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Proposition de loi relative à la protection de l'enfant

3 décembre 2014 : Protection de l'enfant ( rapport - première lecture )

B. UN SYSTÈME LARGEMENT PERFECTIBLE PAR LA MISE EN oeUVRE DE SOLUTIONS EN PARTIE LÉGISLATIVES

Les divers rapports consacrés à la protection de l'enfance dans la période récente formulent de nombreuses propositions pour améliorer le système actuel sans pour autant bouleverser ses fondamentaux. A cet égard, votre rapporteure souhaite d'emblée rappeler que si des ajustements législatifs peuvent contribuer à l'amélioration du dispositif, la protection de l'enfance soulève également des questions plus structurelles, transversales à d'autres politiques sociales, liées aux moyens dévolus. Outre l'insuffisance de la dotation au fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE), des questions aussi importantes que la réforme de la protection maternelle et infantile (PMI), de la santé scolaire et de la pédopsychiatrie, du statut des assistants familiaux et de celui des administrateurs ad hoc, ou encore des moyens attribués à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) restent en effet ouvertes. Symétriquement, le renforcement de la protection de l'enfance passe par une meilleure mise en oeuvre sur le terrain des dispositions législatives existantes et par la réduction des inerties auxquelles cette politique est, comme toute réforme dans ses premières années de mise en oeuvre, inévitablement confrontée.

1. La gouvernance nationale et locale : une cohérence à renforcer

La mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 se caractérise par d'importantes disparités territoriales qui posent un véritable enjeu d'égalité de traitement sur le territoire national. Celles-ci résultent d'une grande diversité des modes de recueil et d'évaluation des informations préoccupantes, d'un recours très inégal au PPE, de l'utilisation parfois aléatoire des différentes mesures de protection ou encore d'une prise en charge inégale des jeunes majeurs.

D'un point de vue plus institutionnel, les observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE), dont la création a pourtant été rendue obligatoire en 2007, ne couvrent aujourd'hui qu'un tiers environ des départements.

Composition et missions des ODPE

Placés sous la responsabilité du président du conseil général, les ODPE comprennent des représentants du département, de l'Etat, de l'autorité judiciaire ainsi que des services ou établissements qui apportent leur concours à la protection de l'enfance et des représentants des associations concourant à la protection de l'enfance et de la famille.

L'article L. 226-3-1 du CASF leur attribue cinq missions :

- recueillir, examiner et analyser les données relatives à l'enfance en danger dans le département (ces données devant ensuite être communiquées par chaque département à l'Oned) ;

- être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le domaine de la protection de l'enfance ;

- suivre la mise en oeuvre du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale et formuler des avis ;

- formuler des propositions et avis sur la mise en oeuvre de la politique de protection de l'enfance dans le département ;

- établir des statistiques portées à la connaissance de l'assemblée départementale et transmises aux représentants de l'Etat et de l'autorité judiciaire.

La mise en place des ODPE et leur mise en réseau doit donc être encouragée car elle constitue l'étape indispensable à la montée en charge progressive du transfert de données à l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned) et donc à une meilleure connaissance de la population des enfants protégés qui souffre aujourd'hui de véritables lacunes.

Tous ces éléments plaident pour un renforcement des initiatives d'harmonisation dans le cadre d'une véritable impulsion donnée au niveau national. S'agissant d'un sujet aussi important que la protection de l'enfance, on ne peut en effet qu'appeler de ses voeux une instance d'envergure nationale qui permettrait un meilleur pilotage de cette politique par la fixation d'un cap clair et partagé, une coordination a minima et la diffusion de bonnes pratiques favorisant l'émergence d'une « culture commune » de la protection de l'enfance. Cette initiative s'inscrirait dans le prolongement de la démarche partenariale très positive qui avait présidé aux travaux préparatoires de la loi de 2007.

Les ODPE sont en outre susceptibles de jouer un rôle majeur dans la connaissance mutuelle et la coordination des acteurs de la protection de l'enfance sur le territoire départemental. Comme l'indique le rapport d'information sur la protection de l'enfance, « leur caractère partenarial et leur rôle complémentaire de l'échelon national (Oned) en font en effet un lieu d'observation central mais aussi et surtout une force de proposition privilégiée dans chaque département. »

En pratique, les interventions en protection de l'enfance restent en effet marquées par une coopération globalement insuffisante et un cloisonnement des différents secteurs professionnels (ASE, santé, médico-social, justice, éducation nationale, etc.).

