de satisfaire un seul des deux critères) :

- un volet fonctionnel (être fournisseur direct ou indirect du ministère de la défense,

- et un volet territorial (être localisée dans un des 71 départements impactés par les restructurations du ministère de la Défense).

Compte tenu de la régénération du capital au fur et à mesure du remboursement des prêts, le capital de 45 M€ confié à SOFIRED permet d'octroyer un flux de prêts de 12 M€ par an dans la durée. Après une montée en puissance progressive, ce régime de croisière a été atteint en 2012 et devrait se poursuivre jusqu'à la fin de la période couverte par la loi de programmation militaire 2009 - 2014.

Dans le cadre de la constitution de la Banque Publique d'Investissement, les titres de SOFIRED ont été apportés le 12 juillet 2013 par l'APE à BPI-Groupe SA. Elle est donc devenue filiale de BPIFRANCE. Il a été convenu entre le ministère de la défense, le ministère de l'économie et des finances et BPIFRANCE que cet apport de SOFIRED à BPIFRANCE garantirait sur la période de la prochaine loi de programmation militaire 2014-2019 la poursuite de la mission de SOFIRED au profit des PME éligibles.

Une importante amélioration du dispositif actuel est prévue. Elle consiste à adosser les prêts participatifs SOFIRED, pour 50% à un fonds de garantie spécifique Défense dont la mise en place par le ministère de la Défense est à l'étude et, pour 50%, au fonds de garantie national « renforcement de la structure financière » géré par BPIFRANCE.

Le dimensionnement de ce fonds de garantie devrait permettre d'accorder au minimum entre 56 et 72 M€ de prêts participatifs sur la période de la prochaine loi de programmation militaire.

e) Des incertitudes sur le maintien ou l'adaptation de certains dispositifs existants

Il est compréhensible que le futur dispositif qui sera mis en place s'appuie sur un retour d'expérience de l'ensemble des mécanismes d'accompagnement mis en oeuvre depuis 2008 et sur les recommandations qui seront formulées par la Cour des Comptes.

C'est probablement ce qui explique que certaines dispositions complémentaires ne soient pas évoquées dans le rapport annexé.

(1) Les délocalisations de services d'administration centrale

Dans le cadre de la précédente loi de programmation, La circulaire du premier ministre du 25 juillet 2008 envisageait « un important programme de délocalisation de services d'administrations centrales, associé à des dispositions pour le maintien des services publics existants ».

Force est de constater que les mesures de délocalisation décidées en 2008 se sont révélées particulièrement difficiles, voire impossibles, à réaliser.

Dans leur rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2013 (programme 212)37(*), les rapporteurs notaient que la relocalisation à Metz de 1500 emplois dont une partie de l'INSEE s'est avérée difficile à mettre en oeuvre, que l'Office national des forêts avait renoncé à un projet de relocalisation à Compiègne ce qui a conduit à la négociation d'une rallonge budgétaire au contrat, et qu'à Cambrai le projet de Centre de liquidation des factures des armées qui devait créer 400 emplois a été abandonné.

Ces échecs ne doivent pas pour autant exclure a priori qu'une délocalisation de services d'administrations centrales ou d'établissements publics ne puisse venir conforter la revitalisation d'un territoire affecté par une restructuration, au même titre, que l'implantation d'une entreprise privée.

(2) Le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT)

Un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) a été instauré par l'article 173 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 (article L. 2335-2-1 du code des collectivités territoriales) pour leur apporter une aide au fonctionnement. Ce fonds a été doté de 5 millions d'euros en 2009 et de 10 millions d'euros depuis 2010. Il permet d'équilibrer le budget de ces communes et de certains de leurs services publics.

Au stade actuel des études, le ministère de la défense est favorable à la reconduction de ce dispositif qui relève toutefois du ministère de l'intérieur. Une disposition législative serait nécessaire pour le supprimer ou l'adapter. Il conviendra donc de s'assurer lors de l'examen des prochaines lois de finances, du niveau de la dotation qui sera inscrite à ce titre dans la mission « relation avec les collectivités territoriales ».

Pour sécuriser ce dispositif, votre commission a proposé dans le rapport annexé son maintien jusqu'au 1er janvier 2022, soit deux ans après l'échéance de la présente loi.

(3) Les aides directes aux entreprises

Le versement d'une aide directe aux entreprises désireuses de s'implanter dans une zone restructurée est une mesure efficace. Ce dispositif a donc vocation à perdurer. Son pilotage à l'échelon local et non plus national, devrait être privilégié dans un souci de plus grande réactivité.

Les aides directes aux entreprises (20,5 millions d'euros de 2009 à 2012) auraient permis la création de 3 470 emplois.

Le dispositif de prêts participatifs qui sera mis en oeuvre par la banque publique d'investissement (BPI) à laquelle est désormais adossée la SOFIRED n'a pas, en soi, vocation à se substituer au dispositif actuel d'aides directes.

f) La nécessité de revoir le cadre juridique de la dépollution pyrotechnique

L'état de pollution pyrotechnique, présumé, puis, le cas échéant avéré des terrains, crée des obligations pour le ministère de la défense avant toute cession. Le régime actuellement en vigueur peut accroître de manière significative les délais de cession et avoir des conséquences sur le montant des recettes attendues.

Les obligations de la Défense lors des cessions concernent autant la dépollution préalable à la vente effectuée par la Défense, que la prise en charge de la dépollution par l'acquéreur (dispositions introduites en 2008) qui permet à l'acquéreur de faire procéder à la dépollution, "le coût de la dépollution s'imputant alors sur le prix de vente" (article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques), que les cessions à l'euro symbolique le cessionnaire étant substitué à l'Etat pour les droits et obligations liés aux biens qu'il reçoit "en l'état".

Dans ce dernier cas, les communes éligibles au dispositif ont en charge l'ensemble des opérations de dépollution dont le coût vient s'imputer, le cas échéant, sur le complément de prix dû en cas de cession ultérieure par la commune. Le ministère de la défense fournit l'étude historique aux collectivités concernées et lorsque celles-ci le demandent un diagnostic qui permet d'évaluer le degré de pollution des différentes zones en pratiquant la détection sur des zones réduites réparties de façon représentative, à partir des résultats de la recherche historique (article 6 du décret du 26 octobre 2005 précité).

En raison des difficultés récurrentes rencontrées pour la mise en oeuvre du dispositif lors des cessions immobilières, les services du ministère de la défense ont engagé une réforme du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique.

(1) Elle portera principalement sur le décret du 4 mars 1976

Le décret n°76-225 du 4 mars 1976 modifié fixe les attributions respectives du ministre de l'intérieur et du ministre de la défense en matière de recherche, de neutralisation, d'enlèvement et de destruction des munitions et des explosifs.

Il s'agit de prévoir une évolution du partage de responsabilité existant actuellement entre le ministère de la Défense et celui de l'Intérieur. Le principe de l'intervention de la sécurité civile en cas de découverte fortuite sur tous les terrains, civils et militaires, serait consacré, l'intervention du ministère de l'intérieur sur les terrains militaires étant toutefois circonscrite aux seuls cas de découverte d'objets pyrotechniques isolés.

Il est également proposé, dans un objectif de protection des intérêts financiers de l'Etat, plusieurs mesures :

- la nécessité de la dépollution pyrotechnique serait déterminée après analyse quantitative du risque, et non plus systématiquement aux seules vues des résultats de la recherche historique établissant une suspicion de pollution ;

dans les cas de cession autres que celles à l'euro symbolique, le coût définitif de la dépollution pyrotechnique pris en charge par l'Etat ne pourrait excéder le prix de la vente du terrain. De plus, le bénéficiaire supporterait le financement et la réalisation matérielle des opérations de dépollution pyrotechnique, assurées actuellement par le ministère de défense, pour toutes les opérations autres que les cessions (changements d'utilisation, occupations constitutives de droits réels) ;

- les modalités de détermination de l'usage futur du terrain par l'acquéreur seraient renforcées. Cependant, pour tenir compte du fait que les acquéreurs sont souvent dans l'impossibilité de déterminer un usage futur, un mécanisme de dépollution par zones polluées serait institué.

(2) ...ainsi que sur certaines dispositions du décret du 26 octobre 2005

Certaines dispositions du décret n° 2005-1325 du 26 octobre 2005 relatif aux règles de sécurité applicables lors des travaux réalisés dans le cadre d'un chantier de dépollution pyrotechnique pourraient être assouplies

L'objectif est d'améliorer la fluidité des procédures relatives aux chantiers de dépollution pyrotechnique par :

- la redéfinition des opérations relevant du chantier de dépollution pyrotechnique (les opérations préalables telles que la préparation du terrain et le diagnostic sans affouillement ne seraient plus considérées comme relevant du chantier de dépollution) ;

- l'assouplissement du principe d'unicité du marché de dépollution pyrotechnique (possibilité de recours à la sous-traitance) ;

- la possibilité de co-activité sur le périmètre du chantier de dépollution pyrotechnique.

Ces évolutions sont toutefois conditionnées par les conclusions d'une étude de sécurité.

(3) Cette réforme doit être conduite rapidement

La révision des règles relatives à la dépollution pyrotechnique revêt une importance particulière dans le cadre de la présente loi de programmation militaire. Elle constitue un moyen de sécuriser les ressources exceptionnelles apportées par les cessions immobilières en évitant des retards préjudiciables. Elle est aussi un moyen de conforter le dispositif de cessions à l'euro symbolique dans le cadre du plan d'accompagnement territorial des restructurations, en ne retardant pas à l'excès la mise à disposition des terrains et immeubles nécessaires aux projets de revitalisation et, tout particulièrement, ceux qui prévoient la réutilisation des emprises abandonnées.

Pour encourager le gouvernement à mener à bien cette réforme, votre commission a demandé dans le rapport annexé qu'elle soit conduite avant la fin de l'année 2014.

g) Le soutien des collectivités territoriales restera nécessaire

Le dispositif d'accompagnement territorial des restructurations des armées n'a pas un caractère indemnitaire ou réparateur, il est destiné à soutenir des actions de redynamisation des territoires concernés, et notamment les plus affectés. Il faut souligner qu'en Allemagne et en Grande-Bretagne, les collectivités touchées par les restructurations ne bénéficient pas d'un tel accompagnement.

L'objectif du dispositif consiste à mobiliser un ensemble de partenaires autour d'une logique de projet. De fait, ce sont les collectivités territoriales, elles-mêmes qui portent la plus grande part de l'effort de reconversion économique (75%, pour le financements des contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD) et des plans locaux de redynamisation (PLR) engagés lors de la précédente loi de programmation). L'effort du budget de l'État ne peut être que limité. Il faut toutefois rappeler que la dégradation de la situation financière des collectivités territoriales et leurs obligations dans le cadre de la politique de redressement des comptes publics, limiteront nécessairement leurs propres efforts. Le succès du plan d'accompagnement territorial des restructurations dépendra donc pour l'essentiel de la capacité de mobilisation des différents acteurs, comme de la pertinence et de l'efficacité des actions mis en oeuvre. Il importe de tirer tous les enseignements de l'évaluation des dispositifs instaurés à l'occasion de la précédente loi de programmation.

C. LA PRISE EN COMPTE NORMATIVE DES ÉVOLUTIONS EN COURS : RENSEIGNEMENT, CYBERDÉFENSE, JUDICIARISATION

1. Le renseignement
a) Une priorité marquée depuis le précédent Livre blanc de 2008

Le précédent Livre blanc de 2008 avait marqué la priorité à accorder à la nouvelle fonction stratégique « connaissance et d'anticipation ».

(1) Une coordination nationale au profit d'une communauté du renseignement mieux identifiée...

Plusieurs mesures ont permis de rationaliser le paysage français du renseignement, avec en particulier :

- l'instauration d'un Conseil national du renseignement présidé par le Président de la République ;

- la création d'un coordonnateur national du renseignement, conseiller du Président de la République et qui informe le Premier ministre ;

- la fusion de la direction centrale des renseignements généraux (RG) et de la direction de la surveillance du territoire (DST) au sein de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) ;

- la création d'une académie du renseignement.

Ces mesures ont permis le renforcement des échanges entre les services au sein d'une « communauté du renseignement » regroupant les six services de renseignement : la direction centrale du renseignement intérieure (DCRI), relevant du ministre de l'Intérieur, la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction du renseignement militaire (DRM) et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) relevant du ministère de la défense, ainsi que la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et la cellule TRACFIN (traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins), qui relèvent du ministère de l'économie et des finances.

(2) Des capacités techniques modernisées et davantage mutualisées...

L'un des efforts consentis au profit de la fonction « connaissance et anticipation » par le Livre blanc de 2008 et la LPM 2009-2014 s'est manifesté par le lancement des nouvelles capacités techniques de renseignement opérées par la DGSE au profit de la communauté des services.

Les efforts engagés en ce sens depuis 2000, puis à l'occasion du Livre blanc de 2008, ont permis à la France de combler une part importante du retard qu'elle avait pris sur ses principaux partenaires occidentaux.

Depuis 2009, une mutualisation des moyens entre la DGSE, la DRM, la DCRI, la DGA et les armées a été engagée.

(3) Des ressources humaines modernisées

La précédente LPM avait fixé l'objectif de 700 postes supplémentaires pour la DGSE d'ici 2014, objectif qui a été quasiment réalisé aujourd'hui.

Le livre blanc de 2008 appelait également à la valorisation de filières dans le renseignement. Les travaux conduits par la direction des ressources humaines du ministère de la défense sous l'égide du CNR ont permis :

- l'élaboration en 2010 d'un répertoire interministériel des métiers du renseignement ;

- l'harmonisation des règles et des procédures de gestion entre l'EMA, la DRM et la DPSD ;

- la réforme du statut de l'encadrement de la DGSE et la mise en place d'un outil de veille et de prospective ;

- en outre, les lois relatives à la mobilité du 3 août 2009 et du 13 mars 2012 ont supprimé tous les obstacles de nature juridique à la mobilité au sein de la fonction publique.

En matière de formation, l'académie du renseignement a été créée en 2010. Elle concourt à la formation du personnel des services de renseignement, au renforcement des liens au sein de la communauté française du renseignement et à la culture du renseignement. Près de 700 stagiaires des services ont été formés dans cette enceinte.

(4) Mais un report préjudiciable des grands programmes militaires

Depuis 2008, une partie importante des programmes majeurs du renseignement ont connu des retards ou des reports significatifs. Ces retards ont touché les satellites d'observation MUSIS et surtout le programme de renseignement électromagnétique satellitaire CERES reporté de 4 ans, comme la modernisation de la flotte de drones, tant MALE que tactique, qui n'a pas été réalisée.

Le programme de satellite d'alerte avancée, dont le rôle dans la contre-prolifération et au bénéfice de la dissuasion est essentiel, n'a pas été financé et a été lui aussi, constamment reporté.

(5) Des dysfonctionnements constatés dans le cadre du renseignement intérieur qui mettent en lumière la nécessité d'un renforcement du contrôle parlementaire

Ces dernières années, plusieurs affaires, comme l'affaire dite des « fadettes » ou encore l'affaire Merah, ont mis en évidence certains dysfonctionnements du renseignement intérieur.

Une réforme du renseignement a donc été décidée lors du Conseil national du renseignement en juin dernier, avec en particulier la transformation de la DCRI en une direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), directement rattachée au ministre de l'intérieur, ainsi qu'un effort de 55 millions d'euros supplémentaires et le recrutement de 430 personnels sur les cinq prochaines années.

Ces affaires ont également mis en lumière la nécessité de renforcer le contrôle parlementaire sur les services de renseignement.

b) Le projet de LPM : un effort accru dans le domaine du renseignement

Le Livre blanc de 2013 insiste à nouveau sur l'importance stratégique de la lutte contre le terrorisme et sur la contribution essentielle qu'apportent à cette lutte les services de renseignement. Il souligne en effet que le renseignement joue un rôle central dans la fonction connaissance et anticipation et qu'il irrigue chacune des autres fonctions stratégiques de notre défense et de notre sécurité nationale. Il rappelle aussi les nouveaux défis auxquels doivent s'adapter les services de renseignement.

Conformément aux orientations du nouveau Livre blanc de 2013, le projet de loi de programmation militaire érige le renseignement au rang de priorité majeure.

Le chapitre II de la partie normative du projet de loi comporte ainsi plusieurs dispositions relatives au cadre juridique de l'activité des services de renseignement, qui traitent à la fois l'accroissement des moyens mis à la disposition des services concernés et de leur contrôle démocratique.

Ce projet de loi recherche un équilibre entre la nécessité d'accroître les moyens mis à la disposition des services concernés et leur contrôle démocratique. À cette fin, les moyens du contrôle parlementaire de l'activité gouvernementale seraient accrus, notamment par un renforcement des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

Dans le même temps, il propose de modifier le cadre juridique applicable aux services de renseignement en mettant à leur disposition de nouveaux outils. Les principales évolutions envisagées concernent la protection de l'anonymat des agents des services spécialisés de renseignement à l'occasion de procédures judiciaires, l'extension de l'accès aux fichiers administratifs, de police judiciaire et concernant les déplacements internationaux, ainsi que l'amélioration du cadre juridique relatif à la géolocalisation en temps réel.

(1) De nouveaux outils juridiques pour les services de renseignement

Les mesures proposées partent d'un constat : en dépit des efforts importants réalisés depuis le Livre blanc de 2008 le cadre juridique dans lequel les services de renseignement exercent leur activité est encore insuffisant sur plusieurs points pour leur permettre de répondre efficacement aux défis auxquels ils sont confrontés.

C'est pourquoi, en matière de renseignement, le projet de LPM contient des dispositions sur quatre types de sujets :

- la protection de l'anonymat des agents ;

- l'accès aux fichiers ;

- la géolocalisation en temps réel ;

- la création d'un nouveau fichier sur les données des passagers aériens.

La protection de l'anonymat des agents des services de renseignement est essentielle, tant pour assurer la sécurité des agents et de leur famille que pour garantir l'efficacité de leur action.

La loi du 14 mars 2011, dite LOPPSI II, a ouvert aux agents des services de renseignement la possibilité de recourir à une fausse identité ou à une identité d'emprunt. Elle a également inséré dans le code pénal un article protégeant l'identité des personnels, des sources et des collaborateurs des services de renseignement.

La procédure actuelle, qui prévoit une protection de l'identité réelle des agents, est cependant, apparue insuffisante. La présence physique des agents devant une juridiction à la suite d'une convocation et leur participation à des comparutions présentent en effet le risque de dévoiler leur couverture, et de mettre en danger leur sécurité et l'efficacité de leurs missions.

Il a donc semblé nécessaire de faire évoluer la procédure afin de la faciliter la manifestation de la vérité tout en renforçant la protection de l'anonymat des agents.

Le projet de loi prévoit donc que, dans l'hypothèse où l'autorité hiérarchique de l'agent indique que l'audition comporte des risques pour l'agent, ses proches ou son service, celle-ci pourra être effectuée dans un lieu assurant son anonymat et la confidentialité, pas nécessairement au palais de justice, comme aujourd'hui.

Le projet de loi prévoit aussi d'étendre l'accès des services de renseignement aux fichiers administratifs. Il s'agit des fichiers nationaux des immatriculations, des permis de conduite, des cartes nationales d'identité et des passeports, des dossiers des ressortissants étrangers en France visa et séjour.

Le texte prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les services concernés ainsi que les modalités d'accès. Il est envisagé de faire figurer parmi ces modalités le fait que tous les accès aux fichiers feront l'objet d'une traçabilité et que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sera en mesure de les contrôler.

Le projet de loi permet aussi aux services de renseignement relevant du ministre de la défense d'accéder directement à certaines données des fichiers de police judiciaire dans un objectif de recrutement d'un agent ou de délivrance d'une autorisation aux fins de vérifier le passé pénal du candidat et dans le cadre de missions ou d'interventions présentant des risques pour les agents, lorsqu'il s'agit de vérifier la dangerosité des individus approchés. Jusqu'à présent, la consultation de ces fichiers de police judiciaires était possible pour les enquêtes administratives par l'intermédiaire de policiers ou de gendarmes spécialement habilités à cet effet.

Le projet de loi vise également à clarifier le régime juridique de la géolocalisation en temps réel en autorisant expressément les services de police et de gendarmerie chargés de la prévention du terrorisme à accéder en temps réel à des données de connexion mises à jour, ce qui leur permet de géolocaliser un terminal téléphonique ou informatique, et de suivre ainsi, en temps réel, certaines cibles. Cette disposition vise à lever une incertitude sur la base juridique des pratiques de géolocalisation, soulignée par la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS).

L'accès à ces données répond à un besoin opérationnel de première importance. En moyenne, cela correspond à une cinquantaine de demandes par an. Ces données sont cruciales pour les services compétents, elles contribuent de façon déterminante aux enquêtes.

Enfin, le projet de loi prévoit la création, à titre expérimental, d'un nouveau fichier sur les données des passagers aériens PNR.

Ce fichier s'inspire d'une proposition de directive, proposée par la Commission européenne en février 2011, qui a fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil Justice et affaires intérieures d'avril 2012, mais qui est contestée au sein du Parlement européen.

Les données PNR sont les données communiquées par les passagers aux compagnies aériennes lors de la réservation d'un vol. Elles permettent de savoir à quel moment le passager a réservé son vol et où il a effectué sa réservation. Elles apportent des informations sur l'agence de voyage auprès de laquelle le passage a réservé. Le mode de paiement a également son utilité.

Les données PNR seront transmises une première fois entre 24 et 48 heures avant le départ du vol. Pendant ce laps de temps, les services peuvent commencer à exploiter les données, et préparer si nécessaire une éventuelle action ou surveillance. Un second envoi sera effectué à la clôture du vol avec les données d'embarquement (API). Ce second envoi permettra de savoir si certains voyageurs ont réservé à la dernière minute, ce qui peut être un indice intéressant pour les services.

Lors de l'enquête sur Mohammed Merah, il a été relevé que le dispositif actuel n'avait pas permis d'évaluer la radicalisation de l'intéressé, malgré les informations potentiellement disponibles dans différents fichiers. Pourtant, Mohammed Merah avait suivi une évolution caractéristique en ayant passé plus de six mois au Moyen Orient en 2010 2011, après avoir notamment emprunté de nombreux vols. Dans ce cas précis, les données PNR auraient permis d'aller plus vite lors de l'enquête.

Par ailleurs, il convient de relever que nous nous trouvons aujourd'hui dans une situation paradoxale puisqu'en vertu d'accords conclus par l'Union européenne avec les Etats-Unis, le Canada et l'Australie, les compagnies aériennes européennes communiquent aux autorités de ces pays les données PNR des passagers en provenance ou à destination de l'Europe, alors que nos propres services de renseignement ne peuvent pas actuellement y avoir accès !

La mise en place de ce système d'information fera l'objet d'un décret pris en Conseil d'Etat après avis de la CNIL. Ce dispositif ne serait applicable que jusqu'au 31 décembre 2017.

(2) Le renforcement du contrôle parlementaire

Le projet de loi prévoit un renforcement du contrôle démocratique sur la politique du Gouvernement en matière de renseignement, en renforçant les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

La délégation parlementaire au renseignement, créée en 2007, ne dispose jusqu'à présent que d'un pouvoir d'information et de suivi. Le projet de loi lui confère un pouvoir de contrôle et d'évaluation de la politique du Gouvernement en matière de renseignement.

Le projet de loi étend également la liste des personnes pouvant être entendues par la délégation et son information.

Actuellement, la délégation peut entendre le Premier ministre, les ministres, le secrétaire général de la défense et la sécurité nationale et les directeurs des services de renseignement.

Le projet de loi permet l'audition du coordonnateur national du renseignement et du directeur de l'académie du renseignement, ainsi que celle, après accord des ministres dont ils relèvent, des directeurs d'administration centrale ayant à connaître des activités des services spécialisés de renseignement. Il prévoit également l'audition des présidents de la Commission consultative du secret de la défense nationale et de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité. En revanche, l'interdiction d'entendre les agents ayant exercé ou exerçant des fonctions au sein des services de renseignement serait maintenue.

Le projet de loi prévoit également que la délégation est informée de la stratégie nationale du renseignement et du plan national d'orientation du renseignement. Il prévoit aussi que soit présenté à la délégation un rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement, ainsi que le rapport annuel d'activité de la communauté française du renseignement.

Les dispositions actuelles permettent à la délégation d'adresser des observations au Président de la République et au Premier ministre. Le projet de loi permet à la délégation d'adresser à chacun des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l'économie et du budget, des recommandations et des observations relatives aux services spécialisés de renseignement placés sous leur autorité respective.

Enfin, le projet de loi prévoit l'absorption par la délégation parlementaire au renseignement de la commission de vérification des fonds spéciaux. Il confie à la délégation les missions de cette commission. Il prévoit que ces missions seront assurées par une formation spécialisée de la délégation, constituée de la moitié des députés et des sénateurs membres de la délégation.

Le rapport qu'elle établira sur les conditions d'emploi des crédits, sera présenté à l'ensemble des membres de la délégation parlementaire, au même titre qu'au Président de la République et aux ministres concernés.

(3) La poursuite de l'effort en matière de capacités

L'effort d'équipement en matière de renseignement vise à conforter nos capacités d'appréciation autonome des situations.

Dans le rapport annexé au projet de loi, la priorité est donnée aux composantes spatiales et aériennes, pour l'imagerie et pour l'interception électromagnétique. Il s'agit notamment de lancer le programme de satellites CERES, le programme de charge universelle de guerre électronique CUGE, de mettre en service, à partir de 2017, les deux premiers satellites d'observation MUSIS, de livrer quatre systèmes de quatre drones MALE et deux systèmes de drones tactiques comprenant quatorze vecteurs.

Le programme « ROEM38(*) stratégique » permettra de moderniser et de mutualiser les capacités d'interception et de localisation.

Hors programmes dits « à effet majeur », les programmes techniques de la DGSE, extrêmement important pour nos services, sont confirmés.

Enfin, le développement des activités de renseignement dans le domaine cyber et des moyens techniques associés sera poursuivi.

En revanche, contrairement à ce qui était prévu dans la précédente LPM, le projet de loi ne donne pas d'indication chiffrée sur le nombre de recrutements supplémentaires.

2. La cyberdéfense
a) Les attaques contre les systèmes d'information et de communication : une menace stratégique

Le précédent Livre blanc de 2008 avait déjà identifié les attaques contre les systèmes d'information et de communication comme l'une des principales menaces qui pèsent sur notre sécurité nationale.

Une agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) a été créée en 2009 et notre pays s'est doté en 2010 d'une stratégie nationale en matière de défense et de sécurité des systèmes d'information, qui a été rendue publique en 2011.

Toutefois, comme l'a souligné votre commission dans son rapport d'information sur la cyberdéfense, publié en juillet 201239(*), malgré certains progrès, notre pays n'a sans doute pas encore pris toute la mesure de l'ampleur des risques et des enjeux soulevés par les attaques informatiques.

Depuis les attaques informatiques massives qui ont frappé l'Estonie en 2007, les attaques contre les systèmes d'information et de communication se sont multipliées si bien qu'il ne se passe pas une semaine sans que l'on annonce, quelque part dans le monde, une attaque informatique importante contre de grandes institutions publiques ou privées.

Ces attaques informatiques peuvent être de plusieurs types.

L'espionnage tout d'abord. Les informations visées peuvent être de nature politique, militaire, diplomatique ou économique lorsqu'un État est visé, technologiques, commerciales ou financières lorsque l'attaque cible certains acteurs publics ou des entreprises. L'espionnage, souvent d'origine étatique, est massif. En matière industrielle, il atteint tous nos secteurs de souveraineté. Or ce n'est qu'une fois l'attaque réussie et le pillage accompli que les entreprises victimes comprennent la nécessité de renforcer la sécurité de leurs systèmes d'information.

Les précisions sur le cyberespionnage figurant dans le rapport de la société de sécurité informatique américaine Mandiant confirment le caractère méthodique d'un pillage systématique effectué à distance par des unités militaires chinoises. Depuis quelques mois, les révélations quasi quotidiennes issues des documents de l'ex-consultant en sécurité de la National Security Agency (NSA), Edward Snowden, montrent l'ampleur de l'espionnage et les moyens considérables qui y sont alloués aux Etats-Unis.

Le deuxième objectif possible pour un attaquant est la déstabilisation. L'attaque est alors médiatisée. Il s'agit de messages de propagande ou d'hostilité, placés sur des sites internet mal protégés, à l'occasion d'un conflit, armé ou non, ou bien même d'une décision politique qui suscite la controverse.

Le troisième objectif possible est le sabotage. L'attaquant cherche alors à perturber le fonctionnement d'installations connectées aux réseaux de communications électroniques. Il peut s'agir par exemple d'un service bancaire, d'un château d'eau, d'une centrale de production d'énergie.

Déjà en 2010 le virus informatique Stuxnet avait perturbé le fonctionnement des centrifugeuses de la centrale de Natanz, en Iran, détruisant un millier d'entre elles et retardant ainsi le programme nucléaire iranien.

Mais l'actualité récente a montré que des entreprises de communication, des banques, des producteurs d'énergie, comme des centrales nucléaires, ou encore des services de l'Etat pouvaient être victimes d'attaques informatiques d'envergure, susceptibles de ralentir ou de paralyser l'activité de pans entiers de l'économie d'un pays.

Ainsi, en août 2012, une attaque informatique d'ampleur a visé des entreprises du secteur de l'énergie en Arabie Saoudite, dont le premier producteur mondial de pétrole Saoudi Aramco. 35 000 ordinateurs ont été rendus inutilisables lors de cette attaque. Au début de l'année 2013, des attaques informatiques massives ont également visé des banques et des médias sud-coréens.

Donnant une impulsion nouvelle, le Livre blanc de 2013 a confirmé l'importance stratégique du cyberespace et érigé la cyberdéfense comme une priorité nationale.

Le nouveau Livre blanc constate une dépendance accrue de la Nation aux systèmes d'information, ainsi qu'une vulnérabilité aigüe des systèmes d'information de l'Etat et des entreprises, alors que la probabilité d'une attaque informatique majeure sur les infrastructures et les réseaux numériques s'est renforcée depuis 2008. Le cyberespace est devenu aujourd'hui un champ de confrontation à part entière, une attaque informatique de grande envergure pouvant désormais constituer un véritable acte de guerre.

b) L'adaptation de notre droit aux nouveaux défis de la cybersécurité

Le projet de LPM contient un chapitre entier consacré à la protection des infrastructures vitales contre la cybermenace (chapitre III). Il s'agit de transposer dans notre droit les priorités définies par le nouveau Livre blanc de 2013 en matière de protection et de défense des systèmes d'information.

Les dispositions du projet de loi s'inspirent aussi des orientations de la stratégie européenne et des dispositions de la proposition de directive européenne en matière de sécurité des réseaux et des systèmes d'information, qui ont été présentées le 7 février 2013 par la Commission européenne et dont l'essentiel des recommandations ont été approuvées par votre commission et par une résolution du Sénat du 19 avril 201340(*).

On peut distinguer quatre principaux volets.

Le premier volet vise à clarifier les compétences au sein de l'Etat en matière de protection et de défense des systèmes d'information.

Selon le projet de loi, le Premier ministre a la charge de la définition de la politique en matière de défense et de sécurité des systèmes d'information, et de coordonner à ce titre l'action gouvernementale.

C'est déjà le cas actuellement mais aucune disposition législative ne consacre expressément cette mission.

Le Premier ministre dispose de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) pour l'assister dans cette mission. Rattachée au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), l'ANSSI a la qualité d'autorité nationale de défense des systèmes d'information, qui est expressément consacrée par le projet de loi.

Le deuxième volet, plus fondamental, concerne les opérateurs d'importance vitale.

Il s'agit d'opérateurs « dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation », selon les termes de l'article L. 1332-1 du code de la défense. Ces opérateurs d'importance vitale sont environ 250, issus du secteur public ou du secteur privé.

L'expérience acquise lors du traitement des récentes attaques informatiques en France montre que le niveau de sécurité des systèmes d'information des entreprises et administrations désignées comme opérateurs d'importance vitale est en général très insuffisant pour permettre à ces opérateurs d'assurer leur mission dans des conditions de sécurité acceptables. Certains systèmes très critiques (comme ceux d'une centrale nucléaire par exemple) doivent impérativement être strictement déconnectés de l'Internet pour garantir qu'aucun attaquant ne pourra facilement les pénétrer. Or, l'Etat n'est pas, à ce jour, en mesure d'imposer une telle règle aux opérateurs concernés. La sécurité informatique des opérateurs d'importance vitale avait été qualifiée par notre collègue M. Jean-Marie Bockel de véritable « talon d'Achille ».

Quatre principales mesures sont prévues pour renforcer la sécurité informatique des systèmes critiques de ces opérateurs.

Précisons que ces mesures ne s'appliquent qu'aux systèmes critiques de ces opérateurs, et non à l'ensemble de leurs systèmes d'information et de communication. Ainsi, la bureautique des employés d'un opérateur ne serait éventuellement concernée que dans de très rares exceptions.

Tout d'abord, le projet de loi permettra au Premier ministre d'imposer des règles de sécurité, organisationnelles ou techniques, susceptibles de renforcer la sécurité des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale. Il pourra, par exemple, imposer à un opérateur d'installer un dispositif de détection d'attaques informatiques.

Comme l'a indiqué M. Patrick Pailloux, directeur général de l'ANSSI, lors de son audition, ces règles seront fixées secteur par secteur, en concertation avec les opérateurs concernés et les ministères dont ils relèvent, car il ne s'agit pas d'imposer les mêmes règles de sécurité de manière uniforme mais de tenir compte des spécificités propres à chaque secteur. Ainsi, les règles applicables à une centrale nucléaire, dont le système doit nécessairement être déconnecté de l'Internet, seront nécessairement différentes de celles applicables aux banques, qui doivent être connectées à Internet.

Comme le souligne le nouveau Livre blanc, la capacité à détecter des attaques informatiques relève de la souveraineté nationale. Ce dispositif devra en conséquence s'appuyer sur des équipementiers de confiance labellisés par l'ANSSI, car le concepteur d'un équipement de sécurité est toujours le mieux placé pour contourner ses éléments de sécurité. L'exploitation de ces équipements devra être effectuée sur le territoire national, afin d'éviter toute interception ou compromission des données, et réalisée par les prestataires qualifiés par l'ANSSI, par l'ANSSI elle-même ou par d'autres services de l'Etat désignés par le Premier ministre.

Le projet de loi instaure aussi une obligation de notification d'incidents affectant le fonctionnement ou la sécurité des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale.

A ce jour, l'approche reste empirique : les attaques informatiques sont souvent découvertes tardivement. L'expérience acquise par l'ANSSI, après trois années de traitement d'attaques informatiques de grande ampleur montre, par exemple, que lorsqu'un opérateur est attaqué à des fins d'espionnage, il est vraisemblable que les opérateurs appartenant au même secteur d'activité d'importance vitale subissent, souvent au même moment, les mêmes attaques. Il est donc indispensable que l'Etat ait connaissance au plus vite de ces attaques, afin d'en informer les autres opérateurs du secteur concerné.

L'obligation pour les opérateurs d'importance vitale de notifier les incidents informatiques figurait d'ailleurs parmi les recommandations adoptées par votre commission dans son rapport d'information sur la cyberdéfense.

Elle figure également parmi les mesures envisagées par la Commission européenne dans sa proposition de directive, dont les orientations ont été approuvées par votre commission et par votre assemblée dans sa résolution européenne.

Le projet de loi propose aussi d'étendre à l'ensemble des opérateurs d'importance vitale, le droit pour le Premier ministre de procéder à des audits ou à des contrôles de leurs systèmes d'information. Cette disposition s'applique déjà aux opérateurs de communications électroniques, mais l'expérience montre que le niveau de sécurité des opérateurs d'importance vitale est très souvent très en deçà de ce qui leur permettrait de résister à des attaques informatiques de niveau intermédiaire.

Il est de la responsabilité de l'État de connaître le niveau de sécurité des systèmes d'information des infrastructures critiques de la Nation. Aujourd'hui, malheureusement, l'État n'a pas la possibilité d'opérer ni de faire opérer des audits ou des contrôles chez les opérateurs du secteur privé, à l'exception du secteur des communications électroniques. Une disposition du projet de loi permettrait à l'État de disposer de cette capacité.

Là encore, cette possibilité figurait parmi les recommandations de votre commission et dans la résolution adoptée par la Haute Assemblée.

Enfin, en cas de crise informatique majeure par exemple une infection virale destructive touchant nos secteurs d'activité les plus sensibles qui exigerait la mise en oeuvre de contre-mesures dans des délais courts, le projet de loi donne au Premier ministre la possibilité d'imposer des mesures techniques aux opérateurs concernés. L'ANSSI aurait alors la capacité d'imposer les mesures nécessaires pour réagir. Par exemple, l'ANSSI pourrait imposer à l'opérateur concerné une déconnexion de son système d'Internet.

Comme l'a fait remarquer le directeur général de l'ANSSI, M. Patrick Pailloux, lors de son audition, lorsque la sécurité l'exige, l'Etat doit pouvoir prendre des mesures, comme par exemple couper une voie de circulation en cas d'accident.

L'inscription dans la loi de cette disposition permet également, dans cette circonstance particulière et exceptionnelle, de dégager les opérateurs concernés de leurs responsabilités vis à vis de leurs clients.

Des dispositions d'accompagnement complètent ces dispositions. Elles assurent la confidentialité des informations recueillies dans le cadre des audits. L'effectivité des mesures prescrites est confortée par un dispositif de sanction en cas de manquement après mise en demeure.

Le troisième volet porte sur la capacité pour l'Etat de prendre des mesures de lutte informatique défensive.

Dans l'état de notre législation, les agents de l'ANSSI comme ceux du ministère de la défense ou d'autres administrations de l'État compétentes, ne sont pas autorisés à effectuer toutes les opérations techniques qui leur permettraient d'être pleinement efficaces dans leurs actions. Ainsi, le code pénal interdit de manière générale la pénétration de systèmes de traitement automatisé de données.

Or, pour répondre efficacement à une attaque informatique, il est souvent nécessaire d'observer le comportement d'un attaquant et d'accéder au système d'information qui est à l'origine de l'attaque, soit pour étudier son fonctionnement, soit pour neutraliser les effets de l'attaque.

Le projet de loi vise donc à rétablir une forme d'équilibre, en permettant au défenseur d'accéder aux systèmes d'information participant à l'attaque, d'en collecter les données disponibles et, en tant que de besoin, de mettre en oeuvre des mesures visant à neutraliser les effets recherchés par l'attaquant qui « porte atteinte au potentiel de guerre ou économique, à la sécurité ou à la capacité de survie de la Nation ».

Le directeur général de l'ANSSI, M. Patrick Pailloux, a, lors de son audition, comparé cette disposition à un incendie dans un immeuble : dans une telle situation, les pompiers ont le devoir et le droit de pénétrer dans l'immeuble afin de lutter contre les flammes et sauver ses occupants.

Dans le même esprit, le projet de loi permet aux services désignés par le Premier ministre de détenir des programmes informatiques malveillants, d'en observer le fonctionnement et d'en analyser le comportement. Dans ce cas, il s'agit également de corriger la situation actuelle dans laquelle, en la transposant dans le monde médical, le chercheur n'aurait pas le droit de détenir ou d'étudier un virus pathogène meurtrier afin de fabriquer le vaccin correspondant.

Enfin, un dernier volet concerne les équipements informatiques. Il vise à mieux maîtriser le risque d'espionnage à grande échelle des réseaux de communications électroniques.

Actuellement, les opérateurs de télécommunication sont tenus de disposer de moyens d'interceptions afin de répondre, dans le cadre de la loi, aux réquisitions des magistrats pour des interceptions judiciaires, ou du Premier ministre pour les interceptions de sécurité.

Les équipements conçus pour réaliser ces interceptions présentent un risque pour le respect de la vie privée de nos concitoyens.

Ils ne peuvent donc être fabriqués, importés, détenus que sur autorisation délivrée par le Premier ministre.

Toutefois, les évolutions technologiques montrent que de plus en plus d'équipements de réseau, sans être des moyens d'interception en eux-mêmes, possèdent des fonctions qui pourraient être aisément utilisées pour intercepter le trafic du réseau.

Ainsi, les fonctions de duplication ou de routage du trafic de certains équipements de réseau, configurables et accessibles à distance, sont susceptibles de permettre des interceptions. Par exemple, certains équipements de coeur de réseau, alors même qu'ils n'ont pas été spécifiquement conçus à des fins d'interception légale, sont susceptibles, selon leurs caractéristiques, de permettre des interceptions du trafic.

N'étant pas spécifiquement conçus pour les interceptions, ces équipements ne sont pas actuellement soumis au régime d'autorisation, qui ne porte que sur les appareils conçus pour réaliser les interceptions.

Or ces équipements présentent les mêmes risques pour la sécurité des réseaux et des communications que ceux destinés spécifiquement à l'interception.

La modification législative envisagée par le projet de loi permettrait donc d'étendre la délivrance d'une autorisation à l'ensemble des équipements susceptibles de permettre des interceptions, et ainsi d'assurer une plus grande sécurité des réseaux et des communications.

c) Le renforcement des capacités de cyberdéfense

Le projet de loi de programmation militaire prévoit également, dans son rapport annexé, un renforcement sensible des moyens humains et financiers consacrés à la cyberdéfense au sein des armées, de la direction générale de l'armement et des services spécialisés.

Un commandement opérationnel de cyberdéfense, intégré au centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) a été créé en 2011 et confié au contre-amiral Arnaud Coustillière, officier général à la cyberdéfense à l'état-major des armées, qui a d'ailleurs été auditionné dans le cadre de la préparation de l'examen de ce projet de loi. Au sein des armées, environ 900 personnels sont chargés de ces questions.

Conformément aux engagements pris par le ministre de la défense, les effectifs consacrés à la cyberdéfense devraient augmenter à hauteur de 350 personnels au sein des armées sur la période de la LPM.

Parallèlement, les effectifs dans le domaine de la cybersécurité de la direction générale de l'armement, devraient être sensiblement renforcés; principalement au sein du centre DGA Maîtrise de l'Information situé à Bruz, et atteindre de l'ordre de 400 spécialistes de très haut niveau technique d'ici 2017.

Enfin, le ministère de la défense a créé il y a quelques mois une réserve citoyenne cyber, qui compte déjà plus de soixante réservistes actifs, et, comme le prévoient le nouveau Livre blanc et la présente LPM une réserve cyber à vocation opérationnelle devrait être mise en place prochainement.

Ce renforcement de la posture de cyberdéfense concerne également le domaine capacitaire.

Dans le cadre de la LPM, les moyens alloués à l'acquisition et au fonctionnement des équipements dédiés à la cybersécurité devraient être en forte hausse et atteindre un niveau de 360 millions d'euros sur la période 2014-2019. En particulier, la poursuite de la réalisation de l'opération MTLID (Moyen Technique de Lutte informatique Défensive) permettra d'étendre le périmètre des systèmes surveillés et de fournir à la chaîne opérationnelle une situation unique d'intérêt cyberdéfense.

De plus, les crédits consacrés à la recherche et au développement dans le domaine cyber devraient être sensiblement augmentés. Le ministre de la défense a annoncé un triplement de ces crédits, qui pourraient atteindre un montant total annuel de 30 millions d'euros.

3. Lutter contre la judiciarisation inutile des opérations militaires
a) La « judiciarisation » est un phénomène qui touche l'ensemble de la société
(1) Une évolution « sociétale » qui n'épargne pas les militaires

Le recours croissant au juge dans les rapports sociaux n'est pas spécifique à l'action militaire, c'est une évolution générale de la société qui touche l'ensemble des secteurs de l'activité humaine.

Le récent ouvrage de Christophe Barthélémy41(*) analyse cette pénalisation croissante des opérations militaires, qui résulte, à son sens, de la sacralisation de la vie et du refus de l'aléa dans les sociétés contemporaines. L'auteur y constate que ce phénomène général touche aussi bien les responsables privés que publics (ministres, fonctionnaires d'autorité, élus locaux, chefs d'établissements scolaires, médecins, chefs de chantier, militaires...), et distingue plusieurs causes convergentes pour l'expliquer :

- la disparition du sentiment de partager un destin collectif et la « perte généralisée de repères », alliés à l'individualisme exacerbé, qui « sape la légitimité des institutions et des pouvoirs traditionnels » ;

- la « peur » qui caractérise des sociétés européennes vieillissantes, alimentée par un certain catastrophisme médiatique, et le « refus non pas seulement du risque, mais de la fatalité, de l'aléa », combiné à la sacralisation de la vie humaine ;

- la dimension solennelle et la publicité du procès pénal, qui stigmatisent les coupables, anticipés par l'écho médiatique de l'enquête et de l'instruction.

Ces évolutions, poursuit l'auteur, peuvent apparaitre comme contraires à la culture militaire qui « exalte le sens du collectif et met l'individu au service du groupe » ; « apprend à chacun à dominer la peur et à la transformer en énergie dans le cadre des ordres reçus », « se revivifie dans ses traditions », « repose sur l'acceptation du risque, du sacrifice, consubstantiel à l'action de combat 42(*)».

Jusqu'à quel point peut-on lutter contre une telle évolution ?

Certains estiment que l'irruption des juges dans l'action militaire est inéluctable : la suspicion de la société à l'égard des corps constitués en général justifiera toujours un recours au juge, permettant de passer outre toute tentative supposée de dissimulation d'une institution militaire qui chercherait systématiquement, aux yeux de certains, à se « couvrir » en cas d'incident grave. Les victimes attendent ainsi du juge un regard extérieur, impartial, afin d'accéder à une vérité dont elles supposent qu'elle leur est cachée43(*).

(2) La professionnalisation des armées, contexte favorable à un recours accru au juge ?

D'après certaines analyses44(*), la professionnalisation des armées a pu contribuer à alimenter la tendance à la judiciarisation des actions militaires. La professionnalisation entrainerait un recrutement différent et « amèner[ait] vers ce métier des individus qui peuvent avoir une idée de la fonction différente de celle des militaires de carrière à l'époque de la conscription. Des personnes qui seraient davantage, et sans aucune connotation péjorative, dans une disposition d'esprit « salariale », les portant à considérer les avantages procurés par la profession, plutôt que dans une vocation dont les ressorts dépassent ces considérations. La conséquence pouvant être qu'elles ou leurs familles soient plus promptes en cas de difficulté à demander des comptes à l'institution d'emploi qu'à considérer ce qui advient comme un aléa inhérent au métier et devant être accepté comme tel. »

Des auditions menées par vos rapporteurs, il ressort que, si l'acceptation du sacrifice reste une donnée inhérente au statut militaire, même dans le contexte de la professionnalisation, cet engagement du soldat est parfois moins compris, ou plus précisément, moins partagé, de la part des proches des militaires victimes.

b) L'indispensable équilibre à trouver entre l'accès du citoyen à la justice et les nécessités de l'action de combat
(1) L'accès du citoyen à la justice est un principe à valeur constitutionnelle

Le droit à un recours juridictionnel effectif est un principe à valeur constitutionnelle, qui, après avoir longtemps trouvé sa source dans l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, trouve désormais son fondement juridique dans l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 178945(*).

