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Projet de loi de finances pour 2014 : Immigration, asile et intégration

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

II. LE PROGRAMME 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE »

Le second programme de la mission regroupe les crédits d'intervention consacrés à l'intégration des étrangers, au travers de quatre actions :

- la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- les actions d'intégration des étrangers en situation régulière ;

- le fonctionnement de la sous-direction des naturalisations ;

- les actions d'intégration des réfugiés.

Ce programme représente, avec 62 ,3 millions d'euros pour 2013, seulement 9,4 % des crédits de paiement de la mission. Comme en 2012 et 2013, cette part diminue du fait de la réduction de ses dotations (- 3,9 millions d'euros, soit - 5,9 %) et de la relative stabilité des dépenses d'asile portées par le programme 303.

Évolution des crédits de paiement du programme 104

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

LFI 2013

PLF 2014

Évolution

Action 11
« Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique »

11,6

11,2

- 3,4 %

11,6

11,1

- 4,3 %

Action 12
« Actions d'intégration des étrangers en situation régulière »

38,6

34,9

- 9,6 %

38,6

34,9

- 9,6 %

Action 14
« Naturalisation et accès à la nationalité »

1,1

1,3

+ 18,2 %

1,7

1,8

+ 5,9 %

Action 15
« Actions d'intégration des réfugiés »

14,3

14,4

+ 0,7 %

14,3

14,4

+ 0,7 %

Total

65,6

61,7

- 5,9 %

66,2

62,3

- 5,9 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Le programme poursuit sa réduction drastique de moyens : les dotations sont ainsi passées de 79,4 millions d'euros en 2010 à 62,3 millions d'euros en 2014, soit une baisse de 21,5 % en quatre ans.

En 2013, cette baisse est essentiellement portée par l'action 12 « Actions d'intégration des étrangers en situation régulière », qui représente plus de la moitié des crédits du programme. Au regard de cette baisse continue des crédits d'intégration, votre rapporteur spécial craint que la disparition du terme « intégration » dans l'intitulé de la nouvelle direction générale des étrangers en France n'indique une forme de retrait durable du ministère ; lors de son audition, le directeur général a souligné qu'il s'agissait de « ré-interministérialiser » l'intégration des étrangers, dont les ministères des affaires sociales, de la culture ou encore de l'éducation avaient eu tendance à se désengager. Votre rapporteur spécial estime cependant que le ministère de l'intérieur, par le biais de sa nouvelle direction générale, doit rester pilote ou, du moins, animateur de cette politique d'intégration.

En outre, contrairement à l'année 2013 où les fonds de concours devaient permettre de compenser la baisse des crédits de l'Etat, ces derniers sont également prévus en forte baisse, puisqu'ils passent de 14,0 à 7,6 millions d'euros entre 2013 et 2014. En effet, l'année 2014 constitue une année de « jointure » entre deux générations de fonds européens (fonds européen pour les réfugiés et fonds européen d'intégration 2007-2013 d'une part et fonds européen « asile et migration » [FAM] 2014-2020 d'autre part) : dès lors, hormis le versement du solde des programmes 2010 et 2011, l'année 2014 verra uniquement le lancement de nouveaux projets.

De façon générale, votre rapporteur spécial a constaté au cours de ses auditions dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances et de son contrôle budgétaire sur l'allocation temporaire d'attente, que les fonds européens n'étaient guère appréciés des différents acteurs, en raison des délais de versement (le solde des programmes 2010 et 2011 n'est versé qu'en 2013 et 2014) et, surtout, de la complexité et de la lourdeur des justifications de paiement à apporter. Non seulement certaines petites associations renoncent à ces fonds, car le travail administratif nécessaire serait plus coûteux que le gain espéré, mais les représentants de l'OFII lui-même ont souligné que les règles sont à ce point complexes et difficiles à anticiper pour les services juridiques que l'attribution d'une aide européenne s'apparentait parfois à un « cadeau empoisonné ».

A. LA BAISSE DES MOYENS DE L'OFII

Créé par l'article 67 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est le résultat de la fusion de l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM) et du volet « intégration des étrangers » de l'ACSé. Il dispose d'une compétence générale en matière d'intégration des étrangers en situation régulière dans les cinq premières années de résidence sur le territoire français.

Les missions de l'Office français de l'immigration et de l'intégration

Conformément à l'article L. 5223-1 du code du travail, l'OFII est chargé « du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France ».