2. La prévention et la prise en charge : des dispositifs à améliorer

Bien que la prévention constitue l'un des axes essentiels de la loi de 2007, la mise en oeuvre de cette ambition est encore insuffisante.


· La formation : des efforts insuffisants

La loi de 2007 prévoit à son article 25 une obligation générale de formation initiale et continue visant l'ensemble des professionnels de la protection de l'enfance. Celle-ci est détaillée à l'article D. 542-1 du code de l'éducation qui prévoit que la formation initiale et continue est organisée pour partie dans le cadre de sessions partagées réunissant « les différents professionnels intervenant notamment sur un même territoire, afin de favoriser leurs connaissances mutuelles, leur coordination et la mise en oeuvre de la protection de l'enfance sur le territoire concerné ».

Une formation initiale et continue obligatoire qui s'adresse à tous les intervenants en protection de l'enfance

Le code de l'éducation prévoit une obligation de formation initiale et continue pour les différents acteurs de la protection de l'enfance. Afin de favoriser une culture partagée, cette formation doit leur être en partie commune.

L'article L. 542-1 du code de l'éducation dispose en effet que :

« Les médecins, l'ensemble des personnels médicaux et paramédicaux, les travailleurs sociaux, les magistrats, les personnels enseignants, les personnels d'animation sportive, culturelle et de loisirs et les personnels de la police nationale, des polices municipales et de la gendarmerie nationale reçoivent une formation initiale et continue, en partie commune aux différentes professions et institutions, dans le domaine de la protection de l'enfance en danger. Cette formation comporte un module pluridisciplinaire relatif aux infractions sexuelles à l'encontre des mineurs et leurs effets. Cette formation est dispensée dans des conditions fixées par voie réglementaire. »

Malheureusement, le bilan de la formation des professionnels de la protection de l'enfance est globalement limité et les objectifs assignés ne sont pas remplis. Qu'il s'agisse des travailleurs sociaux ou des jeunes médecins, le constat est le même. Des efforts supplémentaires apparaissent donc indispensables pour rendre effectives cette obligation de formation légale et réglementaire.


· Le repérage : une contribution encore trop faible des professionnels de santé

Parallèlement, si le mécanisme de repérage des situations de danger a été grandement amélioré, des marges de progression existent pour renforcer l'efficacité du système de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes. Il conviendrait en particulier d'accroître la contribution du secteur sanitaire et surtout des médecins libéraux au fonctionnement des Crip.


· La prise en charge : un manque d'appropriation du PPE

S'agissant de la prise en charge, la réforme de 2007 s'est donnée pour objectif de rétablir un certain équilibre entre la protection due à l'enfant et la place de la famille. Cependant, même si la notion d'intérêt supérieur de l'enfant anime aujourd'hui tout le droit de la protection de l'enfance, le système français reste encore marqué par une idéologie familialiste qui tend à donner le primat au maintien du lien familial à tout prix.

Comme cela est souligné dans le rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance, « il est fondamental que l'intérêt supérieur de l'enfant soit replacé au coeur du dispositif de protection de l'enfance. Ainsi que l'a expliqué très justement, lors de son audition, le docteur Daniel Rousseau, pédopsychiatre, « en protection de l'enfance, le principe de précaution devrait toujours bénéficier en priorité à l'enfant et non aux parents comme cela est encore trop souvent le cas ».

A cet égard, le PPE, qui fait l'objet d'une appropriation inégale par les départements alors qu'il constitue l'outil fondamental de la prise en charge, apparaît insuffisamment centré sur l'intérêt de l'enfant.

Le projet pour l'enfant (PPE)

La loi du 5 mars 2007 a rendu obligatoire l'élaboration d'un projet pour l'enfant dès lors que ce dernier fait l'objet d'une décision de protection administrative ou judiciaire.