Au terme d'une lente mais inexorable évolution, la justice pénale militaire est aujourd'hui presqu'entièrement banalisée, consacrant la réalité des propos attribués à Napoléon Bonaparte « La justice est une en France. On est citoyen français avant d'être soldat, et il est donc important de mettre en avant le droit commun».

La justice pénale militaire n'est pas, aujourd'hui, une « justice d'exception » ; c'est une justice spécialisée, certes, mais qui s'est peu à peu rapprochée du droit commun (comme cela est détaillé dans le commentaire des articles 20 et 21 ci-dessous).

Le militaire est, comme tout citoyen, soumis au droit pénal. Des infractions militaires spécifiques lui sont en outre applicables, comme en cas de désertion par exemple.

Si l'on met à part le régime -très spécifique, pour le coup- du « temps de guerre » (la France n'a plus été en guerre depuis 1945), les militaires sont désormais jugés par les juridictions de droit commun et dans les conditions du droit commun. Seules quelques particularités procédurales existent encore :

- l'exigence quasi-systématique (hors crime ou délit flagrant) d'un avis -consultatif- du ministre de la défense, donné dans un délai d'un mois,  avant l'engagement des poursuites contre un militaire (article 698-1 du code de procédure pénale) ;

- l'absence de possibilité de citation directe d'un militaire devant une juridiction, afin d'éviter toute instrumentalisation à des fins de déstabilisation de la politique de défense ;

- la nécessité pour le juge d'adresser des réquisitions à l'autorité militaire pour pouvoir pénétrer dans les établissements militaires ;

- la nécessité pour le militaire prévenu ou condamné d'être détenu dans des locaux séparés.

(2) La particularité de l'action militaire appelle toutefois une réponse pénale adaptée

Le combat est par nature risqué ; la spécificité du métier des armes est telle que le militaire, qui peut recevoir la mort sur le champ de bataille, et qui en accepte le risque, peut aussi la donner. C'est cette spécificité que le Président de la République a résumée sous la formule : « le métier des armes n'est pas un métier comme les autres ».

La singularité du métier des armes figure à l'article L 4111-1 du code de la défense : « L'armée de la République est au service de la Nation. Sa mission est de préparer et d'assurer par la force des armes la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation.

«  L'état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité. Les devoirs qu'il comporte et les sujétions qu'il implique méritent le respect des citoyens et la considération de la Nation. »

Dans certaines circonstances, le militaire est naturellement amené à faire usage de la force. Il exerce parfois son métier dans des conditions extrêmes. Comme le rappelle fort justement l'exposé des motifs du projet de loi, l'événement grave est le lot commun du militaire en opérations. La mise en danger est inhérente à son statut. La mort, « même lorsqu'elle est la conséquence d'un tir fratricide, est vécue comme la conséquence suprême d'un engagement, et non comme un dommage causé à une victime. 46(*)»

L'application du droit commun (légitime défense etc...) n'est donc pas adaptée à ces circonstances très particulières.

Les « opérations militaires » sont aujourd'hui encore, malgré la recherche illusoire du « zéro mort » dans nos sociétés, de vraies actions de combat. Elles sont menées en temps de paix : c'est tout le paradoxe qui conduit les forces armées à « faire la guerre » sans « être en guerre ». En témoigne, par exemple, l'intensité des combats menés dans l'Adrar des Ifoghas par les forces françaises lors de l'opération Serval (dans laquelle 7 militaires français ont hélas trouvé la mort, et des dizaines d'autres ont été blessés).

La judiciarisation est susceptible d'avoir de lourdes conséquences sur la conduite des opérations.

D'abord, elle peut insidieusement inhiber le commandement et affecter, en conséquence, l'efficacité de la manoeuvre.

« À la guerre, l'audace est le plus beau calcul de l'imagination » disait Napoléon. Comme le développe un récent article sur le sujet47(*), à l'image de la devise des forces spéciales britanniques « Qui ose, gagne », la prise de risque calculé peut faire partie de la manoeuvre opérationnelle. « Sans audace, il n'y a pas de surprise. En devenant prévisible, le chef perd l'initiative en même temps que la guerre ». Ensuite, l'environnement de la guerre, le fameux « brouillard de la guerre » de Clausewitz, est intrinsèquement porteur de stress et de risque car le soldat est confronté à un ennemi intelligent, doté de capacités d'anticipation. «  L'expérience du combat n'est à nulle autre pareille. La guerre est l'univers de l'incertitude par excellence, puisque chaque protagoniste tend à la maximiser chez son adversaire : « chacun fait la loi de l'autre48(*) ». » Dans ces circonstances, la perspective d'une mise en cause pénale entraîne un risque réel d'inhibition du commandement : la main aura tendance à glisser « de l'épée au parapluie », pour prendre la formule consacrée49(*). Dans ce schéma50(*), les chefs militaires seraient déresponsabilisés, la logique individualiste (se protéger soi contre le risque pénal) prenant le pas sur la logique collective (prendre des risques calculés pour l'emporter). Au risque avéré de mise en cause pénale s'ajoute le risque en termes de progression de carrière, car plusieurs personnes entendues lors des auditions ont mis en avant l'existence, de facto, même en l'absence de condamnation, d'un préjudice en termes de progression pour un officier mis en cause sur le plan pénal.

Au niveau subalterne, le deuxième effet potentiellement déstructurant de l'action de combat serait la remise en cause éventuelle des ordres reçus par des militaires qui craindraient que leur exécution ne conduise à leur mise en cause personnelle sur le plan pénal. L'obéissance hiérarchique est naturellement le principe d'organisation essentiel et la condition de l'efficacité en matière militaire. Le militaire est d'ailleurs passible de sanctions, disciplinaires et pénales, en cas de désobéissance. L'obéissance à un ordre reçu rencontre toutefois une limite, juridique, en cas d'ordre « manifestement illégal » ou contraire aux règles du droit international applicable dans les conflits armés et aux conventions internationales en vigueur pour la France51(*).

Il va de soi que si le militaire qui exécute un ordre susceptible d'avoir de lourdes conséquences (ainsi le tireur d'élite prêt à faire feu lors d'une opération de libération d'otage par exemple) est susceptible de voir, par la suite, sa responsabilité pénale mise en cause, alors même qu'il a agi « sur ordre », c'est toute la chaîne opérationnelle qui est susceptible d'être fragilisée -c'est sa confiance même dans ses supérieurs et donc sa capacité à exécuter les ordres, qui est en jeu-. L'efficacité de l'action militaire repose sur une obéissance scrupuleuse et immédiate. Cette réalité, vérifiée dans toutes les opérations, dans une armée française où la responsabilisation des plus bas niveaux hiérarchiques est une règle, l'est encore plus peut être dans le cas des forces spéciales où l'autonomie laissée aux opérateurs est nécessairement plus grande encore.

Comment comprendre que l'obéissance à un ordre reçu -surtout s'agissant des infractions pénales les plus graves, par nature, puisqu'il y a usage de la force armée- puisse conduire à la sanction pénale du subordonné, a fortiori dans le cas où les supérieurs seraient, éventuellement, relaxés par le juge ?

c) Un régime équilibré en matière de responsabilité pénale, qui prolonge et consolide les précédentes évolutions législatives
(1) Une préoccupation de la communauté militaire, un engagement du Président de la République

Malgré le faible nombre de cas effectivement jugés, la question de la judiciarisation a un tel impact déstabilisateur sur la communauté militaire qu'il était nécessaire de traiter cette question, comme le Président de la République s'y est engagé.

Car le chapitre IV du projet de loi est en effet la mise en oeuvre d'un engagement du Président de la République François Hollande. Dans son message aux armées du 19 mai 2012, le Président de la République affirmait : "Nos militaires, qui assurent la protection de la Nation méritent en retour que la Nation les protège, notamment d'une judiciarisation inutile de leur action".

Le Livre blanc a pris en compte cette problématique : "Les militaires, comme nombre d'autres professions, agissent de plus en plus souvent aujourd'hui sous le regard du juge pénal. Si ce constat ne pose pas de difficulté de principe lorsqu'il concerne l'activité déployée par les militaires dans le cadre de la préparation des forces, il suscite en revanche des inquiétudes au sein de la communauté militaire dès lors qu'il porte sur l'opération militaire et l'action de combat. Il convient dans ce contexte, tout en assurant une meilleure prise en compte des besoins d'information et de reconnaissance des familles, de protéger les militaires contre une « judiciarisation » inutile de leur action. Cela peut notamment prendre la forme d'un renforcement des garanties procédurales accordées aux militaires en opération extérieure, ainsi que d'une réflexion sur l'adaptation aux spécificités de l'action de combat des qualifications pénales qui leur sont applicables lorsqu'ils organisent, commandent ou participent à une intervention militaire."

Comme l'a depuis répété le ministre de la défense52(*), l'objectif n'est pas de consacrer une quelconque immunité pénale exceptionnelle au profit des militaires. Il s'agit de faire prendre en compte, par le droit, la réalité de ce qu'est un conflit armé et une situation de combat, dans la procédure comme dans l'appréciation des juges du fond. « Il s'agit de trouver un compromis, entre un droit pénal d'exception qui est celui du temps de guerre, et le droit commun qui est adapté au temps de paix. Sur certains aspects, ce droit commun se trouve aujourd'hui en décalage avec les réalités des conflits dans lesquels nos militaires sont prêts à donner leur vie comme d'ailleurs à donner la mort. »

(2) Une réflexion amorcée depuis plusieurs années, un début de réponse législative en 2005

C'est le rapport Denoix de Saint Marc (Commission de révision du statut général des militaires) qui a, pour la première fois, en 2003, clairement posé la question des conséquences de la judiciarisation de l'action de combat.

Ce rapport faisait en effet le constat que le cadre juridique de l'emploi de la force en opérations extérieures était devenu mal adapté à la diversité des situations et aux nouvelles tâches auxquelles étaient confrontés les militaires qui participent à ces interventions. Sans « Déclaration de guerre » ces opérations n'entraînent pas l'entrée en vigueur du droit des conflits armés, lequel justifie l'usage de la force. Or, les troupes françaises mènent des opérations extérieures en nombre croissant dans des conditions qui ont peu à voir avec celles du temps de paix.

« Les règles relatives à la légitime défense et à l'état de nécessité, conçues pour une défense individuelle, sont inadaptées pour couvrir en toutes circonstances les actions collectives nécessaires pour mener à bien les missions, qu'il s'agisse par exemple de défendre un dépôt de munitions, d'interdire le franchissement d'un point de contrôle ou, a fortiori, de prendre de vive force un objectif. (...). Il paraîtrait (...) opportun d'édicter des dispositions législatives qui confèrent aux opérations extérieures un cadre juridique en rapport avec les conditions effectives d'emploi des armées. 53(*)»

À la suite de ce rapport, une disposition législative a été introduite par la loi portant statut général des militaires en 2005 (article 17 (II) de la loi de 2005 sur le statut général des militaires, codifié au II de l'article L. 4123-12 du code de la défense).

Toutefois, et notamment compte tenu de l'évolution de la jurisprudence, la réflexion sur ce sujet a été relancée à la suite du vif émoi soulevé dans la communauté militaire par l'arrêt de la Cour de Cassation rendu le 10 mai 2012 dans l'affaire d'Uzbin. Cette procédure judiciaire a ravivé la crainte d'une mise en cause pénale des militaires engagés en opérations et mis en lumière la nécessité d'adapter à nouveau le droit pénal aux spécificités de l'action de combat.

Le ministre de la défense annonçait ainsi dès le 30 mai 2012 la création d'une mission spécifique, au sein des services du Gouvernement, sur le sujet de la judiciarisation. Un groupe de travail commun aux ministères de la défense et de la justice a donc été constitué. La lettre de mission rappelait que le militaire est soumis au droit comme tout citoyen, mais observait aussi que le militaire devait faire usage de la force dans certaines circonstances et que le droit devait en conséquence lui accorder une protection particulière.

La lettre de mission faisait le constat que l'ouverture d'instructions judiciaires pénales sur plainte des familles de militaires décédés conduisait à des investigations judiciaires sur des choix opérationnels décidés par des chefs militaires dans le cadre d'opérations extérieures.

Ce groupe de travail a examiné la question de la mise en cause pénale des militaires pour des faits commis dans l'exercice de leur mission et dans le cadre d'opérations militaires. Les travaux se sont essentiellement articulés autour de trois problématiques :

- celle du déclenchement de l'enquête judiciaire à l'occasion d'un évènement grave survenu au cours d'opérations militaires,

- celle de la mise en mouvement de l'action publique pour des faits commis en opérations militaires hors du territoire national, et notamment l'effet que peuvent avoir à cet égard les plaintes avec constitution de partie civile,

- celle de la portée des immunités pénales, en particulier dans le champ des violences involontaires.

Plusieurs propositions d'évolution ont fait l'objet d'un rapport conjoint remis en février 2013, dont le projet de loi s'est très largement inspiré. La plupart des propositions faisaient consensus entre le ministère de la défense et la chancellerie.

(3) Un dispositif ciblé proposé par le projet de loi

Dans son chapitre IV, le projet de loi adapte le code de justice militaire, le code de procédure pénale et le code pénal aux spécificités de l'action militaire, par un dispositif très ciblé qui comporte quatre volets tendant à :

1- souligner le caractère très spécifique de la mort au combat, dont la cause n'est, en principe, ni suspecte ni inconnue, pour éviter ainsi que certains évènements graves mais inhérents à la nature des opérations militaires, ne se voient immédiatement appréhendés sur le terrain judiciaire. Le projet de loi met ainsi fin au déclenchement automatique de l'enquête pour recherche des causes de la mort dans le cadre de combats.

2- donner au parquet le monopole de la mise en mouvement de l'action publique en cas de délit commis par un militaire à l'étranger et en cas de crimes commis par les militaires à l'étranger, mais cette fois dans le strict cadre d'une opération militaire et dans l'accomplissement de leur mission.

3- éliminer toute ambiguïté sur le fait que l'excuse pénale pour le militaire qui, dans le cadre d'une opération militaire se déroulant à l'extérieur du territoire français, exerce des mesures de coercition ou fait usage de la force armée, ou en donne l'ordre, « lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement de sa mission », s'applique aussi pour des interventions militaires ponctuelles de type libération d'otages, évacuation de ressortissants ou police en haute mer, et pas seulement pour les OPEX.

4- Prévoir que la responsabilité pénale des militaires ne peut être engagée pour des faits de violences involontaires qu'après prise en compte par la justice pénale d'un certain nombre de circonstances inhérentes aux difficultés particulières de l'action militaire.

Enfin, poursuivant un mouvement déjà engagé, le projet de loi renforce la spécialisation des juridictions de droit commun en charge des affaires pénales concernant les militaires, en ouvrant la voie à une concentration du contentieux sur un plus petit nombre de juridictions (de 33 juridictions aujourd'hui à moins d'une dizaine dans le projet du Gouvernement).

III. LES PRIORITÉS DE VOTRE COMMISSION

A. VEILLER À L'EFFECTIVITÉ DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES

Préserver la cohérence stratégique impose de s'assurer de la compatibilité entre les ambitions de défense, les moyens budgétaires alloués et le format d'armées mis en oeuvre.

Les ambitions de défense ont été définies par le dernier Livre blanc et resteront inchangées jusqu'au prochain.

Veiller à la mise en oeuvre du format d'armées incombe au Pouvoir exécutif, ce qui n'exclut pas, de la part du Pouvoir législatif un contrôle permanent.

L'adéquation des ambitions aux moyens passe par le vote des crédits demandés dans la présente loi de programmation. Mais il s'agira également de veiller à ce que ces ressources budgétaires soient disponibles tout au long de la programmation.

1. Renforcer les « clauses de sauvegarde »

Le projet de loi de programmation militaire contient, dans son rapport annexé, quatre « clauses de sauvegarde » qui portent sur :

- les recettes exceptionnelles ;

- les OPEX ;

- la masse salariale ;

- et les carburants.

Compte tenu de l'importance de ces « clauses de sauvegarde » pour l'exécution de la LPM et le respect de la trajectoire financière, votre commission a adopté plusieurs amendements afin d'en renforcer la portée.

Votre commission a d'abord jugé indispensable de renforcer la « clause de sauvegarde » portant sur les recettes exceptionnelles.

Rappelons que les ressources définies par la présente loi de programmation se composent sur la période 2014-2019 de crédits budgétaires, à hauteur de 183,9 Md€ d'euros courants, et de ressources exceptionnelles, à hauteur de 6,1 Md€. Ces ressources exceptionnelles proviennent notamment de l'intégralité du produit de cessions immobilières, d'un nouveau programme d'investissement d'avenir financé par le produit de cessions de participations d'entreprises publiques, du produit de la mise aux enchères de la bande de fréquences hertziennes, de redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation, et, le cas échéant, du produit de cessions additionnelles de participations d'entreprises publiques.

Ce montant de 6,1 milliards d'euros pour les recettes exceptionnelles représente près du double de ce qui était prévu dans la précédente LPM.

Or, la stabilité en valeur des ressources totales de la « mission défense », les trois premières années de la LPM, est conditionnée par la mise à disposition effective de ces ressources exceptionnelles.

Dans l'hypothèse d'une non-réalisation partielle de ces ressources, le rapport annexé comprend une clause de sauvegarde.

Mais, comme l'a indiqué le chef d'état-major des armées lors de son audition, il ne faudrait pas que les notions de « modification substantielle » ou « de conséquence significative sur le respect de la programmation » ne fassent pas l'objet d'une lecture exagérément restrictive par les services financiers de l'État. Il est par conséquent important que le texte garantisse explicitement l'obtention de l'intégralité des ressources, telles qu'elles ont été programmées dans le projet de LPM.

Votre commission a donc jugé nécessaire de renforcer la portée de la "clause de sauvegarde" portant sur les recettes exceptionnelles. Cette clause, qui figure actuellement dans le rapport annexé, serait incorporée dans la partie normative et sa rédaction serait modifiée.

Selon cette nouvelle rédaction, dans le cas où ces recettes exceptionnelles ne seraient pas au rendez-vous au montant et au moment prévus, ces recettes seraient intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou bien par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel.

En sens inverse, si le montant des ressources disponibles devait excéder les 6,1 Md€ prévus, la Défense devra en bénéficier à hauteur de 0,9 Md€ supplémentaires.

Cette disposition vise donc à garantir la sincérité de la programmation financière en s'assurant que les recettes exceptionnelles affectées à la mission "Défense" seront bien réalisées au montant et au moment prévus et, qu'à défaut, elles seront intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel.

Votre commission a également estimé nécessaire de renforcer la « clause de sauvegarde » portant sur les OPEX.

Cette clause était l'une des grandes avancées de la précédente LPM (2009-2014).

Conformément au souhait du Parlement, ce mécanisme permettait une budgétisation la plus sincère possible pour des dépenses par nature non prévisibles et un financement interministériel afin d'éviter ainsi qu'elles soient gagées par des annulations de crédits d'un montant équivalent en dépenses d'équipement et bouleversent ainsi l'équilibre de la programmation.

Par rapport à la période précédente, le projet de loi prend en compte la limitation de nos engagements en adéquation avec les nouveaux contrats opérationnels et les priorités stratégiques définies dans le Livre blanc.

Le montant prévu de cette dotation dans la présente loi de programmation est de 450 millions d'euros, contre 630 en loi de finances pour 2013.

Votre commission ne souhaite pas remettre en cause ce montant, même si elle en mesure les conséquences dans un contexte international où les menaces ne vont pas en diminuant. Elle constate que sur les dix dernières années le montant moyen du surcoût OPEX était supérieur à 500 millions d'euros.

Elle souhaite, en revanche, que cette disposition relative à des opérations engageant la Nation, qui font, par ailleurs, l'objet d'une procédure constitutionnelle d'autorisation, figure dans le corps du texte et non dans son annexe. C'est pourquoi, elle a adopté un amendement visant à insérer ce dispositif dans la partie normative.

De plus, la nouvelle rédaction du mécanisme prévu dans le rapport annexé pour la gestion des surcoûts nets non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures est apparue trop complexe aux yeux de votre commission, source de contentieux et de nature à ce qu'une part croissante de ces dépenses soit de nouveau gagée par des annulations de crédits d'équipement.

C'est pourquoi, tout en retenant le montant de la dotation prévue par le gouvernement, votre commission a souhaité revenir à la rédaction de la précédente LPM.

Enfin, l'importance stratégique et diplomatique de ces opérations, leur impact sur l'équilibre financier de la programmation justifient qu'elles fassent l'objet d'un débat annuel au Parlement sur les engagements de la France en dehors du territoire national et d'un bilan politique, opérationnel et financier communiqué préalablement aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Votre commission a aussi souhaité renforcer la portée de la « clause de sauvegarde » portant sur la masse salariale, qui figure dans le rapport annexé.

Rappelons que l'équilibre général de la future LPM est permis par des efforts d'économie significatifs sur la masse salariale, à hauteur de 4,4 milliards d'euros sur la période 2014-2019, ainsi que sur les coûts de structure dont les crédits sont contenus à moins de 3,5 milliards d'euros par an en moyenne sur la période.

Or, en matière de maîtrise de la masse salariale, objectif essentiel à l'économie générale de la loi de programmation, il convient de distinguer les dépenses récurrentes de rémunération (rémunérations principales y compris primes et indemnités) dont le ministère de la défense a la pleine responsabilité, par opposition aux « dépenses hors socle » qui sont des dépenses non récurrentes liées aux restructurations, aux allocations servies aux familles, aux indemnités chômage des militaires, aux indemnisations des accidents travail et maladies professionnelles, ou aux cessations anticipées d'activité liées à l'amiante, et au fonds de concours du service de santé des armées qui sont des dépenses "de guichet" dont le ministère n'a pas, du fait de leur nature, la maîtrise.

Autant, il importe de rendre le ministère responsable des dépenses qu'il doit pouvoir maîtriser telles que les rémunérations les primes et indemnités, autant cela n'aurait pas de sens de s'interdire de pouvoir, le cas échéant, abonder le budget de la défense, si une de ces dépenses, par exemple l'indemnisation chômage, venait à dépasser les prévisions en raison d'un contexte économique qui rendrait les reconversions plus difficiles.

Le dispositif adopté par votre commission tend donc à ce que la régulation de la masse salariale du ministère de la défense ne s'opère que sur le fondement de dépenses sur lesquelles il dispose de leviers d'action à l'exclusion des dépenses "hors socle".

En revanche, votre commission n'a pas jugé utile de modifier la rédaction de la « clause de sauvegarde » sur les carburants, qui figure dans le rapport annexé.

En effet, la rédaction de cette clause est identique à celle qui figurait dans la précédente LPM54(*) et, de même que la « clause de sauvegarde sur les OPEX », la « clause de sauvegarde » sur les carburants a été mise en oeuvre à plusieurs reprises par le passé de manière satisfaisante.

Ainsi, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, une enveloppe d'un montant de 100 millions d'euros supplémentaires a été prévue pour la mission « Défense » pour tenir compte de l'augmentation du prix des carburants.

Votre commission n'a donc pas jugé utile de modifier ce dispositif.

2. Prévoir une actualisation régulière et une révision de la LPM fin 2015

Votre commission a adopté un amendement visant à insérer dans la partie normative une « clause de revoyure » ainsi qu'une clause de réexamen de la programmation militaire qui figuraient toutes deux initialement dans le rapport annexé.

Afin de garantir la meilleure exécution possible de la programmation, il est important de prévoir une première actualisation fin 2015 afin notamment de faire le point sur la trajectoire financière, l'activité opérationnelle, les équipements majeurs, les déflations d'effectifs et la mise en oeuvre des réformes.

Quatre ans après son adoption, la LPM devra être révisée afin de conduire à une nouvelle loi de programmation.

3. Rendre possible le retour à meilleure fortune

Le projet de LPM repose sur le maintien en valeur du budget de la défense en 2014 et en 2015, avant une remontée à partir de 2016, avec une progression de 1 % en volume à partir de 2018.

La décision prise par le Président de la République permettra de préserver l'effort de défense à son niveau actuel, tout en contribuant à l'impératif de redressement des finances publiques.

Votre commission est pleinement consciente que cette stabilisation eu euros courants équivaut temporairement à une diminution en euros constants. C'est pourquoi elle a estimé indispensable d'introduire dans le corps du projet de loi l'objectif d'un redressement de l'effort de la Nation en faveur de la défense.

L'actualisation de la LPM devrait permettre pour votre commission de tenir compte de l'éventuelle amélioration de la situation économique et des finances publiques, afin de rendre possible le nécessaire redressement de l'effort de la Nation en faveur de la défense et tendre vers l'objectif d'un budget de la défense représentant 2 % du PIB.

B. RENFORCER LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE SUR L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

De la bonne exécution de la loi de programmation dépendront la cohérence et la soutenabilité de notre outil de défense. Le respect des trajectoires financières conditionne le succès ou l'échec de toute la programmation militaire. Le Parlement doit donc être en mesure de veiller à la bonne exécution de ces trajectoires.

C'est là un enjeu tout à fait crucial. C'est la raison pour laquelle votre commission a souhaité inclure au sein du projet de loi, par plusieurs amendements, un nouveau chapitre entièrement consacré au contrôle parlementaire de l'exécution de la loi de programmation, et comprenant plusieurs dispositions au caractère parfois très novateur.

1. Le contrôle sur pièces et sur place

Afin d'assurer un contrôle permanent de la bonne exécution de la LPM, il paraît nécessaire de donner aux présidents, aux rapporteurs budgétaires ou aux rapporteurs spécialement désignés des commissions chargées de la défense de l'Assemblée nationale et du Sénat, des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, tels qu'ils existent au profit des commissions des finances depuis le début de la Vème République.

Sans préjudice des prérogatives propres des commissions des finances, les commissions chargées de la défense des deux assemblées sont chargées du contrôle de l'action du gouvernement et participent au vote annuel du budget.

Or, en l'état actuel du droit, elles n'ont d'après la loi aucun moyen d'obtenir la communication de documents, couverts ou non par le secret de la défense nationale, pourtant essentiels pour apprécier tout écart par rapport à la trajectoire initiale. Ainsi en est-il par exemple de la « VAR » (Version Actualisée du Référentiel de programmation), ou en matière de réforme du ministère, des documents préparés en vue du comité de réforme du ministère de la défense. Ainsi en est-il également des relevés de décision du Comité Ministériel d'Investissement qui décident des choix des principaux programmes d'armement.

Par ailleurs, certains de vos rapporteurs se sont vu refuser des auditions de certains responsables de programmes d'armement, comme par exemple dans le cas de l'avion militaire A400M.

Votre commission vous propose donc de conférer aux commissions chargées de la défense de l'Assemblée nationale et du Sénat des pouvoirs identiques à ceux dont disposent déjà les commissions des finances en prévoyant que, dans ce cas, le « secret de la défense nationale » ne puisse être opposé aux parlementaires membres des commissions chargées de la défense désignés pour exercer le contrôle.

2. Les autres mesures visant à renforcer le contrôle parlementaire

D'autres mesures ont été prévues par votre commission pour renforcer le suivi et le contrôle de l'exécution de la présente loi de programmation, en particulier :

- la transmission des observations de la Cour des Comptes aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères

Le code des juridictions financières limite aujourd'hui aux commissions chargées des finances et des affaires sociales, et, dans certaines conditions, aux commissions d'enquête, le bénéfice de la transmission des communications de la Cour des comptes aux ministres, ainsi que, à leur demande, des observations définitives de la Cour des comptes.

Votre commission vous propose d'élargir cette possibilité aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères, pour ce qui les concerne, afin d'améliorer le contrôle exercé par le Parlement sur le Gouvernement, conformément à l'article 47-2 de la Constitution qui dispose que « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement (...) dans l'évaluation des politiques publiques ».

la consécration législative des réunions de contrôle de l'exécution du budget de la défense

Des réunions de contrôle du budget de la défense, réunissent, chaque semestre, au ministère de la défense, les représentants du ministère de la défense et les députés et sénateurs, les présidents et rapporteurs spéciaux de la commission des finances et les présidents et les rapporteurs budgétaires membres des commissions chargées de la défense de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Ces réunions revêtent aujourd'hui un caractère informel et dépendent du bon vouloir du ministère de la défense, qui décide notamment de leur fréquence.

Il est donc proposé de consacrer cette pratique dans la loi et de prévoir une périodicité plus régulière, tous les six mois.

- un rapport annuel sur l'exécution et la possibilité d'un débat au Parlement sur l'exécution de la loi de programmation

Le rapport annexé prévoit déjà un rapport annuel d'exécution transmis aux commissions compétentes du Parlement. Il a semblé toutefois nécessaire à votre commission de reprendre ce dispositif dans la partie normative, de prévoir que ce rapport d'exécution sera transmis avant le débat d'orientation budgétaire et qu'il pourra donner lieu à un débat en séance publique.

Au sein de ce rapport annuel, votre commission a aussi estimé utile de prévoir une partie spécifique sur la stratégie d'acquisition des équipements de défense du gouvernement ainsi qu'une autre partie spécifique sur la mise en oeuvre des décisions prises pour l'accompagnement économique des territoires affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense. Compte tenu de l'expérience de la précédente LPM et de l'impact des restructurations pour les collectivités locales concernées, votre commission a, en effet, jugé indispensable de prévoir un suivi des dispositifs prévus pour l'accompagnement économique des territoires affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense.

Ces différentes mesures devraient permettre à l'Assemblée nationale et au Sénat d'être pleinement et régulièrement informés de l'exécution de la loi de programmation militaire et de débattre avec le Gouvernement en cas de non-respect de la programmation prévue.

C. S'ASSURER DE LA COHÉRENCE CAPACITAIRE

1. Ne pas laisser apparaître des lacunes capacitaires dangereuses en matière de souveraineté nationale

Plusieurs points de vigilance méritent d'être mis en exergue.

Le premier - le plus important - est celui des munitions et en particulier de la filière missile. Compte tenu de la trajectoire financière retenue, la présente LPM prévoit une nouvelle réduction des cibles. Cela touche en particulier les missiles de croisière navals (MdCN) dont la cible a été réduite à 150, la rénovation à mi-vie des missiles de croisière terrestre SCALP pour 100 missiles seulement, la réduction à nouveau de la cible des missiles de défense anti-aérienne Aster, la réduction de la cible des missiles Exocet et enfin la réduction des kits de guidage A2SM (armement air sol modulaire) et dont certains de ces armements ont fait la preuve de leur redoutable efficacité en Lybie et au Mali. Une telle réduction des cibles va trop loin et compromet la capacité opérationnelle de nos forces. Rien ne sert de produire des plateformes modernes si elles ne disposent pas des armements nécessaires pour être opérationnelles. S'agissant des munitions, et en particulier de l'AASM, il serait souhaitable que l'industriel puisse l'exporter dans des conditions qui assurent le maintien de la chaîne de production, c'est-à-dire indépendamment de la nature du porteur (Rafale, Mirage 2000, etc.), comme c'est le cas pour les missiles.

Le deuxième point de vigilance concerne le spatial militaire en général et l'alerte spatiale en particulier. Rien ne sert de proclamer le principe d'autonomie stratégique si l'Etat ne se donne pas les moyens de le mettre en oeuvre. La mise en place d'un satellite d'observation spatiale, qui requiert des capacités critiques en matière de rétines infrarouges que la France est seule à avoir en Europe, est indispensable pour la surveillance de la non-prolifération et concourt à renforcer la crédibilité de la dissuasion. C'est le moyen d'assurer l'autonomie d'appréciation sans laquelle il n'est pas d'indépendance qui vaille.

Le troisième point de vigilance concerne les programmes d'environnement qui concourent à la cohérence capacitaire d'ensemble. Il s'agit, notamment, de la filière optronique qui a été trop longtemps délaissée en France alors même que nos industriels ont les capacités de se hisser au meilleur niveau de la compétition internationale. Les équipements de cette filière sont destinés à des moyens d'observation aussi variés que, notamment, les drones tactiques ou MALE, les avions légers de reconnaissance, les avions de patrouille marine et bien sûr les pods de reconnaissance sous avions d'armes. Ils jouent un rôle déterminant dans l'efficacité des plateformes mises en oeuvre.

Enfin, la commission est préoccupée par la lenteur de mise en place de certains programmes déterminants pour l'opérabilité de nos forces. C'est le cas en particulier des ravitailleurs MRTT dont les deux premiers exemplaires n'arriveront qu'en 2019, mais aussi du programme SCORPION qui conditionne l'efficacité de l'armée de terre et le remplacement de véhicules dont les plus anciens ont près de cinquante ans.

2. Mettre en oeuvre notre stratégie d'alliance
a) Suivre la feuille de route de Lancaster House

Le traité de Lancaster House d'octobre 2010 prévoit une coopération étroite entre le Royaume-Uni et la France en matière de défense. Il repose sur un volet opérationnel - la mise en place d'un corps expéditionnaire conjoint (Combined Joint Expeditionnary Force). Des manoeuvres conjointes ont eu lieu l'an dernier (Corsican Lion) - et auront lieu désormais tous les ans. Enfin, le volet industriel concerne aussi bien les équipements conventionnels (drones MALE, UCAS, missiles...) que les équipements qui concourent à la mise en oeuvre de la dissuasion nucléaire (projet TEUTATES).

Il est évident que tous les projets prévus dans la feuille de route ne verront pas le jour et cela n'est pas grave en soi. L'idée en particulier de constituer des groupes aéronavals interopérables a dû être abandonnée compte tenu des choix faits par le gouvernement britannique pour des raisons essentiellement financières. C'est la raison pour laquelle le gouvernement français ne devrait avoir aucune hésitation à ne pas choisir le drone Watchkeeper si une solution nationale s'avérait plus conforme à nos intérêts financiers et à tout le moins à mettre en place un appel d'offres.

En revanche les projets les plus critiques pour la consolidation de nos deux bases industrielles ont été lancés. C'est le cas en particulier du missile antinavires légers (ANL) qui conditionne, d'une part, la poursuite de l'intégration industrielle de MBDA et le succès du projet One MBDA, et d'autre part le futur des missiles de croisière européens. Ce projet méritait d'être lancé même si l'utilité opérationnelle de ce missile n'était pas évidente pour les forces françaises.

D'une façon plus générale, le traité de Lancaster House constitue l'épine dorsale de la défense européenne. Il convient de tout mettre en oeuvre pour lui donner chair.

b) La défense européenne : le sommet de décembre 2013

Aucun grand programme militaire structurant n'a été lancé en coopération depuis l'A400M. Aucun outil de partage opérationnel n'a été mis en place depuis la mise en place du commandement du transport aérien (EATC).

Le sommet de Bruxelles de décembre prochain aura à son ordre du jour les questions de défense. Les chefs d'Etat et de gouvernement n'auront que l'embarras du choix pour lancer de grands programmes : drones MALE, avions ravitailleurs, satellites militaires, etc... Ils peuvent aussi envisager s'ils le souhaitent des avancées plus ambitieuses telles que la création d'une authentique Agence européenne de l'Armement en rapprochant l'Agence européenne de défense et l'OCCAR.

Mais la commission estime que toutes ces avancées ne suffiront pas à relancer le projet européen et que le moment est venu de sauter le fossé qui sépare « l'Europe de la défense » de la « défense européenne ». Pour ce faire elle réitère son souhait que la France propose la constitution d'un « Eurogroupe de défense »55(*).

c) Conforter notre place au sein de l'OTAN

Le rapport de M. Hubert Védrine de novembre 2012 n'a pas remis en cause le retour de la France dans le commandement militaire intégré de l'OTAN et a proposé que la France prenne toute sa place au sein de cette organisation. Ce choix a été validé dans le Livre blanc. La France doit pouvoir tenir son rang de nation cadre au sein de l'OTAN et la commission pense que cela devrait être particulièrement le cas en ce qui concerne la défense antimissile balistique telle que décidée au sommet de Lisbonne en novembre 2010.

3. Veiller au respect de la stratégie d'acquisition et à sa bonne articulation avec la stratégie industrielle
a) Programmes à effet majeur et programmes d'environnement

Afin de sauvegarder la base industrielle et technologique de défense l'Etat a souvent privilégié par le passé les grands programmes d'armement - ou programmes à effet majeur (PEM) - qui permettent de faire tourner les chaînes de production et favorisent l'exportation.

Cette priorité a souvent conduit à négliger les autres aspects de l'armement, à commencer par le soutien. Ainsi, lors de la précédente loi de programmation l'acquisition de quarante hélicoptères Tigre HAP ne s'est pas accompagnée de l'acquisition d'autant de lots de pièces de rechange, si bien que la disponibilité de ces hélicoptères, surtout pour les opérations extérieures, s'en est trouvée gravement affectée.

Les programmes d'environnement sont souvent négligés. Compte tenu de leur faible poids industriel, ils sont sacrifiés au profit des PEM ; certaines technologies, jugées non prioritaires, n'ont pas fait l'objet par le passé de suffisamment d'attention. Pourtant ces équipements d'environnement jouent un rôle crucial dans l'efficacité opérationnelle des forces et mérite d'être mieux pris en compte.

L'articulation entre la stratégie d'acquisition de l'Etat (satisfaction du besoin opérationnel des forces) et la stratégie industrielle (préservation de la base industrielle et technologique de défense) mérite d'être améliorée. Dans cette perspective, la démarche stratégique française doit être réexaminée. A titre d'exemple, l'Etat gagnerait à mieux préparer en avance les révisons périodiques de son Livre blanc et à publier dans les intervalles sa stratégie d'acquisition, comme c'est le cas au Royaume-Uni et aux Etats-Unis.

b) Grands groupes et PME

Afin de privilégier la base industrielle et technologique de défense, la priorité a souvent été accordée par les instances étatiques aux grands groupes. Cette priorité a parfois nuit au développement des PME et ETI de défense. Certains programmes tels le drone de contact (DRAC) auraient mérités d'être commandés directement à la PME productrice par des procédures simplifiées.

Le recours systématique aux procédures d'appel d'offres pour les « petits programmes » et la passation en gré à gré pour les programmes les plus importants méritent d'être reconsidérés.

En matière d'aide au démarrage de projets il convient de souligner le succès du dispositif RAPID (régime d'appui à l'innovation duale) mis en place par la DGA.

Enfin, le pacte PME est susceptible de marquer un progrès important. Encore faut-il qu'il soit mis en oeuvre effectivement sur le terrain et que l'observation puisse en être objectivement constatée.

4. Consolider le redressement de la préparation opérationnelle qui fonde la crédibilité des forces armées

Comme le Ministre de la défense l'a indiqué devant votre commission, l'inversion de cette tendance à la dégradation de la préparation opérationnelle est une priorité forte du projet de loi de programmation militaire.

Un effort financier important est marqué dans ce domaine : les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels progresseront en moyenne de 4,3% par an en valeur pour s'établir à un niveau moyen de 3,4 Md € courants par an sur la période.

Les facteurs d'inertie expliquent que, malgré l'effort significatif consenti, il faille agir en deux temps : inverser la tendance à la dégradation, d'abord, par une restauration de la disponibilité des matériels et une réorganisation du soutien, restaurer, ensuite, les indicateurs d'activité.

Force est de constater en effet que les années 2014 et 2015 seront consacrées à la reconstitution des stocks et à la stabilisation de l'activité au niveau, déjà trop « juste », de 2013. Ce n'est qu'à compter de 2016 qu'est prévu le redressement des indicateurs d'entraînement.

Le rapport annexé indique que le niveau d'activité devrait « tendre vers les normes » à partir de 2016.

Normes annuelles d'activité (hors simulation)

? Terre

-- Journées de préparation opérationnelle56(*) ......................................... 90 jours.

-- Heures de vol par pilote d'hélicoptère ........................................ 180 heures.

? Marine :

-- Jours de mer par bâtiment (bâtiments hauturiers) .... . 100 jours (110 jours).

-- Heures de vol par pilote de chasse ............................................. 180 heures.

(pilotes qualifiés à l'appontage de nuit). ..................................... 220 heures.

-- Heures de vol par équipage de patrouille maritime ................. 350 heures.

-- Heures de vol par pilote d'hélicoptère ........................................ 220 heures.

? Air :

-- Heures de vol par pilote de chasse .............................................. 180 heures.

-- Heures de vol par pilote de transport........................................... 400 heures.

-- Heures de vol par pilote d'hélicoptère ........................................ 200 heures.

À noter que ces normes sont les mêmes que dans la précédente loi de programmation, sauf pour l'armée de terre où l'objectif de nombre de jours d'entraînement, auparavant fixé à 150 jours, est désormais de 90 jours hors opérations.

Sous la précédente loi de programmation, la journée de préparation et d'activité opérationnelle (JPAO) était l'indicateur utilisé pour mesurer l'entraînement de l'armée de terre, qui comptabilisait à la fois la préparation opérationnelle (JPO) relevant de l'état-major de l'armée de terre et les opérations (journée d'activité opérationnelle, JAO). La précédente norme était de 150 journées JPAO, incluant donc les deux types d'activité.

Les conditions d'engagement des forces (très sollicitées par les OPEX) et les contraintes financières croissantes pesant sur l'entretien programmé du matériel et sur l'entraînement en métropole ont progressivement réduit et déformé l'entraînement de l'armée de terre, qui est passé à seulement 111 JPAO en 2012 (78 JPO + 33 JAO) et à 105 en 2013 (83 JPO + 22 JAO, du fait du désengagement d'Afghanistan).

Le précédent indicateur, globalisé, mélangeait donc la préparation opérationnelle et les OPEX et masquait donc la dégradation de la préparation opérationnelle pour les unités non engagées sur les théâtres extérieurs.

Le nouvel indicateur, comptabilisé en Journées de Préparation Opérationnelle (JPO) se limitera désormais aux seules actions de préparation opérationnelle qui sont de la responsabilité du chef d'état-major de l'armée de terre, à l'exclusion des opérations. La cible de 90 jours permet à l'armée de terre de remplir son contrat opérationnel, indépendamment des opérations où elle est ou non engagée. Elle comprend la formation initiale, la préparation opérationnelle générique (25 jours décentralisés dans les unités et 20 jours centralisés dans les centres d'entrainement) et les mises en condition avant projection.

Il faut toutefois relever que, d'après les informations communiquées à votre commission, aussi bien en 2013 qu'en 2014, en réalisation prévisionnelle et en crédits inscrits dans le projet de loi de finances, l'armée de terre ne sera qu'à 83 jours d'entraînement au lieu des 90 jours « cible » affichés dans le projet de loi de programmation.

Avec le désengagement programmé des opérations et notamment du Mali, le risque d'érosion progressive du niveau opérationnel n'est donc pas totalement écarté, si l'indicateur devait rester éloigné durablement des 90 jours. 

Votre commission a donc adopté deux amendements tendant à :

- préciser que les jours de préparation opérationnelle de l'armée de terre, dont le montant serait désormais fixé à 90 jours, contre 150 jours dans la précédente loi de programmation (mais en incluant les opérations), s'entend bien hors participation de l'armée de terre aux opérations intérieures et extérieures. Cette précision permettra d'éviter toute interprétation erronée de ce nouvel indicateur (alinéa 232 du rapport annexé, article 2) ;

- indiquer que les normes de préparation opérationnelle fixées par le projet de loi seront effectivement atteintes en 2016, après une période de redressement progressif en 2014 et 2015. Il convient en effet d'éviter que les indicateurs d'activité opérationnelle soumis au vote du Parlement ne soient qu'un simple affichage (alinéa 252 du rapport annexé, article 2).

5. Éclairer l'avenir : la R & T de défense

La préservation des crédits de R & T de défense à 730 millions d'euros par an mérite d'être saluée. C'était du reste un souhait de la commission.

Au demeurant, le gouvernement français doit poursuivre son action afin que les fonds européens consacrés à la recherche civile puissent également être utilisés pour la recherche duale. Ce point doit être traité au sommet de Bruxelles de décembre, et se traduire par l'engagement de montants beaucoup plus significatifs que ceux actuellement envisagés. Quand la France met à elle seule 730 millions d'euros en faveur de la recherche militaire, il semble disproportionné que l'Europe des 27 n'envisage qu'une centaine de millions d'euros en faveur de la recherche duale.

Quoiqu'il en soit, le volume de l'enveloppe des PEA impose à l'Etat d'être fin stratège. Cela suppose qu'il fasse des choix judicieux dans le long terme quant aux briques technologiques et aux systèmes d'armes qu'il juge indispensable d'acquérir. Il ne s'agit pas de faire de la R & T pour faire de la R & T ; Il faut certes être à l'écoute des évolutions technologiques et des ruptures scientifiques. Mais cette écoute, cette recherche doivent être éclairées par ce que seront les programmes futurs.

Il convient également dans les programmes d'études amont de bien doser l'effort entre, d'une part, les démonstrateurs de systèmes et, d'autre part, le développement des briques technologiques. Il faut un mélange harmonieux des deux. Une très bonne vision des systèmes d'armes ne fera pas un système d'armes performant s'il n'y a pas les bons capteurs, les bons senseurs et les bons armements.

Pour leur part, les industriels doivent nécessairement avoir un éclairage de la part de leur client, c'est-à-dire l'Etat. Car sans perspective de programme, ni de démonstrateur, ils ne peuvent faire de la recherche pour la recherche dans le domaine militaire. Cet éclairage stratégique est d'autant plus important que l'on descend dans la chaîne d'approvisionnement. Il est assez facile pour les grands groupes d'avoir une vision assez bonne de ce que pourrait être, par exemple, le futur drone de combat. Tel n'est pas le cas pour les PME.

Ces considérations militent, là encore, en faveur de la publication de la stratégie d'acquisition de l'Etat et l'amélioration de sa démarche stratégique.

D. AMÉLIORER LE VOLET NORMATIF

1. Le nécessaire renforcement du contrôle parlementaire du renseignement

La création de la délégation parlementaire au renseignement par la loi du 9 octobre 2007 a permis de corriger une anomalie. Jusqu'alors, la France était l'une des dernières démocraties occidentales à ne pas être dotée d'un organe parlementaire ad hoc dédié au contrôle des services de renseignement.

Cinq ans après sa création, le bilan de la délégation parlementaire au renseignement s'avère très positif. En particulier, une véritable relation de confiance s'est nouée entre la délégation et les services de renseignement.