En pratique, son action peut être regroupée en quatre domaines principaux :

- l'immigration, à travers la procédure de validation des visas long séjour valant titres de séjour (VLS-TS) ainsi que la prise en charge de la visite médicale effectuée par tous les primo-arrivants ;

- l'intégration, à travers, notamment, la prise en charge des actions de formation linguistique et civique, ainsi que le bilan de compétences professionnelles, prévus par le contrat d'accueil et d'intégration (CAI) ;

- l'accueil des demandeurs d'asile, à travers la gestion du dispositif national d'accueil s'agissant des places en CADA, ainsi que la prise en charge du premier accueil des demandeurs ;

- l'aide au retour et à la réinsertion, à travers le financement des aides au retour volontaire et des aides au retour humanitaire.

L'action 11 « Actions nationales d'accueil des étrangers primo-arrivants et de formation linguistique » comporte uniquement la subvention pour charges de service public (SCSP) destinée à l'OFII. Cette dernière s'inscrit en baisse sur les trois derniers exercices, puisqu'elle est passée de 14,4 millions d'euros en 2011 à 11,6 millions d'euros en 2013. Cette évolution se poursuit dans le projet de loi de finances pour 2014, qui fixe une dotation de 11,3 millions d'euros (-4,3 %).

A cet égard, il convient de souligner que la SCSP ne représente qu'une part minoritaire et décroissante des ressources de l'office dont le budget est principalement alimenté par des taxes affectées acquittées par les étrangers ou leurs employeurs. Ainsi, en 2012, le budget de l'OFII (178,6 millions d'euros) a été alimenté à 83 % (148,5 millions d'euros sur un budget total de 178,6 millions d'euros) par des ressources fiscales affectées.

Le régime des taxes affectées a été profondément modifié par la loi de finances pour 2013, qui a également abaissé le plafond au-delà duquel les recettes sont versées à l'Etat.

L'article 31 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit un nouvel abaissement du plafond de la principale taxe affectée à l'OFII, la taxe sur les titres de séjour mentionné à l'article L. 311-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Ce plafond passerait ainsi de 108 millions d'euros à 98 millions d'euros. D'après la direction générale des étrangers en France, cet abaissement serait indolore car les recettes n'atteignent pas ce niveau ; il conviendra cependant de rester vigilant, les taxes payées par les migrants, dont les taxes sur les titres de séjour sont l'essentiel, représentant près de 117,5 millions d'euros de recettes dans le budget prévisionnel de l'OFII.

Par ailleurs, l'OFII poursuit la diminution de son plafond d'emploi, qui devrait passer de 805 à 798 ETPT entre 2013 et 2014.

Comme le soulignait déjà votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, «  la réduction des moyens humains et financiers de l'office pose la question de ses missions, alors que l'office a vu, ces dernières années, ses compétences s'élargir et ses dispositifs monter en puissance, à l'image du contrat d'accueil et d'intégration (CAI) ». A cet égard, le projet annuel de performances pour 2014 indique qu'« une réflexion a été engagée entre l'opérateur et sa tutelle afin de définir les évolutions stratégiques pour les missions de l'établissement et leurs calendriers de mise en oeuvre » dans le cadre du nouveau contrat d'objectif et de moyens.

En 2013, la réduction des aides au retour humanitaires versées par l'OFII à certaines populations issues d'Etats membres de l'Union européenne a permis de dégager une marge de manoeuvre budgétaire annuelle de l'ordre de 10 millions d'euros qui, d'après la direction générale des étrangers en France, a « absorbé » la baisse des dotations et des recettes affectées.

En 2014 et au-delà, la baisse devra être absorbée par une réduction des coûts, voire une réduction des actions d'intégration mises en oeuvre (formation civique et linguistique), qui devraient pourtant être au coeur de notre politique d'immigration. De plus, cette baisse des moyens rend moins probable l'attribution de nouvelles missions à l'OFII, alors que votre rapporteur spécial propose de lui confier rapidement la gestion de l'allocation temporaire d'attente en lieu et place de Pôle emploi.

Elle interdit également la montée en puissance, recommandée par votre rapporteur spécial dans son rapport de contrôle budgétaire sur l'OFII en 2012, des formations linguistiques. Les efforts entrepris par l'OFII en la matière (mise en place de formations conduisant au Diplôme élémentaire de langue française (DELF) A1 et A2 ; labellisation des formations « français langue d'intégration ») vont certes dans le sens d'une meilleure adaptation aux besoins des étrangers, mais ne modifient en rien l'obligation fixée dans le contrat d'accueil et d'intégration (CAI), qui limite au niveau très élémentaire de A1.1 le niveau requis en langue française.