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Projet de loi de finances pour 2015 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

B. ANALYSE PAR ACTION

La France doit rester à la pointe des exigences en matière de sécurité sanitaire. Et c'est pour cela que le Gouvernement doit veiller à conserver des moyens de contrôle sanitaire adaptés.

La reconnaissance de la sécurité alimentaire en tant que premier objectif de la politique agricole traduit la valeur accordée à cette préoccupation transversale dont il s'agit de faire un principe d'action publique. Une telle importance transparaît ainsi dans les principales dotations de ce programme et dans ses actions, comme la présentation détaillée qui suit le démontre.

Analyse par action

 

 

projet de loi de finances 2014

projet de loi de finances 2015

Évolution 2015/14

 

 

AE

CP

AE

CP

% AE

% CP

action 1

Prévention et gestion des risques inhérents à la production des végétaux

22 811 209

22 811 209

22 567 515

22 567 515

- 1,07

- 1,07

action 2

Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

99 631 639

98 516 639

94 759 615

94 759 615

- 4,89

- 3,81

action 3

Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

15 638 888

15 638 888

15 423 339

15 423 339

- 1,38

- 1,38

action 4

Actions transversales

73 219 658

73 334 658

74 624 370

74 003 370

1,92

0,91

action 5

Élimination des cadavres et des sous-produits animaux

2 200 000

3 200 000

2 900 000

4 200 000

+ 31,82

+ 31,25

action 6

Moyens des services de l'alimentation

664 724

664 724

915 585

915 585

+ 37,74

+ 37,74

action 8

Qualité de l'alimentation et offre alimentaire

4 151 000

4 151 000

3 865 430

3 865 430

- 6,88

- 6,88

TOTAL

218 317 118

218 317 118

215 055 854

215 734 854

- 1,49

- 1,49

Les actions sont présentées dans cet ordre.

· Action 1 : « prévention et gestion des risques inhérents à la production de végétaux » 

Recevant 22,56 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, l'action 1, qui représente 4,5 % de la dotation globale du programme 206, a pour principal objectif de s'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la santé des végétaux eux-mêmes, ainsi que la santé publique et la protection de l'environnement.

Avec une dotation qui connaît une baisse de l'ordre de 1 % par rapport à son niveau de 2014, cette action évolue en fonction des réglementations européennes20(*) et des dispositions relatives à l'agro-écologie précisées par la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

Ainsi, l'action 1 enregistre les principales modifications suivantes :

- les observations conduites au sein des réseaux de suivi des effets non-intentionnels des pratiques agricoles sur la biodiversité, relevant auparavant de la sous-action 13 (contrôle des pratiques agricoles de la production des végétaux) sont désormais assurées par le plan Ecophyto qui dispose de son propre budget ; un tel transfert se soldant par une économie de 700 000 euros ;

- 400 000 euros supplémentaires par rapport à 2014, viennent abonder le plan de surveillance complétant le plan de contrôle des résidus de produits phytosanitaires dans les productions primaires végétales ;

- 100 000 euros supplémentaires sont versés aux analyses de recherche de contaminants environnementaux dans les productions végétales ;

- 600 000 euros de plus qu'en 2014 sont accordés aux Fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON) qui se voient confier de nouvelles missions par la loi d'avenir pour l'agriculture.

Les Fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON)

Le réseau des fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON) représente plus de 1 500 élus et emploie environ 400 salariés. Leur couverture territoriale n'est pas homogène, ni les missions qui leur sont confiées. De manière globale, le réseau FREDON estime à 24 millions d'euros son budget. Les missions que ces fédérations remplissent sont distinctes :

En tant qu'organismes à vocation sanitaire, les FREDON sont délégataires pour différentes missions : inspections en vue de la délivrance du passeport phytosanitaire européen et des certificats phytosanitaires à l'export, surveillance des organismes réglementés et émergents, gestion de foyers et prélèvements.

En tant que prestataires, les FREDON participent au réseau d'épidémio-surveillance (axe 5 du plan Ecophyto), elles conduisent des expérimentations liées aux usages orphelins de produits phytopharmaceutiques, ainsi que diverses actions en zone non agricole, soit dans le cadre du plan Ecophyto ou à la demande des communes. Elles peuvent enfin conduire des analyses de résidus en fonction des besoins.