Co-signé par le président du conseil général et les représentants légaux du mineur ainsi que par un responsable de chacun des organismes chargés de mettre en oeuvre les mesures de protection prévues, le PPE doit préciser les éléments suivants en vertu de l'article L. 223-1 du CASF :

- les actions qui seront menées auprès de l'enfant, de ses parents et de son environnement ;

- le rôle des parents ;

- les objectifs visés et les délais de leur mise en oeuvre ;

- l'institution et la personne chargées d'assurer la cohérence et la continuité des interventions.

Trop souvent, le PPE s'apparente à un simple document administratif, sans réflexion sur le parcours de vie de l'enfant et les actions nécessaires à son épanouissement. Cet outil gagnerait donc à devenir un document de prise en charge globale, traitant de toutes les dimensions du développement de l'enfant, selon un contenu harmonisé au niveau national.

3. Sécuriser le parcours de l'enfant protégé : une démarche à approfondir

La prise en charge des enfants faisant l'objet d'un placement de long terme se heurte souvent à un double problème : la grande instabilité de leur parcours, qui se caractérise par des changements fréquents des lieux d'accueil, et l'absence de perspective quant à une éventuelle évolution de leur statut juridique, qui leur permettrait de bénéficier d'une « seconde chance familiale ».

Dans ce contexte, l'objectif de sécurisation des parcours doit conduire à s'interroger sur les manières de renforcer le suivi de la prise en charge, d'assurer une meilleure représentation des droits de l'enfant et de mieux encadrer juridiquement les changements de lieux d'accueil.


· Le suivi de la prise en charge

Il paraît en effet indispensable de renforcer le suivi de l'enfant en cours de procédure afin de vérifier, à échéance régulière, si la mesure dont il bénéficie a répondu à ses besoins, s'il est nécessaire de la prolonger, de lui substituer une autre mesure ou d'y mettre fin.

Or malheureusement, le rapport annuel établi par le service de l'ASE se limite encore trop souvent à une description partielle de la situation de l'enfant, sans analyser l'ensemble de ses besoins, ni la question de son avenir.


· La représentation des intérêts de l'enfant dans les procédures

Le juge a la possibilité de désigner un administrateur ad hoc, c'est-à-dire une personne qui se substitue aux représentants légaux de l'enfant mineur pour protéger ses intérêts et exercer ses droits dans les procédures qui le concernent.

Cette possibilité est cependant insuffisamment exploitée en raison de la pénurie d'administrateurs ad hoc. Dans les cas où il y est tout de même fait appel, les conseils généraux sont souvent désignés par défaut. Cette solution ne peut appeler que de fortes réserves car elle crée une confusion entre la mission générale de protection de l'enfance qui incombe au conseil général et la mission plus particulière de représentation de l'enfant qui doit échoir à une personne présentant toutes les garanties d'indépendance par rapport au service gardien.


· L'instabilité des placements

Par ailleurs, il est indispensable d'encadrer davantage les décisions de changement de lieux d'accueil, s'agissant notamment des familles d'accueil qui constituent le premier mode d'hébergement des mineurs et jeunes majeurs confiés à l'ASE. Il arrive en effet que l'ASE confie l'enfant à une nouvelle famille, alors que ni lui, ni sa précédente famille d'accueil ne souhaitaient cette modification. Si une telle décision peut être motivée par des raisons légitimes, il arrive qu'elle ne le soit pas. En tout état de cause, elle n'est pas sans conséquence pour l'enfant et la famille d'accueil qui, avec le temps, ont tissé des liens affectifs parfois très forts.

De même, la recherche d'une solution garantissant la stabilité des conditions de vie de l'enfant lorsque la mesure d'assistance éducative se prolonge au-delà d'une certaine durée apparaît souhaitable. Il est souvent renvoyé à cet égard à la législation québécoise qui fixe des durées maximales de placement en mettant l'accent sur la nécessité de définir un projet de vie plus pérenne et stabilisant pour l'enfant.

Offrir à l'enfant des conditions de vie stables, adaptées et pérennes :
le dispositif québécois

« En matière de protection de l'enfance, le Québec s'est distingué, dès la fin de la décennie 1970, par l'adoption d'une législation novatrice cherchant à concilier primauté de la responsabilité parentale et respect impératif de l'intérêt de l'enfant. Outre qu'elle reconnaît l'enfant comme sujet de droit et lui accorde des droits spécifiques, la loi sur la protection de la jeunesse (LPJ), adoptée le 19 décembre 1977, pose le principe de l'antériorité de l'intervention sociale, à l'opposé de la judiciarisation systématique des situations qui prévalait jusqu'alors.