Conformément au souhait du Président de la République, il semble indispensable aujourd'hui de franchir une nouvelle étape afin de renforcer le contrôle parlementaire des services de renseignement.

Le texte du projet de loi contient à cet égard des avancées non négligeables avec en particulier :

- La reconnaissance à la délégation parlementaire au renseignement d'une mission de contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement en matière de renseignement ;

- Une meilleure information de la délégation parlementaire au renseignement, notamment avec le rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement et du rapport annuel d'activité ;

- L'extension de la liste des personnalités pouvant être auditionnées ;

- Surtout, l'absorption par la délégation parlementaire au renseignement de la commission de vérification des fonds spéciaux.

Le nécessaire renforcement des moyens humains et financiers, ainsi que des outils juridiques dont disposent les services de renseignement doit, en effet, aller de pair avec un véritable rehaussement du contrôle démocratique.

De récentes affaires, telles que l'affaire dite des « fadettes » ou l'affaire « Merah », ont mis en évidence des dysfonctionnements dans l'action des services de renseignement.

Il est légitime, dans une démocratie, que le Parlement puisse être informé de telles affaires afin d'être en mesure d'exercer pleinement son rôle de contrôle de l'action du Gouvernement, naturellement d'une manière qui préserve le secret de la défense nationale.

Ayant été saisie de plusieurs amendements de votre rapporteur visant à renforcer encore davantage les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement, votre commission n'a toutefois pas souhaité remettre en cause l'équilibre prévu par le projet de loi entre le souci de préserver l'efficacité des services de renseignement et le contrôle démocratique.

Elle a donc préféré s'en tenir sur ce point au texte du projet de loi présenté par le Gouvernement.

2. La cyberdéfense

Votre commission approuve entièrement les dispositions prévues par le projet de loi qui permettront de renforcer la protection des systèmes d'information de l'Etat et des opérateurs d'importance vitale face aux attaques informatiques.

Elle a souhaité compléter ces dispositions de deux manières :

- En permettant à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) d'accéder aux coordonnées des utilisateurs d'adresses Internet à des fins de prévention ou de traitement des attaques informatiques ;

- En clarifier le régime juridique en matière d'activités économiques ou de recherche portant sur la sécurité des systèmes informatiques ;

Parallèlement, votre commission a souhaité préciser, dans le rapport annexé, l'augmentation des moyens humains et budgétaires consacrés à la cyberdéfense, tant de l'ANSSI, qu'au sein des armées et de la direction générale de l'armement.

3. Mieux prévenir le risque de « judiciarisation » de l'action militaire

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif visé par le chapitre IV du projet de loi de programmation.

Pour autant, en visant les termes -sujets à interprétation- d' « opération militaire », les rédacteurs du texte ont pris le risque d'une interprétation jurisprudentielle divergente de l'intention du législateur, et, pour tout dire, restrictive.

Aussi votre commission souhaite-t-elle préciser que les faits couverts sont les faits commis dans l'accomplissement de sa mission par un militaire lors d'une opération :

- « mobilisant des capacités militaires » pour introduire une approche matérielle, non subjective,

- se déroulant en dehors « des eaux territoriales » (et non seulement du seul « territoire »), ceci notamment dans le cadre des opérations de police en haute mer,

- et visant « y compris la libération d'otages, l'évacuation de ressortissants ou la police en haute mer. »

Il serait ainsi parfaitement clair que les opérations du commandement des opérations spéciales (COS), notamment, ou encore celles menées dans le cadre de la lutte contre la piraterie, par exemple, entreront bien dans le champ d'application.

* *

*

La commission a adopté le projet de loi et son rapport annexé, ainsi modifiés.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE ET À LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE

Article 1er - Objet de la programmation militaire

L'article premier dispose que : « les dispositions du présent chapitre fixent les objectifs de la politique de défense et la programmation financière qui lui est associée pour la période 2014-2019 »

Il s'agit d'un article de pure forme qui introduit l'ensemble du chapitre et n'appelle aucun commentaire de la part de la commission.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 - Approbation du rapport annexé

Le présent article soumet à l'approbation de votre assemblée le rapport annexé qui fixe les orientations relatives à la politique de défense et aux moyens qui lui sont consacrés au cours de la période 2014-2019 et précise les orientations en matière d'équipement des armées à l'horizon 2020.

Tel que présenté dans ce rapport, le projet du gouvernement met l'accent sur la modernisation des équipements de défense. 17 milliards d'euros seront consacrés en moyenne chaque année à l'investissement et à l'équipement des forces de défense. Il est prévu la livraison d'avions ravitailleurs, d'avions Rafale, de véhicules blindés de combat d'infanterie, d'hélicoptères Tigre et NH 90, de frégates multi missions et d'un sous-marin nucléaire d'attaque.

Le projet prévoit également la suppression de 23 500 emplois entre 2014 et 2019 qui viennent s'ajouter aux 10 175 suppressions de postes déjà décidés pour 2014 et 2015 par la précédente loi de programmation militaire. Un plan de mesures d'accompagnement des personnels civils et militaires appelés à quitter le service est prévu, ainsi qu'un plan en matière d'accompagnement territorial. 730 millions d'euros seront consacrés à la recherche et à la technologie.

La priorité est donnée au renseignement. Le texte prévoit l'acquisition de 26 drones et des satellites de surveillance. Le texte renforce les prérogatives des services de renseignement, tout en renforçant le contrôle parlementaire sur l'action des services. La lutte contre les attaques et la criminalité informatique devient également une priorité.

La Commission a adopté sur proposition de votre rapporteur plusieurs amendements visant à modifier le rapport annexé :

· afin de rappeler l'attachement de la France au renforcement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union européenne, votre commission a complété l'alinéa 30, pour indiquer que cet objectif doit demeurer un objectif majeur de la politique de la France ;

· votre commission a souhaité modifier l'alinéa 118, afin de préciser davantage le renforcement des moyens humains et budgétaires de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ainsi que des moyens humains et budgétaires consacrés à la cyberdéfense par les armées, la DGA et les services spécialisés ;

· Aux alinéas 232 et 252 (préparation opérationnelle), votre commission a adopté deux amendements, tendant à :

- préciser que les jours de préparation opérationnelle de l'armée de terre, dont le montant serait désormais fixé à 90 jours, contre 150 jours dans la précédente loi de programmation (mais en incluant les opérations), s'entend bien hors participation de l'armée de terre aux opérations intérieures et extérieures. Cette précision permettra d'éviter toute interprétation erronée de ce nouvel indicateur (alinéa 232) ;

- indiquer que les normes de préparation opérationnelle fixées par le projet de loi seront effectivement atteintes en 2016, après une période de redressement progressif en 2014 et 2015. Il convient en effet d'éviter que les indicateurs d'activité opérationnelle soumis au vote du Parlement ne soient qu'un simple affichage (alinéa 252) ;

· afin de sécuriser l'affectation de ces ressources exceptionnelles, indispensables à l'équilibre de la loi de programmation militaire, votre commission a complété l'alinéa 306, pour indiquer que l'article 47 de la de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, modifiée, qui prévoit que les produits des cessions des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense ne sont pas soumis à l'affectation partielle au désendettement de l'État sera reconduit jusqu'au 31 décembre 2019 par un amendement au projet de loi de finances pour 2014 ;

· Dans un souci de coordination, votre commission a modifié la rédaction des alinéas 313 et 314 relatifs à la clause de sauvegarde sur les recettes exceptionnelles, en reprenant la rédaction que votre commission a souhaité replacer dans le corps même du projet de loi (article 3) ;

· De la même manière, votre commission a adopté une nouvelle rédaction de l'alinéa 327 pour la coordonner avec l'amendement introduisant un article additionnel après l'article 3 portant sur le financement des OPEX dans le corps même du projet de loi (article 3bis nouveau) ;

Votre commission a également adopté des amendements visant à :

· modifier l'alinéa 358 pour mieux distinguer les dépenses récurrentes de rémunération (rémunérations principales y compris primes et indemnités) dont le ministère de la défense a la pleine responsabilité, par opposition aux « dépenses hors socle » qui sont des dépenses non récurrentes liées aux restructurations, aux allocations servies aux familles, aux indemnités chômage des militaires, aux indemnisations des accidents travail et maladies professionnelles, ou aux cessations anticipées d'activité liées à l'amiante, ou au fonds de concours du service de santé des armées qui sont des dépenses "de guichet" dont le ministère n'a pas, du fait de leur nature, la maîtrise.

· insérer un nouvel alinéa après l'alinéa 412 pour indiquer que  le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) instauré par l'article 173 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009 (article L. 2335-2-1 du code des collectivités territoriales) pour leur apporter une aide au fonctionnement sera maintenu jusqu'au 1er janvier 2022 ; 

· insérer un nouvel alinéa après l'article 420 pour préciser que, pour faciliter la cession des emprises immobilières, une réforme du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique sera mise en oeuvre avant le 31 décembre 2014 ; 

· supprimer les alinéas 434, 436 et 437 par souci de coordination, compte tenu de la volonté de votre commission de prévoir une clause de révision et un renforcement du contrôle parlementaire sur l'exécution de la loi de programmation dans le corps même du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 2 et le rapport annexé ainsi modifiés.

Article 3 - Programmation financière

Les ressources de la défense s'élèveront à 190 Mds € courants pour les six prochaines années.

Conformément aux engagements du Président de la République, la somme des ressources budgétaires et exceptionnelles est stabilisée en valeur les trois prochaines années (2014 à 2016). Le budget sera ainsi stabilisé à son niveau de 2013 de 31,4 Mds € par an, avant d'être légèrement augmenté à partir de 2016.

Au sein de cette enveloppe de 190 milliards d'euros, 6,1 milliards d'euros proviendront de ressources exceptionnelles et s'ajouteront aux 183,9 milliards d'euros de crédits budgétaires sur la période.

Le tableau ci-après présente le passage entre les crédits prévus pour la mission « Défense » par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, qui présente des plafonds par mission du budget général sur les seules années 2013 à 2015, et les crédits figurant dans le projet de loi de programmation militaire 2014 - 2019.

Pour les seuls crédits budgétaires ouverts en loi de finances sur le périmètre du budget général, les crédits sont inférieurs de 500 M€ pour les années 2014 et 2015 aux plafonds arrêtés par la LPFP. Cette baisse représente la participation du ministère à la diminution des dépenses de l'Etat (-1,5 Md€ en valeur sur la norme de dépenses, -4,5 Md€ en tenant compte des redéploiements au profit des priorités gouvernementales).

S'il l'on fait la somme des crédits budgétaires et des ressources exceptionnelles, la trajectoire financière suivante apparaît :

impact très important dans la communauté

L'effort de défense de la France mesuré par rapport à la richesse nationale qui était de 1,52 % du PIB (norme OTAN « v2 », hors pensions) passera sous le plancher des 1,5 % en 2014 et diminuera progressivement jusqu'à 1,3 % du PIB en 2019, si toutefois la programmation est respectée.

En tenant compte des pensions (norme OTAN « v1 »), la part de la Défense dans le PIB qui est de 1,9% en 2013 sera en moyenne de 1,76% entre 2014 et 2019.

La part du ministère de la défense au sein du budget de l'Etat (11,3% en 2013), hors charge de la dette et pensions, demeurera stable sur la période 2013-2016, du fait de l'application tendancielle de la norme « zéro valeur » aux dépenses de l'Etat.

A partir de 2017, l'évolution de la norme de dépense devrait être cohérente avec l'évolution des dépenses du ministère. La part de la défense au sein du budget de l'Etat ne devrait donc pas évoluer de manière significative.

Votre commission a adopté un amendement visant à compléter cet article par une « clause de sauvegarde » portant sur les recettes exceptionnelles.

Rappelons que le montant des recettes exceptionnelles s'élève à 6,1 milliards d'euros, soit près du double de ce qui était prévu dans la précédente LPM.

Or, la stabilité en valeur des ressources totales de la « mission défense », les trois premières années de la LPM, est conditionnée par la mise à disposition effective de ces ressources exceptionnelles.

Dans l'hypothèse d'une non-réalisation partielle de ces ressources, le rapport annexé comprend une clause de sauvegarde.

Mais, comme l'a indiqué le chef d'état-major des armées lors de son audition, il ne faudrait pas que les notions de « modification substantielle » ou « de conséquence significative sur le respect de la programmation » ne fassent pas l'objet d'une lecture exagérément restrictive par les services financiers de l'État. Il est par conséquent important que le texte garantisse explicitement l'obtention de l'intégralité des ressources, telles qu'elles ont été programmées dans le projet de LPM.

Votre commission a donc jugé nécessaire de renforcer la portée de la "clause de sauvegarde" portant sur les recettes exceptionnelles.

Par un amendement, elle a souhaité inscrire cette clause au présent article du projet de loi.

Elle a également souhaité modifier sa rédaction.

Selon cette nouvelle rédaction, dans le cas où ces recettes exceptionnelles ne seraient pas au rendez-vous au montant et au moment prévus, ces recettes seraient intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou bien par des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel.

En sens inverse, si le montant des ressources disponibles devait excéder les 6,1 Md€ prévus, la Défense devra en bénéficier à hauteur de 0,9 Md€ supplémentaires.

Cette nouvelle rédaction vise donc à garantir la sincérité de la programmation financière en s'assurant que les recettes exceptionnelles affectées à la mission "Défense" seront bien réalisées au montant et au moment prévus et, qu'à défaut, elles seront intégralement compensées par d'autres recettes exceptionnelles ou des crédits budgétaires sur la base d'un financement interministériel.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau) - Dotation prévisionnelle destinée à financer les surcoûts des opérations extérieure (OPEX)

Le 5.3 du rapport annexé au projet de LPM pour les années 2014 à 2019 retient un montant de 450 millions d'euros pour la dotation prévisionnelle destinée à financer les surcoûts des opérations extérieures (OPEX).

Les surcoûts des OPEX correspondent aux dépenses supplémentaires engendrées par les opérations, par rapport à ce que les armées financent sur les crédits affectés à leurs activités courantes. 

Ils sont principalement liés aux frais de personnel. Rémunérations et cotisations sociales constituent, en effet, le premier poste de dépenses d'une Opération extérieure, loin devant les frais de fonctionnement, d'investissement ou d'intervention. Les OPEX se caractérisent également par un coût en matériel et en munitions. 

Pendant longtemps, ces surcoûts n'ont pas été inscrits en loi de finances initiale car ces dépenses étaient considérées comme un événement exceptionnel et imprévisible. La règle voulait qu'elles soient alors gagées par des annulations de crédits d'un montant équivalent en dépenses d'équipement.

Le principe de l'inscription en LFI du coût estimé des OPEX est une revendication ancienne du Parlement qui a trouvé une première application, certes symbolique, dans le budget 2003, lorsque 24 millions d'euros ont été provisionnés pour des opérations dont le coût réel s'est élevé, cette année-là, à environ 630 millions d'euros.

L'une des grandes avancées de la LPM 2009-2014, conformément au souhait du Parlement, était de prévoir un mécanisme de budgétisation intégrale des OPEX et d'interdire leur financement par annulation de crédits d'équipement.

La loi de programmation militaire 2009-2014 avait prévu d'en évaluer de manière plus réaliste les surcoûts en loi de finances initiale en prévoyant que « le montant de la provision au titre des surcoûts des opérations extérieures, porté à 510 millions d'euros en 2009, sera augmenté de 60 millions d'euros en 2010 puis de 60 millions d'euros en 2011 », soit au total 570 millions d'euros en 2010 et 630 millions d'euros en 2011, et en disposant que les éventuels dérapages par rapport à ces estimations seraient financés  « par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».

Cette disposition avait pour objet de mettre fin au financement du supplément de surcoût des OPEX par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale sous « enveloppe LPM », c'est à dire essentiellement par annulation de crédits d'équipement.

L'augmentation de la dotation s'est avérée toutefois insuffisante pour financer la totalité du surcoût des OPEX, comme le montre le tableau ci-après, qui fait apparaître des besoins de financements complémentaires à hauteur de 361 millions d'euros en 2009, 290 millions d'euros en 2010,541 millions d'euros en 2011 et 243 millions en 2012. Pour 2013, 600 millions d'euros ont été demandés par le ministère de la défense pour financer un surcoût qui est presque équivalent à la dotation initiale.

Financement des OPEX

 

2008

2009

2010

2011

2012

Prévision 2013

Loi de finances initiale

475

510

570

630

630

630

Coûts non prévus par la LFI

376

361

290

541

243

600

Total

851

871

860

1 171

 

578

Décrets d'avances

222

228

247

538

187

ND

Autres (dont fonds de concours)

41

79

50

79

56

49

Total

263

307

297

1 247

873

1 257

Cette budgétisation, qui n'atteignait pas 4% du coût réel en 2003, s'est cependant approchée de la réalité à un rythme très lent (19% en 2005, 30% en 2006), pour plafonner à 66% en 2010, ce qui ne répond que très imparfaitement au principe de sincérité sur lequel devrait reposer la construction du Budget de la Nation.

Sur le long terme, le coût moyen des opérations extérieures s'élevait à 511 millions d'euros par an en 2000-2001.

Au cours des années 2002-2006, les dépenses annuelles des OPEX ont atteint 624 millions d'euros en moyenne.

Les surcoûts liés aux opérations extérieures sont restés en moyenne de 961,5 millions d'euros par an sur la période 2009-2012. 

On constate donc un décalage récurrent par rapport aux prévisions qui aurait pu conduire dans ces conditions à une réévaluation de la dotation initiale.

Dans ce contexte, l'article 5.3 du rapport annexé au projet de LPM pour les années 2014 à 2019 retient un montant de seulement 450 millions d'euros pour la dotation prévisionnelle. 

Compte tenu des risques géostratégiques actuels et au vu d'une exécution qui n'est jamais descendue en deçà de 528 millions d'euros sur les dix dernières années, une telle réduction risque d'entraîner un appel important à la solidarité interministérielle.

Le rapport annexé souligne que ce montant est cohérent avec la limitation de nos engagements, dans le modèle retenu par le Livre blanc, à une moyenne de trois théâtres importants.

Actuellement, l'estimation des surcoûts liés aux opérations extérieures (hors opérations au Mali) pour 2013 s'établit à 610 millions dont le coût devrait être supérieur à 700 millions d'euros, soit 1 310 millions.

Au regard des opérations en cours, cette limitation à 450 millions correspond dans la pratique à l'ensemble des opérations hors retrait d'Afghanistan et opérations au Mali.

Autrement dit, l'enveloppe correspondrait à une situation où il n'y a pas d'opérations extérieures nouvelles et où on ne laisse pas de troupes au Mali.

Un scénario peu probable, ne serait-ce que parce que le Président de la République s'est engagé à laisser au Mali 1 000 hommes pour une durée indéterminée.

En réalité, ce que comprend votre rapporteur, c'est que l'enveloppe suppose une réduction importante des autres OPEX à hauteur d'environ 1 500 hommes, soit par réduction des effectifs en Afghanistan bien sûr, au Mali dans des proportions qui sont encore à établir, sans doute au Kosovo ou ailleurs, soit par transformation d'OPEX en forces prépositionnées en Côte d'Ivoire ou au Tchad.

Il est vrai que la France a eu tendance ces dix dernières années à déclencher des OPEX sans les terminer de sorte que le coût de chaque nouvelle opération est venu s'ajouter à celui des anciennes opérations.

Les difficultés que les Gouvernements successifs ont eues pour achever des opérations et rapatrier nos soldats expliquent la longévité de certaines opérations qui n'ont plus rien de temporaire.

Évolution du surcoût OPEX

 

Exécuté 2011

(1)

Exécuté 2012

Prévu 2013

KOSOVO

47

40

36

COTE D'IVOIRE

64

63

65

AFGHANISTAN

518

485

259

TCHAD

97

115

107

LIBAN

79

76

62

LIBYE

368

   

MALI

   

647

DJIBOUTI (Atalante)

29

30

26

CENTRAFRIQUE

   

22

Autres

43

63

36

Total

1 247

873

1 257

C'est le cas de la FINUL au Liban, d'EPERVIER au Tchad, de LICORNE en Côte d'Ivoire.

Chaque cas a sa particularité, son histoire, sa raison d'être. Dans certains cas, la France est prisonnière d'une situation qu'elle ne maîtrise pas, dans d'autres, elle souhaite rester.

Dans le cas de la FINUL, on comprendrait difficilement que la France parte à un moment aussi délicat pour la stabilité du Liban et de la région.

À Abidjan, la France s'apprête à signer un accord de défense qui confirme sa présence dans un pays où la situation sécuritaire n'est pas assurée.

Au Tchad, l'opération EPERVIER envoyée pour sécuriser le pays face à la menace libyenne est aujourd'hui aux avant-postes du Sahel à un moment où une partie des forces djihadistes chassées par l'opération SERVAL se sont réfugiées dans cette région.

Il reste que cette sédimentation a indéniablement un effet cumulatif sur le coût des OPEX.

Il conviendrait, en effet, de retrouver des marges de manoeuvre budgétaires et une plus grande liberté d'action en réduisant le "stock" des OPEX.

C'est ce à quoi la présente programmation entend mettre fin à travers les dispositions du rapport annexé par le biais de deux mécanismes.

D'une part, une estimation au plus juste de la dotation initiale.

Votre commission émet quelques réserves sur cette estimation dont le montant pourrait s'avérer insuffisant si se conjugue le maintien d'une situation précaire au Mali qui exigera sans doute plus que 1 000 hommes début 2014 et la nécessité d'intervenir plus massivement en RCA en soutien de la Misca (Mission internationale de soutien à la Centrafrique)

D'autre part, un mécanisme complexe d'abondement par financement interministériel.

Le rapport annexé indique en effet qu'en gestion, « les surcoûts nets non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures maintenues en 2014 seront financés sur le budget de la mission « Défense ». »

En revanche « les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par cette dotation qui résulteraient d'opérations nouvelles, de déploiements nouveaux ou de renforcements d'une opération existante en 2014 feront l'objet d'un financement interministériel. » 

Ce dispositif qui vise à faire prendre en charge par le ministère de la défense une part croissante des dépenses d'OPEX va à l'encontre de la logique des précédentes LPM qui tendaient à ce que ces dépenses ne puissent pas être gagées par des annulations de crédits d'un montant équivalent en dépenses d'équipement.

Il apparaît, en outre, particulièrement délicat à mettre en oeuvre.

Le maintien de 1 000 hommes au Mali au-delà du 1er janvier 2014 sera-t-il couvert par un financement interministériel ? Rien n'est moins sûr. Sans une réforme des OPEX existantes, les surcoûts prévisibles dépassent déjà les 450 millions sans ces 1 000 hommes et le ministre lui-même a évoqué le maintien jusqu'à la fin de l'année de plus de 2 500 hommes.

Le renforcement de la présence de nos forces spéciales dans le Sahel en 2012 avec l'opération « SABRE » aurait-il été considéré comme une nouvelle opération ? Sans doute pas, car personne n'imagine qu'il fasse l'objet d'une notification au ministère des finances.

La notion de nouvelle opération est relativement bordée; elle correspond à une décision politique du Chef de l'Etat et du ministre de la défense, justifiant le cas échéant un Conseil de défense, voire une autorisation du Parlement en vertu de l'article 35 de la Constitution.

Celle de renforcement l'est beaucoup moins.

Ne faut-il considérer que les décisions de renforcement prises par le Chef de l'Etat et le ministre de la défense ou est-ce que les mesures de gestion prises par les états-majors en fonction des situations locales sont également à prendre en compte ?

Les mesures de sécurisation des camps en Afghanistan qui ont été si coûteuses auraient-elles été considérées comme un renforcement pris en charge par le fond interministériel ou auraient-elles été considérées comme une augmentation des coûts imputables au ministère de la défense ?

Cette disposition semble ouvrir la voie à de nombreuses difficultés.

En conclusion, votre commission ne souhaite pas remettre en cause le montant de la provision qui a fait l'objet d'un arbitrage d'ensemble sur la programmation en cohérence avec la question des formats des armées, même si elle en mesure les conséquences dans un contexte international où les menaces ne vont pas en diminuant.

Elle constate que sur les dix dernières années le montant moyen du surcoût OPEX est supérieur à 500 millions d'euros et, depuis 2009, au-dessus de 900 millions.

Soit la provision est sincère et il s'agit d'un véritable engagement, d'une part, à modifier les modalités de notre présence militaire notamment en Afrique et, d'autre part, à intervenir le moins possible et d'une certaine façon d'un recul de nos ambitions et de notre volonté de peser sur la scène internationale qui prend logiquement acte des difficultés budgétaires, soit ce montant a une valeur indicative, et l'existence du fond interministériel est une garantie majeure pour que le financement des OPEX ne se fasse pas par régulation des équipements. Sans doute la vérité est-elle entre ces deux options.

Votre commission souhaite, en conséquence, que, premièrement, cette disposition relative à des opérations engageant la Nation, qui font, par ailleurs, l'objet d'une procédure constitutionnelle d'autorisation, figure dans le corps du texte et non dans son annexe.

L'importance stratégique et diplomatique de ces opérations, leur impact sur l'équilibre financier de la programmation justifient, deuxièmement, qu'elles fassent l'objet d'un débat annuel au Parlement sur les engagements de la France en dehors du territoire national et d'un bilan politique opérationnel et financier communiqué préalablement aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat à l'instar de la procédure du Bundestag.

Enfin, troisièmement, le nouveau mécanisme prévu dans le rapport annexe pour la gestion des surcoûts nets non couverts par cette dotation lui apparaît trop complexe, source de contentieux et de nature à ce qu'une part croissante de ces dépenses soit de nouveau gagée par des annulations de crédits d'équipement. C'est pourquoi elle propose de revenir au dispositif de la LPM précédente.

En conséquence, elle a adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 3 qui, tout en retenant la dotation prévue, revient au mécanisme antérieur par lequel, en gestion, « les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par cette dotation font l'objet d'un financement interministériel ».

Ce bilan et le débat prévu par le dispositif adopté par la commission doivent permettre d'éclairer la représentation nationale sur les objectifs, les réalisations et les coûts de chaque OPEX.

Ce nouvel article serait ainsi rédigé :

« La dotation annuelle au titre des opérations extérieures (OPEX) est fixée à 450 millions d'euros. En gestion, les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel.

Les opérations extérieures en cours font, chaque année, l'objet d'un débat au Parlement.

Le Gouvernement communique préalablement aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat un bilan politique, opérationnel et financier des OPEX en cours. »

Votre commission a adopté l'article 3bis nouveau ainsi rédigé.

Article 4 - Trajectoire des réductions d'effectifs

Afin de garantir la soutenabilité de cette trajectoire, la programmation prévoit une diminution de la masse salariale, reposant sur la poursuite des réductions d'effectifs.

L'article 4 prévoit que les réductions nettes d'effectifs du ministère de la défense (missions défense et anciens combattants) s'élèveront à 33 675 équivalents temps plein soit 23 500 emplois entre 2014 et 2019 qui viennent s'ajouter aux 10 175 suppressions de postes déjà décidés pour 2014 et 2015 par la précédente loi de programmation militaire.

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Déflations (ETPE)

7 881

7 500

7 397

7 397

3 500

0

33 675

Ces réductions d'effectifs porteront sur les seuls emplois financés sur les crédits de personnel du ministère de la défense. Au terme de cette évolution, soit en 2019, les effectifs du ministère de la défense s'élèveront ainsi à 242 279 agents en équivalents temps plein.

Ces réductions supposent une contraction du format des armées cohérente avec les formats définis dans le nouveau Livre blanc.

Elle implique une diminution de nos ambitions militaires.

Elles exigeront dans le même temps une poursuite des réformes engagées par le ministère de la défense et, notamment, la rationalisation des structures et une optimisation des fonctions particulièrement ambitieuse.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 bis nouveau - Actualisation de la programmation et objectif d'un redressement de l'effort de défense vers 2 % du PIB

Ce nouvel article, introduit par un amendement de votre commission, contient une "clause de revoyure" ainsi qu'une "clause de retour à meilleure fortune".

Afin de garantir la meilleure exécution possible de la programmation, il est important de prévoir une première actualisation fin 2015 afin notamment de faire le point sur la trajectoire financière, l'activité opérationnelle, les équipements majeurs, les déflations d'effectifs et la mise en oeuvre des réformes.

Une telle clause figurait initialement au sein du rapport annexé mais votre commission a jugé préférable de la reprendre dans le corps même du projet de loi.

Elle a également souhaité compléter cette clause « de revoyure » par une nouvelle clause de « retour à meilleur fortune ».

Selon cette clause, l'actualisation de la LPM doit également permettre de tenir compte de l'éventuelle amélioration de la situation économique et des finances publiques, afin de permettre le nécessaire redressement de l'effort de la Nation en faveur de la défense et tendre vers l'objectif d'un budget de la défense représentant 2 % du PIB.

Votre commission a adopté l'article 4 bis (nouveau) ainsi rédigé.

CHAPITRE IER BIS (NOUVEAU) - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION

De la bonne exécution de la loi de programmation dépendront la cohérence et la soutenabilité de notre outil de défense. C'est là un enjeu tout à fait crucial. C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose de renforcer les dispositions relatives au contrôle parlementaire de l'exécution des lois de programmation, par l'insertion d'un nouveau chapitre (Chapitre 1er bis) et de plusieurs articles additionnels.

Article 4 ter (nouveau) - Contrôle sur pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires chargées de la défense

Le respect de la trajectoire budgétaire initiale conditionne le succès ou l'échec de la programmation militaire. Les commissions parlementaires doivent donc être en mesure de veiller à la bonne exécution de cette trajectoire.

Or, en l'état actuel du droit elles n'ont aucun moyen d'obtenir la communication de documents, couverts ou non par le secret de la défense nationale, pourtant critiques pour apprécier tout écart à la trajectoire initiale. Ainsi en est-il par exemple de la « VAR » (Version Actualisée du Référentiel de programmation), ou en matière de réforme du ministère, des documents préparés en vue du comité de réforme du ministère de la défense. Ainsi en est-il également des relevés de décision du Comité Ministériel d'Investissement qui décident des choix des principaux programmes d'armement.

Par ailleurs, certains de vos rapporteurs se sont vu refuser des auditions de certains responsables de programmes d'armement, comme par exemple dans le cas de l'avion militaire A400M.

Le présent article, introduit par un amendement de votre rapporteur, a pour objet de conférer aux commissions chargées de la défense des deux assemblées des pouvoirs identiques à ceux dont disposent déjà les commissions des finances. Toutefois, il est prévu que dans ce cas, le « secret de la défense nationale » ne puisse être opposé aux parlementaires qui sont eux-mêmes habilités.

Cet article a ainsi pour ambition de contribuer au bon respect de la programmation militaire.

On observera, à toutes fins utiles, qu'un précédent du même ordre avait été établi par la loi n° 78-727 du 11 juillet 1978 de programme sur les musées dont l'article 3 dispose :

« Dans chacune des deux assemblées, le rapporteur général de la commission des finances et deux représentants désignés, l'un par cette même commission et l'autre par la commission des affaires culturelles, disposeront des pouvoirs d'investigation les plus étendus, sur pièces et sur place, pour suivre et contrôler de façon permanente l'emploi des crédits inscrits au budget du musée d'Orsay ; tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter l'exercice de leur mission devront leur être fournis ; ils seront habilités à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit.

« Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables dès l'entrée en vigueur de la présente loi, à l'établissement public chargé de la réalisation du musée d'Orsay. »

Votre commission a adopté l'article 4 ter (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4  quater (nouveau) - Réunions de contrôle de l'exécution de la loi de programmation

Votre commission a adopté un article additionnel visant à consacrer au niveau législatif les réunions de contrôle du budget de la défense, qui réunissent, chaque semestre, au ministère de la défense, les représentants du ministère de la défense et les députés et sénateurs, les présidents et rapporteurs spéciaux de la commission des finances et les présidents et les rapporteurs budgétaires membres des commissions chargées de la défense de l'Assemblée nationale et du Sénat.  

Il s'inscrit dans le cadre des mesures prévues pour renforcer le suivi et le contrôle de l'exécution de la présente loi de programmation.

Votre commission a adopté l'article 4 quater (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 quinquies (nouveau) - (Art L. 143-5 du code des juridictions financières) - Transmission des observations de la Cour des comptes aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères

Le code des juridictions financières limite aujourd'hui aux commissions chargées des finances et des affaires sociales, et, dans certaines conditions, aux commissions d'enquête, le bénéfice de la transmission des communications de la Cour des comptes aux ministres, ainsi que, à leur demande, des observations définitives de la Cour des Comptes.

Votre commission a adopté un article additionnel tendant à élargir cette possibilité aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères, pour ce qui les concerne, afin d'améliorer le contrôle exercé par le Parlement sur le Gouvernement, conformément à l'article 47-2 de la Constitution qui dispose que " La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement (...) dans l'évaluation des politiques publiques. "

Votre commission a adopté l'article 4 quinquies (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 sexies (nouveau) - Rapport et débat au Parlement sur le contrôle de l'exécution des lois de programmation et diverses autres mesures

I.- Votre commission a adopté un article additionnel visant à prévoir un débat annuel au Parlement sur l'exécution de la présente loi de programmation militaire.

Un tel débat, ainsi que le rapport annuel d'exécution prévu à cet article, devraient permettre à l'Assemblée nationale et au Sénat d'être pleinement et régulièrement informés de l'exécution de la loi de programmation militaire et de débattre avec le Gouvernement en cas de non-respect de la programmation prévue.

II.- Votre commission a souhaité que ce rapport contienne la stratégie d'acquisition des équipements du gouvernement.

Le Livre blanc de 2009 prévoyait la publication par l'Etat de la stratégie d'acquisition en ces termes :

« L'Etat doit être capable de faire connaître ses stratégies d'acquisition à long terme, permettant aux entreprises de se consolider et de se positionner sur le marché mondiale. Pour élaborer ces stratégies, comme pour être efficace dans le processus d'achat, il doit donc être doté d'une expertise technique et économique solide, appuyée sur une bonne connaissance des moyens industriels.

« C'est à ces conditions seulement que l'Etat pourra apprécier économiquement et techniquement les propositions de ses fournisseurs et instruire les décisions qui lui permettront de respecter les limites que lui fixe la stratégie générale des finances publiques. » (p. 272).

Le Livre blanc énonçait des principes - la théorie dite des trois cercles - censés guidés les achats et énonçait un certain nombre de « priorités technologiques et industrielles découlant des objectifs stratégiques de la sécurité nationale à l'horizon 2025 » et des ruptures technologiques et scientifiques pressenties sur lesquelles il convenait d'être vigilants.

Pour des raisons qui n'ont pas été explicitées, la stratégie d'acquisition de l'Etat, prévue par le Livre blanc, n'a jamais été publiée. Certains documents, tels le « plan prospectif à trente ans » ou « PP30 » établi par la DGA, pourraient tenir lieu de substitut. Mais ce document comporte des parties classifiées qui ne sont pas communiquées aux industriels et surtout, il n'a pas été mis à jour depuis 2011, alors qu'il devrait l'être en principe tous les ans.

La publication de la stratégie d'acquisition est chose fréquente aussi bien aux Etats-Unis qu'au Royaume-Uni. Outre-Atlantique, la stratégie d'acquisition prend la forme « Militarily Critical Technologies List » ou listes des technologies militaires critiques, que le Pentagone souhaite acquérir dans les différents domaines, comme par exemple les technologies aéronautiques. Elles sont détaillées et mises à jour régulièrement. Au Royaume-Uni, il s'agit de la « Defence Strategy for Acquisition Reform » 2010 et du « National Security through Technology» de 2012.

La publication de cette stratégie sert aussi bien les intérêts de l'Etat que ceux des industriels.

Pour l'Etat : il s'agit de forcer ses services à réfléchir à long terme sur les voies et moyens de concilier le besoin opérationnel - exprimé par les forces et généralement porté par l'état-major des armées - et les mesures de politique industrielle qui s'imposent afin de préserver la BITD, mesures généralement portées par la DGA. C'est un exercice complexe dont on a pu mesurer la difficulté au cours de la dernière décennie en matière de drones MALE. Cet exemple topique de conflit entre les besoins opérationnels et les considérations industrielles s'est soldé par un blocage total et au final l'inaction de l'Etat. Contraindre le gouvernement à rendre publique sa stratégie d'acquisition c'est l'obliger à mettre ses idées en ordre et lui permettre de se soustraire à la double tyrannie de l'influence et de l'urgence. Cet effort est d'autant plus nécessaire en période de difficultés budgétaires quand il doit à tout prix concentrer ses crédits sur ses priorités et faire jouer à plein les effets de levier.

Pour les industriels : il s'agit de bénéficier de l'éclairage du client, c'est-à-dire l'Etat, sur ce qu'il souhaite développer, afin de ne pas dépenser des fonds propres, du temps et de l'énergie sur des programmes qui ne verront jamais le jour. Cet éclairage stratégique est d'autant plus important que l'on descend dans la chaîne d'approvisionnement. Il est assez facile pour les grands groupes d'avoir une vision assez bonne de ce que pourrait être, par exemple, le futur drone de combat. Tel n'est pas le cas pour les PME.

En matière de recherches, le volume limité de l'enveloppe des PEA impose à l'Etat d'être stratège. Cela suppose qu'il fasse des choix judicieux dans le long terme quant aux briques technologiques et aux systèmes d'armes qu'il juge indispensable d'acquérir. Il ne s'agit pas de faire de la R&T pour faire de la R&T. Il faut certes être à l'écoute des évolutions technologiques et des ruptures scientifiques. Mais cette écoute et cette recherche doivent être éclairées par ce que seront les programmes futurs.

Il convient également dans les programmes d'études amont de bien doser l'effort entre, d'une part, les démonstrateurs de systèmes et, d'autre part, le développement des briques technologiques. Il faut un mélange harmonieux des deux. Une très bonne vision des systèmes d'armes ne fera pas un système d'armes performant s'il n'y a pas les bons capteurs, les bons senseurs et les bons armements.

La DGA est en capacité de contribuer à l'élaboration de la stratégie d'acquisition. Mais elle ne peut être juge et partie et il semble de l'intérêt de l'Etat que l'état-major des armées soit co-responsable de l'élaboration de ce document, comme il l'est du reste du programme 146.

III.- Votre commission a également jugé utile que le rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LPM consacre une partie au suivi d'exécution du plan d'accompagnement économique des territoires affectés par des restructurations.

La loi de programmation militaire a confié à la délégation aux restructurations du ministère de la défense une mission de pilotage de l'accompagnement économique des territoires affectés par des restructurations.

Cet accompagnement repose sur un dispositif de contractualisation avec les collectivités territoriales pour la redynamisation des territoires concernés qui permet l'affectation de crédits du fonds de restructuration de la défense (FRED) et du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), la mobilisation de dispositifs fiscaux et de prêts participatifs de la Banque publique d'investissement pour soutenir les entreprises s'implantant sur ces territoires, la capacité pour les collectivités d'acquérir les emprises délaissées par la défense à l'euro symbolique, la mobilisation de crédit du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial.

Il est indispensable que le pilotage de cet accompagnement soit unifié et coordonné.

La communication, au sein du rapport annuel, d'éléments sur la mise en oeuvre des dispositifs budgétaires, financiers, fiscaux et sociaux instaurés pour l'accompagnement économique des territoires affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense, permettra au Parlement de suivre l'exécution de l'ensemble de l'action de l'État.

Votre commission a adopté l'article 4 sexies (nouveau) ainsi rédigé.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RENSEIGNEMENT

Article 5 (article 6 nonies de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958) - Renforcement des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement

L'article 5 vise à renforcer les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

I. La situation actuelle

La délégation parlementaire au renseignement a été créée par la loi du 9 octobre 2007.

Jusqu'en 2007, la France était l'une des rares démocraties occidentales à ne pas disposer d'un organe parlementaire chargé spécifiquement du contrôle des services de renseignements. Il n'y avait que des contacts ponctuels entre les commissions compétentes du Parlement et les services de renseignement, par exemple lors de l'examen du budget.

Cette situation entretenait une certaine méconnaissance réciproque entre le Parlement et les services de renseignement.

La création de la délégation parlementaire au renseignement a apporté deux changements majeurs :

- d'une part, il existe désormais un cadre clair, parfaitement solide au plan juridique en matière de protection du secret, pour le dialogue entre le Parlement et les services de renseignement ;

- d'autre part, la délégation possède une vision d'ensemble de l'organisation et de l'activité des services, qu'ils relèvent de la sécurité intérieure ou de la sécurité extérieure.

1 - La composition de la Délégation

? La délégation parlementaire au renseignement est un organe commun à l'Assemblée nationale et au Sénat : Elle comprend huit membres, quatre députés et quatre sénateurs ; sur ces 8 membres, 4 sont membres de droit (les présidents des commissions des Lois et chargées de la défense des deux assemblées) et 4 membres sont nommés par les présidents des assemblées, avec obligation de garantir la présence de l'opposition, avec une présidence tournante tous les ans, en alternance Assemblée nationale /Sénat.

Le secrétariat de la délégation est assuré conjointement par le secrétariat des commissions chargées de la défense et des commissions des Lois des deux assemblées.

2 - Les compétences de la Délégation

? La loi définit ses attributions en des termes généraux. La délégation « a pour mission de suivre l'activité générale et les moyens des services spécialisés » des ministères de la défense, de l'intérieur et des finances.

Elle est informée des éléments relatifs « au budget, à l'activité générale et à l'organisation des services », mais pas des activités opérationnelles et de leur financement, ni sur les échanges avec les services étrangers.

La loi précise les personnalités pouvant être entendues par la délégation : le Premier ministre, les ministres, le secrétaire général de la défense nationale et les directeurs en fonction des six services de renseignement. La possibilité pour la délégation d'entendre les agents ayant exercé ou exerçant des fonctions au sein des services est expressément exclue.

? La délégation adresse des recommandations et des observations au Président de la République et au Premier ministre. Elle publie aussi chaque année un rapport public qui ne peut faire état d'aucune information ni d'aucun élément d'appréciation protégés par le secret de la défense nationale.

? Les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale.

? Dans le cadre de la loi actuelle, la délégation parlementaire au renseignement n'est donc pas une instance de contrôle au sens strict :

- l'exécutif n'a pas obligation de rendre compte des activités opérationnelles passées, en cours ou en préparation ;

- la délégation n'a pas de pouvoir d'inspection ;

- la délégation ne doit pas se substituer à d'autres instances de contrôle où siègent des parlementaires (commission de vérification des fonds spéciaux ; commission de contrôle des interceptions de sécurité ; commission du secret de la défense nationale).

II. Le projet de loi

Le projet de loi prévoit de renforcer les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement de plusieurs manières.

La délégation parlementaire au renseignement se verrait reconnaître la mission générale du « contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement en matière de renseignement » et de l'évaluation de la politique publique en ce domaine.

L'information de la délégation serait sensiblement améliorée.

Ainsi, la délégation parlementaire au renseignement serait informée de la stratégie nationale du renseignement et du plan national d'orientation du renseignement. Un rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement et un rapport annuel d'activité de la communauté française du renseignement lui seraient également présentés.

La liste des personnes pouvant être auditionnées par la délégation serait élargie au coordonnateur national du renseignement et au directeur de l'académie du renseignement, ainsi que, sous réserve de l'accord préalable des ministres sous l'autorité desquels ils sont placés, aux autres directeurs d'administration centrale ayant à connaître des activités des services spécialisés de renseignement.

La délégation pourrait également inviter les présidents de la commission consultative du secret de la défense nationale et de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité à lui présenter les rapports d'activité de ces commissions.

La liste des destinataires de son rapport confidentiel serait élargie aux ministres pour ce qui concerne les services placés sous leur autorité.

Enfin, le projet de loi prévoit l'absorption par la délégation parlementaire au renseignement de la commission de vérification des fonds spéciaux, qui deviendrait une formation spécialisée de la délégation.

III. La position de votre commission

La création de la délégation parlementaire au renseignement par la loi du 9 octobre 2007 a permis de corriger une anomalie. Jusqu'alors, la France était l'une des dernières démocraties occidentales à ne pas être dotée d'un organe parlementaire ad hoc dédié au contrôle des services de renseignement.

Cinq ans après sa création, le bilan de la délégation parlementaire au renseignement s'avère très positif. En particulier, une véritable relation de confiance s'est nouée entre la délégation et les services de renseignement.

Conformément au souhait du Président de la République, il semble indispensable aujourd'hui de franchir une nouvelle étape afin de renforcer le contrôle parlementaire des services de renseignement.

Le texte du projet de loi contient à cet égard des avancées non négligeables avec en particulier :

- La reconnaissance à la délégation parlementaire au renseignement d'une mission de contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement en matière de renseignement ;

- Une meilleure information de la délégation parlementaire au renseignement, notamment avec le rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement et du rapport annuel d'activité ;

- L'extension de la liste des personnalités pouvant être auditionnées ;

- Surtout, l'absorption par la délégation parlementaire au renseignement de la commission de vérification des fonds spéciaux.

Le nécessaire renforcement des moyens humains et financiers, ainsi que des outils juridiques dont disposent les services de renseignement doit, en effet, aller de pair avec un véritable rehaussement du contrôle démocratique.

De récentes affaires, telles que l'affaire dite des « fadettes » ou l'affaire « Merah », ont mis en évidence des dysfonctionnements dans l'action des services de renseignement.

Il est légitime, dans une démocratie, que le Parlement puisse être informé de telles affaires afin d'être en mesure d'exercer pleinement son rôle de contrôle de l'action du Gouvernement, naturellement d'une manière qui préserve le secret de la défense nationale.

Ayant été saisie de plusieurs amendements de votre rapporteur visant à renforcer encore davantage les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement, votre commission n'a toutefois pas souhaité remettre en cause l'équilibre prévu par le projet de loi entre le souci de préserver l'efficacité des services de renseignement et le contrôle démocratique.

En particulier, elle a rejeté des amendements visant à :

- - Clarifier les missions de la délégation parlementaire au renseignement et prévoir la transmission à la délégation de la stratégie nationale du renseignement ;

- -Reconnaître à la délégation la possibilité, avec l'accord du Premier ministre, de connaître des informations et des éléments d'appréciation portant sur les activités opérationnelles des services, les instructions données par les pouvoirs publics à cet égard et le financement de ces activités, sous réserve que ces éléments ne portent pas sur les opérations en cours ou les échanges avec d'autres services étrangers ou des organismes internationaux ;

- Reconnaître à la délégation la possibilité d'auditionner les agents des services de renseignement, autres que les directeurs ;

- Prévoir la possibilité pour la délégation de faire état dans son rapport public de « graves dysfonctionnements constatés dans l'action des services ».

Votre commission a donc préféré s'en tenir sur ce point au texte du projet de loi présenté par le Gouvernement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (article 154 de la loi n°2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2012) - Absorption de la commission de vérification des fonds spéciaux par la délégation parlementaire au renseignement

L'article 6 vise à transformer la commission de vérification des fonds spéciaux en une formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement.

I. La situation actuelle

Succédant à la commission de vérification de l'usage des fonds spéciaux par le SDECE (Service de documentation extérieure et de contre-espionnage), qui était composée uniquement de membres de la Cour des comptes, du Conseil d'Etat ou de l'Inspection des finances, la commission de vérification des fonds spéciaux a été créée par un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances pour 2002, peu après la polémique sur l'utilisation des fonds spéciaux par le Président de la République de l'époque, Jacques Chirac.

Selon l'article 154 de la loi de finances pour 2002, la commission est composée de quatre parlementaires : deux députés, dont le président de la commission, désignés par le président de l'Assemblée nationale pour la durée de leur mandat, et deux sénateurs désignés par le président du Sénat après chaque renouvellement sénatorial.

La loi prévoit également que la commission comprend deux membres de la Cour des comptes, désignés sur proposition de son premier Président.

Toutefois, à la suite de la décision de Philippe Séguin, alors premier président de la Cour des comptes, décision confirmée depuis par son successeur, Didier Migaud, les magistrats de la Cour des comptes ont décidé de ne plus siéger au sein de cette instance.

Il semblerait que cette décision s'explique à la fois par la volonté de la Cour des comptes d'étendre son contrôle sur l'ensemble des crédits, y compris les fonds spéciaux, mais aussi de défendre son « pré carré » et ne pas voir certains de ses membres siéger dans une instance majoritairement composée de parlementaires.

De ce fait, la commission de vérification des fonds spéciaux s'apparente aujourd'hui à un organe parlementaire.

La commission est chargée de s'assurer que les fonds spéciaux « sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances ».

Elle a donc pour mission d'effectuer un contrôle de régularité des comptes des dépenses réalisées sur fonds spéciaux en s'assurant de la sincérité de leur imputation comptable. Il lui appartient ainsi de vérifier que ces fonds ont bien été utilisés pour financer des dépenses qui, en raison de leur nature particulière, ne sauraient être financées par un autre truchement.

Pour exercer ce contrôle, la commission dispose de pouvoirs étendus : toutes les informations nécessaires à sa mission doivent lui être fournies. Elle est notamment en droit de prendre connaissance de « tous les documents, pièces et rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l'emploi des fonds correspondants ». Elle est également habilitée à se faire « représenter les registres, états, journaux, décisions et toutes pièces justificatives propres à l'éclairer ».

La commission est chargée d'établir, chaque année, un rapport sur les conditions d'emploi de ces fonds, remis au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions chargées des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Elle établit également un procès-verbal constatant que les dépenses réalisées sur les fonds spéciaux sont couvertes par des pièces justificatives pour un montant égal. Ce procès-verbal est remis au Premier ministre et au ministre chargé du budget qui te transmet à la Cour des comptes.

Les travaux de la commission de vérification des fonds spéciaux sont couverts par le secret de la défense nationale.

II. Le projet de loi

Le projet de loi propose de modifier la nature et la composition de la commission de vérification des fonds spéciaux. En revanche, il ne propose pas de modifier ses attributions.

La commission de vérification des fonds spéciaux deviendrait une formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement.

Tirant les conséquences du refus de la Cour des comptes de désigner des représentants au sein de cette instance, la commission ne comprendrait plus de membres de la Cour des comptes, mais uniquement des parlementaires.

Elle serait composée, comme c'est le cas actuellement, de quatre parlementaires, deux députés et deux sénateurs, mais ceux-ci seraient dorénavant désignés parmi les membres de la délégation parlementaire au renseignement.

Le président de la commission de vérification des fonds spéciaux ne serait plus nécessairement un député mais serait choisi alternativement pour un an par le président de l'Assemblée nationale parmi les députés lorsque la présidence de la délégation est assurée par un sénateur et par le président du Sénat parmi les sénateurs lorsque la présidence de la délégation est assurée par un député.

Le projet de loi prévoit enfin d'élargir la liste des destinataires du procès-verbal et du rapport de la commission.

Le procès-verbal serait également transmis aux ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l'économie et du budget, chacun pour ce qui concerne les services spécialisés de renseignement placés respectivement sous leur autorité.

Enfin, le rapport de la commission serait présenté aux membres de la délégation parlementaire au renseignement qui ne sont pas membres de la commission.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve le dispositif proposé par le projet de loi. La coexistence de deux organes parlementaires dans un domaine proche sera source de rationalisation mais elle permettra aussi de renforcer le contrôle parlementaire dans le domaine du renseignement.

Votre rapporteur avait proposé deux amendements visant d'une part à simplifier le texte du projet de loi relatif à l'organisation et à la composition de la future formation spécialisée au sein de la délégation et d'autre part à fusionner les deux secrétariats, mais votre commission a préféré, là encore, s'en tenir au texte du projet de loi et a donc rejeté ces deux amendements.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (article 656-1 du code de procédure pénale) - Renforcement de la protection de l'anonymat des agents des services de renseignement à l'occasion des procédures judiciaires

Cet article vise à renforcer la protection de l'anonymat des agents des services de renseignement appelés à témoigner dans le cadre de procédures judiciaires.

L'article 706-58 du code de procédure pénale permet que les déclarations d'un témoin puissent être recueillies sans que son identité apparaisse dans le dossier mais cette garantie est réservée aux procédures portant sur un crime ou un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement et lorsque l'audition de la personne est susceptible de mettre gravement en danger sa vie ou son intégrité physique, des membres de sa famille ou celles de ses proches. Elle est en outre assortie de plusieurs tempéraments liés à l'exercice des droits de la défense (article 706-60 du code de procédure pénale).

De même, aux termes de l'article 706-24 du code de procédure pénale, les officiers ou agents de police judiciaire affectés dans les services de lutte contre le terrorisme peuvent être autorisés par le procureur général près la Cour d'appel de Paris, à déposer ou à comparaître sous un numéro d'immatriculation administrative. Ce dispositif ne peut toutefois s'appliquer aux services de renseignement que dans les limites de leurs activités de police judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme.

L'article 27 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI 2 ») a donc institué un régime de déposition spécifique aux personnels des services de renseignement qui peuvent être témoins, dans le cadre de leurs missions, de la commission d'une infraction.

L'article 656-1 du code de procédure pénale les protège de plusieurs manières :

- l'identité réelle de l'agent ne doit jamais apparaître au cours de la procédure ;

- les questions susceptibles de leur être posées ne doivent avoir ni pour objet ni pour effet de révéler, directement ou indirectement, la véritable identité de cet agent ;

- les auditions sont organisées dans des conditions permettant la garantie de son anonymat ;

- si une confrontation doit être organisée entre un agent des services de renseignement et une personne mise en examen, elle est réalisée dans les conditions prévues par l'article 706-61 du code de procédure pénale, applicable aux témoins « sous X » : la déposition devra alors être réalisée par l'intermédiaire d'un dispositif technique permettant l'audition du témoin à distance, en rendant sa voix non identifiable.

Toutefois, cette procédure n'apparaît pas entièrement satisfaisante. La présence physique des agents devant une juridiction à la suite d'une convocation et leur participation à des comparutions présentent en effet le risque de dévoiler leur couverture et de mettre en danger leur sécurité comme l'efficacité de leurs missions en cours.

Comme le relève l'étude d'impact, « les éléments recueillis auprès des différents services concernés attestent que les agents du renseignement ont le sentiment de n'être pas suffisamment protégés sur le plan juridique, au regard de l'intérêt croissant porté par les magistrats et les médias au monde du renseignement ».

L'augmentation notable des demandes de déclassification et des perquisitions effectuées dans les services illustrent ce regain d'attention de la Justice qui découle d'un besoin accru de transparence.

De plus, en dépit des dispositions protégeant l'identité des agents et punissant la révélation de celle-ci, les agents des services de renseignement sont aujourd'hui particulièrement exposés, comme l'illustre la divulgation fréquente, par les médias, de leur identité ou de leurs modes opératoires.

Il est donc nécessaire de faire évoluer la procédure afin de faciliter la manifestation de la vérité auprès de l'autorité judiciaire tout en protégeant davantage l'anonymat des agents concernés.

Cet article propose donc de modifier la rédaction de l'article 656-1 du code de procédure pénale afin de prévoir, lorsque l'autorité hiérarchique considère que l'audition comporte des risques pour l'agent, ses proches ou son service, que cette audition soit faite dans un lieu assurant l'anonymat et la confidentialité. Ce lieu serait choisi par le chef de service de l'agent et pourrait être le lieu du service d'affectation de l'agent.

Votre commission partage la préoccupation du Gouvernement de renforcer la protection des agents des services de renseignement en général et de leur identité en particulier.

Le dispositif permettra de renforcer la protection de l'identité des agents des services de renseignement, tout en leur permettant d'apporter leur concours à la justice. Toutefois, comme c'est la règle dans d'autres types de procédure où l'anonymat est préservé, aucune condamnation ne pourra être prononcée sur le seul fondement des déclarations recueillies dans de telles conditions.

Enfin, la possibilité de déposer anonymement concerne uniquement les procédures dans lesquelles les agents des services de renseignement sont entendus en qualité de témoin. Elle ne peut en aucun cas être utilisée au cours de procédures judiciaires dans lesquelles ces agents seraient entendus en tant que prévenus.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux fichiers administratifs du ministère de l'intérieur aux agents des services de renseignement

L'article 8 vise à étendre l'accès des services de renseignement à certains traitements automatisés administratifs (ou « fichiers ») mis en oeuvre par les services du ministère de l'intérieur.

Les fichiers concernés sont au nombre de sept :

- le fichier national des immatriculations (FNI) ;

- le système national de gestion des permis de conduire (SI-FAETON) ;

- le système de gestion des cartes nationales d'identité (CNI) ;

- le système de gestion des passeports (TES) ;

- le système informatisé de gestion des dossiers relatifs aux ressortissants étrangers en France (AGDREF 2) ;

- le traitement automatisé mentionné aux articles L. 611-3 à L. 611-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, relatives aux ressortissants étrangers qui, ayant été contrôlés à l'occasion du franchissement de la frontière, ne remplissent pas les conditions d'entrée requises (« fichier des non admis ») ;

- le système de délivrance des visas des ressortissants étrangers (VISABIO).

Ces fichiers entrent dans le cadre de la loi du 6 janvier 1978 et ont été autorisés par la CNIL. Ce ne sont pas des fichiers de souveraineté, dont la liste a été publiée par un décret de 2007. Il ne s'agit pas non plus des fichiers de police judiciaire ou de fichiers mis en oeuvre par des opérateurs privés.

I. La situation actuelle

Jusqu'en 2006, les services de renseignement n'avaient pas accès aux fichiers administratifs, à l'inverse de la plupart de leurs homologues étrangers.

L'article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure, issu de la loi n°2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers, a autorisé, de manière temporaire, les agents spécialement habilités des services de la police nationale et de la gendarmerie nationale spécialement chargés de la prévention et de la lutte contre le terrorisme à accéder, en dehors d'un cadre judiciaire, à ces fichiers. Il s'agit notamment de l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) et de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI). Il s'agissait de donner aux services spécialisés dans la lutte anti-terroriste les moyens de collecter et de vérifier des informations le plus en amont possible, avant l'éventuelle ouverture d'une information judiciaire.

La loi du 23 janvier 2006 a également permis aux agents individuellement désignés et dûment habilités des services de renseignement du ministère de la défense d'accéder à ces fichiers pour les seuls besoins de la prévention des actes de terrorisme.

L'article L. 221-1 du code de la sécurité intérieure rappelle que cette consultation doit se dérouler dans les conditions fixées par la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, c'est-à-dire dans des conditions permettant de garantir la traçabilité et la journalisation de ces accès.

Enfin, l'accès des services de police et de la gendarmerie nationales, de même que celui des services de renseignement du ministère de la défense à ces fichiers n'est autorisé que jusqu'au 31 décembre 2015.

La consultation de ces fichiers n'était à l'origine admise que pour les besoins de la prévention et de la répression des actes de terrorisme pour les agents des services de renseignement relevant du ministère de l'intérieur.

Depuis la LOPPSI II (loi n°2011-267 du 14 mars 2011, article 33), les services du ministère de l'intérieur bénéficient du droit d'accéder à ces fichiers pour prévenir et réprimer, en plus des actes de terrorisme, les « atteintes à l'indépendance de la Nation, à l'intégrité de son territoire, à sa sécurité, à la forme républicaine de ses institutions, aux moyens de sa défense et de sa diplomatie, à la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger et aux éléments essentiels de son potentiel scientifique », liste qui recouvre strictement la définition des intérêts fondamentaux de la Nation, telle que posée par l'article 410-1 du code pénal.

En revanche, concernant les services de renseignement relevant du ministère de la défense, l'accès à ces fichiers reste limité pour les seuls besoins de la prévention des actes de terrorisme.

Enfin, les services de renseignement relevant du ministère de l'économie et des finances (la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières et la cellule tracfin) n'y ont aucun accès.

II. Le projet de loi

Cet article a donc pour objet d'étendre l'accès à ces fichiers administratifs de deux manières.

D'une part, l'ensemble des services de renseignement pourrait accéder à ces fichiers.

D'autre part, le motif de l'accès de tous les services de renseignement à ces fichiers serait élargi, au-delà de la seule prévention des actes de terrorisme, aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

III. La position de votre commission

Quelles raisons justifient cette double extension ?

La consultation des fichiers administratifs constitue une pratique très utile pour les services de renseignement. Elle permet de déterminer l'identité complète d'une personne ou encore de vérifier si un titre d'identité est authentique. Elle entre également dans le cadre d'investigations menées par les services sur des personnes dont ils suivent les activités et les déplacements.

Par ailleurs, il peut sembler utile d'élargir le périmètre de consultation de ces fichiers et cela pour l'ensemble des services de renseignement aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, afin que ces services puissent répondre efficacement aux menaces multiformes actuelles dépassant le cadre du terrorisme, comme lutter contre les réseaux de prolifération d'armes, les menaces en provenance d'Etats hostiles, la criminalité transnationale organisée ou bien encore sécuriser les approvisionnements nationaux en ressources énergétiques, qui s'inscrivent pleinement dans le champ des missions dévolues aux services spécialisés de renseignement.

Enfin, des garanties sont prévues.

Tout d'abord, un décret en Conseil d'Etat déterminera les services concernés et les modalités d'accès.

Ensuite, dans le cas où les services ont accès aux fichiers, toutes les consultations seront enregistrées.

Le Conseil constitutionnel admet, sous certaines réserves, les utilisations multiples d'un fichier. Ainsi, dans sa décision n°2003-467 DC du 13 mars 2003 sur la loi pour la sécurité intérieure, il a considéré qu'aucune norme constitutionnelle ne s'opposait par principe à l'utilisation à des fins administratives de données nominatives automatisées recueillies dans le cadre d'activités de police judiciaire. Toutefois, elle « méconnaîtrait les exigences résultant des articles 2,4, 9 et 16 de la Déclaration de 1789 si, par son caractère excessif, elle portait atteinte aux droits ou aux intérêts légitimes des personnes concernées ». C'est donc aux conditions dans lesquelles il est procédé à la double utilisation d'un fichier que le Conseil constitutionnel et, par voie de conséquence, le législateur ou le pouvoir réglementaire doivent être attentifs.

D'ailleurs, les lois du 23 janvier 2006, comme du 14 mars 2011, ont été soumises au Conseil constitutionnel sans que ce dernier ne relève d'office de difficulté constitutionnelle sur les dispositions relatives à l'accès à ces fichiers.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 (article L. 232-2 du code de la sécurité intérieure) - Extension de l'accès des agents des services de renseignement aux fichiers relatifs aux déplacements internationaux

Cet article vise à étendre l'accès des services de renseignement aux fichiers existants relatifs aux déplacements internationaux au-delà de la seule prévention des actes de terrorisme en visant également la prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

L'article L. 232-1 du code de la sécurité intérieure, introduit par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, a autorisé le ministre de l'intérieur à mettre en oeuvre un traitement automatisé de données à caractère personnel recueillies à l'occasion de déplacements internationaux en provenance ou à destination d'Etats n'appartenant pas à l'Union européenne.

Ces fichiers sont mis en oeuvre à des fins de contrôle aux frontières et de lutte contre l'immigration clandestine ainsi que, en vertu de l'article L. 232-2 du code de la sécurité intérieure, aux fins de prévention et de répression des actes de terrorisme.

Il s'agit de données figurant sur les cartes d'embarquement et de débarquement des passagers de transporteurs aériens, des données collectées à partir de la bande de lecture optique des documents de voyage, de la carte nationale d'identité et des visas des passagers de transporteurs aériens, maritimes ou ferroviaires et des données relatives aux passagers et enregistrées dans les systèmes de réservation et de contrôle des départs lorsqu'elles sont détenues par les transporteurs aériens, maritimes ou ferroviaires.

Les fichiers du ministère de l'Intérieur permettant actuellement la collecte et le traitement de ces données sont :

- d'une part du fichier national transfrontière (FNT), alimenté automatiquement à partir des bandes de lecture optique des documents de voyage et des données figurant sur les cartes d'embarquement et de débarquement ;

- et d'autre part, du système européen de traitement des données d'enregistrement et de réservation (SETRADER), contenant les seules données d'enregistrement (données dites API) relatives aux passagers aériens et à leurs déplacements.

Les données enregistrées lors de la réservation du titre de transport, dites données PNR, peuvent également être collectées et traitées mais aucun traitement enregistrant ces données n'a cependant encore été créé.

Ces fichiers ont été autorisés par actes réglementaires après avis de la CNIL et ne peuvent pas contenir, conformément au I de l'article 8 de la loi du 6 janvier 1978 de données dites sensibles, c'est-à-dire des données à caractère personnel qui font apparaître directement ou indirectement les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques, philosophiques, religieuses ou l'appartenance syndicale, ou qui sont relatives à la santé ou à la vie sexuelle des personnes.

Initialement, seuls les agents des services de police et de gendarmerie nationales individuellement désignés et dûment habilités, ainsi que les agents des douanes chargés de la sûreté des transports internationaux, pouvaient avoir accès à ces données.

Lors de l'examen de la LOPPSI 2 au Parlement, un amendement a étendu cet accès aux agents des services de renseignement du ministère de la défense aux seules fins de la prévention des actes de terrorisme.

Le texte proposé par le projet de loi vise à étendre la finalité de ces fichiers à la prévention et à la répression des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et à étendre l'accès des agents des services de renseignement au-delà de la simple prévention des actes de terrorisme afin de prévenir les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

En effet, les finalités pour lesquelles peuvent être mis en oeuvre ces fichiers (contrôle aux frontières, lutte contre l'immigration et lutte contre le terrorisme) peuvent sembler trop limitées pour répondre aux besoins opérationnels des services de renseignement.

Il est en effet déterminant pour ces services d'avoir accès à des informations sur les voyageurs se rendant de manière régulière ou prolongée dans les pays connus pour abriter des lieux de radicalisation, ainsi que sur les déplacements des individus déjà repérés.

Ces services luttent contre les filières acheminant des individus à risque vers des zones sensibles où ils sont susceptibles de recevoir un endoctrinement et/ou un entraînement voire une expérience du combat qui les rendent susceptibles de commettre ou de participer à des actions terroristes en France ou contre les intérêts français à l'étranger.

Les enquêtes sur ces filières et les individus qui y participent commencent souvent à partir d'informations reçues après le départ d'un individu à risque vers une zone sensible. Une analyse en amont peut être effectuée pour arriver à déterminer les déplacements des individus déjà connus des services mais également d'autres personnes ayant effectué un parcours similaire et pour lesquels les services n'ont pas de renseignement particulier. Le recueil et l'analyse de ces informations permettent alors de déterminer les mesures à prendre au retour sur le territoire français (surveillance, contrôle, interpellation).

C'est la raison pour laquelle il est proposé d'ajouter la prévention des atteintes portées aux intérêts fondamentaux de la Nation. Cet élargissement permettra de recouvrir la mission de contre ingérence et les actions de lutte contre toute menace pouvant prendre la forme d'activités de terrorisme, d'espionnage, de subversion, de sabotage ou de crime organisé. Ces activités s'inscrivent dans le champ international et relèvent, par définition, des compétences dévolues aux services de renseignement.

Il convient de relever, à cet égard, que le Conseil constitutionnel considère que la prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation est une exigence constitutionnelle (décision n°2011-197 QPC) au même titre que la préservation de l'ordre public.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (article L. 232-7 nouveau du code de la sécurité intérieure) - Création à titre expérimental d'un nouveau traitement relatif aux données API et PNR des transporteurs aériens

Cet article a pour objet d'autoriser, à titre temporaire, la création d'un nouveau système de traitement automatisé (ou fichier) relatif aux données dites API et aux données dites PNR des passagers aériens.

I. La situation actuelle

? Dans la lutte contre le terrorisme, le domaine de la sûreté aérienne occupe une place particulière, encore renforcée depuis les attentats du 11 septembre 2001. Les menaces pesant sur le transport aérien font l'objet depuis une décennie d'efforts importants en matière de sécurité. Comme le transport aérien est en expansion permanente, terroristes et trafiquants utilisent de plus en plus ce mode de déplacement. Ils savent fractionner leurs itinéraires pour concilier rapidité et discrétion. Or, la particularité du transport aérien, par rapport à d'autres modes de transport, est que chaque passager est nominativement enregistré.

Les spécificités du transport aérien font que depuis longtemps les compagnies aériennes, pour des raisons de sécurité mais également commerciales, ont besoin d'un certain nombre d'informations qu'elles enregistrent et conservent. Il s'agit des données d'embarquement, dites API (« Advanced passenger information »), qui portent sur l'identité des passagers (nom, prénom, date de naissance, etc.) et les informations relatives au document de voyage utilisé - passeport, carte nationale d'identité, visa, carte d'embarquement - et des données de réservation, dites PNR (« Passenger name record »). Les données PNR sont recueillies par les compagnies aériennes au moment de la réservation du vol, contrairement aux données API, qui le sont seulement au moment de l'enregistrement du passager à l'aéroport. Les données PNR permettent donc d'anticiper les déplacements d'une personne identifiée par les services de renseignement. Elles comportent, par ailleurs, des informations plus complètes : les dates du voyage, l'itinéraire complet, le nombre et le poids maximal des bagages, les données relatives au moyen de paiement utilisé, le contact dans le pays d'arrivée, etc.

? L'évolution de la menace terroriste, notamment depuis les attentats du 11 septembre, ont amené les Etats à étudier la possibilité d'exploiter ces données pour améliorer la sécurité du transport aérien et lutter plus efficacement contre le terrorisme et les formes graves de criminalité.

Actuellement, 49 pays dans le monde demandent des données API (données d'enregistrement et d'embarquement) et 19 des données PNR (données de réservation). C'est notamment le cas des Etats-Unis, de la Grande Bretagne, de l'Australie ou du Canada et plusieurs pays s'apprêtent à mettre en place un tel système, dont la Russie, l'Arabie Saoudite, la Corée du sud ou Abou Dhabi.

Au niveau européen, les transporteurs aériens ont l'obligation de transmettre aux autorités nationales les données API en vertu de la directive 2004/82 du Conseil.

Ainsi, en France, les données API sont communiquées aux autorités.

En revanche, au sein de l'Union européenne, jusqu'à présent seul le Royaume-Uni, avec son programme « e borders » exploite les données PNR à grande échelle. D'autres Etats membres utilisent les données PNR, comme les Pays-Bas, la Belgique, la Suède, le Danemark, mais sur de plus faibles volumes et de manière moins automatisée.

? En février 2011, la Commission européenne a présenté une proposition de directive sur les données PNR.

Ce texte confie à chaque Etat membre la responsabilité de créer une plateforme d'exploitation des données API et PNR transmises par les transporteurs aériens.

Il contient des garanties pour le respect des droits fondamentaux et la protection des données personnelles. Il prévoit notamment une conservation des données limitées à cinq ans, puis un effacement définitif, et l'octroi aux passagers de tous les droits consacrés par la législation européenne de protection des données (droit d'accès, de rectification, effacement, réparation et recours juridictionnel).

Ayant fait l'objet d'un consensus politique au sein du Conseil « Justice et Affaires intérieures » en avril 2012, la proposition de directive a été transmise au Parlement européen. Après avoir repoussé à plusieurs reprises l'examen et le vote du projet de rapport de son rapporteur, M. Kirkhope, la commission LIBE du Parlement européen a rejeté le projet de directive lors de sa séance du 24 avril 2013 considérant que l'équilibre entre le respect des droits individuels et la sécurité n'était pas suffisant.

Le Parlement européen a cependant voté à une très large majorité en plénière du 11 juin dernier, le renvoi de ce texte le devant la Commission LIBE en lui enjoignant de l'examiner au fond.

Durant l'été 2013, le ministre français de l'intérieur et huit de ses homologues (Allemagne, Belgique, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni et Suède) ont écrit au président de la Commission LIBE pour lui souligner l'urgence qu'il y avait à adopter au plus vite ce texte important pour la sécurité de l'Union européenne et de ses ressortissants.

Bien que la Lituanie qui assure la présidence de l'Union européenne ait inscrit l'adoption de la directive PNR comme une des priorités de sa présidence, il n'est pas possible à ce stade de déterminer si ce texte pourra être adopté avant la fin de l'année.

Parallèlement, la Commission européenne a incité les Etats membres à s'engager dans une démarche de ce type puisqu'elle a lancé, sur le fonds ISEC (« Internal Security ») 2012-2013, un appel à projet, doté d'une enveloppe de 50 millions d'euros, pour permettre aux Etats membres les plus avancés dans leur projet national de mettre sur pied leur plateforme API-PNR. Cette enveloppe permettra de couvrir, à hauteur de 90% au maximum, les dépenses d'investissement réalisées au cours des deux premières années de réalisation, au plus tard à compter du 1er janvier 2014. La France, comme seize autres Etats membres, a répondu à l'appel à projet lancé par la Commission européenne.

Enfin, des accords existent depuis plusieurs années entre l'Union européenne et les Etats-Unis, l'Australie et le Canada sur l'échange de données PNR.

? En France, la directive 2004/82 du Conseil a été transposée par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme.

Les articles L. 232-1 à L. 232-6 du code de la sécurité intérieure, introduits par la loi du 23 janvier 2006, permettent la collecte des données API et des données PNR, mais seulement lorsqu'elles sont recueillies à l'occasion de déplacements internationaux en provenance ou à destination d'Etats n'appartenant pas à l'Union européenne et uniquement afin de lutter contre l'immigration clandestine et le terrorisme.

Les données API sont enregistrées au sein du fichier des passagers aériens (FPA), auxquels les services de renseignement du ministère de l'Intérieur comme de la Défense ont accès en application de l'article L. 232-2 du code de la sécurité intérieure. Ce fichier peut notamment faire l'objet d'une interconnexion avec le fichier des personnes recherchées (FPR). Toutefois, les vols intra-communautaires ne sont pas concernés par le fichier des passagers aériens et, dans les faits, seuls les passagers à destination ou en provenance de trente et un pays sensibles font l'objet d'une surveillance minimale par ce biais. Ainsi, si une personne se rend dans un pays sensible en faisant escale en Europe ou dans un pays ne faisant pas partie des destinations sensibles, les services de renseignement n'en sont pas informés.

L'article L. 232-1 du code de la sécurité intérieure, introduit par la loi du 23 janvier 2006, permet aussi de collecter, auprès des transporteurs, les données PNR. Il permet aussi au ministre de l'Intérieur de disposer d'un fichier collectant les données « relatives aux passagers et enregistrées dans les systèmes de réservation et de contrôle des départs lorsqu'elles sont détenues par les transporteurs aériens, maritimes ou ferroviaires ». Toutefois, le dispositif technique de collecte de ces données n'a pas encore été développé.

II. Le dispositif proposé :

Le dispositif proposé par le projet de loi vise d'une certaine manière à anticiper l'adoption de la directive européenne en prévoyant la création, à titre expérimental, d'un nouveau système automatisé de traitement des données API et PNR.

Il est proposé, en effet, d'introduire un nouvel article L. 232-7 dans le code de la sécurité intérieure afin de prévoir la mise en oeuvre de ce traitement de données à caractère personnel.

Ce nouveau fichier serait placé sous la responsabilité du ministre de l'intérieur, du ministre de la défense, du ministre chargé des transports et du ministre chargé des douanes.

Les finalités de ce fichier seraient définies de manière large, puisqu'elles viseraient à la fois la prévention et la constatation des actes de terrorisme, les formes graves de criminalité ainsi que les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Les transporteurs aériens seront tenus, sous peine d'amende, de communiquer les données d'enregistrement ainsi que les données relatives aux passagers enregistrées dans leurs systèmes de réservation.

Cela concernerait l'ensemble des vols à destination et en provenance du territoire national, à l'exception des vols reliant deux points de la France métropolitaine.

Il est précisé que les modalités d'application seront fixées par un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL et que ce décret déterminera les services ayant accès aux données en précisant si cet accès est autorisé à des fins de répression ou à des fins de prévention.

Enfin, ce nouveau système automatisé de traitement des données API et PNR serait créé à titre temporaire, puisqu'il ne s'appliquerait que jusqu'au 31 décembre 2017.

? Comment fonctionnera ce système ?

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la plateforme d'exploitation de ces données, appelée « UIP » (unité information passagers) permettra l'exploitation de ces données à travers les fonctionnalités de « ciblage » et de « criblage » prévus par le projet de directive européenne.

Les données PNR et API permettront aux services opérationnels de disposer d'informations complémentaires afin de savoir si une personne recherchée s'apprête à prendre un vol au départ ou à l'arrivée du territoire français (« criblage ») ou si, compte tenu de sa façon de voyager, une personne présente un risque et doit faire l'objet d'une attention ou d'un contrôle particulier (« ciblage »).

Le « ciblage » des passagers s'appuie sur la technique de l'analyse du risque. Cette méthode est fondée sur des critères objectifs, qui, combinés entre eux, permettent de repérer en amont du départ du vol des comportements spécifiques ou atypiques de passagers. Les critères de ciblage seront prédéterminés et pourront être modifiés en fonction de l'évolution des trafics et des modes opératoires des réseaux criminels et terroristes. Ils seront établis par des agents habilités appartenant aux services en charge de la prévention et de la répression du terrorisme et des formes graves de criminalité en lien étroit avec les agents habilités exerçant leur fonction sur la plateforme API/PNR. Comme le précise l'étude d'impact, « ces critères ne seront fondés, en aucune manière, sur l'origine raciale ou ethnique d'une personne, ses opinions politiques, ses convictions religieuses ou philosophiques, son appartenance syndicale, son état de santé ou sa vie sexuelle ».

Le « criblage » permettra de confronter les données API et PNR aux bases de données utiles à la prévention et à la répression du terrorisme et des formes graves de criminalité, dont les bases de données concernant les personnes et les objets recherchées. Les résultats du criblage feront l'objet d'une analyse humaine avant qu'une action soit selon les cas décidée : surveillance, contrôle ou interpellation.

D'après les indications fournies à votre rapporteur, une équipe d'environ 60 fonctionnaires sera chargée de gérer cette plateforme UIP interministérielle, pour un coût de l'ordre de 4 à 6 millions d'euros par an.

? Quelle sera la nature des données concernées ?

Les données dites PNR comportent des informations déclaratives communiquées par les passagers et recueillies et conservées à des fins commerciales dans les systèmes de réservation et de contrôle des départs des transporteurs aériens. Parmi les données PNR, figurent entre autres les coordonnées du passager ainsi que les dates du voyage, l'itinéraire, les informations disponibles sur les grands voyageurs et programme de fidélisation (surclassement, billets gratuit), des éléments sur l'agence de voyage auprès de laquelle le vol a été réservé, le moyen de paiement utilisé, le numéro du siège, demandes d'assistance pour raisons médicales, et des données relatives aux bagages.

Les données dites API correspondent aux informations biographiques extraites de la partie d'un passeport lisible par machine ainsi qu'à des données de vol.

Les données que les transporteurs aériens seront tenus de transmettre au Système API-PNR France seront définies par un décret pris en Conseil d'Etat après avis de la CNIL.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il n'est prévu de collecter pour les données PNR que 19 des rubriques qui peuvent figurer dans le dossier PNR d'un passager et 16 pour les données API.

? Quels seront les vols concernés ?

Il est prévu de recueillir les données des passagers pour les vols extracommunautaires et intracommunautaires, ainsi que les vols en provenance et à destination des DOM/COM, à l'exception de ceux reliant deux points du territoire métropolitain.

La volonté de recueillir les données de l'ensemble de ces vols s'explique à la fois par :

- les finalités du système qui est de lutter contre le terrorisme, la criminalité organisée (en particulier les trafics en tous genres qui servent souvent à financer des réseaux terroristes ou mafieux - drogues, blanchiment, etc.) et les atteintes aux intérêts supérieurs de l'Etat ;

- la nécessité de tenir compte des réalités du transport aérien (multiplication des hubs en Europe qui impose pour sortir du territoire de l'Union des trajets intracommunautaires, la proportion des passagers intracommunautaires qui atteint aujourd'hui 50% et qui ne cesse d'augmenter...) ;

- la nécessité de tenir compte des « routes » utilisées par les réseaux de terroristes ou de trafiquants (un nombre significatif d'affaires montre, par exemple, qu'en plus des vols directs en provenance de pays sud-américains, le trafic de drogue en provenance de cette région emprunte aussi des vols en provenance des Antilles françaises) ;

- la nécessité de s'adapter aux stratégies de contournement adoptées par les réseaux qui n'hésitent pas à « casser » leur vol pour échapper à ces dispositifs ;

- la nécessité de lutter contre la menace terroriste et les formes graves de criminalité à l'extérieur de l'Union mais aussi à l'intérieur de celle-ci.

? Qu'en est-il des garanties au regard de la protection des données personnelles et notamment de la durée de conservation de ces données ?

Le dispositif proposé par le projet de loi est très largement fondé sur le cadre défini par le projet de directive européenne.

Ainsi, les services ne devraient pas avoir un accès direct à la base de données mais devraient passer par la plateforme d'exploitation qui devra valider leurs demandes avant de les mettre en production et validera aussi les résultats avant de les transmettre. Par ailleurs, les données sensibles ne seraient ni traitées ni conservées et le délai de conservation devrait être limité. Les résultats du « criblage » comme du « ciblage » devraient faire l'objet d'une analyse humaine avant qu'une action soit décidée. Toutes les demandes comme le résultat des traitements devraient être tracés et le fonctionnement du système serait soumis au contrôle de la CNIL.

S'agissant des données sensibles, au sens entendu par la loi informatique et libertés, c'est à dire les données révélant les opinions politiques, religieuses, philosophiques ou syndicales, l'état de santé ou l'orientation sexuelle des passagers ne seront ni traitées ni stockées, elles seraient immédiatement détruites dès réception.

Pour les autres données, celles-ci devraient être conservées cinq ans dont 3 masquées, c'est-à-dire que pour les fonctionnaires appelés à consulter la base (c'est-à-dire uniquement les opérateurs de la plateforme d'exploitation (UIP), passé le délai de 2 ans, il ne sera pas possible de voir les données révélant l'identité du passager, Sur requête motivée, les services opérationnels devraient être autorisés à demander à l'UIP le démasquage des données en vue de les exploiter.

Au bout de 5 ans les données conservées seraient purement et simplement effacées.

Les traitements effectués seraient tracés et les agents qui pourront utiliser les données seraient individuellement désignés et dûment habilités.

Les passagers disposeraient de tous les droits consacrés par la législation européenne de protection des données (accès, rectification, effacement, réparation et recours juridictionnel).

La mise en place du système fera l'objet d'un décret pris en Conseil d'Etat après avis de la CNIL.

En tout état de cause, le projet de loi met en place un dispositif expérimental, qui ne pourra s'appliquer que jusqu'au 31 décembre 2017. Si la directive européenne était adoptée avant cette date et dans le cas où le texte de la directive aurait évolué, le Parlement serait vraisemblablement appelé à modifier la législation française sur ce point pour la mettre en conformité avec le droit européen.

III. La position de votre commission

Les services français chargés de la prévention et de la répression du terrorisme et des formes graves de criminalité ne disposent pas aujourd'hui des moyens efficaces et rapides pour détecter et identifier, avant leur arrivée sur le territoire national et/ou leur départ vers des pays tiers, des personnes considérées à risque mais qui ne sont pas connues de ces services.

L'exploitation des données PNR et API leur permettra d'analyser en amont ces déplacements sur la base d'éléments objectifs et non discriminatoires. Les outils informatiques permettent désormais de faire ressortir, quasiment en temps réel, ces comportements et donc de faciliter le travail des services qui jusque-là l'effectuait manuellement et d'accroitre très notablement leur efficacité.

Ainsi, lors de l'enquête sur Mohamed Merah, il a été relevé que le dispositif actuel n'avait pas permis d'évaluer la radicalisation de l'intéressé malgré les informations potentiellement disponibles dans différents fichiers. Pourtant, Mohamed Merah avait suivi une évolution caractéristique en ayant passé plus de six mois au Moyen-Orient en 2010-2011, après avoir notamment emprunté de nombreux vols. Dans ce cas précis, les données PNR auraient permis d'aller plus vite lors de l'enquête.

La plateforme d'exploitation de ces données permettra de confronter ces données aux bases de données utiles à la prévention et à la répression du terrorisme et des formes graves de criminalité organisée. Les données API et PNR pourront ainsi être croisées avec plusieurs traitements dont le fichier des personnes recherchées (FPR).

Inspiré par la proposition de directive européenne, ce système sera doté de garanties en matière de respect des droits fondamentaux et de protection des données personnelles. Il sera soumis aux dispositions de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 et fera l'objet d'un décret en Conseil d'Etat après avis de la CNIL.

Enfin, il convient de rappeler que nous nous trouvons actuellement dans une situation paradoxale puisque les données PNR sont déjà collectées par les transporteurs aériens et communiquées aux autorités américaines, canadiennes et australiennes pour les vols en provenance ou à destination de ces pays en vertu des accords conclus avec ces pays par l'Union européenne, alors même que les autorités françaises ne peuvent pas y avoir accès. Le projet de loi permettra donc aux services français d'avoir accès à ces données.

Votre commission a souhaité cependant apporter des garanties en matière de protection des données personnelles, à la lumière notamment des travaux réalisés par la commission des affaires européennes et par la commission des Lois du Sénat ainsi que de la résolution n° 119 (2010-2011), devenue résolution du Sénat le 18 mai 2011.

Votre commission a ainsi adopté un amendement proposé par votre rapporteur visant à inclure dans cet article une durée maximale de conservation des données, qui serait fixée à cinq ans, conformément à ce que prévoit la proposition de directive européenne.

En revanche, elle a rejeté un autre amendement proposé par votre rapporteur prévoyant d'exclure du traitement les données à caractère personnel susceptibles de révéler l'origine raciale ou ethnique d'une personne, ses convictions religieuses ou philosophiques, ses opinions politiques, son appartenance à un syndicat, ou les données qui concernent la santé ou la vie sexuelle de l'intéressé. Une telle précision serait, en effet, superfétatoire dans la mesure où ces données sont d'ores et déjà exclues en vertu de la loi de 1978.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (article L. 234-2 du code de la sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant du ministère de la défense à des fins de recrutement ou de délivrance d'une autorisation

Cet article a pour objet de permettre un accès direct des services de renseignement relevant du ministère de la défense aux fichiers de police judiciaire à des fins de recrutement ou de délivrance d'une autorisation.

L'article 230-6 du code de procédure permet aux services de police et de gendarmerie de mettre en oeuvre des traitements automatisés de données à caractère personnel afin de faciliter la constatation des infractions.

Dans ce cadre, ont été institués le système de traitement des infractions constatées (STIC) pour la police nationale, le traitement JUDEX pour la gendarmerie nationale, puis le traitement d'antécédents judiciaires (TAJ), qui a fusionné et remplacé les deux traitements57(*).

L'article L. 234-1 du code de la sécurité intérieure, issu de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, a rendu possible la consultation de ces fichiers de police judiciaire pour la réalisation des enquêtes administratives visées à l'article 114-1 du même code et détaillées par le décret du 6 septembre 2005. Cette consultation a pour but exclusif de vérifier que le comportement de certaines personnes candidates à un recrutement, une affectation, un agrément ou une autorisation n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées.

Actuellement, seuls les policiers ou les gendarmes spécialement habilités à cet effet peuvent accéder à ces fichiers, conformément à ce que prévoit l'article L. 234-2.

Les services de renseignement du ministère de la défense n'y ont pas accès et doivent passer par l'intermédiaire des agents de la police ou de la gendarmerie nationales.

Or, les services de renseignement relevant du ministère de la défense doivent pouvoir accéder directement aux fichiers de police judiciaire à des fins d'enquêtes administratives en vue d'un recrutement ou de la délivrance d'une autorisation administrative, compte tenu des besoins propres de recrutement et d'habilitation des services de renseignement relevant du ministère de la défense.

Ces services doivent s'assurer que les candidats au recrutement ou les personnels recrutés qui souhaitent exercer certaines fonctions présentent les garanties suffisantes pour accéder à des informations protégées par le secret de la défense nationale. Ces habilitations requièrent des vérifications sur l'intégrité et la probité de ces personnes afin d'éviter tout risque de compromission.

Ces services sont également chargés de la protection et de la sécurité des zones protégées. C'est notamment le cas de la DPSD. Ils doivent effectuer les vérifications afférentes à la délivrance des autorisations d'accès à celles-ci.

Les enquêtes menées sont, par conséquent, exigées par la protection de la sécurité des personnes et la défense des intérêts fondamentaux de la Nation. Elles requièrent une vérification des antécédents judiciaires éventuels des personnes sollicitant une habilitation ou une autorisation d'accès.

La suppression de l'intermédiation dans l'accès à ces données facilitera les modalités d'exécution de l'ensemble des enquêtes administratives et améliorera la confidentialité dont doivent légitimement pouvoir bénéficier les personnes qui font l'objet de ces investigations.

Un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions d'accès à ces données.

Tout en partageant l'objectif poursuivi par cet article, votre commission a souhaité le modifier, par un amendement de votre rapporteur, afin d'élargir l'accès des fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant des ministères de l'économie et des finances, c'est-à-dire la DNRED et la cellule Tracfin. En effet, ces services doivent pouvoir aussi avoir un accès direct à ces fichiers à des fins de recrutement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (article L. 234-3 du code de la sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement relevant du ministère de la défense dans le cadre de l'exercice de leurs missions

L'article 12 vise à permettre aux services de renseignement relevant du ministère de la défense d'accéder directement à certaines données des fichiers de police judiciaire dans le cadre de missions ou d'interventions présentant des risques pour les agents ou lorsqu'il s'agit de vérifier la dangerosité des individus approchés.

L'article L. 234-3 du code de sécurité intérieure prévoit un accès des agents de la police et de la gendarmerie nationales pour « l'exercice de missions ou d'interventions lorsque la nature de celles-ci ou les circonstances particulières dans lesquelles elles doivent se dérouler comportent des risques d'atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des personnes et des biens ».

Dans sa décision n°2003-467 DC du 13 mars 2003, le Conseil constitutionnel, a validé cette disposition. Les commentaires aux Cahiers le justifient en expliquant qu'elle visait le cas des opérations « pouvant impliquer la confrontation avec des individus à haut risque ».

Toutefois, actuellement, seuls les policiers et les gendarmes spécialement habilités à cet effet peuvent accéder directement à ces fichiers.

La nature des missions qui sont dévolues aux services de renseignement relevant du ministère de la défense implique la mise en contact de leurs agents avec des individus dont il est indispensable d'évaluer avec précision l'honorabilité et l'éventuelle dangerosité. Il faut également garantir un traitement de l'information par des agents spécialement habilités et maîtrisant les enjeux de la sécurité et de l'efficacité des opérations de renseignements. Enfin le caractère direct de l'accès facilitera là encore la préservation de l'anonymat des agents des services de renseignement désormais protégé par les dispositions de l'article 413-13 du code pénal.

Un décret en Conseil d'Etat permettra de garantir que les conditions d'accès soient adaptées et proportionnées aux besoins des services.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 (articles L. 34-1, L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques, article 6 de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, articles L. 222-2 et L.222-3 du code de sécurité intérieure) - Clarification du cadre juridique relatif à la géolocalisation en temps réel

L'article 13 vise à clarifier le cadre juridique relatif à la géolocalisation en temps réel.

La géolocalisation consiste à localiser un objet, tel qu'un téléphone mobile, grâce à un système de positionnement par satellite, un récepteur GPS ou par tout autre moyen technique permettant de connaître, en temps réel ou de manière différée, les coordonnées géographiques collectées. A ce jour, la géolocalisation peut être réalisée par satellite mais également par GSM ou WIFI ou encore par le biais de l'adresse IP.

Cette prestation peut être demandée, indépendamment de l'interception du contenu de la communication, de manière à suivre les déplacements d'un téléphone mobile, à intervalles réguliers ou en temps réel. La localisation d'un appareil est rendue possible par l'utilisation d'un logiciel qui traduit les coordonnées géographiques obtenues (longitude et latitude) sur une carte.

Pour être conforme aux exigences de respect des libertés individuelles, l'emploi de techniques permettant de localiser un individu à son insu doit relever d'un cadre juridique, nécessairement législatif, qui préserve l'équilibre entre les nécessités de l'ordre public et les libertés individuelles.

L'article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques, introduit par l'article 6 de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, permet aux agents individuellement désignés et dûment habilités des services de la police et de la gendarmerie nationales, dans le cadre de la prévention des actes de terrorisme, d'exiger des opérateurs de communications électroniques la transmission des données conservées et traitées par ces derniers.

La rédaction actuelle de cette disposition permet, sans ambigüité, d'accéder a posteriori à ces informations pour ce qui est, par exemple, la géolocalisation d'un téléphone portable. Or, la géolocalisation en temps réel peut apporter de précieux éléments d'information aux agents des services de renseignement.

Cette méthode soulève pourtant aujourd'hui certains problèmes juridiques.

La Cour européenne des droits de l'Homme a rendu, le 2 septembre 2010, un arrêt dans lequel elle a rappelé la nécessité de disposer, pour cette méthode comme pour d'autres moyens spéciaux d'investigation, « d'une loi particulièrement précise, en particulier, compte tenu de ce que la technologie disponible devient de plus en plus sophistiquée ».

Or la rédaction actuelle de l'article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques ne paraît pas suffisamment explicite sur la géolocalisation en temps réel.

