III. L'ÉVOLUTION THÉMATIQUE DES CRÉDITS
A. L'AIDE BILATÉRALE
1. L'AFD : des moyens confirmés
Le présent paragraphe retrace les moyens budgétaires mis à disposition de l'Agence française de développement (AFD), au titre de l'aide publique au développement, qu'ils relèvent du programme 110, du programme 209 ou du compte de concours « Prêts à des États étrangers ».
Moyens budgétaires mis à disposition de l'AFD
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Exécutées 2013 |
LFI 2014 |
Demandées en PLF 2015 |
Exécutés 2013 |
LFI 2014 |
Demandés en PLF 2015 |
|
|
Subventions projets de l'AFD |
207,3 |
170,0 |
172,0 |
215,6 |
157,5 |
158,0 |
|
Assistance technique |
47,3 |
45,0 |
49,2 |
45,0 |
||
|
Bonification des prêts outre-mer 4 ( * ) |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
20,1 |
17,0 |
15,0 |
|
Bonifications de prêts dans les États étrangers |
240,0 |
242,0 |
250,0 |
169,0 |
174,0 |
178,0 |
|
Bonifications de prêts pour le Clean Technology Fund |
0,0 |
0,0 |
30,0 |
5,2 |
5,2 |
11,1 |
|
Ressource à condition spéciale |
447,0 |
447,0 |
760,0 |
238,0 |
370,0 |
390,0 |
|
Rémunération de l'AFD |
28,0 |
27,0 |
27,0 |
28,0 |
27,0 |
27,0 |
|
Rémunération de l'AFD pour les opérations réalisées pour le compte de l'État |
3,3 |
2,8 |
3,0 |
2,3 |
3,2 |
3,0 |
Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110, 209 et 853)
L'AFD reçoit tout d'abord des subventions pour financer des projets sous forme de dons . Ces crédits s'élèvent à 172 millions d'euros en AE en 2015, dont 48 millions sont destinés à des projets en matière de réduction de la mortalité infantile et d'amélioration de la santé maternelle. On peut y ajouter 45 millions d'euros au titre de l'assistance technique.
Cette enveloppe de 217 millions d'euros en AE est parfaitement stable par rapport à 2014 . Les crédits de paiement sont fixés à 202 millions d'euros, soit légèrement moins qu'en 2014.
Par ailleurs, l'AFD intervient dans les États étrangers en accordant des prêts, plus ou moins concessionnels . Elle a ainsi octroyé 3,3 milliards d'euros de prêts bonifiés en 2013, pour un coût État de 285 millions d'euros. L'effet de levier des prêts est donc de 11,6.
Prêts souverains et non souverains octroyés par l'AFD en 2013
(en millions d'euros)
|
Prêts concessionnels |
Prêts non concessionnels |
Coût État |
|
|
Afrique subsaharienne |
1 193 |
345 |
186 |
|
dont pays pauvres prioritaires |
337 |
47 |
62 |
|
dont zone Franc |
690 |
80 |
91 |
|
Méditerranée et Moyen-Orient |
601 |
61 |
33 |
|
Asie et Pacifique |
805 |
291 |
66 |
|
Amérique latine et Caraïbes |
702 |
191 |
1 |
|
Sous-participation de l'AFD à Proparco |
0 |
174 |
0 |
|
Total |
3 301 |
1 063 |
285 |
Source : documents budgétaires
La concessionnalité des prêts de l'AFD est financée sous plusieurs formes.
D'une part, lorsqu'elle se finance aux conditions du marché, les bonifications de prêts par l'État lui permettent d'abaisser directement le taux d'intérêt proposé aux bénéficiaires de ses concours. Celles-ci représentent 178 millions d'euros en CP en 2015.
La hausse des bonifications (+ 8 millions d'euros en AE) s'explique par l'engagement présidentiel d'augmenter les financements de l'AFD en Afrique sur la période 2014-2018.
D'autre part, l'AFD bénéficie de la part de l'État d'une « ressource à condition spéciale » (RCS) , sous la forme d'un prêt à des termes préférentiels (durée de trente ans dont dix ans de différé du remboursement en capital, à un taux de 0,25 %), qui lui permet d'accorder des prêts concessionnels. La RCS est en augmentation importante en 2015, en atteignant 760 millions d'euros en AE (+ 313 millions d'euros) et 390 millions d'euros en CP (+ 20 millions d'euros).