L'une des originalités de cette loi est d'avoir recherché une stabilité accrue des parcours de placement, dans le but de mettre fin aux cas d'« enfants ping-pong » vivant des placements et des déplacements multiples à la suite de tentatives de réinsertion familiale infructueuses ou de problèmes de ressources d'accueil » . Les études théoriques disponibles à l'époque soulignaient en effet l'importance d'offrir des conditions de stabilité le plus tôt possible dans la vie de l'enfant afin de limiter les séquelles possibles sur son développement, ses capacités relationnelles et d'adaptation. Autrement dit, plus l'enfant est jeune et plus il convient d'agir rapidement.

La loi introduit ainsi une durée maximale d'hébergement, modulée en fonction de l'âge de l'enfant et applicable tant dans le cadre d'une entente avec les parents sur la base de mesures volontaires que dans celui d'une ordonnance du tribunal. Cette durée est de 12 mois si l'enfant est âgé de moins de 2 ans ; de 18 mois sur l'enfant est âgé de 2 ans à 5 ans ; de 24 mois au-delà.

Afin que la fixation d'une durée maximale de placement n'aboutisse pas à une hausse du nombre de placements définitifs en dehors de la famille, cette règle est conciliée avec les principes de primauté de la responsabilité parentale et du maintien ou du retour dans la famille comme projet de vie privilégié. »

Source : rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance (n° 655)

4. Des réflexions à mener sur les alternatives aux placements longs

Au-delà de l'enjeu de stabilisation des parcours, le statut des enfants placés sur le long terme doit faire l'objet d'adaptations.

Pour se construire, un enfant, durablement voire définitivement éloigné de sa famille d'origine, a besoin de développer des relations d'attachement. L'inscription dans une nouvelle cellule familiale, qui peut être, selon les besoins particuliers de l'enfant, une famille d'accueil, un tiers digne de confiance ou une famille d'adoption, peut répondre à cet impératif. Pourtant, la reconnaissance des situations de délaissement parental ainsi que le retrait de l'autorité parentale sont aujourd'hui peu utilisés alors qu'ils permettraient l'admission du mineur en qualité de pupille de l'Etat et ainsi d'envisager un projet d'adoption.


· La reconnaissance des situations de délaissement parental

Comme en conviennent nombre d'experts et de professionnels, il est urgent de mieux repérer et de constater plus rapidement les signes caractéristiques du délaissement parental, qui constitue une forme de maltraitance. Une telle évolution dans les pratiques professionnelles suppose d'une part, d'élaborer un référentiel national d'aide à l'évaluation des situations de délaissement parental, d'autre part, de développer la formation des professionnels de l'ASE à leur repérage. La mise en oeuvre de cette double évolution relève du niveau infra-législatif (adaptations réglementaires, améliorations des pratiques).

A cela s'ajoute la nécessité, comme l'ont souligné plusieurs rapports, de réformer le cadre législatif de la procédure de la déclaration judiciaire d'abandon, dont les insuffisances expliquent la faible mise en oeuvre.


· Le retrait de l'autorité parentale

La rare utilisation de la procédure de retrait de l'autorité parentale s'explique principalement par la réticence des professionnels à envisager une rupture du lien de filiation biologique. D'où l'importance, ici aussi, d'encourager une évolution des pratiques, notamment par le biais d'actions de sensibilisation et de formation.


· L'adoption comme modalité de protection de l'enfance

L'adoption simple, aujourd'hui essentiellement de nature intrafamiliale, est très peu employée au profit d'enfants placés en raison principalement de sa révocabilité et du maintien des relations avec la famille d'origine qu'elle implique. Or, elle peut correspondre aux besoins de certains enfants et à l'attente de certains candidats agréés pour l'adoption.

Le développement de l'adoption simple ou plénière comme mesure de protection de l'enfance permettrait à ces enfants d'acquérir un véritable statut qui réponde à leurs besoins fondamentaux et de se construire dans un environnement affectif et éducatif sécurisé.