Les travaux préparatoires de la loi relative à la lutte contre le terrorisme du 23 janvier 2006 dont est issue cette disposition semblent certes avoir prévu ce cas de figure puisqu'ils précisent que : « L'utilisation des nouvelles technologies par les terroristes est une réalité incontestable justifiant l'existence d'un régime de réquisition judiciaire des données de trafic, que les opérateurs de communications et les hébergeurs ont l'obligation de conserver. [...] Or, on sait que les réseaux terroristes cherchent à s'immerger le plus possible dans les sociétés occidentales, en faisant appel à des « cellules dormantes » qui ne sortent de l'ombre qu'au moment de commettre un attentat. [...] Dans ces conditions, les services chargés de la lutte contre le terrorisme ont besoin de pouvoir agir le plus en amont possible, au besoin pour écarter d'éventuels soupçons. En outre, il leur faut pouvoir agir en temps réel, dans l'urgence, pour vérifier des renseignements, par exemple sur l'imminence d'un attentat ».

Mais la lettre du texte est insuffisamment explicite.

Il est donc proposé de compléter l'article L. 34-1-1 du code des postes et communications électroniques en indiquant que les données des opérateurs de communication électroniques traitées par leurs réseaux ou leurs services de communication électroniques sont obtenues après conservation ou en temps réel, le cas échéant après mise à jour des données, c'est-à-dire après sollicitation des équipements par le réseau.

Il est également proposé de modifier le II bis de l'article 6 de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique qui concerne les données détenues par les fournisseurs d'accès à internet et les hébergeurs, afin de prévoir une démarche analogue d'accès à leurs données en temps réel.

Enfin, ces modifications impliquent une évolution des dispositions de l'article L. 222-2 et de l'article L. 222-3 du Code de sécurité intérieure qui permettent aux agents dûment habilités des services de la police et de la gendarmerie nationales d'accéder aux données précitées, afin de préciser que cet accès ne concerne plus seulement les données « conservées » mais que cela vaut pour l'ensemble des données « traitées ».

Que faut-il penser de ces dispositions ?

Le projet de loi vise à lever une incertitude sur la base juridique des pratiques de géolocalisation, soulignée par la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité.

Comme l'indiquent nos collègues députés, dans le rapport de la mission d'information sur l'évaluation du cadre juridique applicable au service de renseignement, présenté par MM. Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère58(*), « il est urgent que le législateur intervienne pour donner un cadre juridique spécifique à la géolocalisation en temps réel, notamment pour ce qui touche aux véhicules ».

L'accès aux données de géolocalisation répond à un besoin opérationnel de première importance : Sur 30 000 à 40 000 demandes d'accès aux données de connexion formulées chaque année, environ une cinquantaine concernent les demandes de géolocalisation en temps réel (104 demandes entre octobre 2010 et octobre 2012). Ces données sont cruciales pour les services compétents et elles contribuent de façon déterminante aux enquêtes.

Il convient de relever que la CEDH ne retient pas les mêmes exigences pour la géolocalisation que pour les autres moyens spéciaux d'investigation, comme par exemple les interceptions de communications.

En effet, dans son arrêt précité, elle « estime que ces critères relativement stricts, établis et suivis dans le contexte spécifique de la surveillance des télécommunications (...), ne sont pas applicables en tant que tels aux affaires comme le cas d'espèce qui a trait à la surveillance par GPS de déplacements en public et donc à une mesure qui, par rapport à l'interception de conversations téléphoniques, doit passer pour constituer une ingérence moins importante dans la vie privée de la personne concernée ».

Saisie d'un amendement déposé par notre collègue Jean-Jacques Hyest, visant à réformer le régime juridique de l'accès aux données de connexion, en s'inspirant du régime prévu pour les interceptions de communications, votre commission n'a pas souhaité adopter cet amendement et modifier cet article pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, tout en partageant les préoccupations légitimes de l'auteur de l'amendement et l'objectif d'une refonte à terme du régime de l'accès aux données de connexion, votre commission a considéré qu'une réforme d'une telle ampleur nécessitait une réflexion approfondie, qui relève d'ailleurs davantage des compétences de votre commission des Lois et qu'elle ne trouvait pas sa place dans un article du projet de loi de programmation militaire.

Ensuite, votre commission s'interroge sur les conséquences de la réforme proposée sur l'efficacité de l'action des services de renseignement en matière de lutte contre le terrorisme, puisque la réforme envisagée aboutirait paradoxalement à soumettre le régime d'accès aux données de connexion à un régime beaucoup plus strict que celui qui s'applique actuellement aux interceptions de communications, alors qu'on peut considérer qu'il s'agit d'un outil moins intrusif puisqu'il ne permet pas, à l'inverse des écoutes téléphoniques, d'avoir accès au contenu même des conversations.

Enfin, votre commission a plusieurs réserves de fond sur la rédaction proposée par cet article, par exemple en ce qui concerne l'accès des magistrats aux données de connexion, qui n'est pas prévue.

Votre commission a donc rejeté cet amendement, dans l'attente de la position de votre commission des Lois, qui s'est saisie pour avis de ce projet de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROTECTION DES INFRASTRUCTURES VITALES CONTRE LA CYBERMENACE

Article 14 (articles L. 2321-1 et L. 2321-2 nouveaux du code de la défense) - Renforcement du dispositif étatique en matière de cyberdéfense

Cet article a deux objets. Il vise tout d'abord à consacrer la compétence du Premier ministre en matière de protection et de défense des systèmes d'information. Il a également pour objet de reconnaître aux services concernés de l'Etat la possibilité de prendre une série de mesures de lutte informatique défensive en cas d'attaque informatique.

· Clarification de la compétence du Premier ministre en matière de protection et de défense des systèmes d'information et consécration de la fonction d'autorité nationale de défense des systèmes d'information

Cet article prévoit d'introduire un nouvel article L. 2321-1 dans le code de la défense visant à consacrer expressément la responsabilité du Premier ministre en matière de définition de la politique et de la coordination de l'action gouvernementale en matière de sécurité et de défense des systèmes d'information. Ce nouvel article vise également à consacrer la fonction d'autorité nationale de défense des systèmes d'information, qui est confiée à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), service du Premier ministre rattaché au Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale.

Il s'agit davantage d'une clarification que d'une véritable innovation.

· Possibilité pour l'Etat de prendre des mesures de lutte informatique défensive en cas de grave attaque informatique

L'article prévoit également d'introduire un nouvel article L. 2321-2 dans le code de la défense. Ce nouvel article vise à reconnaître la possibilité pour les services compétents de l'Etat de prendre une série de mesures de lutte informatique défensive en cas d'attaque informatique portant atteinte au potentiel de guerre ou économique, à la sécurité ou à la capacité de survie de la Nation.

Actuellement, l'Etat n'est pas en mesure, avec la sécurité juridique suffisante, d'effectuer toutes les opérations techniques qui lui permettraient d'être pleinement efficace dans son action, tant en matière de prévention que lors du traitement d'attaques informatiques.

Ainsi, l'article 323-3-1 du code pénal ne permet pas, sans motif légitime, la détention de programmes informatiques susceptibles de porter atteinte aux systèmes de traitement automatisé de données. Les services de l'Etat concernés par la sécurité ou la défense des systèmes d'information sont pourtant amenés à rencontrer et donc à détenir de tels programmes lors du traitement des attaques informatiques. Ces services ont besoin de les analyser pour comprendre le fonctionnement des attaques. Il s'agit de pouvoir analyser les programmes informatiques malveillants, tant du point de vue statique (analyse du code, comparaison avec d'autres programmes déjà identifiés, etc.) que du point de vue dynamique (observation du fonctionnement du programme, modes et canaux de mise à jour, analyse des ordres éventuellement reçus d'un serveur informatique distant auquel le programme s'est connecté, etc.).

En outre, l'article 323-1 du code pénal réprime les accès frauduleux aux systèmes de traitement automatisé de données. Avec l'objectif particulier de caractériser une attaque informatique et d'en limiter les effets, les services de l'Etat concernés par la défense des systèmes d'information peuvent avoir besoin d'accéder aux systèmes à l'origine de l'attaque pour rechercher des données permettant de comprendre le fonctionnement de l'attaque informatique. Il s'agit ici de pouvoir accéder aux systèmes d'information, qui, par leur action hostile, portent gravement atteinte aux système d'information dont dépendent la préservation du potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation (serveurs informatiques de mise à jour ou de commandes par exemple) et d'y effectuer les opérations susceptibles de neutraliser les effets de l'attaque (récupération de données permettant la mise en place de mesures de sécurité par exemple). Ces opérations étant sensibles, il est proposé qu'elles ne puissent être mises en oeuvre que dans des conditions fixées par le Premier ministre.

Pour répondre à l'insécurité juridique au plan pénal dans laquelle se trouvent les services de l'Etat concernés pour effectuer leurs missions en matière de défense des systèmes d'information, cet article distingue les différentes actions qui peuvent être effectuées par ces services et, étant légalement autorisées, ne sont ainsi plus susceptibles d'être pénalisées sur le fondement des articles 323-1 et 323-3-1 du code pénal.

Votre commission approuve ces dispositions qui permettront de renforcer l'efficacité de notre dispositif de protection et de défense des systèmes d'information.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 (articles L. 1332-6-1 à L. 1332-6-6 nouveaux du code de la défense et article L. 1332-7 du code de la défense) - Renforcement des obligations des opérateurs d'importance vitale en matière de sécurité et de défense des systèmes d'information

Cet article vise à renforcer sensiblement les obligations des opérateurs d'importance vitale en matière de sécurité et de défense des systèmes d'information.

I. La situation actuelle :

Les opérateurs d'importance vitale sont les opérateurs « dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la Nation », selon les termes de l'article L. 1332-1 du code de la défense. Ces opérateurs d'importance vitale sont environ 250, issus du secteur public ou du secteur privé. La liste de ces opérateurs est classifiée.

Comme l'avait souligné notre collègue M. Jean-Marie Bockel, dans le rapport d'information sur la cyberdéfense publié en juillet 201259(*) et présenté au nom de votre commission, le niveau de sécurité des systèmes d'information des entreprises et administrations désignées comme opérateurs d'importance vitale est en général très insuffisant pour permettre à ces opérateurs d'assurer leur mission dans des conditions de sécurité acceptables, si bien que cette situation constitue un véritable « talon d'Achille » pour notre défense et notre sécurité.

II. Le projet de loi :

L'article 15 du projet de loi prévoit d'introduire une nouvelle section 2 intitulée « Dispositions spécifiques à la sécurité des systèmes d'information » au chapitre II du titre III de la partie 1 de la partie législative du code de la défense. Cette nouvelle section comprendrait six nouveaux articles numérotés L. 1332-1 à L. 1332-6. Par ailleurs, l'article L. 1332-7 serait modifié.

Quatre principales mesures sont prévues pour renforcer la protection des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale.

· La reconnaissance de la possibilité pour l'Etat d'imposer des règles aux opérateurs d'importance vitale concernant leurs systèmes d'information critiques

Le texte proposé pour le nouvel article L. 1332-6-1 du code de la défense prévoit que le Premier ministre peut imposer des règles aux opérateurs d'importance vitale concernant la protection de leurs systèmes d'information critiques. Il est précisé que les opérateurs seront tenus d'appliquer ces règles à leurs frais.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'expérience opérationnelle de l'ANSSI acquise lors du traitement d'attaques informatiques montre que le niveau de sécurité des systèmes d'information des entreprises et administrations désignées comme opérateurs d'importance vitale est en général très insuffisant pour permettre à ces opérateurs d'assurer dans des conditions de sécurité acceptables leur mission.

L'objectif de cette mesure est donc d'imposer l'application de règles de sécurité informatique conjointement élaborées avec les opérateurs concernés, sous le pilotage du ministère concerné par le secteur d'importance vitale correspondant.

Dans un grand nombre de cas, les mesures devront être spécifiques à chaque secteur d'activité : les règles de sécurité applicables à une centrale nucléaire seront nécessairement différentes de celles d'une banque.

Enfin, dans certains cas, ces mesures devront également être appliquées par des fournisseurs ou des sous-traitants qui « participent » au système d'information des OIV concernés.

Ces règles pourront comprendre, pour les systèmes d'information les plus sensibles pour l'activité et lorsque la situation l'imposera, l'obligation de mettre en oeuvre un système de détection d'attaques informatiques.

Certains systèmes très critiques doivent impérativement être strictement déconnectés de l'Internet pour être certain qu'aucun attaquant ne pourra facilement les pénétrer. Or, actuellement, l'Etat n'est pas en mesure d'imposer une telle règle aux opérateurs concernés.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il est ainsi arrivé que l'ANSSI aide une grande entreprise française, victime d'une attaque informatique majeure, à reprendre le contrôle de son système d'information et lui conseille la mise en place de règles techniques destinées à renforcer la sécurité de son réseau et à retarder la progression d'un attaquant qui réussirait, malgré les précautions prises, à pénétrer une nouvelle fois dans le système.

Quelque temps plus tard, l'ANSSI a été informée que cette même entreprise avait subi une nouvelle attaque. Comme elle avait choisi de ne pas appliquer l'ensemble des mesures préalablement proposées par l'ANSSI, l'attaquant a pu à nouveau effectuer un certain nombre d'actions préjudiciables à la compétitivité de l'entreprise.

À l'inverse, certains équipements industriels doivent impérativement être connectés à Internet afin de permettre l'activité de l'opérateur (par exemple des banques et des opérateurs de communications électroniques). Or, ces installations sont exposées à des attaques informatiques qui pourraient entraîner des dysfonctionnements mettant en péril l'activité de l'opérateur comme une modification de certains paramètres d'exploitation ou l'envoi de données erronées. Critiques pour l'opérateur, ces systèmes doivent être protégés par des règles de sécurité appliquées à leur configuration et par un système de détection de cyberattaques.

Etant donné que la détection d'attaques informatiques relève, comme la cryptologie, de la souveraineté nationale, et pour être en mesure de détecter des attaques de toutes origines, ces équipements de détection devront être « de confiance », qualifiés par l'ANSSI, comme les prestataires qui exploiteront ces équipements et auxquels seront éventuellement confiées des informations permettant l'identification d'attaques d'origine étatique. Le concepteur d'un équipement de sécurité est, en effet, en mesure de le contourner comme le serait un attaquant qui disposerait de ses caractéristiques techniques. Enfin, l'exploitation de ces équipements devra être effectuée sur le territoire national afin d'éviter toute compromission des données issues des opérateurs, traitées par les prestataires, ou des informations qui leurs sont confiées.

· L'obligation pour les opérateurs d'importance vitale de notifier les incidents significatifs intervenant sur leurs systèmes d'information critiques

Pour chacun des opérateurs d'importance vitale, il s'agit de connaître l'ampleur et la nature des attaques informatiques le ciblant et d'identifier les attaques nécessitant un traitement particulier. Certaines des attaques menées sont de nature à mettre en danger la compétitivité de l'opérateur (attaques à des fins d'espionnage) ou de l'empêcher d'exercer en toute sécurité sa mission d'importance vitale (attaques à des fins de sabotage). Or, il n'existe pas aujourd'hui de méthode permettant de connaître la réalité des attaques informatiques visant les entreprises ou les administrations françaises et singulièrement les opérateurs d'importance vitale.

Par ailleurs, selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'expérience acquise par l'ANSSI après trois années de traitement d'attaques informatiques de grande ampleur montre que lorsqu'un opérateur est attaqué à des fins d'espionnage, il est vraisemblable que les opérateurs appartenant au même secteur d'activité d'importance vitale subissent les mêmes attaques.

Le texte proposé pour le nouvel article L. 1332-6-2 du code de la défense prévoit donc aux opérateurs d'importance vitale une obligation de notification systématique et sans délai des incidents informatiques au Premier ministre.

La notification par les opérateurs de certains incidents survenus sur les systèmes d'information essentiels à leur activité permettra d'identifier les attaques informatiques nécessitant une intervention de l'ANSSI, d'une autre administration de l'Etat ou d'un prestataire.

Comme le précise l'étude d'impact, un décret d'application précisera par secteur d'activité le type d'incidents à notifier, les niveaux de gravité et les délais dans lesquels ces incidents devront être déclarés. Il pourra également prévoir l'échange d'informations relatives aux menaces et aux vulnérabilités liées aux incidents déclarés avec les opérateurs d'importance vitale.

· L'obligation pour les opérateurs d'importance vitale de se soumettre à un contrôle ou à un audit de sécurité de leurs systèmes d'information, à la demande du Premier ministre

L'article L. 33-10 du code des postes et des communications électroniques prévoit déjà la possibilité à l'Etat d'effectuer des contrôles de sécurité et d'intégrité des réseaux des opérateurs de communications électroniques. Ces contrôles permettent notamment d'évaluer le niveau de sécurité des équipements, voire de détecter leur éventuelle compromission.

L'objectif du texte proposé pour le nouvel article L. 1332-6-3 est d'étendre cette capacité de contrôle et d'audit à l'ensemble des secteurs d'activité d'importance vitale.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'expérience de l'ANSSI montre que le niveau de sécurité des opérateurs d'importance vitale est très souvent très en-deçà de ce qui lui permettrait de résister à des attaques informatiques de niveau intermédiaire.

Il est de la responsabilité de l'Etat de connaître le niveau de sécurité des systèmes d'information des infrastructures critiques de la Nation. Or, aujourd'hui, l'Etat n'a pas la possibilité d'opérer ou de faire opérer des audits ou des contrôles chez les opérateurs du secteur privé, à l'exception du secteur des communications électroniques.

Cette disposition permettra à l'Etat de disposer de cette capacité. Elle permettra l'évaluation du niveau de sécurité des systèmes d'information qui assurent le fonctionnement du coeur de métier des opérateurs d'importance vitale et le contrôle de l'application des règles édictées. Elle sera, en elle-même, une incitation à l'application de ces règles.

Dans la plupart des attaques informatiques importantes traitées par l'ANSSI, un audit préalable du niveau de sécurité des systèmes d'information visés aurait révélé son faible niveau de protection. Des mesures techniques et organisationnelles correctives auraient pu être mises en place et éviter ainsi certaines attaques.

Il est précisé que ces contrôles ou audits pourront être effectués par l'autorité nationale de sécurité des systèmes d'information, par des services de l'Etat désignés par le Premier ministre ou encore par des prestataires qualifiés par ce dernier. Par ailleurs, le coût du contrôle sera à la charge de l'opérateur.

Comme le prévoit l'étude d'impact, « le décret d'application précisera les conditions d'exercice du contrôle ou de l'audit. Il pourrait reprendre certains des principes et des modalités de réalisation des contrôles des opérateurs de communications électroniques tels que définis par le décret n°2012-1266 du 15 novembre 2012. Un arrêté du Premier ministre désignera les administrations susceptibles d'effectuer les contrôles ».

· En cas de crise informatique majeure, la possibilité pour le Premier ministre d'imposer des mesures aux opérateurs d'importance vitale

Le texte proposé pour le nouvel article L. 1332-6-4 donne la possibilité au Premier ministre d'imposer, en cas de crise informatique majeure, les mesures techniques nécessaires à la protection des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale.

Les attaques informatiques ont une cinétique et une capacité d'expansion particulière. Des exemples d'attaques récentes montrent qu'en quelques minutes, des dizaines de milliers d'ordinateurs d'une entreprise peuvent être mis hors d'état de fonctionnement tandis qu'un programme informatique malveillant peut se diffuser dans des systèmes d'information du monde entier en quelques heures.

Comme l'ont montré les différents exercices « Piranet » menés au sein de l'Etat avec la participation d'opérateurs privés, il importe d'être en capacité d'imposer dans des délais courts des mesures techniques aux opérateurs d'importance vitale, en fonction de la nature de l'attaque et des objectifs apparemment visés par les attaquants. Il importe également de préciser qui au sein de l'Etat décide de ces mesures et de donner une base juridique solide à ces dernières, notamment au regard de l'impact qu'elles peuvent avoir sur l'activité de l'opérateur.

Ainsi, la propagation via Internet d'un programme informatique malveillant cumulant des fonctionnalités de destruction d'ordinateurs (comme par exemple le code « Shamoon » ayant touché les opérateurs d'énergie d'Arabie Saoudite en août 2012 et des opérateurs bancaires et des médias en Corée du Sud en mars 2013) et des capacités de réplication rapide (comme le virus « Conficker » en novembre 2008) constituerait une crise majeure pour laquelle nous n'aurions qu'un délai de quelques heures afin de protéger les systèmes d'information de l'Etat et des entreprises, qu'elles soient ou non opérateurs d'importance vitale.

Dans ce type de situation, il serait nécessaire d'imposer des mesures exceptionnelles et drastiques, comme par exemple la déconnexion d'Internet afin d'éviter que les opérateurs ne soient paralysés par l'action du programme malveillant, entraînant par effet domino l'arrêt de l'économie du pays et de ses fonctions vitales.

· Ces modalités d'application seront définies en concertation avec les opérateurs d'importance vitale

Comme l'indique le texte proposé pour le nouvel article L. 1332-6-6 du code de la défense, un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités de la coopération avec les opérateurs d'importance vitale concernant la mise en oeuvre de ces obligations. Comme le précise l'étude d'impact, ce décret d'application « permettra d'anticiper les mesures pouvant être prises notamment en fonction de leurs secteurs d'activité et de l'impact de ces mesures sur leur activité ». Il précisera également « les modes de notification des mesures aux opérateurs ».

· La préservation de confidentialité de l'Etat

Le texte proposé pour le nouvel article L. 1332-6-5 du code de la défense vise à préserver la confidentialité de l'Etat concernant les informations recueillies auprès des opérateurs d'importance vitale.

La révélation d'informations concernant une attaque informatique réussie contre une entreprise, éventuellement cotée en bourse, pourrait avoir des conséquences sur sa valeur financière, la confiance de ses clients et fournisseurs ou encore l'estime de ses salariés. Ainsi, en septembre 2011, la révélation d'une attaque informatique ayant conduit au vol d'informations appartenant à la société néerlandaise Diginotar avait entraîné la faillite de cette entreprise quelques semaines plus tard. De plus, si ces révélations interviennent au cours de la phase préliminaire de traitement de l'attaque, elles peuvent alerter l'attaquant et l'amener à changer de stratégie. De la même manière, si les résultats d'un audit de sécurité des systèmes d'information venaient à être connus d'un attaquant potentiel, il aurait son action malveillante grandement facilitée par ces informations. Comme dans d'autres domaines, l'Etat traitera donc les informations recueillies, tant en ce qui concerne la notification d'incidents que les résultats d'audits et de contrôles, comme des informations sensibles.

· La création de sanctions pénales pour les opérateurs d'importance vitale en cas de manquement à leurs obligations

L'article 15 du projet de loi prévoit enfin de modifier l'article L. 1332-7 du code de la défense afin de préciser les sanctions pénales encourues par les opérateurs d'importance vitale en cas de non-respect des obligations prévues précédemment.

Ces sanctions sont alignées sur celles prévues par l'article L. 1332-7 du code de la défense pour la protection physique des installations d'importance vitale.

Le non-respect de l'une de ces obligations sera passible d'une amende de 150 000 euros pour les personnes physiques et d'une amende d'un montant maximal de 750 000 euros pour les personnes morales.

A l'exception du manquement à l'obligation de notification de l'incident, la sanction en cas de manquement n'interviendra qu'après une mise en demeure.

III. La position de votre commission :

Les mesures proposées par cet article répondent aux principales recommandations adoptées par votre commission dans son rapport d'information sur la cyberdéfense de juillet 201260(*), à l'image de l'obligation pour les opérateurs d'importance vitale de notifier à l'Etat les incidents informatiques.

Elles sont également conformes aux positions adoptées par votre commission à l'occasion de l'examen de la stratégie européenne de cybersécurité et de la proposition de directive européenne de la Commission européenne sur la sécurité des systèmes d'information, qui ont été approuvées par le Sénat dans sa résolution européenne du 19 avril 201361(*).

Votre commission approuve donc ces dispositions.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 (articles 226-3 et 226-15 du code pénal) - Extension de la liste des équipements informatiques soumis au régime d'autorisation

L'article 16 vise à étendre la liste des équipements informatiques soumis au régime d'autorisation.

L'article 226-3 du code pénal soumet à autorisation les appareils conçus pour porter atteinte au secret des correspondances, atteinte qui constitue l'infraction prévue à l'article 226-15 du code pénal. Les catégories d'appareils relevant de cette procédure sont définies par l'arrêté du Premier ministre du 4 juillet 2012 fixant la liste d'appareils et de dispositifs techniques prévue par l'article 226-3 du code pénal.

L'autorisation est délivrée par le Premier ministre après avis d'une commission consultative, présidée par le directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information et composée de représentants de différentes administrations, d'un représentant de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et de deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre.

Afin de satisfaire à leurs obligations légales en matière d'interception de communications, les opérateurs de communications électroniques recourent, en effet, à des équipements conçus pour réaliser les interceptions et relevant à ce titre du régime d'autorisation de l'article 226-3 du code pénal.

Il s'agit ainsi pour les opérateurs de communications de répondre, dans le cadre de la loi, aux réquisitions des magistrats (interceptions judiciaires) ou du Premier ministre (interceptions de sécurité).

Ces équipements conçus pour réaliser des interceptions présentent un risque pour le respect de la vie privée des citoyens. Ils ne peuvent donc être fabriqués, importés, détenus que sur autorisation délivrée par le Premier ministre.

Or, les évolutions technologiques montrent que de plus en plus d'équipements de réseau, sans être des moyens d'interception en eux-mêmes, possèdent des fonctions qui pourraient être aisément utilisées pour intercepter le trafic du réseau.

A cet égard, les fonctions de duplication ou de routage du trafic de certains équipements de réseau, configurables et accessibles à distance, sont susceptibles de permettre des interceptions. Par exemple, certains équipements de coeur de réseau ou certains équipements d'accès aux réseaux, tels que les stations de base de réseau mobile, alors même qu'ils n'ont pas été spécifiquement conçus à des fins d'interception, sont cependant susceptibles, selon leurs caractéristiques, de permettre des interceptions du trafic.

N'étant pas spécifiquement conçus pour les interceptions, ces équipements ne sont actuellement pas soumis à l'autorisation prévue par l'article 223-3 du code pénal, qui ne porte que sur les appareils « conçus pour réaliser » les interceptions. Or, ces équipements présentent les mêmes risques pour la sécurité des réseaux et des communications que ceux destinés spécifiquement à l'interception.

Cet article a donc pour objet d'étendre le contrôle étatique aux équipements qui sans être conçus pour permettre les interceptions de communication, les captations de données informatiques ou les interceptions de correspondances, sont susceptibles d'être utilisés à ces fins. Il est donc proposé de remplacer à l'article 226-3 du code pénal les mots « conçus pour réaliser les opérations » par les mots «  susceptibles de permettre la réalisation d'opérations ».

Par cohérence, l'article propose également de modifier au deuxième alinéa de l'article 226-15 du code pénal les mots « conçus pour réaliser » par les mots « susceptibles de permettre la réalisation ».

La modification envisagée permettra donc d'étendre la délivrance d'une autorisation à l'ensemble des équipements susceptibles de permettre des interceptions.

La liste des appareils et des dispositifs techniques figurant à l'arrêté du 4 juillet 2012 devra ainsi être complétée par les nouvelles catégories d'équipements de réseau présentant des possibilités d'interception des communications. Cette liste pourra être mise à jour en fonction des évolutions technologiques.

La réforme envisagée permettra donc d'assurer une plus grande sécurité des réseaux et des communications, en particulier s'agissant des « routeurs de coeur de réseaux » conformément aux recommandations adoptées par votre commission dans son rapport d'information sur la cyberdéfense.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 16 bis (nouveau) (article L. 2321-3 nouveau du code de la défense, articles L.336-3 et L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques) - Accès aux coordonnées des utilisateurs des adresses Internet pour les besoins de la sécurité informatique

Ce nouvel article, introduit par un amendement de votre commission, vise à reconnaître la possibilité, pour les agents habilités et assermentés de l'autorité nationale de sécurité des systèmes d'information, d'obtenir des opérateurs de communications électroniques l'identité, l'adresse postale et l'adresse électronique d'utilisateurs ou de détenteurs de systèmes d'information afin de les alerter sur la vulnérabilité ou la compromission de leur système.

L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information reçoit régulièrement des adresses Internet correspondant à une localisation française (adresses "IP") transmises par des partenaires étrangers correspondant :

- soit à un équipement industriel connecté à Internet et présentant une vulnérabilité exploitable à distance par une personne ou un groupe malintentionné ;

- soit à un serveur compromis par un code malveillant, utilisé au sein d'un "botnet" pour relayer une attaque informatique en déni de service ou comme serveur relais de commande d'autres machines infectées et utilisées, par exemple, à des fins d'espionnage.

Que ce soit à des fins de prévention d'attaques informatiques ou à des fins de traitement de ces attaques, l'autorité nationale de la sécurité des systèmes d'information n'a aujourd'hui aucun moyen de connaître l'identité de l'utilisateur d'une adresse « IP » correspondant à une vulnérabilité ou à une compromission. Il s'ensuit une incapacité à alerter le détenteur ou l'exploitant d'une installation industrielle en danger comme d'inviter voire d'aider le détenteur d'un serveur compromis à traiter l'attaque informatique dont il est victime.

Cette incapacité peut se révéler désastreuse en cas de crise informatique majeure dont un des invariants est la nécessité d'agir dans un délai court pour éviter son expansion.

L'introduction dans le code de la défense d'un nouvel article L. 2321-3, telle que prévue par cet article, accompagnée de la modification de l'article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques, est destinée à combler cette lacune.

Le nouvel article vise donc à prévoir que l'autorité nationale de la sécurité des systèmes d'information dispose d'agents assermentés pouvant obtenir auprès des opérateurs de communications électroniques les coordonnées des utilisateurs des adresses internet correspondant à un système d'information vulnérable ou déjà compromis.

Votre commission a adopté l'article 16 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 16 ter (nouveau) (article 323-3-1 du code pénal et article L. 122-6-1 du code de la propriété intellectuelle) - Possibilité d'exercer une activité de recherche ou de développement de produits ou de service de sécurité informatique

Ce nouvel article, introduit par un amendement de votre commission, vise à clarifier et à renforcer la sécurité juridique de l'activité de recherche comme celle de nombreuses entreprises industrielles ou de services qui détiennent ou utilisent des programmes, des équipements ou des instruments informatique, afin de développer des produits ou services de sécurité informatique.

Les attaques contre les systèmes d'information sont généralement réalisées par des programmes informatiques spécialement conçus ou adaptés à cette fin. Ces programmes exploitent les "failles" ou "vulnérabilités" qui existent dans les programmes.

Actuellement, l'article 323-3-1 du code pénal interdit, sauf motif légitime, l'importation, la détention, l'offre, la cession ou la mise à disposition de ces programmes.

Certes, on peut penser que l'activité de recherche ou de développement de produits ou de services de sécurité font partie des motifs légitimes, mais la rédaction actuelle est ambiguë et est laissée à l'interprétation de la jurisprudence.

Or, pour être efficace, le développement de produits et de services de sécurité informatique implique de tester la résistance de ces produits et services à ces programmes, leur capacité à les détecter, à les analyser afin d'élaborer les parades susceptibles de contrer les attaques. De même, l'activité de recherche en sécurité informatique implique de connaître et d'analyser ce type de programmes.

Cette situation a pour conséquence de brider la recherche nationale en matière de sécurité informatique et de faire peser sur le secteur d'activité de la sécurité numérique une insécurité juridique qui peut entraver l'activité ou des décisions d'investissement et de développement.

Cet article vise donc à clarifier la rédaction de l'article 323-3-1 du code pénal.

Il a également pour objet de modifier la rédaction de l'article L. 122-6-1 du code de la propriété intellectuelle afin de préciser qu'on peut, sans l'autorisation de l'auteur, observer, étudier ou tester non seulement le fonctionnement d'un logiciel mais aussi sa sécurité.

Votre commission a adopté l'article 16 ter (nouveau) ainsi rédigé.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU TRAITEMENT PÉNAL DES AFFAIRES MILITAIRES

Article 17  (art L. 211-7 du code de justice militaire) - Clarification de la notion de « mort au combat »

L'article 17 met fin au déclenchement automatique de l'enquête pour recherche des causes de la mort (article 74 du code de procédure pénale) en cas de découverte d'un cadavre à l'issue de combats en opérations.

Le droit en vigueur

L'article 17 supprime, à l'article L. 211-7 du code de justice militaire, l'automaticité du déclenchement de l'enquête prévue à l'article 74 du code de procédure pénale en cas de décès dont la cause est inconnue ou suspecte.

Cet article du code de justice militaire avait pour objectif initial de calquer la procédure applicable en opération extérieure sur le droit commun. L'assimilation avait cependant été limitée aux cas de découverte d'un cadavre, et n'avait pas été pas étendue aux cas de découverte d'une personne grièvement blessée : l'extension, par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité de ces dispositions aux cas de découverte d'une personne grièvement blessée n'avait pas, en effet, été incorporée dans le code de justice militaire.

Cette rédaction a parfois conduit à une interprétation extensive suivant laquelle la procédure de recherche des causes de la mort devait être systématique.

Cette interprétation n'est pas en phase avec ce qu'est un théâtre de combat, avec la nature même et la spécificité du métier des armes. Elle peut en outre62(*) modifier la perception des familles des victimes et introduire un doute dans leur esprit en jetant un voile de suspicion sur les causes de la mort qui peut les pousser à introduire un recours devant le juge.

La modification proposée par le projet de loi

L'objectif du texte proposé par l'article 17 est d'indiquer que la cause d'une mort au combat n'est en principe ni suspecte ni inconnue, et d'éviter ainsi que certains événements, même graves, mais inévitables compte tenu de ce qu'est une opération militaire, ne se voient immédiatement appréhendés sur le terrain judiciaire.

La mort d'un soldat est en effet un risque inhérent à l'action de combat. C'est un risque assumé par les militaires, et rappelé dans l'article L.4111-1 du code de la défense : « L'état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême ».

L'objectif de la modification proposée est donc d'écarter expressément le risque de systématisation de l'enquête aux fins des recherches des causes de la mort ou des blessures graves survenues en actions de combat.

La position de votre commission

Votre commission est favorable à la modification proposée et considère que la rédaction est satisfaisante.

Plusieurs raisons expliquent cette position :

Tout d'abord, l'article 17 vient en réalité consacrer une pratique qui s'est peu à peu instaurée ces dernières années.

En effet, et d'ailleurs singulièrement depuis la suppression du Tribunal aux armées de Paris, le Parquet est revenu sur la pratique d'une enquête systématique en recherche des causes de la mort. Cette procédure a ainsi été écartée63(*) pour des militaires morts en Afghanistan, au profit d'un simple « renseignement judiciaire » rédigé par les prévôts (officiers de police judiciaire placés auprès des forces armées déployées en opérations), à partir des informations communiquées par l'autorité militaire.

Cette pratique, développée praeter legem, permet de transmettre des informations à l'autorité judiciaire à toutes fins utiles, sans pour autant déclencher d'enquête préliminaire ou de flagrance, en l'absence d'indices laissant suspecter la commission d'infractions.

Le Parquet de Paris a également désormais pour pratique de limiter l'autopsie judiciaire à des cas particuliers : lorsque le militaire est victime de mouvements terroristes, d'un crime de guerre ou d'un accident hors combat.

Le tableau suivant présente le nombre d'enquêtes parquet ouvertes en recherche des causes de la mort, sur des faits survenus hors du territoire national (forces déployées ou stationnées), de 2007 à 2013. Leur nombre, faible, avait eu tendance à augmenter entre 2009 et 2011, avant de baisser à nouveau.

Enquêtes en recherche des causes de la mort ouvertes entre 2007 et 2013

2007

4

2008

4

2009

6

2010

8

2011

13

2012

0

2013

2

Ensuite, la présomption instaurée est une présomption simple : le parquet de Paris pourra, au cas par cas, décider d'écarter la présomption de mort au combat à la cause connue et non suspecte pour décider l'ouverture d'une enquête aux fins de recherche des causes de la mort.

De manière très concrète, tout élément, quel que soit sa nature, laissant à penser que le décès n'est pas lié aux seules opérations de combat en opération extérieure rendra la cause du décès inconnue ou suspecte et pourra donc donner lieu à application de l'article 74 du code de procédure pénale.

Des constatations matérielles ou médicales (absence d'impacts permettant d'expliquer le décès ou positionnement des impacts par exemple) des circonstances particulières autour du décès (disputes antérieures avec un camarade, menaces...) portées à la connaissance des autorités militaires ou judiciaires pourront ainsi, notamment, amener à suspecter que la mort n'est pas issue des seules opérations de combats.

Il est d'ailleurs souhaitable que les magistrats disposent d'une telle marge d'appréciation : l'article 74 offre, à cet égard, un cadre juridique « pratique » qui leur permet de mener des investigations sans pour autant, à ce stade, qualifier l'infraction. On pourrait ainsi, dans certains cas, éviter la lourdeur d'une enquête classique, voire d'une information judiciaire.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18  (Art. L. 211-11 du code de justice militaire et art. 698-2 du code de procédure pénale) - Monopole du parquet pour la mise en mouvement de l'action publique pour les infractions relatives aux opérations des militaires à l'étranger.

L'article 18 confère au Parquet le monopole de la mise en mouvement de l'action publique pour les infractions commises par des militaires en opération dans l'accomplissement de leur mission.

Le droit en vigueur

Ne sont concernés par l'article 18 que les opérations dites « extérieures » menées en temps de paix par les militaires français en dehors du territoire national. Le projet de loi ne change donc pas le régime juridique applicable au temps de guerre, non plus que celui qui s'applique sur le territoire national. Comme il est brièvement rappelé dans l'encadré ci-après, il faut en effet distinguer trois régimes juridiques distincts : le temps de guerre, le temps de paix sur le territoire national et le temps de paix hors du territoire national (auquel seul s'applique le projet de loi qui nous est soumis).

Les trois régimes juridiques applicables aux militaires

En temps de guerre, le code de justice militaire prévoit la mise en place de trois catégories de juridictions militaires : Tribunaux territoriaux des forces armées, composés de cinq membres dont trois juges militaires ; Haut tribunal des forces armées sur le territoire national, Tribunaux militaires aux armées, comportant quatre juges militaires. La procédure applicable est dérogatoire : le commissaire du Gouvernement (qui exerce les attributions reconnues au Procureur de la République) se borne à donner son avis sur toutes les questions concernant la mise en mouvement de l'action publique, la décision étant prise par le ministre de la défense, qui est investi des pouvoirs judiciaires, ou l'autorité militaire habilitée par lui. La partie lésée ne peut mettre en mouvement l'action publique. En ce qui concerne les débats, le tribunal peut interdire en tout ou partie le compte rendu des débats de l'affaire.

En temps de paix sur le territoire national : les infractions commises par les militaires sur le territoire de la République se voient aujourd'hui traitées dans des conditions très proches de celles du droit commun. Les juridictions de droit commun spécialisées en matière militaire sont compétentes pour connaître des infractions militaires et des infractions de droit commun commises par des militaires dans l'exercice du service sur le territoire de la République. Il existe un tribunal correctionnel et une cour d'appel spécialisés en matière militaire dans le ressort de chaque Cour d'appel (cf. commentaire des articles 20 et 21 ci-dessous). Le tribunal correctionnel est chargé de l'instruction de toutes les affaires et du jugement des délits, tandis que la cour d'assises juge les crimes. Au total, on compte aujourd'hui 33 juridictions de droit commun spécialisées réparties sur l'ensemble du territoire national.

La procédure applicable devant les juridictions de droit commun spécialisées est désormais très proche des règles du droit commun. Ainsi, aucun militaire ne participe au jugement des affaires portées devant les juridictions de droit commun spécialisées. Les jugements sont susceptibles d'appel.

La spécificité du contentieux militaire est prise en compte par la spécialisation des magistrats de l'ordre judiciaire appelés à connaître des infractions militaires ou des infractions commises par des militaires dans l'exercice du service. Certaines particularités procédurales demeurent : avis du ministre de la défense ; absence de citation directe d'un militaire ; réquisitions préalables adressées à l'autorité militaire pour les investigations au sein d'un établissement militaire ; détention des militaires dans des locaux séparés, absence de contrôle judiciaire et de le régime de semi-liberté pour les militaires.

Les infractions de droit commun commises en dehors de l'exercice du service relèvent, pour leur part, des juridictions de droit commun.

En temps de paix en dehors du territoire national, la formation spécialisée en matière militaire du Tribunal de Grande instance de Paris est compétente pour connaître des infractions commises par ou à l'encontre des militaires. Certaines règles procédurales spécifiques s'appliquent : l'avis du ministre de la défense préalablement à tout acte de poursuite à l'encontre d'un militaire, l'impossibilité pour la victime d'une infraction commise par un militaire de faire citer directement ce militaire devant la juridiction de jugement.

La lecture combinée, dans son arrêt rendu le 10 mai 2012, par la chambre criminelle de la Cour de cassation dans l'affaire d'Uzbin64(*), des articles 698-2 du code de procédure pénale et 113-8 du code pénal a conduit à la situation suivante : la mise en mouvement de l'action publique est possible par l'effet de la seule constitution de partie civile pour des délits commis à l'étranger par des militaires, alors que cette mise en mouvement est réservée au Procureur de la République lorsque les délits sont commis à l'étranger par les autres citoyens français.

L'article 113-8 du code pénal réserve au ministère public la poursuite des délits commis par des militaires à l'étranger. Il faut rappeler en effet que ce n'est qu'en 1982 qu'a été reconnu ce pouvoir au Procureur de la République, cette prérogative appartenant auparavant au ministre de la défense. L'impossibilité pour la partie civile de mettre en mouvement l'action publique était justifiée en ces termes65(*) par notre ancien collègue Robert Badinter, alors Garde des Sceaux : « si l'on reconnaissait à tous ceux qui s'affirment victimes, non seulement le droit de provoquer l'ouverture d'une information, mais - ce qui est beaucoup plus saisissant encore - celui de citer en correctionnelle, à leur gré, tout officier ou tout soldat, on ouvrirait aux fausses victimes, aucunement préoccupées de la sanction de la dénonciation calomnieuse qui n'interviendrait que des mois ou des années plus tard, la possibilité d'entreprises de déstabilisation de l'armée républicaine65(*) ».

La loi de 1999 portant réforme du code de justice militaire -applicable à partir de 2002- a parallèlement ouvert la possibilité pour les parties civiles de mettre en mouvement l'action publique (art. 698-2 du code de procédure pénale), « dans les conditions déterminées aux articles 85 et suivants » (plainte avec constitution de partie civile devant le juge d'instruction, à l'exclusion de la citation directe)65(*), jugeant que cette évolution correspondait aux attentes des victimes. Les débats n'avaient pas conduit à examiner en détail, à l'époque, les conséquences éventuelles sur le déroulement des actions de combat, non plus que l'articulation avec l'article 113-8 du code pénal.

Dans son arrêt précité de mai 2012, la Cour de Cassation a considéré que l'article 698-2 du code de procédure pénale prévalait sur les dispositions de l'article 113-8 du code pénal, le privant, de fait, de sa portée.

Il en résulte :

- une différence de traitement peu compréhensible entre civils et militaires en matière délictuelle ;

- un risque potentiel, aux yeux de la communauté militaire et du ministère de la défense, d'instrumentalisation de la justice au détriment des militaires et des forces armées, tendant à remettre en cause la politique étrangère et les engagements armés de la France via des actions en justice portant sur les OPEX, par le simple moyen de la constitution de partie civile.

La modification proposée par le projet de loi

L'article 18 du projet de loi de programmation a deux objectifs :

- Modifier l'article L. 211-11 du code de justice militaire, qui définit les règles relatives à la mise en mouvement de l'action publique pour les infractions relevant de la compétence des juridictions de Paris spécialisées en matière militaire (infractions commises hors du territoire de la République par les membres des forces armées françaises ou à l'encontre de celles-ci) afin de rappeler l'application aux militaires (comme c'est aujourd'hui le cas pour les autres citoyens français) de la règle du monopole du Parquet pour les délits commis à l'étranger ;

- Modifier l'article 698-2 du code de procédure pénale afin d'instaurer un monopole du Parquet pour toutes les infractions, cette fois y compris criminelles, commises par des militaires en opération dans l'accomplissement de leur mission.

Le but est de concilier plusieurs impératifs :

- Celui des victimes et ayants droit, qui doivent, comme tous citoyens, pouvoir accéder à la justice ;

- Celui des opérationnels qui doivent pouvoir mener à bien leur mission sans être inhibés à tout instant par l'épée de Damoclès d'une éventuelle incrimination pénale.

La rédaction proposée vise à atteindre un équilibre entre l'accès au juge pour les victimes et leurs ayants-droits et la nécessité de protéger les conditions d'intervention des forces armées en opération.

En particulier, la rédaction proposée, qui est précisément circonscrite, semble compatible avec les principes de la jurisprudence constitutionnelle et conventionnelle65(*) et en particulier les principes d'égalité devant la loi, et de droit à un recours juridictionnel effectif.

Au regard, tout d'abord, du principe d'égalité devant la loi, et, plus précisément, en matière d'égalité devant la procédure pénale, le Conseil Constitutionnel a déjà jugé66(*) qu'il est loisible au législateur « de prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, à la condition que ces différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense »

Il y a d'ailleurs un précédent en la matière : dans sa décision n° 2010-612 DC du 5 août 2010 relative à la loi portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale, le Conseil constitutionnel n'a pas fait droit au grief tiré de ce que l'article 8 de la loi, qui a inséré un article 689-11 dans le code de procédure pénale, méconnaissait le principe d'égalité devant la justice en confiant au seul ministère public la poursuite des crimes relevant de la compétence de la Cour pénale internationale.

Le texte respecte, ensuite, les critères en matière de droit à un recours juridictionnel effectif, garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et formulé en ces termes : «  il ne doit pas être porté d'atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d'exercer un recours effectif devant une juridiction67(*)".

Le Conseil Constitutionnel a par exemple estimé68(*) que les stipulations de l'accord entre la France et la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire français méconnaissaient le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif dès lors « que les stipulations de l'accord contesté instituent une procédure de raccompagnement d'un mineur isolé à la demande des autorités roumaines ; que l'autorisation de raccompagner le mineur est donnée en France par le parquet des mineurs ou par le juge des enfants s'il a été saisi ; que, lorsque la décision est prise par le ministère public, ni les stipulations contestées, ni aucune disposition de droit interne n'ouvrent, au bénéfice de ce mineur ou de toute personne intéressée, un recours contre cette mesure destinée à ce que le mineur quitte le territoire français pour regagner la Roumanie » .

La condition d'"effectivité" du recours au juge consacré par le Conseil Constitutionnel fait écho à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme selon laquelle l'article 6 de la Convention69(*) consacre un "droit d'accès effectif à la justice" afin que soit assurée "une protection réelle et efficace" du justiciable.

Pour autant, certaines limitations sont acceptées par le Conseil Constitutionnel. La jurisprudence ouvre clairement la possibilité de réglementer le droit d'accès au juge ainsi consacré, notamment par l'édiction de règles de recevabilité des recours, mais sous réserve que ces règles ne portent pas une atteinte "substantielle" à ce droit.

Ainsi, le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 93-327 DC du 19 novembre 1993 relative à la loi organique sur la Cour de justice de la République (considérant 12) a jugé que si l'article 132 de la loi organique « exclut toute constitution de partie civile devant la Cour de justice de la République, il garantit la possibilité d'exercer des actions en réparation de dommages susceptibles de résulter de crimes et délits commis par des membres du Gouvernement devant les juridictions de droit commun ; qu'ainsi il préserve pour les intéressés l'exercice de recours, sans méconnaître les dispositions de la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 ; que dès lors il ne contrevient à aucune règle ni aucun principe constitutionnel ».

En l'espèce, on peut estimer que dès lors que projet de loi ne prive pas la partie lésée du droit de saisir le juge compétent pour obtenir réparation du préjudice subi, même si l'action publique n'est pas mise en mouvement par le ministère public, il n'est pas porté atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif.

Le Conseil constitutionnel devrait être amené sous peu à préciser encore sa jurisprudence puisqu'il est actuellement saisi par la Cour de Cassation (QPC n°350 du 26 août 2013) de la constitutionnalité des articles 47 et 48 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, desquels il résulte que la poursuite des délits et contraventions de police commis à l'égard des corps constitués et administrations publiques par voie de presse ne peut être exercée que par le ministère public.

La Cour européenne des droits de l'homme a déjà jugé que l'interdiction de se constituer partie civile par voie d'action ne porte pas atteinte au droit à d'accès à un juge si la victime dispose d'une voie de recours lui permettant d'accéder à un tribunal indépendant et impartial pour obtenir réparation de son préjudice. La Cour de cassation, en assemblée plénière, s'est également prononcée en ce sens dans deux arrêts70(*) relatifs à l'irrecevabilité des constitutions de partie civile devant la Cour de justice de la République.

La position de votre commission

Un équilibre satisfaisant entre plusieurs impératifs

En matière délictuelle, l'article 18 permet un retour au droit commun de l'article 113-8 du code pénal pour les militaires : le Parquet retrouve ainsi son monopole, écarté par l'arrêt de la Cour de cassation du 10 mai 2012 rendu dans l'affaire Uzbin, pour la mise en mouvement de l'action publique pour les faits commis par un militaire à l'étranger.

Ce point ne soulève guère de discussion et il est généralement ressenti par la majorité des personnes auditionnées par votre commission comme le rétablissement opportun d'une discordance de traitement peu compréhensible entre militaires et civils.

Le monopole du parquet pour l'engagement des poursuites en matière criminelle, dans le cadre d'une opération militaire et dans l'accomplissement de leur mission par les militaires, est un choix qui a pu être discuté71(*). Il faut en effet mettre en balance plusieurs principes : celui de l'accès de tout citoyen à la justice, et celui de la nécessaire sécurisation juridique des militaires en opération, priorité, à juste titre, mise en avant par le Président de la République.

Il est vrai de dire que ce contentieux n'est pas, quantitativement, un fait massif, comme le montre le tableau ci-dessous. Il a en revanche un impact très important dans la communauté militaire.

OUVERTURES DOSSIERS D'INSTRUCTION - HORS DU TERRITOIRE - 2001-2013

Source : ministèrede la défense. Le tableau synthétise les chiffres d'ouverture d'informations judiciaires pour des faits commis en dehors du territoire national, impliquant des militaires, entre 2001 et ce jour. Il présente ces chiffres d'une part au regard de la nature des faits (criminels, délictuels ou pour recherche des causes de la mort) et d'autre part au regard de l'origine de l'ouverture (parquet ou plainte avec constitution de partie civile)

Votre commission juge que le point d'équilibre proposé par le texte du Gouvernement est satisfaisant.

Le monopole reconnu au Parquet constituera une protection efficace des militaires contre une judiciarisation excessive de leur action, au coeur de leur métier et des risques qu'ils acceptent d'assumer en s'engageant. Il sera également le gage de l'absence d'instrumentalisation de l'action judiciaire par des acteurs qui auraient intérêt à contester, par ce biais, la politique militaire française.

Pour autant, cette réforme ne prive naturellement pas les victimes ou leurs familles de la possibilité de porter plainte ou de s'associer à l'action publique mise en mouvement par le Parquet, ni des possibilités de réparation civile.

Une indispensable information des familles des victimes

Enfin, votre commission a particulièrement insisté auprès du ministère de la défense, du ministre lui-même et de son cabinet, lors de la préparation de l'examen du présent projet de loi, sur l'importance cruciale qui s'attache à apporter aux familles des militaires tués en opération toute l'information sur les circonstances du drame qui les touche, et ce très rapidement après l'événement.

Votre commission connait le travail remarquable effectué par le ministère de la défense pour accompagner les familles des militaires blessés ou décédés en opérations. Le « Bureau d'assistance aux familles », en liaison avec la direction des affaires juridiques, se charge notamment de faciliter l'ensemble des procédures administratives leur permettant de faire valoir leurs droits et d'accéder aux prestations auxquelles elles sont éligibles. Il y a naturellement un accompagnement humain et moral, au sein même des unités, dont votre commission connait la grande qualité. Par ailleurs, une revue complète des « Droits et accompagnement des familles de militaires décédés en OPEX » a récemment72(*) été effectué par la Direction des affaires juridiques du ministère de la défense, qui montre notamment que les mesures financières, tant statutaires qu'indemnitaires, dont bénéficie la famille d'un militaire décédé en OPEX compensent « le mieux possible » -et en tous cas, d'après cette étude, dans des conditions plus avantageuses que celles offertes aux ayants-droits de salariés de certaines entreprises privés décédés dans des zones à risque- la terrible perte subie.

Pour autant, il faut être conscient qu'à travers le recours au juge, les familles cherchent aussi à avoir accès à la vérité, soit qu'elles estiment que l'institution militaire ne leur a volontairement pas livré toutes les informations en sa possession, soit qu'elles pensent que le juge pourra accéder à des informations classifiées auxquelles elles n'auraient pas accès sans la procédure judiciaire (alors que le secret défense est opposable au juge, qui doit en demander la levée, la déclassification de certaines informations, portant notamment sur les modes opératoires, n'allant pas de soi car pouvant mettre en danger les militaires encore en opérations).

Cette démarche est parfaitement résumée par le général Bentégeat73(*) : « Chaque année de jeunes Français sont tués ou blessés dans des guerres qui n'osent dire leur nom (...). Ces guerres lointaines, couteuses et risquées sont mal comprises par nos concitoyens qui les jugent sans lien avec leur sécurité quotidienne (...). Et voici que les familles de militaires qui n'avaient pas signé, elles, pour « l'esprit de sacrifice » gravé dans le code de la défense, se révoltent contre la mort au combat de leurs proches et portent plainte « pour que cela ne se reproduise pas. » ».

Il est donc primordial, tant sur le plan humain que pour prévenir toute judiciarisation inutile, d'apporter aux familles, en temps utile, toute l'information nécessaire. Sur la demande expresse du ministre de la défense, les familles des deux jeunes otages du Niger tués au cours de leur tentative de récupération ont ainsi été reçues notamment par le Cabinet et les services du ministère de la défense, et aussi largement informées que possible sur le déroulement des opérations, extraits vidéos à l'appui74(*). Ce genre d'initiatives est à souligner et doit être systématisé dans toute la mesure du possible.

Une rédaction à perfectionner faute de ne pas atteindre l'objectif affiché

Afin que l'article 18 atteigne réellement son objet, votre commission vous propose d'en clarifier et préciser la rédaction.

Faute de quoi, la trop grande marge d'appréciation laissée au juge quant à ce que recouvre la notion « d'opération militaire » pourrait donner lieu à une jurisprudence restrictive, contraire à l'intention du législateur.

Tel qu'il est rédigé, l'article 18 n'est pas assez précis quant à son champ d'application : une « opération militaire » en dehors du territoire national. On relève une pluralité de terminologies : les termes « Opération militaire se déroulant à l'extérieur du territoire français » sont par exemple utilisés à l'article L. 4123-12 actuel du code de la défense, alors qu'on retrouve la notion de « mission opérationnelle hors du territoire national » (art L. 4123-2) ou d' « opérations extérieures » (Art L. 4123-4). La notion d' « OPEX » est quant à elle budgétaire et administrative, mais ne donne pas lieu à une définition juridique précise et univoque.

Le souci premier des rédacteurs du texte était de ne pas utiliser le terme « intervention des forces armées à l'étranger » employé à l'article 35 de la Constitution afin de ne pas limiter l'application potentielle du dispositif aux seules opérations faisant l'objet de l'information du Parlement prévue à l'article 35. Le Gouvernement n'a pas non plus souhaité se lancer dans une harmonisation conceptuelle et rédactionnelle des différentes notions existantes, souhaitable, mais qui dépassait le cadre du présent projet de loi.

Pour autant, en ne visant que les termes -sujets à interprétation- d'opération militaire, les rédacteurs du texte ont pris le risque d'une interprétation jurisprudentielle divergente de l'intention du législateur.

Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement tendant à préciser que les faits couverts sont les faits commis dans l'accomplissement de sa mission par un militaire lors d'une opération :

- « mobilisant des capacités militaires » pour introduire une approche matérielle, non subjective. Il faut noter que le terme de « capacités » est volontairement large : outre les matériels, il inclut également les personnels ;

- se déroulant en dehors « des eaux territoriales » (et non seulement du seul « territoire »), ceci notamment dans le cadre des opérations de police en haute mer,

- et visant « y compris la libération d'otages, l'évacuation de ressortissants ou la police en haute mer. »

Il serait ainsi parfaitement clair que les opérations du commandement des opérations spéciales (COS), notamment, ou encore celles menées dans le cadre de la lutte contre la piraterie, par exemple, entreront bien dans le champ d'application. Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 (art. L. 4123-11 et L.4123-12 du code de la défense).- Spécificité de l'action de combat pour les délits non intentionnels - Clarification de la portée de l'excuse pénale pour usage de la force

L'article 19 permet aussi la prise en compte des spécificités de l'action de combat pour les délits non intentionnels et explicite le champ de l'excuse pénale (« fait justificatif ») pour usage de la force créée par la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires et qui figure aujourd'hui au II de l'article L. 4123-12 du code de la défense.

Le droit en vigueur

Violences non intentionnelles en opérations extérieures (1°) :

En déclinaison de la loi « Fauchon » sur les délits non intentionnels, l'article L. 4123-11 du code de la défense énonce que les militaires ne peuvent voir leur responsabilité pénale engagée comme auteurs directs d'infractions non intentionnelles commises dans l'exercice de leur fonction que s'il est établi qu'ils n'ont pas accompli les « diligences normales » de leur fonction. Ainsi la responsabilité pénale ne peut être retenue qu'au regard d'une faute qualifiée à l'appréciation du juge.

Sont notamment en cause non seulement les blessures ou la mort éventuellement infligés à des militaires français ou agissant en coalition (tirs fratricides) mais le cas échéant les « dommages collatéraux » subis par les populations civiles.

Seront cités à titre d'exemples concrets :

- la tentative de libération des deux otages français au Niger/Mali, se traduisant par le décès des otages ;

- l'assaut contre le voilier le Tanit pour libérer les otages retenus par des pirates somaliens, un otage tué ;

- la tentative de libération de l'otage Michel Germaneau, retenu au Mali et exécuté ;

- la sécurisation de l'aéroport de Bangui, 2 civils tués (indien et népalais).

Champ du « fait justificatif » pour usage de la force en opération extérieure (2°) :

À la suite des travaux de la commission Denoix de Saint Marc75(*), la loi portant statut général des militaires de 2005 a créé un « fait justificatif 76(*)» pour usage de la force. Il est apparu en effet à la commission que le cadre juridique d'usage de la force en opération extérieure ne correspondait pas aux réalités du terrain : les forces françaises sont amenées à « faire la guerre » en temps de paix, dans un cadre juridique devenu inadapté.

Le rapport Denoix de Saint Marc de 2003 sur le statut général des militaires

 Le cadre juridique de l'emploi de la force en opérations extérieures est devenu mal adapté à la diversité des situations et aux nouvelles tâches auxquelles sont confrontés les militaires qui participent à ces interventions. N'étant pas précédées d'une déclaration de guerre par le Parlement, elles n'entraînent pas nécessairement l'entrée en vigueur du droit des conflits armés, lequel justifierait l'usage de la force. (...) Or, les troupes françaises mènent depuis plusieurs années des opérations extérieures en nombre croissant dans des conditions qui ont peu à voir avec celles du temps de paix.

Les règles relatives à la légitime défense et à l'état de nécessité, conçues pour une défense individuelle, sont inadaptées pour couvrir en toutes circonstances les actions collectives nécessaires pour mener à bien les missions, qu'il s'agisse par exemple de défendre un dépôt de munitions, d'interdire le franchissement d'un point de contrôle ou, a fortiori, de prendre de vive force un objectif. (...)

Les militaires ont le sentiment de se trouver ainsi dans une situation parfois inconfortable au regard de l'emploi de la force. Ils sont engagés dans des situations de crise par essence ambiguës, avec des belligérants fondus dans la population et au comportement souvent imprévisible. Les dispositifs militaires sont fréquemment clairsemés et des exécutants de rang modeste doivent donc faire preuve d'une capacité instantanée de compréhension et d'adaptation. Les militaires engagés dans ces conditions difficiles conçoivent mal de risquer des poursuites pénales alors même qu'ils n'auraient pas commis d'erreur manifeste dans l'application des règles d'engagement et que c'est l'accomplissement de leur mission qui les aurait conduits à recourir à la force au-delà des règles de légitime défense définies par le code pénal. Les mises en cause de militaires en raison de leur engagement opérationnel sont certes exceptionnelles et aucun militaire n'a, à ce jour, été condamné pour une mission légitime accomplie dans le cadre des règles d'engagement. (..) Il n'est pas concevable pour autant d'assurer aux militaires une immunité pénale généralisée qui couvrirait sans condition tous les actes accomplis en opération extérieure. Le principe d'égalité devant la loi s'y oppose et il convient en outre que le militaire demeure soumis au droit en tout temps et en tout lieu. Il paraîtrait en revanche opportun d'édicter des dispositions législatives qui confèrent aux opérations extérieures un cadre juridique en rapport avec les conditions effectives d'emploi des armées.

C'est sur le fondement de ce constat très lucide qu'ont été adoptées -à l'issue d'un vote conforme des deux assemblées- et dans les termes proposés par la Commission de révision du statut général, les dispositions du II de l'article 17 du projet de loi de 2005, figurant aujourd'hui à l'article L. 4123-12 du code de la défense, qui dispose que «n'est pas pénalement responsable le militaire qui, dans le respect des règles du droit international et dans le cadre d'une opération militaire se déroulant à l'extérieur du territoire français, exerce des mesures de coercition ou fait usage de la force armée, ou en donne l'ordre, lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement de sa mission».

La modification proposée

- Appréciation des « diligences normales » en opération (1°)

Les infractions involontaires ne sont guère adaptées aux opérations de combat. Visant initialement le respect d'une obligation de résultat en termes de sécurité des travailleurs, ou de sécurisation des activités quotidiennes, cette catégorie se prête mal aux activités « extraordinaires » que sont les actions de combat.

Les décisions intervenant dans le cadre d'opérations militaires sont en effet prises dans un contexte de grande urgence et d'extrême complexité, compte tenu de la difficulté à apprécier les risques liés à l'adversaire.

L'article 19 du projet de loi prévoit donc que la responsabilité pénale des militaires ne peut être engagée pour des faits de violences involontaires qu'après prise en compte par la justice pénale d'un certain nombre de circonstances révélatrices des difficultés propres à l'action militaire. Ainsi, le juge devra tenir compte de l'urgence dans laquelle la mission est exercée, des informations dont disposaient les militaires au moment de l'évènement et des circonstances spécifiques de l'action de combat.

La rédaction du projet de loi permet de marquer, au sein d'une activité militaire qui n'est déjà pas une profession comme une autre lorsqu'elle se déroule en temps de paix, la spécificité irréductible de l'action de combat.

L'intensité des risques liés à l'action de combat sera ainsi intégrée à l'évaluation de la responsabilité pénale des militaires qui y sont engagés, qu'ils la préparent, la commandent ou y participent.

- Précision du champ du « fait justificatif » pour usage de la force en opération extérieure (2°)

Le projet de loi vise à lever toute ambiguïté sur le fait que cette excuse pénale s'applique non seulement pour les « OPEX » (Harmattan en Libye, Serval au Mali etc...) aussi pour des interventions militaires plus ponctuelles de type libération d'otages, évacuation de ressortissants ou police en haute mer, en accolant aux termes « opération militaire » les mots : « quel que soit son objet, sa durée ou son ampleur ».

La position de votre commission

(1°) Appréciation des « diligences normales » en opération

Certains font observer que d'autres professions sont confrontées à des difficultés opérationnelles du fait de la judiciarisation croissante (médecins, forces de l'ordre, enseignants, élus locaux...) et qu'elles n'ont pas pour autant été protégées de toute mise en cause sur le terrain des violences involontaires. Cependant, votre commission soutient le gouvernement lorsqu'il affirme qu'il n'existe pas d'autre profession où la mise en danger de la vie soit à ce point inhérente à l'exercice des missions. C'est là une spécificité qui justifie pleinement les dispositions envisagées.

En complément de la modification législative, bienvenue, opéré par le projet de loi, votre commission ne peut que rappeler la nécessité de faire des efforts pour permettre au monde judiciaire et aux forces armées de mieux connaître leurs contraintes respectives et de mieux appréhender les conditions de leur action.

Ainsi, en matière de formation des magistrats, il va de soi que la spécialisation du contentieux est un gage de bonne prise en compte par les juges des nécessités de l'action, d'autant plus que le plus petit nombre de magistrats potentiellement concernés par ce contentieux permet de mener, le cas échéant, des actions d'immersion ciblée dans les forces armées (comme celles organisées ponctuellement en Afghanistan et à Djibouti), mettant ainsi les magistrats « en situation ». Plus généralement, il existe désormais un module de formation en matière de justice militaire à l'École nationale de la magistrature, afin de sensibiliser les futurs parquetiers et juges d'instruction, au titre de la préparation aux premières fonctions. Au titre de la formation continue des magistrats, sont proposés des stages collectifs « Le militaire et le doit » ou encore « Marine nationale et action de l'État en mer », ayant chacun une douzaine d'inscrits chaque année.

Au 1°, votre commission vous propose un amendement de clarification rédactionnelle (suppression d'un « notamment » au bénéfice d'un « en particulier »).

- Précision du champ du « fait justificatif » pour usage de la force en opération extérieure (2°)

Afin que l'article 19 atteigne réellement son objet, votre commission propose de clarifier et préciser la rédaction. Faute de quoi, la trop grande marge d'appréciation laissée au juge quant aux faits couverts pourrait donner lieu à une jurisprudence restrictive, contraire à l'intention du législateur.

Le texte du II de l'art L 4132-12 du code de la défense deviendrait ainsi (les ajouts proposés apparaissent en italique) : « N'est pas pénalement responsable le militaire qui, dans le respect des règles du droit international et dans le cadre d'une opération mobilisant des capacités militaires, se déroulant à l'extérieur du territoire français ou des eaux territoriales, quels que soient son objet, sa durée ou son ampleur, y compris la libération d'otages, l'évacuation de ressortissants ou la police en haute mer, exerce des mesures de coercition ou fait usage de la force armée, ou en donne l'ordre, lorsque cela est nécessaire à l'exercice de sa mission. »

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20 (art L. 211-5 et L. 211-22 du code de justice militaire et art. 698-5 du code de procédure pénale) - Conséquences de la suppression du Tribunal aux Armées de Paris

L'article 20 procède à des corrections techniques de certaines dispositions du code de justice militaire afin de tenir compte de la suppression du Tribunal aux armées de Paris par la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

Le droit en vigueur

Clemenceau estimait que « la justice militaire est à la justice ce que la musique militaire est à la musique » ! De fait, par vagues successives, la justice militaire n'a cessé de perdre ses spécificités pour se rapprocher de plus en plus du droit commun.

Cette évolution de fond a été impulsée par plusieurs lois, dont celle du 8 juillet 1965 portant institution du code de justice militaire, mais surtout celle de 198277(*) qui a supprimé, pour le temps de paix, les tribunaux permanents des forces armées et a chargé des chambres spécialisées des juridictions de droit commun d'instruire et de juger, en appliquant désormais le code de procédure pénale, les infractions commises sur le territoire national.

La loi de 1999 portant réforme du code de justice militaire et du code de procédure pénale78(*), la loi de 2005 portant statut général des militaires et la loi de décembre 201179(*) supprimant le tribunal aux armées de Paris n'ont fait que poursuivre ce mouvement de rapprochement du droit pénal militaire et du droit pénal général.

A l'occasion de l'examen du présent projet de loi, votre commission a demandé au gouvernement un bilan d'application de la loi ayant supprimé le Tribunal aux armées de Paris, d'où il ressort un niveau d'activité comparable pour le TGI de Paris ayant repris ses attributions :

Source : ministère de la défense

Les modifications proposées par le projet de loi

L'article 20 du projet de loi a un objet limité : il s'agit de procéder à des corrections purement techniques de certaines dispositions du code de justice militaire afin de tenir compte de la suppression du Tribunal aux armées de Paris par la loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

Le texte consiste à :

- modifier l'article L. 211-5 du code de justice militaire afin de remplacer les termes de « juridictions des forces armées » par « juridictions spécialisées en matière militaire » ;

- modifier l'article L. 211-22 du code de justice militaire afin de remplacer les termes de « tribunal aux armées » par «juridiction de Paris spécialisée en matière militaire » ;

- modifier l'article 698-5 du code de procédure pénale pour ajouter la référence à l'article L. 211-24 du code de justice militaire.

Cette disposition permet de rendre applicable l'article L. 211-24 du code de justice militaire à la procédure suivie par les juridictions de droit commun spécialisées en matière militaire pour les faits commis sur le territoire national. Cette disposition rappelle qu'en cas de réouverture d'une information pour charges nouvelles, l'avis du ministre de la défense doit être à nouveau sollicité.

La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21  (art. 697 du code de procédure pénale) - Spécialisation des juridictions en charge des affaires pénales concernant les militaires

L'article 21 permet une concentration accrue, sur le territoire national, du contentieux pénal concernant les militaires (hors OPEX) dans les juridictions de droit commun spécialisées.

Le droit en vigueur

Il est question ici des affaires pénales militaires relatives à des faits se déroulant sur le territoire national (le contentieux des OPEX étant, comme cela a été vu, centralisé auprès du TGI de Paris) pour des actes impliquant des militaires dans l'exercice de leurs fonctions (hors exercice de leurs fonctions, les militaires ressortissent des tribunaux de droit commun).

La suppression, en 1982, des tribunaux permanents des forces armées sur le territoire national a conduit au transfert de leur contentieux aux juridictions de droit commun spécialisées en matière militaire (JDCS) à raison d'une par ressort de cour d'appel.

Le format des armées, les lieux d'implantation des unités et le nombre de dossiers à traiter ont considérablement évolué depuis cette date. Il en résulte une insuffisante spécialisation du traitement des affaires pénales militaires : le nombre trop important de juridictions spécialisées par rapport au nombre d'affaires à traiter a conduit à diluer la spécialisation.

De fait, les 33 juridictions compétentes (cf. carte ci-après) ont des niveaux d'activité très sensiblement différents (cf. graphique ci-après) :

Source : ministère de la défense

Sur 33 JDCS, la moitié a traité en 2012 moins de 50 affaires, (dont 7 moins 20 dossiers ou moins). Seuls Marseille, Metz, Besançon et Nîmes ont traité plus de 200 dossiers.

L'exposé des motifs du projet de loi indique en outre que sur les sept juridictions n'ayant procédé à aucune poursuite en 2010, trois d'entre elles étaient pourtant saisies de 30 affaires environ et deux autres de plus de 50...

Ces chiffres montrent qu'il existe une marge de progression en termes de répartition du contentieux et de spécialisation des magistrats.

Aboutie pour ce qui concerne les opérations se déroulant en dehors du territoire national, dont le contentieux est confié au TGI de Paris, la spécialisation est moindre pour le contentieux des faits commis par les militaires sur le territoire national dans le cadre de leur service, réparti sur l'ensemble des cours d'appel. Cette réorganisation permettra d'accroître la spécialisation des magistrats (et des greffiers militaires qui les assistent) en concentrant l'activité de ceux-ci sur leur coeur de métier, à savoir le droit pénal applicable aux militaires.

Les modifications proposées

Le projet de loi permet d'accroître la spécialisation, en permettant de de concentrer le traitement des affaires pénales au-delà de ce qui est prévu actuellement (passer de une JDCS par ressort de cour d'appel à une JDCS par ressort d'une ou plusieurs cours d'appel).

Cette réforme de la carte judiciaire devrait ainsi donner naissance à des pôles interrégionaux spécialisés en matière militaire.

Il ne s'agit pas de création de nouvelles juridictions mais du transfert de compétences, pour l'instruction et le jugement, du contentieux des affaires pénales militaires vers une juridiction à choisir parmi les actuelles juridictions de droit commun spécialisées en matière militaire. Sa compétence territoriale serait alors élargie.

Bien que les décisions ne soient pas encore prises, la future carte judiciaire pourrait correspondre au découpage actuel des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) - qui traitent d'autres types de contentieux spécialisés80(*)-.

Sous réserve du cas de l'outre-mer (encore à l'étude)  les regroupements suivants pourraient être opérés dans l'hexagone :

- un pôle implanté sur la circonscription territoriale de la JIRS de PARIS rassemblant les actuelles juridictions spécialisées des TGI de PARIS, VERSAILLES, ORLEANS, BOURGES ;

- un pôle implanté sur la circonscription territoriale de la JIRS de LILLE rassemblant les actuelles juridictions spécialisées des TGI de LILLE, AMIENS, ROUEN, REIMS ;

- un pôle implanté sur la circonscription territoriale de la JIRS de NANCY rassemblant les actuelles juridictions spécialisées des TGI de NANCY, METZ, STRASBOURG, DIJON, BESANCON ;

- un pôle implanté sur la circonscription territoriale de la JIRS de LYON rassemblant les actuelles juridictions spécialisées des TGI de LYON, CHAMBERY, GRENOBLE, CLERMONT-FERRAND ;

- un pôle implanté sur la circonscription territoriale de la JIRS de MARSEILLE rassemblant les actuelles juridictions spécialisées des TGI de MARSEILLE, NIMES, MONTPELLIER, BASTIA ;

- un pôle implanté sur la circonscription territoriale de la JIRS de BORDEAUX rassemblant les actuelles juridictions spécialisées des TGI de BORDEAUX, PAU, AGEN, TOULOUSE, LIMOGES ;

- un pôle implanté sur la circonscription territoriale de la JIRS de RENNES rassemblant les actuelles juridictions spécialisées des TGI de RENNES, POITIERS, LE MANS, CAEN.

Cette réforme n'emporterait ni création de postes ni création de parquets spécialisés, puisque les juridictions existantes sont simplement redéployées pour mieux correspondre aux lieux d'implantation des armées et garantir une véritable spécialisation du traitement des procédures pénales militaires.

La position de votre commission

Votre commission avait envisagé dès 2011 un regroupement des juridictions de droit commun spécialisées en matière militaire au sein de quelques pôles « Affaires militaires ». L'idée était alors de constituer deux ou trois pôles spécialisés :

« Ces pôles, dont le nombre serait plus réduit qu'aujourd'hui, de l'ordre de deux ou trois, auraient à connaître des infractions militaires et des crimes et des délits commis par les militaires dans l'exercice du service, soit en fonction d'un critère géographique (par exemple, Paris, Marseille, Brest et éventuellement Metz), soit d'autres critères (les affaires maritimes et concernant la Légion étrangère étant traitées par exemple à Marseille, les autres à Paris). Le pôle du Tribunal de Grande instance de Paris aurait également compétence pour connaître les infractions de toute nature commises par les militaires hors du territoire national. »

Toutefois, à l'époque la réflexion n'était pas totalement aboutie : certains faisaient valoir qu'un tel regroupement poserait la question de la proximité avec le justiciable militaire. Il aurait pour effet de contraindre les militaires devant être jugés à effectuer de longs déplacements, parfois de plusieurs centaines de kilomètres. Cet éloignement du justiciable (qu'il soit auteur ou victime) poserait des difficultés en matière de contacts avec le conseil du militaire, qui s'il est proche de la juridiction sera éloigné de son client et inversement. Cette situation pouvait avoir des conséquences non négligeables sur le fonctionnement de l'institution militaire, faisait-on valoir, en raison de l'indisponibilité d'au moins une journée pour chaque acte que nécessitera le traitement judiciaire d'une affaire.

En 2011, votre commission souhaitait que la réflexion soit poursuivie : elle ne peut que se féliciter aujourd'hui que cela ait été le cas et que le gouvernement envisage aujourd'hui une telle concentration du contentieux.

Votre commission a par ailleurs interrogé le gouvernement sur les conséquences éventuelles de cette réforme sur le corps des greffiers militaires, qui assurent un lien très utile entre les mondes de la justice et de la défense. La réponse obtenue est plutôt rassurante : « s'il est effectivement prévu de diminuer le nombre de greffiers militaires grâce à cette concentration du contentieux, il n'est pas question de supprimer ces corps », indique la réponse écrite. Plus précisément, il serait prévu, d'après les informations communiquées à votre commission, de passer de 35 greffiers militaires affectés au sein des juridictions de droit commun spécialisée en matière militaire81(*) à 30 greffiers militaires (8 officiers et 22 sous-officiers) dans les futurs pôles interrégionaux.

Entendus en audition, des représentants du ministère de la défense ont confirmé que, certes dans une logique globale de rationalisation et de resserrement, des recrutements seraient toutefois ouverts à l'avenir afin d'assurer le renouvellement du corps.

Enfin, votre commission se réjouit de ce que cette réforme de l'organisation judiciaire s'accompagne, parallèlement, d'une réforme de la prévôté82(*) (création d'un commandement de la gendarmerie prévôtale spécifique et rattachement des formations prévôtales à ce nouveau commandement, pour mieux répondre aux particularités et à la diversité des contentieux survenant sur les théâtres d'opérations extérieures).

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES HUMAINES

SECTION 1 - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROTECTION JURIDIQUE

Article 22 - Extension de la protection fonctionnelle aux ayants-droit des militaires décédés en opérations et à certains personnels civils

L'article 22, isolé, a pour objet d'étendre aux ayants droit des militaires décédés à raison de leurs fonctions la protection fonctionnelle (prise en charge par la collectivité publique des frais de justice engagés pour mettre en cause la responsabilité pénale de l'auteur des violences). Le même article crée un dispositif spécifique pour les ayants droit de certains agents civils du ministère de la défense particulièrement exposés.

Le droit en vigueur

La « protection fonctionnelle », autrement appelée « protection juridique », est la protection, par la puissance publique, de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, en cas de mise en cause par des tiers. Ce soutien institutionnel exprime un rapport de solidarité entre l'agent et son administration, et ce dans l'intérêt du service.

La protection fonctionnelle : définition

La protection fonctionnelle a pour objet de protéger les agents de l'État, civils ou militaires, des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers, contre les violences, voies de faits, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui a pu en résulter. Elle permet également de protéger tout agent pénalement poursuivi pour des faits qui n'ont pas le caractère de faute personnelle.

Cette protection juridique traduit la volonté des collectivités publiques de défendre leurs collaborateurs attaqués du fait de leurs fonctions et de réparer le tort qui a pu leur être causé. Les agents publics, en raison de la nature de leur action, peuvent voir mise en cause leur responsabilité juridique. À travers eux, c'est, en réalité, souvent l'État, ou la collectivité publique au sein de laquelle ils exercent leurs fonctions, qui est visé. C'est donc dans le but de ne pas laisser les fonctionnaires se défendre seuls et pour préserver la continuité et le bon fonctionnement du service public que le principe de leur protection statutaire a été instauré par le législateur

La protection fonctionnelle se manifeste concrètement, suivant les cas, par la prise en charge des honoraires d'avocat, par la mise à disposition de conseils, par un soutien psychologique ou médical... Une fois la protection juridique accordée dans son principe, il revient à l'administration, dans chaque cas d'espèce et sous le contrôle du juge, de la mettre en oeuvre, sous de multiples formes, pour faire cesser les attaques, réparer les préjudices subis ou, tout simplement, assister matériellement et moralement l'agent.

Ce principe, qui s'est vu reconnaître par la jurisprudence le statut de principe général du droit de la fonction publique, figure dans le statut général des fonctionnaires (article 11 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983).

L'article 25 du projet de loi n° 1278 relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires adopté au conseil des ministres du 17 juillet 2013 prévoit notamment de renforcer la protection fonctionnelle dont peuvent bénéficier les agents à l'occasion des attaques dont ils sont victimes dans l'exercice de leurs fonctions et de l'étendre à leurs ayants-droit.

L'article 25 réécrit l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires relatif à la protection fonctionnelle des agents publics afin de clarifier, d'une part, les droits du fonctionnaire mis en cause, et d'autre part, ceux du fonctionnaire victime et de ses ayant-droits.

La nouvelle rédaction introduit les notions d'atteinte volontaire à la vie et d'atteinte volontaire à l'intégrité de la personne qui, désormais, pourront être mobilisées par l'administration pour fonder l'octroi de la protection dans un certain nombre d'hypothèses. Le bénéfice de la protection est également reconnu lorsque le fonctionnaire est victime d'agissements constitutifs de harcèlement, sexuel ou moral. De même, lorsqu'un agent est entendu en qualité de témoin assisté, placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale dans des cas où les faits conduisant à de tels actes de procédure pénale n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, il est prévu que la protection fonctionnelle lui soit accordée.

Sont bénéficiaires de la protection fonctionnelle prévue par le statut des fonctionnaires :

- tous les agents publics (fonctionnaires et non titulaires des administrations de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à caractère administratif ainsi qu'aux intérimaires) et ce, quelle que soit leur position statutaire lorsqu'ils formulent leur demande (sont donc visés les personnels retraités, au titre des faits survenus durant la période où ils étaient en activité) ;

- les familles de certaines catégories d'agents, du fait de la nature particulière de leurs fonctions.

Ce projet de loi ne s'applique pas à des agents relevant d'autres dispositifs législatifs. En effet, plusieurs dispositions ont consacré le bénéfice de la protection des agents qui ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique. Tel est le cas :

- des magistrats (article 11 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) ;

- des militaires (la protection juridique trouve son fondement dans les dispositions de l'article L.4123-10 du code de la défense) ;

- de certaines catégories de militaires ainsi que leurs ayants-droit (article L.113-1 du code de la sécurité intérieure).

Ces divers textes n'offrent pas exactement les mêmes garanties ni aux agents ni surtout à leurs ayant-droits, ce qui n'est pas toujours très compréhensible.

S'agissant des militaires, des différences existent entre les gendarmes (dont les familles bénéficient d'un régime plus protecteur) et les autres militaires.

Les modifications proposées

Le 1° de l'article 22 vient ajouter les concubins de militaires et partenaires de pacte civil de solidarité, aux côtés des conjoints, au titre des bénéficiaires de la protection fonctionnelle pour les attaques dont ils sont victimes du fait de la profession de ces derniers (comme c'est le cas par exemple pour l'administration pénitentiaire) ;

Le 2° de l'article 22 vient accorder aux ayants droit des militaires un avantage que les ayants droit de certaines autres professions à risque (en charge de la sécurité intérieure) avaient déjà obtenu en 2003 et que le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires présenté au conseil des ministres du 17 juillet 2013 prévoit d'étendre aux ayants droit des fonctionnaires civils.

Il s'agit de prévoir que : "Le conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité, à défaut, les enfants agissant conjointement, et, à défaut, les ascendants agissant conjointement du militaire victime d'une atteinte volontaire à sa vie du fait de ses fonctions mais hors le cas d'une action de combat bénéficient également de la protection de l'État pour les instances qu'ils décideraient d'engager contre l'auteur de l'atteinte".

Un décret d'application viendra définir les conditions et modalités financières d'octroi de cette protection et instaurer un mécanisme qui concilie les exigences des règles de la profession d'avocat, en particulier celle du libre choix du conseil par le bénéficiaire de la protection fonctionnelle, avec le principe de bonne utilisation des deniers publics et celui d'égalité (instauration d'un plafonnement de la prise en charge, par exemple).

La position de votre commission

Cette disposition législative trouvera à s'appliquer dans trois dossiers particulièrement sensibles, tels que les affaires relatives aux demandes de protection juridique présentées par les ayants-droit des victimes décédés à la suite des attaques terroristes de Karachi, de Montauban et de Toulouse (trois militaires victimes de M. Mérah) ou les ayants-droit des militaires de l'armée de terre récemment tués en Guyane, dans le cadre d'une opération de lutte contre l'orpaillage illégal.

Elle pourrait par ailleurs s'appliquer dans un certain nombre d'hypothèses dans lesquelles le militaire décède du fait de ses fonctions, victime d'un acte volontaire d'atteinte à sa vie. Les actes de terrorisme illustrent malheureusement ce type de situation. Tel aurait été le cas si le militaire en patrouille Vigipirate, agressé le 25 mai 2013 dans le quartier de la Défense à Paris, était décédé des suites de cette agression. Les ayants-droit de ce militaire auraient pu alors demander le bénéfice de cette disposition législative.

Dispositions relatives aux ayants-droit des militaires victimes

On peut s'interroger : une telle extension de la protection fonctionnelle ne risque-t-elle pas d'alimenter la tendance à la judiciarisation contre laquelle le projet de loi lutte par ailleurs ?

Votre commission estime que trois limitations justifiées viennent encadrer la mise en oeuvre de cette nouvelle protection juridique :

- D'abord, les bénéficiaires étant limitativement énumérés par un ordre de priorité bien établi (conjoint, concubin ou partenaire, d'abord, puis enfants ensuite et enfin ascendants), cela devrait permettre de ne pas entretenir (sur denier publics) le phénomène de "judiciarisation" ;

- Il convient de noter ensuite que la protection juridique ne sera accordée que si le militaire est victime d'une atteinte volontaire à sa vie. Le projet de loi reprend ici à son compte la jurisprudence du Conseil d'État « Afflard » du 9 mai 2005. Dans cette décision, qui concernait l'application de l'article L. 113-1 du code de la sécurité intérieure, le Conseil d'État a souligné que la notion « d'attaques » emportait l'idée d'action délibérée. Ne sont donc absolument pas concernés les cas de violences involontaires. Il n'est évidemment pas question de remettre en cause le principe même de l'existence d'une responsabilité pénale pour des faits non volontaires mais le gouvernement estime -à bon droit- que l'État ne doit pas alimenter financièrement la recherche d'une telle responsabilité. Seules les instances dirigées contre les auteurs d'un homicide volontaire pourront donc être prises en charge financièrement par l'État sur le terrain de la protection fonctionnelle.

- Enfin, et c'est là une particularité propre aux seuls militaires, est également exclu le cas de la mort au combat. Là encore, le gouvernement a entendu, dans la rédaction, exclure que le militaire mort au combat (en opération extérieure) puisse être juridiquement regardé a priori comme la victime d'une infraction.

Pour les ayants-droit de certains agents civils du ministère de la défense

Votre commission s'est interrogée sur l'insertion, dans le projet de loi, d'une disposition propre aux ayants-droit de certains agents civils du ministère de la défense, dans la mesure où ces derniers sont susceptibles d'être couverts par le dispositif de droit commun prévu par l'article 11 de la loi du 13 janvier 1983 présenté ci-dessus.

Le projet de loi insère en effet, « par précaution 83(*)», une disposition spécifique aux ayants-droit de certains agents civils. La protection fonctionnelle serait "également accordée aux ayants droits de l'agent civil relevant du ministère de la défense victime à l'étranger d'une atteinte volontaire à sa vie du fait de sa participation à une mission de soutien à l'exportation de matériels de défense".

Cette disposition permet de répondre à la volonté exprimée par le Président de la République à l'occasion de la journée nationale d'hommage aux victimes d'actes de terrorisme du 19 septembre 2012, que les familles des ouvriers d'État tués dans l'attentat de Karachi du 8 mai 2002 puissent également bénéficier de la prise en charge par l'État des frais de justice qu'ils ont engagés dans les procédures judiciaires initiées à la suite de l'attentat. S'il est adopté dans sa rédaction présentée en conseil des ministres le 17 juillet 2013, le projet de loi relatif à la fonction publique, qui modifiera notamment l'article 11 de la loi du 13 janvier 1983, ne permettra pas en effet d'accorder la protection juridique du ministère de la défense pour des faits passés et donc pour l'attentat de Karachi. C'est la raison pour laquelle une disposition spécifique a été insérée dans la loi de programmation militaire.

Les victimes de l'attentat de Karachi le 8 mai 2002

Le mercredi 8 mai 2002, à Karachi, un attentat-suicide provoque la mort de quatorze personnes dont onze employés et sous-traitants français de la direction des constructions navales (DCN), travaillant, directement ou en sous-traitance pour la direction des chantiers navals (DCN), à la construction d'un sous-marin pour la marine pakistanaise. Un contrat de construction et de vente de trois sous-marins à propulsion classique avait été signé entre la DCN et le Pakistan le 21 septembre 1994 et la DCN travaillait, au moment de l'attentat, à la construction du deuxième, sur place, au Pakistan. Cet attentat blesse également douze autres personnes.

- Sur le plan financier, dans la mesure où les cas d'octroi de la protection juridique dans de telles hypothèses, particulièrement graves pour la vie d'un agent civil ou militaire du ministère de la défense, seront, a priori, extrêmement rares, il n'a pas été possible au ministère de la défense d'indiquer de montant précis, outre la mention d'un coût « marginal ». Les montants accordés seront plafonnés. Ces dépenses s'imputeront sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense » - action 11 « Pilotage, soutien et communication ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

SECTION 2 - DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES PERSONNELS DE LA DÉFENSE

Article 23 - La pension afférente au grade supérieur

L'article 23 crée un dispositif qui concerne les colonels, lieutenants-colonels, commandants, capitaines, adjudants-chefs et adjudants de carrière titulaires d'un droit à pension à jouissance immédiate alors qu'ils se trouvent à plus de cinq ans de la limite d'âge de leur grade.

Le dispositif vise à permettre à cette population de quitter l'institution militaire en échange d'une pension revalorisée.

Le code des pensions civiles et militaires prévoit que les personnels des armées peuvent percevoir une pension s'ils quittent les armées après un nombre d'années de service minimal sans pour autant atteindre l'âge légal de départ à la retraite.

Cette possibilité dont disposent les militaires de quitter le métier des armes encore jeunes répond, en effet, à une triple problématique :

- une problématique de gestion des effectifs et des carrières en vue de maintenir un taux de renouvellement suffisant afin de préserver l'indispensable jeunesse des unités militaires ;

- une problématique de reconversion en permettant à ces militaires effectuant des carrières courtes de réaliser leur reconversion ;

- une problématique de condition militaire, en instituant des contreparties aux contraintes liées à l'état militaire (disponibilité, subordination, discipline, pénibilité,...). La pension militaire est donc au coeur du dispositif de réduction des effectifs car la gestion des flux est la seule garantie de la réalisation du contrat opérationnel.

Sont attribués, en contrepartie de la mise en retraite des militaires en surnombre, des avantages exorbitants du droit commun tels que des bonifications de service visant à reconnaître les périodes d'activités spécifiques, telles que les opérations extérieures, et qui se caractérisent par un accroissement du montant de la pension perçue par les intéressés.

Dans le contexte actuel de déflation des effectifs, la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a augmenté la limite d'âge des grades de deux ans, a encouragé les militaires de carrière à demeurer dans l'institution jusqu'à la limite d'âge pour maximiser le niveau de leur pension : un mouvement contraire à celui souhaité par la précédente LPM et conduisant à un repyramidage des effectifs évoqué dans l'exposé général.

Dans ce contexte, la pension afférente au grade supérieur (PAGS) prévue par le présent article consiste à offrir la possibilité aux colonels, lieutenants-colonels, commandants, capitaines, adjudants-chefs et adjudants de carrière de quitter l'institution militaire de façon prématurée en échange d'une pension à liquidation immédiate revalorisée.

Le I de cet article prévoit que : « Les officiers de carrière servant dans les grades de colonel, de lieutenant-colonel, de commandant, de capitaine ou dans un grade équivalent et les sous-officiers de carrière servant dans les grades d'adjudant-chef, d'adjudant ou dans un grade équivalent qui ont accompli, à la date de leur radiation des cadres, survenue entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2019, la durée de services effectifs prévue respectivement au 1° ou au 2° du II de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite et qui se trouvent à plus de cinq ans de la limite d'âge applicable à leur grade avant l'entrée en vigueur de la présente loi peuvent, sur demande agréée par le ministre de la défense, bénéficier de la liquidation immédiate d'une pension ».

Cette mesure sera en conséquence effective pendant 6 ans, de 2014 à 2019, afin d'inciter les populations visées à bénéficier d'un dispositif qu'elles sauront, par avance, temporaire.

Pour pouvoir bénéficier de cette PAGS, il convient :

- d'être militaire de carrière ;

- d'avoir un grade de colonel, de lieutenant-colonel, de commandant, de capitaine, d'adjudant-chef ou d'adjudant ;

- d'avoir une ancienneté de service supérieure ou égale à celle exigée pour la liquidation immédiate de la pension par le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- d'avoir été promu dans son grade depuis au moins cinq ans ;

- d'avoir un âge inférieur à la limite d'âge du grade diminuée de cinq années.

S'ils réunissent ces conditions, les militaires de carrière concernés pourraient alors, sur demande agréée par l'administration, bénéficier de la PAGS.

Le II de cet article prévoit que « le montant de la pension est calculé en multipliant le pourcentage de liquidation tel qu'il résulte de l'application de l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite par la solde afférente à l'indice correspondant à l'échelon unique, pour les colonels, au deuxième échelon, pour les autres officiers, ou au troisième échelon, pour les sous-officiers, du grade immédiatement supérieur au grade détenu, depuis cinq ans au moins, par l'intéressé »84(*).

Cette disposition permet, tout à la fois, aux militaires de bénéficier d'une pension revalorisée par rapport à celle qu'ils auraient perçue en quittant présentement l'institution, et au ministère de la défense de réaliser des économies de masse salariale.