La hausse importante des AE s'explique par le fait que ces crédits contribuent à la fois au financement des opérations courantes de l'AFD et à une partie du prêt de 430 millions d'euros accordé par la France à l'Association internationale de développement (AID), le guichet concessionnel de la banque mondiale, et géré par l'AFD. La différence importante entre AE et CP s'explique par le retranchement de 280 millions d'euros de CP en 2015, du fait de la recapitalisation, à hauteur de ce montant, de l'AFD par l'État (voir encadré).
D'après les documents budgétaires, ces deux ressources devraient contribuer à l'APD de la France en 2015 à hauteur de 1 845 millions d'euros .
L'AFD met également en oeuvre le programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC), une partie des subventions aux ONG, les aides budgétaires globales et les contrats de désendettement et de développement (C2D), qui sont traités dans les paragraphes suivants.
|
Le renforcement des fonds propres de l'AFD Le niveau des fonds propres de l'AFD est un sujet de préoccupation récurrent de vos rapporteurs spéciaux, dans la mesure où la nécessité de respecter les ratios bancaires limitera sa capacité à prendre de nouveaux engagements dans certains pays. D'ores-et-déjà, les signatures de nouvelles conventions de prêts au Maroc se trouvent limitées aux remboursements en capital. Dans un courrier du 28 mars 2014 adressé à la directrice générale de l'AFD, Pierre Moscovici, alors ministre de l'économie et des finances, a « identifié trois leviers utiles à la construction [d'un modèle financier autonome et soutenable à long terme] » : - la diminution du prélèvement de l'État sur le résultat net de l'AFD, de 72 % en 2012 à 40 % en 2013 et 20 % sur les exercices 2014 à 2016 ; - une amélioration du résultat net de l'AFD ; - la conversion de la ressource à condition spéciale (RCS) en véritables fonds propres, à hauteur de 840 millions d'euros. Ainsi, au titre de 2015, 280 millions d'euros de crédits de paiement sur la RCS sont supprimés par rapport à l'an dernier, tandis que l'État a acquis - pour un même montant - des titres subordonnés de l'AFD, à partir du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ». |
Enfin, la rémunération de l'AFD atteint environ 30 millions d'euros, en AE comme en CP, et n'évolue pratiquement pas par rapport à 2014. Elle correspond aux opérations réalisées par l'AFD pour le compte de l'État (aides budgétaires globales, opérations de conversion de dettes, etc.) et pour des actions confiées à l'AFD (dons projets, C2D, crédits délégués, etc.). Ces rémunérations sont calculées à partir de formules basées en particulier sur les volumes d'engagement.
Ainsi, vos rapporteurs spéciaux constatent que les moyens de l'AFD sont préservés, voire légèrement renforcés. Cette évolution des crédits est en phase avec les objectifs qui lui ont été fixés dans le contrat d'objectif et de moyens (COM) pour les années 2014-2016, qui prévoit une progression de 9 % de ses engagements en trois ans.
2. Des crédits d'aide liée en baisse en AE
L'aide liée est constituée des dispositifs pour lesquels une part minimale des contrats financés doit correspondre à des achats de biens et services fournis par des entreprises françaises. Pour pouvoir être liée, l'aide doit répondre à des critères de l'OCDE, notamment en matière de concessionnalité.
Les deux principaux outils de l'aide liée française sont la Réserve pays émergents (RPE) et le Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP). La RPE, mise en oeuvre par la direction générale du Trésor, prend la forme de prêts concessionnels, tandis que le FASEP permet de financer, sous forme de dons, des études de faisabilité ou d'assistance technique.