Au niveau des services déconcentrés, l'action 1 du programme 206 porte également le financement d'actions mises en oeuvre par les Directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) par voie de missions déléguées ou confiées aux FREDON, notamment dans les domaines de la surveillance du territoire, conformément aux dispositions du code rural et de la pêche maritime.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

· Action 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux »

Avec 94,75 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, l'action 2, qui représente 18,9 % de la dotation globale du programme 206, a pour principal objectif d'assurer la maîtrise des maladies animales dangereuses pour l'homme et/ou pour l'économie de l'élevage, à surveiller la bonne utilisation des substances administrées à l'animal et à veiller au respect des règles de bientraitance pour les animaux de rente et de compagnie.

Cette dotation est en baisse par rapport à 2014, soit - 4,89 % pour les autorisations d'engagement et - 3,81 % pour les crédits de paiement. Loin d'être le signe du renoncement gouvernemental à lutter contre les maladies animales, cette baisse, qui relève avant tout d'un rééquilibrage, reflète l'état de la situation sanitaire plus favorable que par le passé. Elle concerne ainsi les sous-actions suivantes :

- la gestion des maladies animales hors encéphalopathie spongiforme subaigüe (ESB) transmissible (sous-action 20), qui connaît une baisse de 6,4 millions d'euros, du fait de l'évolution de ces maladies depuis 2013 ;

- les dispositifs de lutte contre l'ESB (sous-action 21), dont la dotation diminue de 6,9 millions d'euros, en raison de la levée de l'obligation de dépistage pour les animaux sains et nés après le 31 décembre 2001, intervenue en octobre 201421(*).

Une situation sanitaire globalement satisfaisante

tuberculose bovine : 112 foyers de tuberculose ont été détectés en 2013. 82 foyers ont déjà été confirmés en 2014. Pour rappel, en 2011, 94 nouveaux foyers étaient apparus et 106 en 2012, la plupart des foyers étant détectés en Côte d'Or et en Dordogne. Une augmentation avait été anticipée en lien avec le changement de stratégie de dépistage de la maladie. Cela a conduit notamment à révéler, à partir de la découverte fortuite d'un élevage infecté, une zone d'infection sans doute relativement ancienne dans les Ardennes, alors qu'aucun signal n'émergeait du département. Les informations apportées par ces changements diagnostiques et la circulation de la maladie dans la faune sauvage appellent à la prudence sur la prédiction de l'évolution de la situation ;

brucellose bovine : deux foyers ont été recensés en 2012, alors qu'aucun foyer n'était apparu en 2011. Le premier foyer, dans la région Nord-Pas-de-Calais, était consécutif à l'introduction de bovins infectés venus de Belgique ; ce foyer est désormais complètement éradiqué. Le second est apparu en Haute-Savoie (Massif du Bargy) et pourrait s'expliquer par le portage latent, pendant de longues années, du pathogène - Brucella melitensis -, responsable d'un foyer de brucellose bovine en 1999. Alors qu'aucun cas secondaire n'a pour l'instant été mis en évidence chez des ruminants domestiques, une infection a été mise en évidence dans la faune sauvage du massif, en particulier chez le bouquetin. Le statut protégé et l'écologie de cette d'espèce de haute montagne compliquent la mise en oeuvre de stratégie classique d'assainissement par abattage. Des études scientifiques menées récemment devraient permettre d'affiner l'analyse de risque conduisant à une décision d'abattage partiel ou total des bouquetins du massif. Aucun nouveau foyer n'a été identifié en 2013 ou 2014 (au 1er septembre) ;

encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) : cette épizootie semble en voie d'extinction complète. Seule l'apparition de cas sporadiques, dont l'origine est à ce jour inexpliquée, et pour lesquels l'hypothèse d'une ingestion d'aliments potentiellement contaminés avec des farines animales contaminées est écartée, paraît possible. Pour mémoire, 5 cas ont été diagnostiqués en 2010, 3 en 2011, un seul en 2012 et 2 en 2013 ;

l'Encéphalopathie spongiforme transmissible des petits ruminants, dite tremblante classique, est également en voie d'éradication. L'amélioration de la résistance génétique du cheptel ovin français est en effet la clé de la diminution de la prévalence ; elle représente environ un cinquième des foyers de tremblante détectés en France. En 2011, 4 cas de tremblante classique ont été détectés, 4 en 2012 et 6 en 2013 ;

la tremblante atypique, environ 10 fois plus fréquente est, au contraire, une maladie pas ou très peu contagieuse qu'il convient de surveiller mais contre laquelle il n'existe pas, à l'heure actuelle, de moyens d'éradication adaptés. Si 30 cas ont pu être dénombrés en 2011, seuls 14 cas l'ont été en 2012 et 12 cas en 2013.

Par ailleurs, la réapparition en juillet 2013 de la fièvre catarrhale ovine en Corse a nécessité la mise en place d'une vaccination d'urgence de tous les ruminants domestiques à la fin de l'année 2013 et qui a été reconduite en 2014. Enfin, bien que le nombre de foyers de salmonelles n'ait pas sensiblement baissé, les indemnisations associées sont en nette diminution en 2014. Ceci s'explique par le fait que les foyers détectés en 2014 concernent moins de sélectionneurs de volailles et d'accouveurs qu'en 2013. Les indemnisations sont en effet bien plus élevées chez les sélectionneurs et accouveurs.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

D'autres sous-actions bénéficient, en revanche, d'une dotation supérieure à celle de 2014, à savoir :

- une hausse de 4 millions d'euros bénéficiant à la sous-action 24 consacrée aux visites sanitaires bovines, aviaires et porcines ; cette augmentation permettant à la DGAL de satisfaire les recommandations émises par la Cour des comptes sur son fonctionnement et ses activités de contrôle ;

- 1,1 million d'euros supplémentaires, destinés à financer la sous-action 29 consacrée à l'élaboration des plans de contrôle de l'alimentation animale et du médicament vétérinaire, dont les coûts ont augmenté ces dernières années.

· Action 3 « Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires »

Avec 15,42 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, l'action 3, qui représente 3,1 % de la dotation globale du programme 206, a pour principal objectif d'assurer la protection sanitaire optimale des consommateurs grâce aux contrôles officiels des conditions sanitaires de production, d'importation et de commercialisation des aliments d'origine animale et à la détection précoce des risques sanitaires alimentaires.

Cette action est conduite par les directions départementales interministérielles chargées de la protection des populations. Ces directions travaillent aussi avec plus d'une centaine de laboratoires spécialisés agréés qui relèvent pour la plupart des conseils généraux et réalisent dans de bonnes conditions les analyses nécessaires à la mise en oeuvre de cette action.

La baisse de la dotation de cette action de 2014 à 2015 n'est qu'apparente, car elle résulte du transfert vers l'action 4 des deux sous-actions 4 et 3622(*). L'ensemble des actions 3 et 4, qui participent de la priorité ministérielle accordée aux contrôles vétérinaires et phytosanitaires, se voit conforté par une augmentation de près de 1,4 million d'euros au total23(*), à périmètre constant, d'une année sur l'autre.

· Action 4 « Actions transversales »

Avec 74,62 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 74 millions de crédits de paiement, l'Action 4, qui représente 14,9 % de la dotation globale du programme 206, finance principalement l'évaluation des risques sanitaires.

Cette action bénéficie du transfert de plusieurs sous-actions en provenance de l'action 3, à savoir :

- la sous-action 32 relative au service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières ;

- la sous-action 36 relative à la Brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires.

Les dépenses de fonctionnement fournissent le principal poste de cette action, avec 70,58 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 69,71 millions d'euros de crédits de paiement qui permettent de financer la reconduction de la subvention pour charge de service public versée à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), à hauteur de 62,99 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, soit au même niveau que celui de 2014.

L'ANSES : un opérateur au rôle conforté par la loi d'avenir pour l'agriculture

- Créée le 1er juillet 2010, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation de l'environnement et du travail (ANSES), résulte de la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET). Le laboratoire national de protection des végétaux a également été intégré à l'ANSES depuis le 1er janvier 2011.

- L'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier et le décret n°2010-719 du 28 juin 2010 relatifs à l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, sont les textes fondateurs de l'Anses.

- L'ANSES a pour mission principale de contribuer à assurer la sécurité sanitaire des aliments, de l'environnement et du travail, ainsi que la protection de la santé et du bien-être des animaux et celle de la santé des végétaux, en mettant en oeuvre une expertise scientifique indépendante et pluridisciplinaire en vue d'évaluer les risques sanitaires dans le domaine de l'alimentation, de l'environnement et du travail. Elle développe l'appui scientifique et technique nécessaires à l'élaboration des politiques de protection de la santé, liées à des expositions alimentaires, environnementales ou professionnelles, et à la mise en oeuvre des mesures de gestion des risques dans ses domaines de compétence.

- L'ANSES est placée sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail. Le premier contrat d'objectifs et de performance de l'Anses a été finalisé fin 2012 et signé le 26 février 2013 pour la période 2012-2015. Conformément aux instructions gouvernementales sur la politique immobilière de l'état, le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l'Anses a été approuvé le 3 avril 2013.

- La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt prévoit en 2015 le transfert à l'agence des missions relatives à la délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques et des matières fertilisantes, aujourd'hui délivrées par le ministère chargé de l'agriculture. Il prévoit également la mise en place par l'agence d'un système de phyto-pharmacovigilance. Ces nouvelles missions sont compensées par la création de postes qui permettront à l'ANSES d'assumer ces nouvelles charges.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

En outre, le ministère finance, au moyen de conventions, les laboratoires nationaux de référence auxquels est confiée la charge d'établir les éléments scientifiques incontestables justifiant les mesures de gestion prises par l'État, à hauteur de 1,42 million d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, illustrent ainsi le soutien pérennisé du Gouvernement aux activités de ces opérateurs qui jouent un rôle essentiel dans la sécurité sanitaire de nos concitoyens et de l'ensemble du secteur agricole.

· Action 5 « Estimation des cadavres et des sous-produits animaux »

Avec 2,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 4,2 millions d'euros de crédits de paiement, l'action 5, qui représente 0,6 % de la dotation globale du programme 206, porte sur le respect des mesures réglementaires interdisant l'introduction de certains sous-produits animaux, comme les cadavres d'animaux ou encore les matériaux à risques spécifiés et les saisies sanitaires d'abattage, dans la chaîne alimentaire.

Les activités d'équarrissage sont financées par cette action et l'augmentation de la dotation de cette action, par rapport à 2014 (soit 31 % de hausse), reflète les variations enregistrées par les marchés ultramarins dans le secteur24(*).

· Action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l'alimentation »

Avec 286,43 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement (titre 2 et hors-titre 2 inclus), l'Action 6, qui représente 57,2 % de la dotation globale du programme 206, réunit les crédits de personnel et de fonctionnement relatifs à l'action sociale et à la restauration collective au sein des DDCSPP et des services centraux de la direction générale de l'alimentation (DGAL).

À périmètre constant, la dotation de cette action connaît une hausse de 250 000 euros par rapport à son niveau de 2014 afin de s'ajuster aux consommations constatées en 2014.

· Action 8 « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire »

Avec 3,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, l'action 8, qui représente 0,8 % de la dotation globale du programme 206, vise, conformément aux dispositions de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, à assurer l'accès de la population à une alimentation sûre, diversifiée, en quantité suffisante, de bonne qualité gustative et nutritionnelle qui soit produite dans des conditions durables et économiquement acceptables par tous. Cette action finance le programme national pour l'alimentation.

La dotation pour l'année 2015 marque un léger repli par rapport à son niveau de 2014 (de l'ordre de 700 000 euros).

Conformément aux dispositions de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, les objectifs du programme national pour l'alimentation devraient être redéfinis de façon à privilégier la justice sociale, l'éducation alimentaire, la sensibilisation des jeunes et l'ancrage territorial.


* 20 Règlement CE n° 1107/2009 relatif à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ; directive 2000/29/CEE relative aux organismes nuisibles des végétaux ; directive 2001/18/CEE relative aux organismes génétiquement modifiés ; directive 2009/128 relative à l'utilisation durable des pesticides.

* 21 Arrêté du ministre de l'agriculture rendu le 8 octobre 2014.

* 22 Service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières et Brigade nationale d'enquêtes vétérinaires et phytosanitaires.

* 23 Soit 1,19 million d'euros d'autorisations d'engagement et 454.000 euros de crédits de paiement de hausse entre 2014 et 2015.

* 24 Ainsi, la conclusion d'un marché public d'intérêt général pour l'ensemble des départements d'outre-mer, à l'exception de la Réunion, ainsi que d'autres opérations plus spécifiques, comme la fermeture de la décharge de la Trompeuse à la Martinique et les surcoûts d'exploitation générés par les installations classées à la Réunion.