En effet, la pension perçue par le militaire demeure inférieure à sa solde, du fait de la non-prise en compte des primes et indemnités dans la pension et du différentiel existant entre la pension et la solde de base à partir de laquelle elle est calculée. Cette différence explique l'économie budgétaire immédiate réalisée par le ministère de la défense.

Le dispositif proposé vise à déroger aux règles de droit commun définies dans la partie législative du code des pensions civiles et militaires de retraite puisqu'il permet de bénéficier d'une pension calculée sur la solde afférente au grade immédiatement supérieur au grade détenu par l'intéressé.

L'étude d'impact de la loi synthèse qui procède à une estimation du résultat de cette mesure, calculée par grade et par ancienneté de services, est fournie dans le tableau suivant :

 

Pension moyenne actuelle

Colonel

37 179 €

Lieutenant-Colonel

30 909 €

Commandant

26 612 €

Capitaine

22 477 €

Adjudant-Chef

16 344 €

Adjudant

12 075 €

 

Pension Majorée au Grade Supérieur

Condition d'âge

Condition
d'ancienneté

Colonel

49 563 €

< 53

27

Lieutenant-Colonel

39 161 €

< 53

27

Commandant

33 605 €

< 53

27

Capitaine

29 249 €

< 53

27

Adjudant-Chef

22 003 €

< 52

17

Adjudant

20 581 €

< 46

17

A titre d'illustration, selon l'estimation fournie, comparativement à la situation actuelle, la pension afférente au grade supérieur correspondrait à une revalorisation des pensions des colonels de plus de 25%.

Ce dispositif constituerait également un dispositif financièrement favorable pour l'Etat.

En effet, s'il verse une pension plus élevée à l'intéressé jusqu'à son décès, il économise le versement de sa solde jusqu'à la limite d'âge de son grade. L'économie porte également sur les cotisations sociales « employeurs » et des crédits de fonctionnement liés à l'emploi d'un militaire.

L'économie globale nette a été estimée en tenant compte de ce ciblage et en considérant qu'annuellement un peu plus de 500 militaires (parmi les 21 000 potentiels bénéficiaires du dispositif) demanderaient à recourir à ce nouveau dispositif de départ à 10,8 M€ la première année (en année pleine). Les gains sont d'autant plus accentués que les contingentements visent le grade cible de la mesure, à savoir les lieutenants-colonels.

L'objectif étant de diminuer le nombre de colonels, de lieutenants-colonels, de commandants, de capitaines, d'adjudants-chefs et d'adjudants, des contingentements par grade devront être établis afin de cibler effectivement et efficacement les militaires qu'il est judicieux, pour le ministère de la défense, d'inciter à quitter l'institution.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les prévisions de contingents d'attribution pour la PAGS sur la période 2014-2019 seraient les suivantes :

Annuité

2014

2015

2016

2017

2018

2019

PAGS OFF

200

280

280

280

280

280

COL

30

42

42

42

42

42

LCL

70

98

98

98

98

98

CDT

40

56

56

56

56

56

CNE

60

84

84

84

84

84

PAGS S/OFF

200

300

300

300

300

300

ADC

70

105

105

105

105

105

ADJ

130

195

195

195

195

195

TOTAL PAGS

400

580

580

580

580

580

Le III de cet article prévoit que «  Le bénéficiaire de la pension qui reprend une activité dans un organisme mentionné à l'article L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite perd le bénéfice de cette pension à compter du premier jour du mois au cours duquel débute cette activité » et que « La pension prévue au présent article est exclusive du bénéfice des dispositifs d'incitation au départ prévus par les articles 24 et 25 de la présente loi ainsi que du bénéfice de la disponibilité prévue à l'article L. 4139-9 du code de la défense »

Autrement dit, la pension afférente au grade supérieur sera exclusive d'un emploi public. Le bénéfice de cette pension sera supprimé si le militaire reprend un emploi, comme fonctionnaire ou contractuel, dans tout organisme public.

Ce dispositif sera également exclusif des autres mesures temporaires d'incitation au départ (pécule d'incitation à une seconde carrière, promotion fonctionnelle...) durant la période 2014-2019.

Le IV de cet article prévoit que « Chaque année, un arrêté conjoint du ministre de la défense, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget détermine le nombre de militaires, par grade et par corps, pouvant bénéficier des dispositions du présent article ».

Le dispositif sera donc contingenté et piloté par grade et par corps conformément au tableau indicatif ci-avant.

Bien qu'à contrecourant de la réforme des retraites qui a reporté l'âge de la retraite, cette mesure semble justifiée par les objectifs ambitieux fixés en matière de déflation, notamment pour les officiers.

Cette mesure a été préférée à une harmonisation de la possibilité d'une jouissance immédiate de la retraite à 17 ou 20 ans qui aurait sans doute eu des effets plus massifs, notamment sur les officiers.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 24 - Promotion fonctionnelle

L'article 24 fait revivre, en l'instituant par la loi, un mécanisme dit de promotion fonctionnelle ou de conditionnalat qui permet au ministère de promouvoir certains militaires dont les capacités et les compétences leur permettent d'occuper de nouvelles responsabilités mais pas d'envisager une évolution continue sur le long terme.

En contrepartie de la promotion accordée, le militaire s'engage donc à quitter les rangs de l'armée après une durée comprise entre vingt-quatre et trente-six mois, avant leur radiation des cadres ou leur admission en deuxième section.

Avant 2005, le conditionnalat constituait une pratique de gestion des effectifs qui proposait à certains militaires d'être promus au grade supérieur pour une durée déterminée d'au moins six mois en échange de leur départ au terme de cette durée avec une pension afférente à l'indice atteint dans ce nouveau grade.

Ce dispositif a permis le départ de très nombreux cadres.

Pour autant, l'engagement à quitter le service avant la limite d'âge ne reposait sur un fondement légal contestable. Il a donné lieu à quelques contentieux tranchés en dernier ressort par le Conseil d'Etat en faveur des militaires requérants.

L'article 24 propose en reprenant un dispositif similaire d'instituer le dispositif de promotion fonctionnelle. Ce dispositif permettra au ministère de la défense de dynamiser les départs de militaires tout en garantissant la préservation de compétences particulières.

Le I de cet article dispose que « Jusqu'au 31 décembre 2019, les officiers et les sous-officiers de carrière en position d'activité peuvent, sur leur demande écrite, bénéficier d'une promotion dénommée ci-après « promotion fonctionnelle », dans les conditions et pour les motifs prévus au présent article. »

Il précise que « La promotion fonctionnelle consiste, au vu de leurs mérites et de leurs compétences, à promouvoir au grade supérieur des officiers et des sous-officiers de carrière afin de leur permettre d'exercer une fonction déterminée avant leur radiation des cadres ou, s'agissant des officiers généraux, leur admission dans la deuxième section. »

Pour bénéficier d'une promotion fonctionnelle, les officiers et les sous-officiers de carrière doivent avoir acquis des droits à la liquidation de leur pension dans les conditions fixées au II de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou pouvoir bénéficier d'une solde de réserve au titre de l'article L. 51 du même code.

Il est précisé qu'un décret en Conseil d'État détermine, pour chaque grade, les conditions requises pour être promu en application du présent article. Ces conditions tiennent à l'ancienneté de l'intéressé dans le grade détenu et à l'intervalle le séparant de la limite d'âge applicable à ce grade avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, en application de ce dispositif, pourront être promus, avec leur accord préalable :

- les adjudants ou premiers maîtres ayant servi au moins sept ans dans ce grade et se trouvant à plus de sept ans de la limite d'âge applicable à ce grade ;

- les adjudants-chefs ou maîtres principaux ayant servi au moins sept ans dans ce grade et se trouvant à plus de six ans de la limite d'âge applicable à ce grade ;

- les commandants, ou les officiers d'un grade équivalent, ayant servi au moins six ans dans ce grade et se trouvant à plus de sept ans de la limite d'âge applicable à ce grade ;

- les lieutenants-colonels, ou les officiers d'un grade équivalent, ayant servi au moins six ans dans ce grade et se trouvant à plus de sept ans de la limite d'âge applicable à ce grade ;

- les colonels ou les officiers d'un grade équivalent ayant servi au moins six ans dans ce grade et se trouvant à plus de six ans de la limite d'âge applicable à ce grade ou, pour les colonels appartenant au corps des officiers de l'air, se trouvant à plus de quatre ans de la limite d'âge applicable à ce grade ;

- les médecins, pharmaciens, vétérinaires et chirurgiens-dentistes chefs des services de classe normale ayant servi au moins deux ans et six mois dans ce grade et se trouvant à plus de quatre ans de la limite d'âge applicable à ce grade ;

- les généraux de brigade et officiers généraux d'un grade équivalent ayant servi au moins deux ans et six mois dans ce grade et se trouvant à plus de quatre ans de la limite d'âge applicable au grade de colonel.

Les objectifs assignés au dispositif de promotion fonctionnelle ne concernent que certains grades de la hiérarchie militaire, sur lesquels repose la réussite de la manoeuvre de déflation des effectifs, conformément à l'objectif de ciblage de la déflation énoncé par le projet de loi. Chaque année, un arrêté interministériel fixera, par grade et par corps, le nombre d'officiers et de sous-officiers appelés à bénéficier des dispositions du présent article.

Ainsi le II de cet article dispose que «  Nul ne peut être promu en application du présent article à un grade autre que ceux d'officiers généraux s'il n'est inscrit sur un tableau d'avancement spécial établi, au moins une fois par an, par corps. »

D'après l'étude d'impact, ce nombre ne pourra excéder, par corps et par grade, le tiers, arrondi à l'unité supérieure, du nombre d'officiers ou de sous-officiers inscrits aux tableaux d'avancement.

Les premières promotions devraient concerner le tableau d'avancement 2015. Les derniers départs s'opéreront en 2022 (promotion en 2019 pour 3 ans).

Délimité dans le temps, la promotion fonctionnelle ayant vocation à être appliquée au cours de la période 2014-2019, ce dispositif devrait contribuer à l'effort de dépyramidage tendant à réduire le pourcentage d'officiers dans la population à statut militaire.

Ce dispositif exigera un travail d'identification des postes susceptibles de recevoir un candidat à la promotion fonctionnelle.

La clause de revoyure permettra d'en mesurer l'efficacité.

Votre rapporteur s'est interrogé sur le fait de savoir si ce dispositif n'encourait les mêmes critiques que le conditionnalat au regard de l'égalité de traitement des fonctionnaires.

A première lecture, la jurisprudence du Conseil d'Etat semble peu favorable au mécanisme de promotion dite fonctionnelle ; le Conseil juge en effet que l'égalité de traitement à laquelle ont droit les fonctionnaires d'un même corps fait obstacle à l'institution de règles d'avancement distinctes pour certaines catégories d'entre eux (Assemblée, 21 juillet 1975, Union interfédérale des syndicats de police, au recueil, n°75225 ou 28 juin 1989, Ministre de l'intérieur c/ Donnadieu et autres, aux tables, n°85193).

Le dispositif de l'article 24 semble toutefois pouvoir échapper à la censure à un double titre : d'abord parce que, précisément, la loi a pour objet de donner à l'avancement, au moins temporairement, un objectif secondaire qui rend pertinent le critère du départ volontaire et d'autre part parce qu'il entre dans la réserve des « circonstances exceptionnelles » prévue par cette même jurisprudence du Conseil d'Etat.

Dans les deux décisions de 1972 et 1989 précitées, comme dans les décisions Bavoil du 8 novembre 2000, n°209105, ou du 28 mai 2003, n°222687, qui portaient spécifiquement sur ce mécanisme de promotion fonctionnelle des militaires, le Conseil d'Etat s'est prononcé au regard du présupposé de départ selon lequel l'avancement au choix des agents publics a pour seul objet de récompenser des mérites et interdit dès lors la prise en compte de tout autre critère, tel celui de l'engagement qu'auraient pris les agents de quitter rapidement le service de l'Etat.

Or, précisément, l'objet des dispositions de l'article 24 consiste à ouvrir, au côté de la voie d'avancement classique, une autre voie, offerte cette fois aux militaires qui, habituellement, ne sont pas promus faute de présenter un fort potentiel d'évolution, mais qui ont des capacités et des compétences - des mérites donc - qui justifient qu'ils soient promus au prochain grade pour exercer des fonctions correspondant à un niveau de responsabilité qu'ils peuvent assumer mais sans que leur soit assurée une évolution ultérieure de carrière qui excéderait leurs compétences.

On notera d'ailleurs que, dans ses conclusions sur la seconde décision Bavoil précitée, Denis Piveteau ne critiquait pas le bien-fondé du dispositif de promotion fonctionnelle mais bien son manque de base légale, manque que la disposition législative proposée aurait pour objet de combler.

Par ailleurs, les deux voies d'avancement ainsi temporairement ouvertes sont toutes deux offertes à tous ceux qui le souhaitent (sous réserve de remplir les conditions d'ancienneté). Le fait que la candidature de certains soit appréciée non pas exclusivement au regard de leurs mérites mais également au regard de l'engagement qu'ils ont pris de quitter le service résulte donc d'un choix volontaire, qui rend moins convaincante l'invocation du principe d'égalité.

Enfin on soulignera qu'il n'existe pas de droit à la promotion ni d'obligation pour les employeurs publics de promouvoir un certain nombre de leurs agents tous les ans si bien que le fait que les militaires promus dans le cadre de la promotion fonctionnelle puisent évincer de l'avancement d'autres militaires qui prétendaient pour leur part à un avancement "classique" n'est pas en soi critiquable.

Pour éviter toute critique sur le risque de mélange de deux populations jugées à deux aunes différentes, il pourrait néanmoins être préférable de prévoir deux tableaux d'avancement distincts répondant donc chacun à leurs règles propres d'établissement.

La deuxième raison pour laquelle le dispositif proposé paraît devoir échapper à la censure tient à la réserve des "circonstances exceptionnelles" que retient la jurisprudence du Conseil d'Etat. Le Conseil reconnaît en effet que ce type de circonstances puisse justifier que des agents d'un même corps fassent l'objet de règles d'avancement distinctes.

Or il paraît très raisonnable de considérer, compte tenu des contraintes budgétaires actuelles et de la nécessité de respecter nos engagements européens en matière de limitation du déficit public, que la nécessité de réduire les effectifs s'assimile à des circonstances exceptionnelles qui justifient des entorses au principe de l'égalité de traitement.

Il existe donc des considérations d'intérêt général fortes pour justifier que la différence de traitement appliquée aux agents selon qu'ils s'engagent ou non à quitter l'armée, à supposer qu'elle constitue réellement une différence non justifiée par une différence de situation, soit en tout cas juridiquement justifiée par des considérations d'intérêt général.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 - Prolongation du pécule d'incitation à quitter l'armée

L'article 25 prévoit, dans le prolongement du dispositif applicable au cours de la précédente loi de programmation militaire, l'attribution aux militaires de pécules d'incitation à quitter l'armée. Ces pécules sont attribués en tenant compte des nécessités du service et font l'objet d'un contingentement annuel fixé au niveau interministériel. Ils sont exclus de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

Le dispositif proposé reprend des dispositions existant à ce jour, mais modifie les montants de pécules susceptibles d'être accordés. Globalement, les indemnités versées seront calculées sur la base d'une assiette réduite de -10% (par exemple, la catégorie indemnisée sur la base de 40 mois de solde budgétaire le sera désormais sur 36 mois).

Cet article prolonge, le dispositif mis en place par la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 qui a instauré un pécule modulable d'incitation à une seconde carrière au profit des militaires.

Actuellement, le pécule, attribué sur demande agréée par le gestionnaire et exonéré d'impôt sur le revenu, est versé en deux fractions :

- le premier versement intervient au moment de la radiation des cadres ou des contrôles ;

- le second versement s'effectue dès justification d'une activité professionnelle au moins égale à douze mois dans les vingt-quatre mois suivant la radiation des services.

Nombre de pécules attribués et la dépense afférente sur la période 2010-2012.

 

2010

2011

2012

Nbre

Dépense1

Nbre

Dépense1

Nbre

Dépense1

Officiers

389

90 M€

333

109 M€

484

117 M€

Sous-officiers

931

828

694

TOTAL

1 320

1 161

1 178

1 La dépense affichée intègre le paiement de la 1ère fraction des pécules accordés au titre de l'année ainsi qu'une partie des 2èmes fractions des pécules accordés antérieurement.

En loi de finance initiale (LFI) pour 2013, il est prévu d'attribuer 1 280 pécules. La prévision de dépense est de près de  111  M€, intégrant le paiement de la 1ère fraction des pécules accordés au titre de l'année ainsi qu'une partie des 2èmes fractions des pécules accordés antérieurement.

La prorogation du pécule modulable d'incitation au départ constitue une mesure conjoncturelle emblématique de rationalisation et de dépyramidage des effectifs militaires.

Il est donc proposé, d'une part, de créer un article spécifique non codifié précisant le régime du pécule, et d'autre part, de modifier l'article 80 du code général des impôts afin de prévoir la prorogation de la défiscalisation du pécule modulable d'incitation au départ.

Le I de cet article dispose que « Peuvent prétendre, à compter du 1er janvier 2014 et jusqu'au 31 décembre 2019, sur demande agréée par le ministre de la défense et dans la limite d'un contingent annuel fixé par arrêté conjoint du ministre de la défense, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ».

La mesure proposée s'appliquera donc sur la période comprise entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2019.

Sont concernés : « Le militaire de carrière en position d'activité se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge de son grade pouvant bénéficier d'une solde de réserve en application de l'article L. 51 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'une pension de retraite liquidée dans les conditions fixées aux articles L. 24 et L. 25 du même code ; le militaire engagé en position d'activité rayé des contrôles avant quinze ans de services ; par dérogation, le maître ouvrier des armées en position d'activité se trouvant à plus de trois ans de la limite d'âge qui lui est applicable. »

Le dispositif prévoit qu'un décret détermine, pour chaque catégorie de militaires, les conditions d'attribution ainsi que les modalités de calcul, de versement et, le cas échéant, de remboursement du pécule.

D'après, l'étude d'impact, ce décret prévoira notamment que le pécule sera versé en deux fractions : la première, lors de la radiation des cadres ou des contrôles, et la seconde, un an après cette radiation.

Les militaires concernés bénéficieront du versement d'un pécule dont le montant, fixé par décret, sera inférieur de 10 % à celui versé au cours de la période 2009/2014.

Sur la période 2009-2012, le coût constaté est de 386,19 M€ pour un volume global de 7 159 indemnisations versées (1ère et 2ème fraction) soit 53 000 euros par personne.

Sur la période 2014-2019, le coût unitaire de cette mesure devrait être inférieur à celui de la précédente LPM.

Contrairement au dispositif en vigueur sur la période 2009/2014, le versement de la seconde fraction du pécule modulable d'incitation au départ n'est plus conditionné à l'exercice d'une activité professionnelle.

La fin de l'obligation d'exercice d'une activité professionnelle s'appuie sur le bilan de quatre campagnes de pécule d'incitation à une seconde carrière. Ce bilan a montré le caractère peu social du dispositif. En effet, la contrainte, inhérente à cette obligation d'activité, concernait les anciens militaires qui éprouvaient des difficultés de reconversion et qui, de fait, avaient le plus besoin de cette deuxième fraction.

En outre, le pilotage budgétaire de cette part conditionnelle s'est révélé extrêmement difficile à anticiper en raison de multiples causes (non-retour à l'emploi, conditions non remplies, non demandé par l'ancien militaire, etc.) et des délais de prescription quadriennale qui permettent au bénéficiaire de demander la deuxième fraction jusqu'à six ans après l'année d'obtention de la 1ère fraction.

Naturellement, le pécule modulable d'incitation au départ des militaires est exclusif du bénéfice des dispositifs d'incitation au départ prévus par les articles 23 et 24 de la présente loi ainsi que du bénéfice de la disponibilité.

Le II de cet article insère dans le code général des impôts la référence au présent article afin qu'il continue de bénéficier du régime de l'article 81 du code général des impôts qui exonère le pécule de l'impôt sur le revenu.

Votre commission est favorable à ce dispositif tout en soulignant que l'examen de la période 2009-2012 a montré que ce levier, malgré l'effort consenti pour offrir des montant attractifs, était insuffisant à lui seul pour permettre la déflation et le dépyramidage des effectifs militaires.

Or globalement, les indemnités versées seront calculées sur la base d'une assiette réduite de -10 %. Par exemple, la catégorie indemnisée sur la base de 40 mois de solde budgétaire le sera désormais sur 36 mois. Ce dispositif représente un montant prévisionnel de 71,7M€ au profit des nouveaux pécules accordés pour 2014 contre 111,06 M€ pour 2013.

Dès lors il sera difficile d'attendre de ce dispositif des résultats supérieurs à ceux précédemment obtenus.

La clause de revoyure permettra d'en mesurer l'efficacité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 - Position de disponibilité

L'article 26 permet de placer en position de disponibilité, dans le respect d'un contingent, les officiers de carrière qui en font la demande agréée et qui ont effectué plus de quinze années de service dont six en qualité d'officier.

L'article L. 4139-9 du code de la défense prévoit actuellement parmi les outils de contingentement et d'aide au départ une mesure dite de disponibilité qui concerne une trentaine de personne par an. Cette mesure permet à des personnes d'entreprendre un projet de reconversion avec la possibilité éventuelle en cas d'échec de revenir.

Le I du présent article modifie et rénove cet article L. 4139-9 du code de la défense en disposant que « La disponibilité est la situation de l'officier de carrière qui, ayant accompli plus de quinze ans de services dont six au moins en qualité d'officier et, le cas échéant, satisfait aux obligations de la formation spécialisée prévue à l'article L. 4139-13, a été admis, sur demande agréée, à cesser temporairement de servir dans les armées. ».

Cette disponibilité « est prononcée pour une période d'une durée maximale de cinq années, non renouvelable, pendant laquelle l'officier perçoit, la première année, 50% de la dernière solde perçue avant la cessation du service, 40% de cette solde la deuxième année et 30% les trois années suivantes. »

Le projet de disponibilité rénovée prévoit ainsi que les militaires qui auront effectué plus de quinze années de service dont six au moins en qualité d'officier pourront être placés dans cette position de non-activité sur demande agréée du gestionnaire et dans le strict respect du contingentement de cette mesure. Celle-ci, d'une durée de 5 ans, sera dorénavant non renouvelable alors que, dans le dispositif en vigueur, elle est renouvelable une fois pour une durée totale de 10 ans.

En comparaison du dispositif de disponibilité actuellement applicable, celui prévu par le projet de loi est donc marqué par un raccourcissement de la durée du congé, cinq années au lieu de dix, mais une augmentation de sa rémunération.

Les militaires seront, en effet, mieux rémunérés (la première année ils recevront 50% de la dernière solde perçue avant la cessation du service, 40% de cette solde la deuxième année et 30% les trois années suivantes (au lieu des deux tiers pendant toute la disponibilité actuellement).

Les I et II de cet article prévoient que la disponibilité est exclusive du bénéfice des autres dispositifs d'incitation au départ et que les disponibilités accordées en application de l'article L. 4139-9 du code de la défense avant le 1er janvier 2014 demeurent régies par les dispositions de cet article dans sa rédaction antérieure à cette date.

La clause de revoyure permettra de mesurer l'efficacité d'une disposition qui touche une population en nombre limité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 - Les limites d'âge

L'article 27 permet de tenir compte, dans l'article L. 4139-16 du code de la défense relatif aux limites d'âge applicables aux différents corps, de la suppression du cadre spécial de l'armée de terre et de la création de deux corps d'officiers à vocation technique.

Le 2° du I de l'article L. 4139-16 du code de la défense définit, par corps, les limites d'âge associées à chaque grade.

Or, dans le cadre de la modernisation du ministère de la défense, il a été décidé de rationaliser le paysage statutaire des différents corps militaires d'officiers exerçant à titre principal, au sein de ce ministère, l'administration générale et le soutien commun (AGSC) des armées.

Le premier volet de cette réforme a vu la création, le 1er janvier 2013, d'un corps unique des commissaires des armées. Constitué à partir des trois corps des commissaires de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air, ce corps offrira, entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2015, une passerelle d'accès à d'autres officiers administratifs, au vu de leur expérience et de leur mérite.

Cette passerelle sera ouverte aux officiers administratifs des corps techniques et administratifs (CTA) de l'armement (DGA), de l'armée de terre, de la marine, du service de santé des armées (SSA) et du service des essences des armées (SEA), ainsi qu'aux officiers des bases de l'air et aux officiers du cadre spécial.

Dans ce cadre, deux corps d'officiers à vocation technique seront créés afin d'accueillir, d'une part, les officiers du cadre spécial et du CTA de l'armée de terre et, d'autre part, les officiers du CTA du SEA : les officiers spécialistes de l'armée de terre (OSAT) et les officiers logisticiens des essences (OLE), corps dont les limites d'âge reprennent celles aujourd'hui en vigueur au sein des différents CTA.

Le 1er janvier 2016, les officiers du CTA de la DGA et du SSA, tous administratifs, intégreront d'office le corps des commissaires des armées.

En conséquence, il est nécessaire de modifier la liste des corps cités au sein du tableau inscrit au 2° du I de l'article L. 4139-16 du code de la défense et de prévoir les limites d'âge des nouveaux corps des OSAT et OLE.

Aux termes de cet article 27, l'article L. 4139-16 du code de la défense ainsi modifié permettra aux officiers du Cadre spécial et du CTA de l'armée de terre qui rejoindront le corps des OSAT d'intégrer un corps dont les limites d'âge sont identiques à celles des corps supprimés et aux officiers du CTA du SEA qui rejoindront le corps des OLE d'intégrer un corps dont les limites d'âge sont identiques à celles du CTA du SEA.

Avec ce dispositif, le ministère de la défense pourra achever la rationalisation du paysage statutaire des corps d'officiers en charge de l'AGSC, initiée avec la création, le 1er janvier 2013, d'un corps unique des commissaires des armées.

Quelle que soit l'hypothèse de changement de corps considérée, les officiers qui en feront l'objet ne connaîtront pas de changement de leur limite d'âge. En effet le corps des officiers spécialistes de l'armée de terre reprend les limites d'âge aujourd'hui en vigueur au sein des corps des officiers du cadre spécial de l'armée de terre, d'une part, des officiers du corps technique et administratif de l'armée de terre, d'autre part, et le corps des officiers logisticiens des essences reprend les limites d'âge aujourd'hui en vigueur au sein du corps technique et administratif du service des essences des armées.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 - L'indemnité de départ volontaire pour les ouvriers d'État

L'article 28 permet la prorogation d'un dispositif d'indemnités de départ volontaire pour les ouvriers d'État. Comme le pécule attribué aux militaires, cette indemnité est exclue de l'assiette de l'impôt sur le revenu.

L'article 150 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoit qu'« une indemnité de départ volontaire peut être attribuée, à compter du 1er janvier 2009 et jusqu'au 31 décembre 2014, dans des conditions définies par décret, aux ouvriers de l'Etat du ministère de la défense, lorsqu'ils quittent le service dans le cadre d'une restructuration ou d'une réorganisation. ». Il introduit cette indemnité dans l'article 81 du code général des impôts qui l'exonère de l'impôt sur le revenu et précise enfin que l'octroi de l'indemnité de départ volontaire ouvre droit à une indemnisation au titre du chômage.

Le présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2019, terme de la prochaine loi de programmation militaire, ce dispositif actuellement applicable jusqu'au 31 décembre 2014.

L'indemnité de départ volontaire accordée aux personnels ouvriers de l'Etat a permis de réaliser, au titre de la précédente réforme, une réduction d'effectifs de 2 349 ouvriers de l'Etat pour la période 2009-2012.

Dans le cadre de la nouvelle LPM, les effectifs d'ouvriers de l'Etat supporteront la moitié (3 700 emplois) de la réduction de l'ensemble du personnel civil sur un effectif total des ouvriers d'Etat d'environ 20 000 postes.

Pour ces raisons votre commission estime utile que la mesure soit reconduite à l'identique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE VI - DISPOSITIONS RELATIVES AUX IMMEUBLES, SITES ET INSTALLATIONS INTERESSANT LA DÉFENSE

Article 29  (article L.3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques) - Cession d'immeubles affectés au ministère de la défense

Lorsqu'ils ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l'Etat ou par un établissement public de l'Etat, les immeubles du domaine privé peuvent être vendus, selon les dispositions de l'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Avant l'engagement de la procédure de cession, le principe général est celui de la réutilisation en priorité par les autres services de l'Etat.

Cependant, une dérogation a été introduite par l'article 7 de la loi de programmation militaire 2009-201485(*) pour les immeubles affectés au ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014. Ceux-ci peuvent être remis à l'administration chargée des domaines en vue d'une cession sans qu'ils soient reconnus comme définitivement inutiles à l'Etat.

Entre le 1er janvier 2009 et le 31 août 2013, le ministère de la défense a cédé 502 emprises, pour un montant de plus de 650 M€86(*).

En prorogeant ce dispositif pour la durée de la loi de programmation militaire 2014-2019, la mesure présentée, qui s'intègre dans un dispositif d'ensemble spécifique aux immeubles du ministère de la défense, permet d'accélérer les cessions, dispensant celles-ci de la longue procédure interministérielle d'examen de l'éventuelle utilité du bien pour les services de l'Etat. Les immeubles reconnus inutiles au ministère de la défense sont remis plus rapidement à France Domaine en vue de leur aliénation.

La poursuite des restructurations du ministère de la défense, selon les orientations définies par le Livre blanc de 2013 ainsi que le souci d'assurer au mieux la reconversion de certains sites justifie cette prorogation.

Sa mise en oeuvre fera l'objet d'un dispositif de suivi et d'évaluation commun à celui des opérations d'aliénation du ministère de la défense lequel prévoit la mise en place d'un tableau permettant de retracer, emprise par emprise, la situation des immeubles.

Il convient toutefois de souligner qu'en pratique, ces immeubles sont prioritairement mis à la disposition des services ou établissements de l'Etat qui en ont besoin, dans le cadre d'un changement d'utilisation opéré, en règle générale, à titre onéreux. La mesure dérogatoire ne remet pas en cause les changements d'utilisation effectués à titre gratuit lorsque l'intérêt du patrimoine naturel et sylvicole des parcelles concernées le justifie87(*).

Ce dispositif en accélérant les procédures administratives en vue de la cession des actifs immobiliers de la défense devenus inutiles constitue un des moyens d'atteindre plus rapidement l'objectif de ressources exceptionnelles prévues à l'article 3 du présent projet de loi.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article 30 (article L.5111-1 et L. 5111-6 du code de la défense) - Régime juridique des polygones d'isolement

La création de « polygones d'isolement », autour des établissements relevant du ministère de la défense dont la spécialité est la conservation, la manipulation et la fabrication des poudres et munitions a été instaurée, en application de l'article L. 5111-1 du code de la défense, pour préserver la sécurité des tiers en imposant des restrictions ou des sujétions aux nouvelles constructions dans ces zones. Cette servitude a également pour objectif de permettre au ministère de la défense d'empêcher que le développement de l'urbanisation autour de ces établissements ne puisse faire obstacle au maintien, voire à une évolution de leurs capacités.

Ces polygones d'isolement sont créés par décret du Premier ministre pris sur proposition du ministre de la défense. Aucune construction de nature quelconque ne peut être réalisée à l'intérieur d'un polygone d'isolement sans l'autorisation préalable du ministre de la défense (article L. 5111-6 du code de la défense).

Au total, on dénombre 80 polygones d'isolement Défense et 10 polygones d'isolement hors Défense.

1. La création de polygone d'isolement

Dans l'état actuel du droit, l'article L. 5111-1 du code de la défense ne permet la création d'un polygone d'isolement qu'autour d'établissements relevant du ministère de la défense. Or, certains établissements, bien que ne relevant pas ou plus organiquement du ministère de la défense, devraient pouvoir disposer (par création ou maintien de l'existant) d'un polygone d'isolement, dans la mesure où leurs activités participent aux missions de la défense nationale dans le domaine des poudres et des explosifs. C'est notamment le cas, depuis sa privatisation de certains établissements de la société nationale des poudres et explosifs (aujourd'hui Herakles Safran) ou de la société Nexter ou encore du Commissariat à l'énergie atomique.

La création ou le maintien d'un polygone autour de ces établissements permettrait de garantir une possible évolution ultérieure de leurs activités sans laquelle certaines missions hautement stratégiques pour la défense nationale pourraient être, à terme, compromises (par exemple, l'approvisionnement en substances propulsives des missiles de la dissuasion nucléaire). En l'absence de cette garantie, les exploitants des établissements concernés pourraient être obligés de délocaliser leur activité, ce qui serait également susceptible de compromettre temporairement certaines missions de la défense nationale.

Dès lors le I. du présent article prévoit de modifier la rédaction de l'article L. 5111-1 du code de la défense pour en étendre l'application aux établissements dont les activités présentent un intérêt pour la défense nationale.

Autour de 5 établissements ayant relevé par le passé du ministère de la défense dont la liste figure dans l'étude d'impact annexé au projet de loi, des polygones d'isolement, seraient recréés au titre des futures dispositions de l'article L. 5111-1 du code de la défense.

Actuellement, aucun établissement n'ayant jamais relevé du ministère de la défense ne serait concerné par l'application de celles-ci. Pour autant, elles permettraient, en cas de besoin, de créer un polygone d'isolement si un nouvel établissement ne relevant pas du ministère de la défense venait à exercer des activités intéressant la défense nationale en matière de conservation, de manipulation ou de fabrication des poudres et munitions.

2. La délégation des décisions d'autorisation de construire à l'intérieur des polygones d'isolement

La rédaction de l'article L. 5111-6 du code de la défense, qui dispose qu' « aucune construction de nature quelconque ne peut être réalisée à l'intérieur du polygone d'isolement sans l'autorisation du ministre de la défense », ne permet pas au ministre de déléguer ses pouvoirs à des autorités du ministère qui lui sont subordonnées pour délivrer cette autorisation préalable, mais seulement à leur consentir une délégation de signature.

Or, les décisions d'autorisation de construire à l'intérieur de polygones d'isolement doivent être prises par des autorités du ministère de la défense ne relevant pas de l'administration centrale, comme les commandants de région « terre » ou d'arrondissement maritime, en raison de leur caractère local. Compte tenu de la mobilité du personnel, l'utilisation de la délégation de signature est insuffisante car elle peut conduire à des périodes où les autorités locales du ministère nouvellement nommées en sont dépourvues. Il est dès lors préférable que ces autorités disposent d'une délégation de pouvoirs à raison de leurs fonctions.

Tel est l'objet de la modification proposée au 2° de l'article 30.

Ces modifications sont justifiées à la fois pour des raisons de sécurité et pour permettre le développement éventuelle de ces établissements. La solution retenue, ainsi qu'il est exposé dans l'étude d'impact, paraît la plus simple et évite de procéder établissement par établissement. Elle permet de surcroît de confier la décision d'autorisation de construire à l'intérieur des polygones d'isolement, compte tenu de son caractère local, à des autorités déconcentrées du ministère de la défense. Il propose en conséquence l'adoption de cet article sans modification.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 (article L. 123-2 du code de l'environnement) - Exemptions et aménagements des procédures de l'enquête publique afin d'assurer la protection du secret de la défense nationale

Cet article prévoit de modifier la rédaction de l'article L.123-2 du code de l'environnement afin :

· d'une part, de renforcer la base législative des exemptions ou aménagements des procédures de conduite de l'enquête publique, destinées à assurer la protection du secret de la défense nationale,

· d'autre part, de mettre en cohérence les parties législatives et réglementaires du code de l'environnement dans le même domaine.

1. Renforcer la base législative des exemptions ou aménagements des procédures de conduite de l'enquête publique, destinées à assurer la protection du secret de la défense nationale

Actuellement, les installations et activités nucléaires intéressant la défense (IANID)88(*), les autorisations relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) réalisées dans le cadre d'opérations secrètes intéressant la défense nationale89(*), les autorisations installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA) réalisés dans le cadre d'opérations secrètes intéressant la défense nationale90(*), les plans de prévention de risques technologiques (PPRT) relatifs aux ICPE réalisées dans le cadre d'opérations secrètes intéressant la défense nationale91(*), bénéficient d'une exemption d'enquête publique afin de tenir compte des nécessités de la défense nationale.

Cependant, les dispositions de l'article L. 123-2 et de l'article L. 127-1 du code de l'environnement pourraient être interprétées comme procédant à un renvoi trop large au pouvoir réglementaire pour préciser les exemptions d'enquêtes publiques compte tenu de l'évolution de la jurisprudence.

On observera que le recours à la procédure secrète prévue par l'article R. 517-4 du code de l'environnent pour certaines installations classées relevant du ministère de la défense ne signifie pas que le ministère de la défense occulte totalement les informations liées aux caractéristiques et au fonctionnement des emprises concernées et que l'absence dans un tel cas d'enquête publique ne veut pas dire non plus absence totale de concertation.

En pratique, seules les informations protégées par le secret de défense sont masquées. Les documents habituellement rédigés, qui doivent rester opposables, relatifs aux servitudes et aux différentes prescriptions, sont rédigés de telle sorte que les informations nécessaires aux riverains sont bien fournies, sans toutefois donner des éléments qui seraient susceptibles de nuire au secret de la défense nationale.

Selon leur nature et les risques qu'elles engendrent, les installations de défense peuvent faire l'objet de servitudes qui sont intégrées selon les règles de droit commun dans les documents d'urbanisme.

Pour ce qui concerne les IANID, le 4° du I de l'article R. 1333-51-1 du code de la défense dispose que les demandes d'autorisations de rejets d'effluents provenant des installations nucléaires de base secrètes92(*) sont soumises à enquête publique, alors que les dispositions combinées du III de l'article L. 123-2 et du III de l'article R. 123-1 du code de l'environnement exemptent d'enquête publique l'ensemble des IANID. Dans un souci de sécurité juridique, il apparaît nécessaire de donner un fondement législatif à la réalisation d'enquêtes publiques dans le domaine spécifique des autorisations de rejets d'effluents provenant des INBS.

L'article 236 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dont est issue la rédaction actuelle des articles L. 123-1 à L. 123-19 du code de l'environnement, a supprimé les anciennes dispositions de l'article L. 123-15 dudit code, qui prévoyait que « le déroulement de l'enquête publique doit s'effectuer dans le respect du secret de la défense nationale, du secret industriel et de tout secret protégé dans la loi ». La suppression de ces dispositions prive de base légale certaines dispositions réglementaires relatives aux modalités de prise en compte du secret de la défense nationale, dès lors qu'une enquête publique s'impose, à savoir les articles R. 123-45, R. 123-46, R. 217-3 (2alinéa), R. 517-3 (2e alinéa) et R. 515-50 du code de l'environnement. Par conséquent, il apparaît nécessaire de rétablir la disposition supprimée par l'article 236 de la loi du 12 juillet 2010, pour redonner une base législative à ces modalités particulières d'organisation de l'enquête publique, notamment aux mécanismes de disjonction.

L'intervention du législateur est nécessaire de sécuriser l'ensemble de ces exemptions d'enquête publique dans la partie législative du code de l'environnement.

En effet, il ressort de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision du 19 juin 2008, DC n° 2008-564)93(*) qu'il n'appartient qu'au législateur de définir des modalités de mise en oeuvre du principe de participation du public et que ne relèvent du pouvoir réglementaire que les mesures d'application des modalités définies par le législateur.

2. Mettre en cohérence des dispositions réglementaires et législatives du code de l'environnement en matière d'exemption d'enquête publique

Enfin l'article procède à la mise en cohérence des dispositions réglementaires et législatives du code de l'environnement en matière d'exemption d'enquête publique par :

- la substitution des termes « intéressant la défense nationale » à l'adjectif « militaire » qualifiant les « travaux, constructions et aménagements d'ouvrages » mentionnés au III de l'article L. 123-2 du code de l'environnement. Certaines de ces installations - installations nucléaires de bases secrètes (INBS) et sites et installations d'expérimentations nucléaires intéressant la défense (SIENID) - ne sont pas des sites militaires, mais relèvent du ministre chargé de l'industrie ;

- l'ajout du terme « installations » aux « travaux, constructions et aménagements d'ouvrages » mentionnés au même III de l'article L. 123-2 du code de l'environnement, afin de prendre en compte l'ensemble des sites, dont certains constituent des installations, intéressant la défense nationale susceptibles d'être concernés par l'application de cet article.

L'article 31 du projet de loi de programmation militaire vise à renforcer le fondement législatif de normes déjà existantes et s'inscrit dans le cadre de la conciliation de deux principes à valeur constitutionnelle : le principe de participation du public et celui du respect du secret de la défense nationale. En termes opérationnels, cette conciliation s'effectue soit par des exemptions d'enquête publique, soit par des modalités particulières d'enquête publique.

Dans sa décision n°2011-192 QPC du 10 novembre 201194(*), le Conseil constitutionnel a considéré que « le secret de la défense nationale participe de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la nation, réaffirmées par la charte de l'environnement, au nombre desquels figurent l'indépendance de la nation et l'intégrité du territoire ». Il en résulte que le principe de participation du public et celui du respect du secret de la défense nationale, tous deux de valeur constitutionnelle, doivent nécessairement être conciliés. Cette conciliation s'effectue soit par des exemptions d'enquête publique, soit par des modalités particulières d'enquête publique (disjonction au sein des dossiers d'enquête publique, des informations couvertes par le secret de la défense nationale). Dans les deux cas, pour pouvoir continuer à produire leurs effets juridiques, ces mécanismes doivent disposer de bases légales appropriées.

Cet article, pour l'essentiel, ne modifie pas le contenu du droit existant, mais ne fait ajuster le niveau du véhicule normatif nécessaire à la mise en oeuvre des dispositions relatives au droit du public à l'information en matière environnementale en les portant au niveau de la loi.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article 32 (article L. 413-5 du code pénal) - Délit d'intrusion frauduleuse dans les ports militaires

Cet article vise à réprimer pénalement l'intrusion non autorisée dans le périmètre d'un port militaire.

L'article 413-5 dispose que : « Le fait, sans autorisation des autorités compétentes, de s'introduire frauduleusement sur un terrain, dans une construction ou dans un engin ou appareil quelconque affecté à l'autorité militaire ou placé sous son contrôle est puni d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende ».

L'article 413-8 dispose pour sa part que la tentative des délits prévus à l'article 413-5 précité est punie des mêmes peines.

Ce régime apparaît complet pour la protection des zones militaires terrestres, compte tenu de la mention des mots « terrain » et « construction ». En revanche, il comporte une fragilité juridique s'agissant de la protection des ports militaires, définis à l'article R. 3223-61 du code de la défense, dans la mesure où il ne les vise pas expressément.

Si la partie terrestre des ports militaires (comme les quais, par exemple) peut être considérée comme un « terrain » militaire et être, de fait, protégée par les dispositions des articles 413-5 et 413-8 du code pénal, l'absence de la mention expresse pourrait conduire à exclure de l'application des articles susvisés les plans d'eau de ces ports.

Des personnes s'introduisant frauduleusement dans les ports militaires par la voie maritime pourraient ne pas se voir soumises aux sanctions pénales, dès lors qu'elles n'auraient pas pénétré dans leur partie terrestre.

En conséquence, des navires de guerre présents dans ces ports, dont certains revêtent un intérêt majeur pour la défense nationale (comme le porte-avions nucléaire Charles de Gaulle dans le port militaire de Toulon ou encore les sous-marins nucléaires lanceurs d'engins à l'Ile-Longue (Brest) se trouvent sur un plan d'eau qui n'est pas inclus dans les zones protégées par lesdites sanctions pénales.

Définition des ports militaires

Le port militaire est une notion définie à l'article R. 3223-61 du code de la défense (modifié récemment) : « Un port militaire est une zone militaire au sens de l'article R. 2361-1, comprenant des terrains, des quais, des installations, des équipements et des plans d'eau affectés à l'autorité militaire95(*) (...) ».

Le ministre de la défense est l'autorité compétente pour fixer les limites des ports militaires. Lorsque le plan d'eau du port militaire inclut un accès nautique à un port maritime civil contigu, la décision du ministre ne peut intervenir qu'après avis de l'autorité portuaire et de l'autorité investie du pouvoir de police portuaire de ce port.

Compte tenu de la définition réglementaire récente de la notion de « port militaire », les arrêtés de délimitation des ports militaires sont en préparation au sein du ministère de la défense. Ils seront publiés au Journal officiel et signalés au Bulletin officiel des armées.  La documentation nautique (cartes, instructions, etc.) informera les navigateurs des zones correspondant aux ports militaires. Sur le plan d'eau, un système de balisage (ex. bouées) matérialisera les limites du port militaire.

La délimitation de ces ports militaires par le ministre de la défense est permanente et est donc indépendante de la présence ou non de navires de guerre dans ces zones militaires.

La présence d'un navire de la marine nationale dans un port civil peut faire l'objet de mesures de police administrative de protection de la part de l'autorité portuaire compétente (préfet/président d'exécutif régional ou départemental).

Aujourd'hui, trois espaces portuaires sont considérés comme « ports militaires » : les  bases navales de Cherbourg, Brest (dont le port lui-même et la base de l'Ile Longue) et Toulon. Cette notion pourra, si nécessaire, s'appliquer également aux implantations militaires outre-mer.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE VII - DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Article 33 (article 9 de la loi n°87-59 du 16 juillet 1987) - Conditions d'attribution de l'allocation de reconnaissance aux membres des forces supplétives relevant d'un statut civil de droit local)

La loi n°87-59 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés a créé un régime particulier pour les anciens membres des formations supplétives de l'armée française soumis antérieurement au statut civil de droit local applicable aux populations arabo-berbères d'origine locale. Les autres membres des formations supplétives locales de statut civil de droit commun applicable aux personnes d'origine européenne étaient exclus du bénéfice de ce régime particulier.

L'ordonnance n° 62-825 du 21 juillet 1962, relative à certaines dispositions concernant la nationalité française prise en application de la loi n° 62-421 du 13 avril 1962, a précisé les conditions de perte ou de conservation de la nationalité française après l'indépendance de l'Algérie. Elle a effectué une distinction entre les personnes de statut civil de droit local et les personnes de statut civil de droit commun.

L'article 1er de cette ordonnance prévoit que les Français de statut civil de droit commun (familles originaires de métropole ou les personnes naturalisées) ont conservé de plein droit la nationalité française, sans effectuer de démarche particulière.

Son article 2 impose aux personnes de statut civil de droit local (familles originaires d'Algérie) souhaitant conserver la nationalité française de souscrire, avant le 23 mars 1967, une déclaration de reconnaissance de la nationalité française. Cette déclaration était prise en compte à la condition que son auteur ait préalablement fixé son domicile en France.