Évolution des crédits de l'aide liée en 2015
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Exécutées 2013 |
LFI 2014 |
Demandées en PLF 2015 |
Exécutés 2013 |
LFI 2014 |
Demandés en PLF 2015 |
|
|
Réserve pays émergents (RPE) |
379,5 |
360,0 |
330,0 |
273,3 |
420,0 |
440,0 |
|
FASEP |
16,7 |
19,0 |
18,6 |
16,6 |
19,3 |
20,9 |
|
Évaluation préalable et appui pour le montage des projets (RPE et FASEP) |
0,1 |
0,3 |
0,3 |
0,1 |
0,3 |
0,3 |
|
Rémunération de Natixis |
3,2 |
3,3 |
3,4 |
3,2 |
3,3 |
3,4 |
Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 851)
Vos rapporteurs spéciaux notent que les crédits de la RPE sont encore en baisse (- 30 millions d'euros en AE pour atteindre 330 millions d'euros) et soulignent qu'ils s'élevaient encore à 400 millions d'euros en 2010.
Certes, l'état des finances publiques rend nécessaire des choix douloureux, mais cet outil a ceci de particulier qu'il bénéficie directement à nos entreprises et soutien leur expansion internationale .
Le projet annuel de performance du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers » assimile ainsi la RPE à un « instrument de politique industrielle à l'export, en complément des mesures de redressement productif sur le territoire national, [qui] permet à nos entreprises d'acquérir des références sur les marchés porteurs [...] et contribue à la compétitivité de l'offre française à l'international ». Dès lors, il est regrettable que les discours du ministre sur la diplomatie économique ne s'accompagnent pas d'une politique plus ambitieuse sur la RPE .
L'évolution des CP n'appelle pas de commentaire particulier, dans la mesure où le rythme de décaissement est fortement dépendant de facteurs externes (avancement des projets, etc.).
S'agissant du FASEP, ses crédits sont quasiment stables , en AE comme en CP. Les crédits qui devraient être décaissés en 2015 correspondent essentiellement (13 millions d'euros) au financement d'études liées à la ligne à grande vitesse (LGV) au Maroc.
Enfin, les évaluations préalables (320 000 euros en AE comme en CP) correspondent principalement à des missions d'expertise dans le cadre des projets pour lesquels un financement par la RPE ou le FASEP est sollicité. La rémunération de Natixis correspond à la gestion de ces deux outils.
3. La coopération technique : des crédits stables
Le développement des pays du sud nécessite une expertise technique, pour renforcer leurs capacités à mettre en place des politiques publiques complexes en matière d'infrastructures ou de santé par exemple, qui peut être apportée à travers l'aide publique au développement.
Il s'agit également pour la France de diffuser des modèles d'organisation et des normes conformes à ses valeurs et à ses intérêts. L'aide technique, qui représente un marché considérable évalué à près de 100 milliards d'euros par an, constitue en effet un moyen privilégié de mettre en valeur nos savoirs faires et d'influer sur des choix qui peuvent se traduire in fine par des contrats pour des entreprises françaises.
La coopération technique se situe ainsi entre solidarité et influence.
Le tableau ci-dessous présente les crédits relevant de divers dispositifs de coopération technique. Cependant, ils sont loin de couvrir à eux seuls la politique de coopération technique bilatérale de la France, qui représentait 1 584 millions d'euros d'APD selon l'OCDE, en 2013 .
Évolution des crédits de l'aide technique en 2015
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Exécutées 2013 |
LFI 2014 |
Demandées en PLF 2015 |
Exécutés 2013 |
LFI 2014 |
Demandés en PLF 2015 |
|
|
GIP Adetef (direction générale du Trésor) |
8,2 |
4,2 |
4,0 |
4,2 |
4,2 |
4,0 |
|
Programme de renforcement des capacités commerciales (géré par l'AFD) |
0,0 |
0,0 |
3,0 |
0,0 |
3,3 |
3,0 |
|
Bourses |
6,4 |
6,9 |
6,6 |
6,4 |
6,9 |
6,6 |
|
Échanges d'expertise |
1,6 |
3,1 |
2,9 |
1,6 |
3,1 |
2,9 |
|
Volontariat international |
19,5 |
19,2 |
19,2 |
19,5 |
19,2 |
19,2 |
|
Canal France international |
13,1 |
12,8 |
11,2 |
13,1 |
12,8 |
11,2 |
|
AFETI (ex dotation GIP Esther) |
3,6 |
3,6 |
3,6 |
3,6 |
3,6 |
3,6 |
Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)
On observe que les crédits de ces différents dispositifs sont en légère baisse en AE (- 1,8 % en moyenne) et connaissent une diminution plus franche en CP (- 6,8 %). Cette diminution concerne notamment Canal France international, filiale du groupe France Télévisions et d'Arte France consacrée à la coopération audiovisuelle, dont les crédits baisse de près de 13 % en AE comme en CP.
Il peut être surprenant de trouver deux lignes distinctes pour le GIP Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (Adetef) et pour l'Agence française d'expertise technique internationale (Afeti).
En effet, à l'initiative de la commission des affaires étrangères du Sénat, la loi de programmation relative à l'aide publique au développement a prévu qu'à compter du 1 er janvier 2015, France expertise internationale (FEI) devenait l'Afeti et absorberait le GIP Adetef, le GIP Ensemble pour une solidarité thérapeutique hospitalière en réseau (Esther), le GIP International (Inter), le GIP Santé protection sociale internationale (SPSI) et le GIE Agence pour le développement et la coordination des relations internationales (Adecri).
Ainsi, pour sa première année d'existence, l'Afeti perçoit la subvention versée auparavant au GIP Esther, soit 3,6 millions d'euros, sans que la nomenclature budgétaire soit pour l'instant modifiée. Les crédits de l'Adetef demeurent séparés, mais l'on rappellera que ces deux organismes relèvent de deux programmes différents.
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent saluer la mise en place de l'Afeti, qui donnera plus de visibilité à la coopération technique française, sur le modèle de la Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) allemande, et permettra de centraliser les fonctions transversales, et donc de réaliser des économies.
4. L'aide humanitaire et alimentaire
Le fonds d'urgence humanitaire permet de financer par exemple des interventions humanitaires d'urgence mises en oeuvre par l'État, l'expédition de matériels ou de personnels, des subventions accordées à des ONG, etc.
L'aide alimentaire française s'oriente en priorité vers les populations victimes de crise.
Ces crédits sont en très légère hausse (+ 1 million d'euros).
Évolution des crédits relatifs à l'aide humanitaire et d'urgence en 2015
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Exécutées 2013 |
LFI 2014 |
Demandées en PLF 2015 |
Exécutés 2013 |
LFI 2014 |
Demandés en PLF 2015 |
|
|
Fonds d'urgence humanitaire |
11,8 |
9,9 |
10,9 |
11,7 |
9,9 |
10,9 |
|
Aide alimentaire |
34,6 |
37,1 |
37,1 |
34,6 |
37,1 |
37,1 |
Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)
|
L'effort français pour lutter contre l'épidémie de fièvre Ebola Le Président de la République a annoncé un effort financier de 100 millions d'euros pour lutter contre l'épidémie de fièvre Ebola, dont 20 millions d'euros mis à disposition immédiatement. Ces 20 millions d'euros devraient provenir, d'après les déclarations de Christian Eckert, Secrétaire d'État au budget, de redéploiements de crédits en fin de gestion 2014. Les 80 millions d'euros supplémentaires devraient être inscrits sur le budget 2015 5 ( * ) . Le Secrétaire d'État a précisé devant l'Assemblée nationale que « le travail collectif mené au sein du Gouvernement ne permet pas de préciser le montant et l'endroit exact où il sera nécessaire de redéployer des crédits ». Il faut noter que ces crédits ne porteront pas forcément sur la mission « Aide publique au développement » , mais concerneront également les ministères de l'Intérieur (pour la sécurité civile) et des Affaires sociales, voire de la Défense. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, pourraient être concernés, sur le programme 209 de la présente mission : les crédits du Fonds d'urgence humanitaire (223 000 euros), les aides budgétaires d'urgence, les aides budgétaires post-conflit et sorties de crises, l'aide alimentaire (500 000 euros), les subventions projets de l'AFD (19 millions d'euros environ) et les contrats de désendettement et de développement (C2D) (16,9 millions d'euros). |
5. Coopération décentralisée
La coopération décentralisée est essentiellement financée par les collectivités territoriales, sur leurs fonds propres. Mais le MAEDI intervient pour des cofinancements, en fonction des priorités retenues.