Il s'agissait, en effet, « d'indemniser les forces supplétives de l'armée française en Algérie du préjudice moral spécifique qu'ils ont subi du fait de leur rapatriement96(*) » ou encore d'attribuer une allocation forfaitaire qui aura « la nature d'un pretium doloris, destiné à compenser le préjudice moral subi par ceux qui ont combattu aux côtés de l'armée française et à faciliter une insertion difficile dans la société française »97(*).

Pour établir une distinction entre les membres des forces supplétives, le législateur a subordonné, à l'article 9 de la loi de 1987 précitée, puis, de fait, dans l'ensemble des textes législatifs complétant ou aménageant ce dispositif qui y renvoient98(*) , l'octroi de l'allocation reconnaissance à une double condition de résidence (en France, voire dans l'Union européenne dans certains cas) et de nationalité française.

Actuellement le nombre d'allocataires est de 6281 et le montant moyen de l'allocation de 2826 €99(*). La charge pour le budget de l'Etat était de 20,7 millions d'euros en 2012 (17,5 millions d'euros sont inscrits en loi de finances initiale pour 2013).

Depuis lors, le Conseil d'Etat, par une décision du 27 juin 2005 Madani X., portant sur l'allocation forfaitaire et l'allocation complémentaire servies aux mêmes allocataires, a jugé « qu'une différence de traitement quant à l'octroi de ces allocations selon que les intéressés ont opté en faveur de l'adoption de la nationalité française ou se sont abstenus d'effectuer un tel choix, ne justifie pas, eu égard à l'objet de l'une et l'autre de ces allocations, une différence de traitement ; que les dispositions législatives précitées en ce qu'elles se réfèrent à la nationalité du demandeur sont de ce fait incompatibles avec les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales » aux termes desquels « la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ».

Dans cette logique et pour le même motif, dans une décision du 6 avril 2007, Comité Harkis et Vérité, le Conseil d'Etat a jugé la condition de nationalité fixée pour obtenir l'allocation de reconnaissance incompatible avec les stipulations de l'article 14 de la CESDH.

Saisi par ce même requérant mais sur le fondement d'une méconnaissance par le législateur du principe d'égalité devant la loi garanti par les articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 et les alinéas 1er et 18 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, le Conseil d'État a transmis au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité.

De manière constante, le Conseil constitutionnel juge que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit». Le principe d'égalité implique qu'à des situations semblables, il soit fait application de règles semblables.

Pour autant, il se montre particulièrement vigilant s'agissant de discrimination sur le fondement de la nationalité et a, de façon récurrente, s'agissant des pensions civiles et militaires octroyées aux personnes qui avaient servi la France, des pensions militaires d'invalidité et de retraite du combattant ou de l'attribution de la carte du combattant, estimé que les critères de nationalité ou de résidence étaient contraires au principe d'égalité devant la loi.

Dans sa décision du 4 février 2011, portant sur la question prioritaire de constitutionnalité suscitée posée par la Conseil d'Etat, le Conseil constitutionnel a jugé que le critère de résidence ou de domicile peut être justifié par l'objet de la loi, qui tient compte des bouleversements liés au déplacement mais aussi des difficultés liées à l'installation (en France ou dans un État de l'Union européenne). Le lien entre installation et critère de résidence est direct. La différence de traitement instituée entre ceux qui sont installés en France ou plus généralement dans l'Union européenne et ceux qui, par exemple, sont installés en Algérie était donc justifiée.

En revanche, comme il l'a fait à propos de l'attribution de la carte du combattant aux anciens membres des forces supplétives en Afrique du Nord, le Conseil a jugé que le critère de nationalité ne pouvait être justifié par l'objet de la loi au regard de la Constitution. Il a donc censuré, dans l'ensemble des dispositions qui lui étaient renvoyées, les termes qui imposaient un critère de nationalité100(*) et en conséquence abrogé les dispositions législatives qui permettaient de réserver l'allocation de reconnaissance aux seuls membres des formations supplétives qui relevaient avant l'indépendance de l'Algérie d'un statut civil de droit local.

Tirant les conséquences de cette décision, le Conseil d'Etat, dans une décision du 20 mars 2013, a annulé les dispositions de la circulaire du 30 juin 2010 relative à la prorogation des mesures prises en faveur des anciens membres des formations supplétives et assimilées ou victimes de la captivité en Algérie et de leurs familles qui réservaient le bénéfice de l'allocation de reconnaissance aux seules personnes de statut civil de droit local.

La mise à l'écart du critère de nationalité, a eu pour conséquence immédiate d'ouvrir le bénéfice de l'allocation de reconnaissance aux membres des formations supplétives de statut civil de droit commun dont le ministère de la Défense évalue le nombre potentiel à 9 119. Le ministère chiffre le coût de cette extension à plus de 270 millions d'euros101(*). A ce jour, la Mission interministérielle aux rapatriés a déjà été destinataire d'environ 300 demandes du bénéfice de l'allocation de reconnaissance de la part de cette catégorie pour un coût total de 9 millions d'euros annuels.

Les dispositions du I du présent article visent donc à empêcher tout effet d'aubaine et à rétablir les intentions du législateur de réserver le bénéfices de l'allocation de reconnaissance aux seuls supplétifs de statut civil de droit local et à leurs ayants droit en introduisant une rédaction conforme tant au principe d'égalité posé par le préambule de la Constitution qu'aux dispositions de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Le II précise, en outre, que les dispositions ainsi modifiées sont applicables aux demandes d'allocation de reconnaissance présentées avant leur entrée en vigueur qui n'ont pas donné lieu à une décision de justice passée en force de chose jugée (ce qui est d'ores et déjà le cas , au 29 juin 2013, de quatre dossiers pour un coût de 120 000 €). L'introduction d'une clause de rétroactivité s'impose donc dans la mesure où les anciens supplétifs de statut civil de droit commun pourraient, à défaut, bénéficier d'une allocation substantielle que ni le législateur, ni le juge n'ont jamais voulu leur consentir. L'intervention d'une loi rétroactive pour mettre fin à un effet d'aubaine est d'ailleurs reconnue comme légitime tant par la Cour européenne des droits de l'Homme102(*) que par le Conseil d'État103(*).

Le III fixe à un an suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, le délai pour effectuer la demande de bénéfice de l'allocation de reconnaissance prévue à l'article 6 de la loi n°2005-158 du 23 février 2005.

Sur le fond, les dispositions de l'article 33 sont conformes aux intentions initiales et récurrentes du législateur et sont nécessaires pour les raisons présentées dans l'exposé des motifs et dans l'étude d'impact du présent projet de loi et ci-dessus rappelées.

On peut toutefois s'étonner du manque de réactivité du ministère chargé des anciens combattants pour introduire ces dispositions législatives correctrices, lesquelles auraient pu être présentées au lendemain des premières décisions du Conseil d'Etat en 2005, et qu'il ait fallu attendre 18 mois après la décision du Conseil constitutionnel, lequel a précisé explicitement que cette abrogation prenait effet à compter de la publication de sa décision et devait être appliquée à toutes les instances en cours.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article 34 - Autorisation donnée au gouvernement de prendre par ordonnances des dispositions relevant du domaine de la loi

Cet article vise, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution a autorisé le gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions relevant du domaine de la loi.

Les ordonnances devront être prises au plus tard le dernier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi de programmation militaire (à l'exception de celle prévue au 8° pour lesquelles l'autorisation est prolongée jusqu'au dernier jour du vingt-quatrième mois). Le projet de loi de ratification de ces ordonnances devra être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du quinzième mois (du trentième mois pour celles prévue au 8°) suivant la publication de la présente loi.

Cette demande d'autorisation vise un nombre important de dispositions touchant les domaines les plus divers.

1. La mise à jour de certaines dispositions du code de la défense, du code civil et du code de l'environnement à la suite de la création d'un corps unique de commissaires des armées depuis le 1er janvier 2013.

Le décret n° 2012-1029 du 5 septembre 2012 portant statut particulier du corps des commissaires des armées définit, notamment, les attributions des commissaires dont certaines impliquent des adaptations techniques de certains articles du code la défense, du code civil et du code de l'environnement, par exemple en ce qui concerne les fonctions d'officier d'état civil104(*) ou l'habilitation à constater les infractions commises en matière de pollution maritime105(*).

2. La modification de dispositions du livre III (Régimes juridiques de défense d'application permanente), de la partie 2 de la partie législative du code de la défense concernant les matériels, armes et munitions (Titre III) les armes soumises à interdiction (Titre IV) et les explosifs (Titre V), ainsi que du livre IV (dispositions relatives à l'outre-mer). Il s'agit notamment :

a) d'abroger ou de modifier les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet.

b) de mettre le code de la défense en conformité avec les dispositions de la loi n° 2012-204 du 6 mars 2012 relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif.

Cette loi a proposé une nouvelle classification des armes, simplifiée qui permet en outre de mettre notre droit en conformité avec nos obligations européennes en la matière.

Elle a substitué au classement des armes en 8 catégories une nomenclature en quatre grandes catégories d'armes106(*). Les nouveaux critères de classification retenus correspondent désormais à la dangerosité réelle et ne reposent plus sur le critère du calibre même si les calibres les plus dangereux restent toujours interdits à l'acquisition et à la détention.

Il importe de mettre le code de la défense en conformité avec la nouvelle nomenclature des matériels de guerre, armes, munitions et éléments. Dans la démarche de simplification qui opère une ventilation des armes depuis les anciennes catégories vers les nouvelles catégories simplifiées, le décret n°2013-700 du 30 juillet 2013 portant application de cette loi ne comprend plus la référence à l'acquisition à titre personnel. Il convient donc de supprimer à l'article L. 2335-17 du code de la défense la référence à une acquisition à titre personnel qui n'a plus de sens.

c) d'étendre et d'adapter à l'outre-mer le régime des importations et exportations des matériels de guerre et matériels assimilés, ainsi que les dispositions relatives à l'acquisition et à la détention d'armes et de munitions pour la pratique du tir sportif.

· La loi n° 2011-702 du 22 juin 2011 relative au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité, a transposé en droit interne la directive 2009/43/CE du 6 mai 2009 simplifiant les conditions des transferts de produits liés à la défense dans l'Union européenne.

L'introduction par la loi du 22 juin 2011 de la notion d'« Etats non membres de l'Union européenne » dans les dispositions du code de la défense relatives aux importations et exportations de matériels de guerre et matériels assimilés hors du territoire de l'Union européenne (articles L. 2335-1 à L. 2335-3) circonscrit le champ d'application territorial de ces dispositions aux flux commerciaux d'armes à destination ou en provenance de pays tiers à l'Union européenne.

La rédaction actuelle des articles L. 2335-1 à L. 2335-3 du code précité ne permet pas de régir les flux d'armes en provenance ou à destination de certaines collectivités françaises d'outre-mer. Eu égard aux territoires douaniers distincts pour ces collectivités ultramarines, un dispositif de contrôle fondé sur le principe de prohibition doit subsister. Les adaptations nécessaires visent donc à maintenir un contrôle de ces flux pour prévenir le risque de réexportation ultérieure des matériels assimilés aux matériels de guerre, qui ne font pas, contrairement à ces derniers, l'objet d'un contrôle à l'importation dans les collectivités.

Des collectivités ultramarines sont en effet exclues du territoire douanier de l'Union européenne, en application de l'article 3 du règlement 2913/92 du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaire ; elles constituent en vertu de la décision 2001/822/CE du Conseil du 27 novembre 2001, des pays et territoires d'outre-mer de l'Union européenne (PTOM)107(*). Il s'agit de la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, des îles Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, des Terres australes et antarctiques françaises et, depuis le 1er janvier 2012, la collectivité de Saint-Barthélemy.

Les collectivités susvisées sont régies en droit européen comme des pays tiers à l'Union européenne, en dépit de leur dépendance à un Etat membre de l'Union européenne. Il est donc envisagé de leur rendre applicable, avec les adaptations nécessaires, les dispositions des articles L. 2335-1 à L. 2335-3 et du livre IV de la deuxième partie du code de la défense.

La modification des dispositions susvisées permet au Gouvernement de définir les modalités d'application des échanges de matériels de guerre et de matériels assimilés qui sont réalisés depuis :

- les collectivités ultramarines vers des Etats non membres de l'Union européenne (Etats tiers) et en sens inverse ;

- depuis la métropole française ou des Etats membres de l'UE vers les collectivités ultra-marines et en sens inverse ;

- entre les collectivités ultra-marines.

Ainsi, le dispositif de contrôle applicable à ces collectivités consiste à les considérer expressément comme des pays tiers dans le traitement des demandes d'autorisation d'importation ou d'exportation. Il permettra d'apprécier l'opportunité des mouvements vers ces destinations, d'avoir une visibilité sur le circuit commercial d'approvisionnement en armes de ces collectivités et ainsi de prévenir les risques de détournement.

· L'article L. 2336-1 du code de la défense prévoit qu'il n'est pas possible de détenir des armes, quelle que soit la catégorie de classement, sans être âgé d'au moins dix-huit ans. Ce même article prévoit deux régimes d'exception, l'un relatif à la chasse et l'autre au tir sportif108(*).

Dans les collectivités du Pacifique (Polynésie français, Nouvelle Calédonie et les îles Wallis et Futuna), la compétence en matière sportive ne relève pas de l'Etat mais de chacune de ces collectivités. L'adaptation de l'article 2336-1 du code de la défense dans les collectivités susvisées consiste à prendre en compte l'organisation sportive territoriale propre à chacune d'elles. À cet effet, dans les titres respectivement consacrés à la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les îles Wallis et Futuna du livre IV de la deuxième partie du code de la défense, seront insérés des articles particuliers.

d) de procéder à quelques ajustements aux dispositions des articles L. 2342-8 et suivants du code de la défense, qui concernent les importations et les exportations de produits chimiques,

Ces dispositions n'ont pas été modifiées à l'occasion de l'adoption de la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011, notamment pour préciser que les transferts de ces produits à destination d'un autre État membre de l'Union européenne sont soumis aux dispositions de l'article L. 2335-9 du code de la défense et que l'introduction en provenance d'un autre État membre de ces produits chimiques est soumise à autorisation en vertu des dispositions de l'article L. 2335-10 du code de la défense.

e) de corriger l'omission de la destruction de la liste des d'opérations dont peuvent faire l'objet les produits explosifs, soumise à agrément technique et autorisations en application de l'article L. 2352-1 du code de la défense.

3. La modification de la partie 5 (Dispositions administratives et financières) de la partie législative du code de la défense, afin notamment de :

a) compléter la codification des dispositions domaniales intéressant la défense nationale avec un titre IV relatif à l'incorporation au domaine de l'Etat des biens des forces ennemies et codifier l'article 1er du décret-loi du 1er septembre 1939 relatif aux prises maritimes ;

b) prendre en compte les évolutions des réglementations budgétaire, financière et comptable particulières au ministère de la défense ;

c) abroger ou modifier des dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet.

4. La modification des parties législatives du code de la défense et du code de l'environnement relatives aux installations et activités nucléaires intéressant la défense (IANID).

Ces installations se distinguent des installations nucléaires à usage civil, que sont par exemple les installations nucléaires de base, régies par les dispositions du code de l'environnement (articles L. 593-1 et suivants).

Les IANID sont actuellement régies par les dispositions du III de l'article 2 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, dite "loi TSN", et par les articles R.* 1333-37 à R.* 1333-67-4 du code de la défense.

Les différentes catégories de IANID sont énumérées à l'article R.* 1333-37 du code de la défense, qui dispose que : « Les installations et activités nucléaires intéressant la défense mentionnées au III de l'article 2 de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire sont :

1° Les installations nucléaires de base secrètes, classées par décision du Premier ministre ;

2° Les systèmes nucléaires militaires définis par arrêté du ministre de la défense ;

3° Les sites et installations d'expérimentations nucléaires intéressant la défense, dont la liste est fixée par un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de l'industrie ;

4° Les anciens sites d'expérimentations nucléaires du Pacifique ;

5° Les transports de matières fissiles ou radioactives liés aux activités d'armement nucléaire et de propulsion nucléaire navale ».

Le régime juridique des IANID vise notamment à assurer la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les dangers ou inconvénients résultant de la création, du fonctionnement, de l'arrêt et du démantèlement des installations, ainsi que des activités couvertes par ce régime.

a) Le 4° de l'article 34 de la LPM vise à permettre l'insertion dans la partie législative du code de la défense de dispositions relatives aux IANID :

· Insertion des dispositions du III de l'art. 2 de la loi du 13 juin 2006, dite « loi TSN » :

La quasi-totalité des dispositions de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (« loi TSN ») a été codifiée dans le code de l'environnement par l'ordonnance n° 2012-6 du 5 janvier 2012. Afin de poursuivre ce travail de codification et de pouvoir, à terme, abroger en totalité la loi TSN, il est nécessaire d'insérer dans la partie législative du code de la défense, en les adaptant, les dispositions du III de l'article 2 de cette loi relatives aux IANID.

· Insertion des dispositions définissant les différentes catégories de IANID :

Par analogie avec les dispositions relatives aux installations nucléaires de base, qui sont régies par les dispositions législatives du code de l'environnement (articles L. 593-1 et suivants, il s'agit d'élever dans la partie législative du code de la défense les dispositions définissant les différentes catégories de IANID, dont la liste est actuellement fixée par l'article R. 1333-37.

· Insertion de dispositions définissant les obligations d'information applicables aux IANID :

Les dispositions précisant les conditions et limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives aux IANID figurent dans la partie réglementaire du code de la défense (articles R.1333-37-1, R. 1333-38 et R. 1333-39), il convient de les reclasser dans la partie législative de ce code, en les adaptant. En effet, conformément à l'article 7 de la Charte de l'environnement et à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008), il appartient au seul législateur de préciser les conditions et limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques. Ne relèvent du pouvoir réglementaire que les mesures d'application des conditions et limites fixées par le législateur.

b) Le 4° de l'article 34 de la LPM vise également à modifier des dispositions du code de l'environnement relatives à la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire afin d'éviter tout problème d'interprétation quant aux catégories de IANID qui sont soumises à ces dispositions :

Les dispositions législatives du code de l'environnement relatives à la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire prévoient (articles L. 597-2 et L. 597-27) que sont soumises à ces dispositions les installations nucléaires intéressant la défense nationale mentionnées au III de l'article 2 de la loi TSN, c'est-à-dire les IANID.

Néanmoins, toutes les IANID n'étant pas des installations nucléaires (c'est le cas notamment des transports de matières fissiles ou radioactives liés aux activités d'armement nucléaire et de propulsion nucléaire navale, mentionnés à l'article R.* 1333-37 du code de la défense), il apparaît nécessaire, dans le souci d'éviter tout problème d'interprétation, de modifier le code de l'environnement afin d'y mentionner expressément les catégories de IANID qui sont soumises à ces dispositions (y seront mentionnées les IANID ayant le statut d'installations nucléaires).

5. La modification des dispositions statutaires relatives aux militaires et aux fonctionnaires civils. Il s'agit :

a) de transposer, au bénéfice des militaires, des dispositions nouvelles relatives au congé parental adoptées pour la fonction publique civile (article 57 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012).

b) d'améliorer le régime des militaires blessés ou ayant contracté une maladie en opération et qui se trouvent dans l'impossibilité d'exercer leurs fonctions à l'issue de leurs congés de maladie.

Ils sont, en l'état actuel de la réglementation, placés en position de non activité avec un régime de rémunération et une situation administrative dégradés.

Les circonstances opérationnelles, retenues par hypothèse, sont considérées comme pouvant justifier, au titre de la reconnaissance de la nation pour le sacrifice consenti, un régime plus favorable. Le congé du blessé offre l'occasion de cette reconnaissance en plaçant le militaire concerné dans une position analogue à celle du congé de maladie durant 18 mois, avec, notamment, solde complète et maintien dans son affectation.

c) de mettre en cohérence le code de la défense et le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre relatives l'attribution de la carte du combattant.

Les articles L. 253 et suivants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre reconnaissent aux militaires engagés en opération militaire à l'extérieur du territoire national l'attribution de la carte du combattant. Alors que le code de la défense qui ne comprend pas cette disposition.

d) de maintenir aux anciens la limite d'âge afférente à leur grade

Le corps des officiers technique et administratif de la marine (OCTAM) est supprimé dans le cadre de la réforme des corps militaires d'officiers en charge de l'administration générale et du soutien commun des armées et formations rattachées. Ces officiers ont vocation soit à rejoindre le corps des commissaires des armées, corps interarmées, soit le corps des officiers spécialisés de la marine. Or, dans le corps des officiers spécialisés de la marine, les limites d'âge des officiers des corps navigant sont inférieures à celle des OCTAM, il convient donc, pour ces derniers, de maintenir la limite d'âge afférente à leur grade dans le corps d'origine en modifiant l'article L4139-16 du code de la Défense.

e) de renforcer le dispositif d'accompagnement à la reconversion, notamment dans les autres fonctions publiques, soit par la titularisation sur dossier, soit en facilitant l'accès aux concours internes soit, enfin, en améliorant le dispositif de recrutement au titre des emplois réservés.

Ce renforcement est devenu nécessaire en raison de l'évolution du format des armées et de la nécessité d'assurer le renouvellement fréquent de leurs membres.

Les articles L. 4139-2 et L. 4139-3 concernent, respectivement, le dispositif d'accès à la fonction publique hors concours, sur dossier et par titularisation après période probatoire et le dispositif relatif aux emplois réservés, avec accès hors concours, sous réserve, en principe, de conditions restrictives, mais dont l'application a été détournée de son but avec le temps. L'objectif est de refondre ces deux articles en un seul (L. 4139-2) pour rendre le dispositif plus lisible pour les recruteurs publics tout en le recentrant sur l'accès des militaires aux emplois publics, toutes catégories et toutes situations confondues, en y retirant en revanche les anciens militaires qui en bénéficiaient également, à l'encontre des objectifs recherchés.

L'évolution du statut général des fonctionnaires vise à inscrire explicitement dans les titres II à IV de ce statut le dispositif d'accès des militaires à la fonction publique civile.

f) d'instituer une rémunération pour les volontaires dans les armées et pour les élèves ayant le statut de militaire en formation, dans les écoles désignées par arrêté du ministre de la Défense.

Leur rémunération est régie par un dispositif fragile. La possibilité de rémunérer ces militaires au-dessous du SMIC n'est, en effet, actuellement prévu qu'au niveau du décret (article R. 4123-1 du code de la Défense). L'objectif de cet alinéa consiste donc à intégrer la catégorie des volontaires dans les armées dans un article législatif (L. 4123-1) et lever toute ambiguïté juridique les concernant.

6. Le renforcement des attributions des bureaux d'enquêtes accident défense.

Il s'agit de leur attribuer, dans le champ des accidents de tir, de munitions et de plongée intervenant à l'occasion d'activités militaires, les mêmes prérogatives que la loi leur a reconnues pour les accidents de transport et donc leur d'avoir accès aux éléments relatifs à ces accidents figurant dans les enquêtes judicaires. Ceci leur permettra de mieux appréhender les causes techniques ayant conduit à un accident afin de diminuer les risques à venir.

7. Le remplacement dans le code de la défense du terme « zone de défense » par « zone de défense et de sécurité »

8. La refonte du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre pour en améliorer le plan et intégrer des dispositions non codifiée jusqu'à présent.

Par principe, le Sénat est toujours réticent à déléguer une partie des compétences législatives qui lui ont été attribuée par la Constitution.

En l'espèce, s'agissant de dispositifs techniques, de codification ou de mise en cohérence, la délégation semble pouvoir être consentie.

La Commission sera vigilante lors de l'examen des projets de loi de ratification. Elle demande au gouvernement de lui transmettre les textes des ordonnances au fur et à mesure de leur publication et façon à pouvoir en vérifier le contenu.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article 35 (loi n°60-769 du 30 juillet 1960, loi n'65-476 du 24 juin 1965, article 10 de la loi n°2008-492 du 26 mai 2008, article L. 211-23 du code de justice militaire, article 149 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2009) - Abrogation de dispositions législatives

Cet article abroge :

1° la loi n° 60-769 du 30 juillet 1960 relative au corps des commissaires de l'air ;

2° la loi n° 65-476 du 24 juin 1965 créant l'intendance militaire de l'armée de terre, qui comprenait les fonctionnaires de l'intendance, les officiers d'administration de l'intendance militaire, les maîtres ouvriers et des sous-officiers et hommes de troupe.

Ces dispositions législatives sont devenues sans objet depuis la création d'un corps unique des commissaires des armées (décret n° 2012-1029 du 5 septembre 2012) laquelle a entraîné la disparition des corps des commissaires de l'armée de terre, des commissaires de la marine et des commissaires de l'air. La gestion des maîtres ouvriers, sous-officiers et hommes de troupe relève du Service du commissariat des armées (article R. 3232-9 du code de la défense).

L'article 10 de la loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense.

Cet article dispose que les polygones d'isolement ayant subsisté autour de certains établissements de la société SNPE en vertu de la loi du 3 juillet 1970, qui a transféré certains sites du service des poudres à cette société, sont maintenus au profit de ces établissements jusqu'à l'approbation des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) mentionnés à l'article L. 515-15 du code de l'environnement afin de garantir l'exercice de leurs activités qui intéressent toujours la défense nationale.

En effet, ces établissements, qui ont perdu au moment de leur transfert à cette société en 1970 tout lien organique avec le ministère de la défense, ne répondaient plus aux critères fixés par l'article L. 5111-1 du code de la défense, selon lequel les polygones d'isolement sont réservés aux seuls établissements relevant du ministère de la défense.

Dans la mesure où il est envisagé par l'article 30 du projet de loi de programmation militaire de modifier l'article L. 5111-1 du code de la défense afin d'étendre la possibilité de créer un polygone d'isolement autour de « tous les établissements présentant un intérêt pour la défense nationale », il convient, dans un souci de cohérence juridique, d'abroger l'article 10 de la loi du 26 mai 2008. Cette abrogation permettra de préserver les polygones d'isolement maintenus autour des établissements de la société SNPE qui continuent d'intéresser la défense nationale.

4° l'article L. 211-23 du code de justice militaire.

La procédure de contrôle de l'instruction applicable du temps du tribunal aux armées de Paris ne se justifie plus depuis le transfert de compétence de celui-ci au tribunal de grande instance de Paris. Bien que le contentieux pénal militaire soit un contentieux spécifique, la procédure de contrôle de l'instruction est la même que pour les autres contentieux instruits au tribunal de grande instance de Paris. L'article L.211-23 est dès lors obsolète et son abrogation nécessaire.

l'article 149 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 à compter du 1er janvier 2014)

Cet article a instauré un pécule modulable d'incitation à une seconde carrière au profit des militaires.

L'article 25 de la présente loi de programmation militaire a pour objet de prolonger ce dispositif, moyennant certaines évolutions. La mesure proposée s'appliquera sur la période comprise entre le 1er janvier 2014 et le 31 décembre 2019. A titre transitoire, les pécules attribués en application de l'article 149 de la loi de finances pour 2009 demeurent régis par les dispositions prévues par cet article.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 - Application dans les collectivités d'outre-mer à statuts spécifiques

Cet article permet de s'assurer que les dispositions contenues dans la loi s'appliquent sur l'ensemble du territoire de la République, dont les collectivités d'outre-mer à statuts spécifiques que sont notamment La Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie ainsi que Wallis-et-Futuna.

Pour ces derniers territoires, les dispositions de l'article 31 ne sont pas applicables.

La Polynésie Française et la Nouvelle Calédonie, font l'objet de lois organiques aux termes desquelles l'environnement, auquel se rattache le droit des enquêtes publiques, ne fait pas partie des compétences réservées à l'Etat.

· La Polynésie française est régie par la loi organique 2004 -192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française. L'article 7 de cette loi ne cite pas les dispositions relatives à l'environnement parmi les dispositions législatives et règlementaires applicables dans cette collectivité.

· De même, la loi organique n° 99-2009 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle Calédonie ne compte pas l'environnement parmi les matières législatives et réglementaires applicables de plein droit en Nouvelle Calédonie.

Les autres territoires auxquels les dispositions de l'article 31 ne s'appliqueraient pas sont Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

En effet, le code de l'environnement, qui est modifié par les dispositions de l'article 31, détermine lui-même, au livre VI de sa partie législative, celles de ses dispositions qui s'appliquent en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte.

L'article L. 123-2 du code de l'environnement, modifié par l'article 31 ne fait pas partie des dispositions en question, à l'exception du cas de Mayotte. Dans cette dernière collectivité, le principe général est l'applicabilité de ce code, sous réserve de certaines adaptions au contexte institutionnel local, comme le prévoit l'article L.651-1 de ce code.

A cet égard, au titre 5 de ce même livre VI, l'article L. 651-3  prévoit que les dispositions législatives du code relatives à l'enquête publique sont  mises en oeuvre à Mayotte par une procédure de mise à disposition du public du dossier. Un arrêté du représentant de l'Etat définit le contenu de ce dossier, les modalités et la durée de la mise à disposition du public.

Votre Commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 bis nouveau - Révision de la Loi de programmation dans un délai de quatre ans

Ce nouvel article, introduit par un amendement de votre commission, vise à prévoir que la présente loi de programmation militaire sera révisée au plus tard quatre ans après sa promulgation, pour conduire à une nouvelle loi de programmation.

Une telle clause figurait initialement dans le rapport annexé, mais votre commission a souhaité l'inclure dans le corps même des articles du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 36 bis (nouveau) ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 8 octobre 2013 sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, en présence du ministre de la défense, M. Jean-Yves Le Drian, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le rapport de M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, sur le projet de loi n° 822 (2012-2013) relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Avant de passer aux amendements, je souhaite que nous ayons un débat général maîtrisé. Ne changeons pas notre habitude, qui est de préférer aux grandes déclarations polémiques la recherche de l'intérêt général.

Sans revenir sur les analyses effectuées par le nouveau Livre blanc ni sur la nécessité d'une nouvelle loi de programmation militaire, rappelons que cette dernière répond à une double ambition : adapter notre outil de défense aux évolutions du contexte stratégique et préserver notre effort de défense afin de maintenir notre autonomie d'action. Le président de la République a décidé de sanctuariser les moyens financiers dont disposera la défense nationale. Les ressources du ministère de la défense sont maintenues à 31,4 milliards d'euros par an jusqu'en 2016, puis augmenteront progressivement jusqu'à 32,5 milliards en 2019, pour atteindre un total de 190 milliards d'euros sur la période. La France conserve ainsi ses ambitions de défense tout en tenant compte de l'objectif de redressement des finances publiques, dont la dégradation est devenue en elle-même un enjeu de souveraineté.

La défense est le troisième poste de dépense de l'État, après l'éducation, mais aussi après les intérêts de la dette. Or l'ensemble des démocraties occidentales, en Europe mais aussi aux États-Unis, procèdent aujourd'hui à des coupes drastiques dans leur budget de défense. La France sera ainsi l'un des rares pays en Europe capables de protéger de manière autonome son territoire et sa population, de dissuader tout agresseur étatique grâce au maintien de la dissuasion dans ses deux composantes, et d'intervenir militairement hors de son territoire. Même le Royaume-Uni a été contraint de renoncer à certaines capacités militaires, comme ses moyens aériens de patrouille maritime.

Le projet de loi de programmation prolonge, mais de façon plus modérée, la réduction du format de nos armées prévue par la précédente loi ; moins nombreuses, mais mieux armées, nos forces bénéficieront d'équipements nouveaux qui accroîtront leur efficacité opérationnelle : drones de moyenne altitude et longue endurance (MALE), avions de transport tactique A400M et ravitailleurs en vol, dont l'absence a fait défaut en Libye ou au Mali. Il poursuit tous les programmes d'équipements et en lance de nouveaux : seront ainsi livrés le premier sous-marin d'attaque nucléaire Barracuda, six frégates multimissions (FREMM) et des avions de combat Rafale. La modernisation des moyens de transport et de combat terrestre continuera avec le programme Scorpion. Grâce à la priorité donnée aux équipements, au renseignement et à la cyberdéfense, la France disposera d'un outil de défense moderne et adapté. Notre industrie de défense sera sauvegardée et les crédits de la recherche en matière de défense seront sanctuarisés.

Le projet de loi de programmation préserve ainsi l'essentiel ; il est d'une grande cohérence mais relativement fragile de ce fait même : le manque de l'un de ses éléments peut mettre l'ensemble en péril.

Nous ne sommes donc pas entièrement satisfaits, ou plutôt, nous restons inquiets. Aussi un amendement proposera-t-il, en cas de retour à meilleure fortune, de redresser le budget de la défense vers l'objectif de 2% du PIB.

Pour mettre en oeuvre cette loi de programmation, il faudra relever cinq défis. Le premier tient aux recettes exceptionnelles, provenant notamment de la vente de fréquences ou de cessions immobilières, qui viennent compléter les ressources budgétaires à hauteur de 6,1 milliards d'euros sur la période, soit 3% des ressources totales ; pour s'assurer qu'elles seront bien au rendez-vous, au montant et au moment prévus, l'ensemble des rapporteurs budgétaires de notre commission ont signé un amendement prévoyant qu'en cas de non-réalisation, elles seraient intégralement compensées par d'autres recettes ou par des crédits budgétaires sur un financement interministériel. Le deuxième défi est celui de la réussite de la déflation des effectifs et de la maîtrise de la masse salariale. La maîtrise des dépenses de soutien et du maintien en condition opérationnelle représentent un troisième enjeu. Quatrième défi, la préparation opérationnelle ne doit plus servir de variable d'ajustement : il en va de la crédibilité opérationnelle de nos armées et de leur moral. Enfin, cinquième et dernier défi, l'exportation : le maintien d'une industrie de défense forte suppose des succès à l'exportation quand les besoins des armées nationales ne suffisent pas.

Parce que la bonne exécution de la loi de programmation militaire sera déterminante - elle doit être absolument vertueuse ! -, nous proposerons un ensemble d'amendements renforçant le contrôle du Parlement sur cette exécution. La vigilance des élus est une garantie pour que la défense ne soit pas une nouvelle fois une variable d'ajustement.

Les orientations générales méritent d'être approuvées. Sa mise en oeuvre exigera beaucoup d'efforts, mais elle est très attendue par la communauté militaire et le monde de la défense. Elle est surtout dans l'intérêt de notre pays et au service de nos concitoyens et de notre sécurité. Comme l'a illustré son intervention au Mali, notre pays dispose d'équipements de très grande qualité mais surtout de militaires qui ont fait la preuve de leur professionnalisme, de leur dévouement et de leur efficacité. Notre commission et notre assemblée doivent, en approuvant ce projet de loi, témoigner de l'attachement des élus de la Nation à notre défense et aux hommes et femmes qui servent notre pays parfois jusqu'au sacrifice suprême.

M. Daniel Reiner, rapporteur délégué (équipements). - Jusqu'en 2009, la loi de programmation militaire portait uniquement sur les équipements. On prend désormais en compte les autres agrégats. C'est une bonne chose, tant les interactions entre les grandes masses financières sont fortes. Au demeurant, l'exécution de la précédente loi a moins souffert d'une dérive financière, 3% par rapport au vote d'origine et 1,6% par rapport à la trajectoire rectifiée en 2010, que d'une mauvaise maîtrise de la masse salariale qui est venue amputer les crédits d'équipements. Il faut faire en sorte que cela ne se reproduise plus.

Pour le reste, cette loi de programmation s'inscrit pleinement dans la continuité de la précédente : aucun grand programme d'armement n'est arrêté et aucun n'a été lancé, sauf peut-être les drones et les MRTT dont on parlait déjà. Elle donne la priorité aux équipements : l'agrégat équipements augmentera en valeur absolue de 16 milliards en 2013 à 18,2 milliards en 2019, et cela dans une enveloppe qui stagne en euros courants ; les industriels auraient mauvaise grâce à se plaindre, et ils ne le font pas. Mais cette priorité ne vaut que pour autant qu'elle soit exécutée. Le gouvernement a entendu faire une loi réaliste et sincère, dont nous voudrions qu'elle soit la première à être exécutée conforme. Les lois de Bercy ne sont pas celles de la physique ? Si nous ne sommes pas capables, ni à droite, ni à gauche d'exécuter correctement les lois de programmation, contentons-nous des lois de finances annuelles ! Si au contraire nous souhaitons continuer d'en faire, alors donnons-nous les moyens de faire respecter leur exécution. Cela passe par un renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement, y compris sur pièces et sur place. Nous allons devoir peut-être faire le bonheur du gouvernement malgré lui. Nous n'avons pas accès à des documents importants, comme la version actualisée du référentiel de programmation (VAR), malgré mes demandes répétées. Il n'est plus acceptable que le directeur général de l'armement empêche certains responsables de programmes de venir s'exprimer sur leur exécution. Enfin, il nous semble important que l'État publie sa stratégie d'acquisition, comme cela était prévu dans le précédent Livre blanc.

Il est de l'intérêt de nos industriels de bénéficier de l'éclairage stratégique du client étatique afin qu'ils ne dépensent ni leur temps ni leur énergie sur des recherches ou des démonstrateurs de programmes qui ne verront jamais le jour. Nous vous proposerons en conséquence de sous-amender l'amendement 11 sur la stratégie d'acquisition.

M. Jacques Gautier, rapporteur délégué (équipements conventionnels). - Ne boudons pas notre plaisir : optiquement au moins, la priorité semble bien donnée aux équipements, dans une loi qui a toujours été une loi d'équipements, et sous réserve que les dérapages de la masse salariale n'amputent pas les crédits des programmes, comme cela avait été le cas dans la précédente LPM. Ces nouvelles marges de manoeuvre n'ont pu être dégagées dans une enveloppe qui stagne en valeur qu'au prix de la diminution du format, de l'étalement des programmes et de la réduction des cibles.

La diminution du format, particulièrement rude dans l'armée de terre et dans l'aviation de chasse, touche aussi bien les équipements que les effectifs. Or, en matière militaire, la qualité de l'équipement est déterminante, mais la quantité compte aussi. Une arme est un système complexe composé d'une plate-forme et de la munition, dans un tel système, c'est la munition qui est la véritable arme. Or la loi de programmation va trop loin dans la réduction des cibles des programmes de missiles et de bombes. La cible du scalp naval, déjà ramenée à 200 unités, passe à 150. C'est trop peu, quand on sait que 170 missiles de croisières ont été envoyés sur la Libye aux premiers jours de l'intervention. C'est vrai également du missile Aster et des kits de guidage des bombes AASM qui permettent d'engager des cibles à haute valeur ajoutée hors zone. Il faut corriger cela, sinon notre armée n'aura d'autre utilité que de faire tourner les chaînes de production de nos industriels et de défiler sur les Champs-Élysées.

La réduction des cibles et l'étalement dans le temps sont les deux pires choses qui puissent arriver à un programme d'armement. Toute réduction des cibles se traduit mécaniquement par une augmentation, voire une explosion des coûts unitaires. Nous aurons au final commandé onze FREMM sur les dix-sept contractualisées, mais nous en aurons payé quatorze, et j'attends de faire le décompte pour le Rafale. En outre, cela rend obsolètes des équipements neufs, et conduit l'État à de coûteuses mises à jour. Quand il s'écoule cinquante ans entre la conception d'un programme et l'arrivée dans les forces du dernier exemplaire, c'est un peu comme si nos soldats s'écriaient : « Magnifique ! Les nouvelles Simca mille sont arrivées ! ».

Quand les gouvernements essaient de dégager des marges de trésorerie, l'État a intérêt à respecter sa parole et à avoir des programmes courts. Il serait ainsi préférable d'élargir les séries non pas dans le temps, mais dans l'espace par la coopération, comme dans le cas de l'avion A400M - ce magnifique appareil, désormais arrivé dans les forces, nous donnera une authentique autonomie stratégique, tactique et industrielle.

Je voudrais terminer sur une note positive ; la programmation va se traduire par l'entrée dans les forces d'équipements, pour la plupart d'entre eux conçus et commandés sous les précédents gouvernements. C'est dire comment la solidarité de ce que nous faisons en cette matière transcende la durée des gouvernements en place et doit être considérée du seul point de vue des intérêts de l'État.

M. Xavier Pintat, rapporteur délégué (nucléaire et espace). - Je me réjouis du maintien des deux composantes de dissuasion. Le rapport d'information que Didier Boulaud et moi-même avions rédigé l'an dernier a été entendu et j'en félicite le gouvernement. Mais je mettrai néanmoins un bémol. La trajectoire financière qui sous-tend la programmation prévoit que notre effort de défense sera de 1,3% du PIB dans cinq ans : cela veut dire que nous n'aurons plus les moyens de tout faire ; Il faudra choisir, c'est-à-dire renoncer soit à la composante océanique, soit au groupe aéronaval autour du porte-avions, soit à la capacité d'intervention à l'extérieur et aux A400M. Je ne parle même pas de la composante aérienne de la dissuasion dont le coût de l'ordre d'une centaine de millions d'euros par an - hors rénovation - n'est pas à la hauteur des enjeux. D'autant que les missiles ASMP/A sont les seuls missiles porteurs de l'arme capables de traverser les défenses anti-missiles balistiques. Donc je dirai que le feu est à l'orange : ça passe, mais la prochaine fois on risque fort de devoir s'arrêter au feu.

Je me réjouis de l'arrivée des drones Reaper dans les forces. Nous avions pris des positions en pointe sur ce sujet puisque, avec Jacques Gautier, nous nous étions opposés au gouvernement de l'époque, pourtant de la même couleur politique que nous. C'est la grandeur et l'utilité du Sénat que de prendre ses décisions en toute indépendance. Puisque le gouvernement a pris une décision difficile et courageuse, pour laquelle je rends publiquement hommage à Jean-Yves Le Drian, de grâce, ne perdons pas notre temps et notre argent à essayer de franciser un drone qui marche. Gardons-les pour construire, ensemble avec nos amis européens, un drone de troisième génération en proposant une feuille de route réaliste et financée pour le sommet de décembre des chefs d'État et de gouvernement européens de décembre. Sur ce sujet, nous n'accepterons pas que l'État acquière un drone tactique, quel qu'il soit, sans un appel d'offres. Cela serait contraire aux intérêts financiers de l'État et à la satisfaction du besoin opérationnel de nos armées. Tirons les leçons du passé et ne refaisons pas les mêmes erreurs qu'avec le drone Harfang.

Sur l'espace militaire, je me félicite que la programmation poursuive les programmes déjà engagés tels que Musis (multinational space-based imaging system) ou Syracuse (système de radiocommunication utilisant un satellite). Je regrette cependant l'absence de l'alerte spatiale ou alerte avancée. On ne peut pas insister à longueur de Livre blanc et de loi de programmation sur la souveraineté nationale, l'indépendance stratégique et l'autonomie d'appréciation et ne rien proposer pour les garantir. Il faut être cohérent : ou bien nous réduisons nos ambitions à la hauteur de nos moyens, ou bien nous nous donnons les moyens de nos ambitions. Cette loi de programmation est ainsi la moins mauvaise possible dans le cadre budgétaire tracé... malheureusement ce cadre budgétaire n'est pas le bon.

M. André Dulait, rapporteur délégué (ressources humaines). - Cette loi de programmation poursuit la diminution des effectifs : pour les années 2014-2019, l'article 4 prévoit une réduction d'environ 23 000 postes qui s'ajoute à la suppression d'environ 10 000 postes prévue par la précédente loi, soit une déflation totale de 33 000 postes sur la période et 82 000 sur les deux lois.

La grande manoeuvre des ressources humaines est beaucoup plus qu'une réduction des effectifs. C'est une réforme sans précédent du fonctionnement et des méthodes de gestion des armées, indissociable de la dissolution d'unités, d'organismes et de régiments, de la création des bases de défense, de la mutualisation et de la rationalisation du soutien commun. Les réformes menées de front sont inédites par leur ampleur. Peu d'institutions en France ont réussi un pareil tour de force et restructuré ainsi tout en engageant en permanence plus de 10 000 hommes sur le terrain dans plusieurs théâtres d'opération dont le dernier en date, le Mali, a illustré leurs performances - je veux leur rendre hommage. La catastrophe de Louvois est à comprendre dans ce contexte : une réforme sans précédent menée au pas de charge.

Le rythme de la déflation ira en décroissant vers 2019. Elle portera sur le soutien puis sur les forces de combat, affectant pour 78% des effectifs militaires et pour 22% des effectifs civils. Plus les années passent, plus la réduction des effectifs, notamment dans le soutien, devient difficile.

L'application de la précédente loi avait conduit à un maintien, voire à une croissance de la masse salariale, malgré la diminution des effectifs, à cause notamment de l'augmentation de la proportion des gradés, avec un objectif de dépyramidage. Celle-ci imposera au contraire une surdéflation des officiers, de l'ordre de 5 800 postes pour atteindre une proportion de 16% en fin de programmation. Des mesures similaires seront appliquées pour les civils.

De même, le renforcement de l'autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRHMD) précisera les responsabilités en matière de suivi de la masse salariale, avec un document budgétaire unique. Enfin, dans la précédente loi, la moitié des gains résultant de la déflation avait été consacrée à l'amélioration de la condition militaire, l'autre moitié allant aux équipements. De moitié inférieure à la précédente, l'enveloppe de mesures catégorielles (45 millions d'euros par an), traduira un retour catégoriel moindre.

Pour atteindre ces objectifs, un certain nombre de dispositions de la partie normative du projet favorisent les départs de militaires, tels que la pension afférente au grade supérieur (article 23), la promotion fonctionnelle (article 24), ou encore la prolongation du pécule d'incitation à quitter l'armée (article 25) et de la mise en position de disponibilité. L'article 28 proroge en outre l'indemnité de départ volontaire pour les ouvriers d'État. Les armées pourront déterminer de façon précise les cibles par grade et par année susceptibles de bénéficier de ces dispositifs. Ces dispositions très classiques n'appellent ni observation ni amendement.

La réussite de la déflation demande que le moral des troupes soit préservé. Une évolution d'une telle envergure ne pourra être conduite efficacement à son terme sans la mobilisation et l'adhésion de l'ensemble des personnels civils et militaires. La condition militaire ne doit pas s'écarter excessivement des conditions de travail des civils ; la qualité du recrutement comme la fidélisation des militaires en dépendent. Une autre condition est la préservation du flux de recrutement, nécessaire au maintien d'une armée jeune, prête au combat. Or la tentation peut être forte de jouer sur les recrutements si les départs anticipés ou les mobilités vers la fonction publique ne sont pas à la hauteur. Les administrations, qui réduisent leurs effectifs, n'accueillent pas nos militaires à bras ouvert !

Je vous proposerai, lors de l'examen des articles, deux amendements : le premier sur le financement des opérations extérieures, le deuxième relatif au contrôle de la masse salariale.

Mme Michelle De