Ces crédits permettent donc de soutenir - et d'orienter, sur la base d'appels à projets - les actions des collectivités territoriales françaises en matière de coopération avec des autorités locales étrangères. On rappellera que l'APD des collectivités représentait, en 2013, 63 millions d'euros au total.
Évolution des crédits relatifs à la coopération décentralisée en 2015
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
||||
|
Exécutées 2013 |
LFI 2014 |
Demandées en PLF 2015 |
Exécutés 2013 |
LFI 2014 |
Demandés en PLF 2015 |
|
8,5 |
9,3 |
9,3 |
8,6 |
9,3 |
9,3 |
Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programme 209)
Ces crédits sont stables par rapport à 2014.
6. Les autres dispositifs d'aide bilatérale
Le présent paragraphe présente les autres dispositifs d'aide bilatérale, dont le montant peut être très variable.
Globalement, ces crédits sont en diminution de 8,9 millions d'euros en AE et de 13,7 millions d'euros en CP, malgré la hausse des crédits destinés aux organisations non gouvernementales (ONG) (+ 8 millions d'euros).
Le fonds français pour l'environnement mondial, qui subventionne des projets innovants ayant une finalité de développement durable, doit être reconstitué sur 2015-2018, d'où les 90 millions d'euros d'AE. Les CP correspondent au paiement d'engagements antérieurs.
Les aides budgétaires globales voient leurs crédits diminuer de façon importante en AE (mais le montant 2014 était exceptionnel) comme en CP (- 10 millions d'euros).
Évolution des crédits des autres dispositifs d'aide bilatérale en 2015
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Exécutées 2013 |
LFI 2014 |
Demandées en PLF 2015 |
Exécutés 2013 |
LFI 2014 |
Demandés en PLF 2015 |
|
|
Fonds français pour l'environnement mondial |
90,0 |
23,0 |
28,0 |
27,0 |
||
|
Aides budgétaires globales (gérées par l'AFD) |
38,0 |
123,5 |
33,0 |
64,5 |
60,0 |
50,0 |
|
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
1,2 |
0,3 |
0,3 |
1,3 |
0,3 |
0,3 |
|
Dotations pour opérations aux EAF |
0,5 |
0,7 |
0,7 |
0,5 |
0,7 |
0,7 |
|
Autres moyens bilatéraux d'influence |
7,0 |
8,1 |
7,7 |
8,6 |
8,1 |
7,7 |
|
Fonds de solidarité prioritaire (FSP) |
59,2 |
50,0 |
45,0 |
56,0 |
47,7 |
43,0 |
|
Subventions ONG (gérées par l'AFD) |
49,1 |
63,0 |
71,0 |
43,6 |
51,6 |
60,0 |
|
AFPAK |
17,9 |
15,0 |
5,0 |
13,1 |
10,0 |
5,0 |
|
Fonds Pacifique |
1,7 |
1,5 |
1,5 |
1,7 |
1,5 |
1,5 |
|
Aide budgétaire post-conflit et sortie de crise |
21,7 |
23,3 |
22,3 |
21,9 |
23,3 |
22,3 |
Source : Commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)
Le fonds de solidarité prioritaire (FSP), qui est l'instrument d'aide projet du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI), voit ses crédits baisser de 10 %. Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 31 juillet 2013 a modifié son mode de fonctionnement, en supprimant la zone de solidarité prioritaire et en fondant l'attribution de ses aides sur la logique suivante : 50 % de ses AE aux seize pays pauvres prioritaires, 35 % à l'Afrique subsaharienne et au sud et à l'est de la Méditerranée et enfin 15 % au reste du monde.
Enfin, les crédits AFPAK (Afghanistan / Pakistan) sont divisés par trois en AE et par deux en CP. Cette enveloppe, créée en 2009, correspond au financement de projets dans cette zone, en particulier dans les provinces de Kapisa et dans le district de Surobi, où furent déployées des troupes françaises. Dans le contexte de la fin de la présence militaire française, il est logique que l'APD transite désormais par les canaux traditionnels, ce qui explique la baisse de ces crédits.
* 4 Les bonifications de prêts en outre-mer ne correspondent pas à de l'aide publique au développement et relèvent, depuis 2010, de la mission « Outre-mer » (les CP correspondent exclusivement à des engagements antérieurs).
* 5 Voir la partie « Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ».