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Proposition de loi relative à la protection de l'enfant

3 décembre 2014 : Protection de l'enfant ( rapport - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a fait l'objet de plusieurs évaluations dans la période récente. Publié en juin dernier au nom de la commission des affaires sociales, le rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance1(*), dont votre rapporteure est également l'auteure avec notre ancienne collègue Muguette Dini, constitue l'un de ces bilans. Sur le fondement d'un état des lieux général, il formule une cinquantaine de propositions pour accroître l'efficacité de cette politique qui concerne près de 300 000 jeunes pris en charge par les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) et à laquelle les départements consacrent chaque année environ 7 milliards d'euros, soit plus de 20 % de leurs dépenses d'action sociale.

Sept ans après la promulgation de cette loi, la prise de recul permet de constater que malgré des avancées majeures, son application se caractérise par des inégalités territoriales, des retards et des inerties. Elle  n'apporte en outre pas de réponses satisfaisantes au problème de l'instabilité des parcours des mineurs pris en charge. Loin de plaider pour une remise à plat du système, ce diagnostic invite non seulement à encourager un approfondissement de la mutation des pratiques professionnelles mais aussi à faire évoluer la loi sur certains points précis.

La présente proposition de loi répond à cette invitation. Comportant vingt-trois articles, elle a pour ambition d'améliorer la gouvernance nationale et locale de la protection de l'enfance, de contribuer à la sécurisation du parcours de l'enfant protégé, et d'adapter le statut de l'enfant placé sur le long terme.

L'ensemble de ces dispositions visent à donner tout son sens à l'article 3 de la Convention internationale des droits de l'enfant, dont nous fêtons cette année le vingt-cinquième anniversaire. Cet article pose un principe fondamental, repris dans notre code de l'action sociale et des familles à son article L. 112-4 selon lequel : « l'intérêt de l'enfant, la prise en compte de ses besoins et le respect de ses droits doivent guider toute décision le concernant. »

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. MALGRÉ UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF, LE DISPOSITIF DE PROTECTION DE L'ENFANCE ISSU DE LA RÉFORME DE 2007 RESTE LARGEMENT PERFECTIBLE

Les observateurs et acteurs de la protection de l'enfance s'accordent pour considérer que la loi du 5 mars 2007 a constitué une avancée majeure. Clarification des missions et des concepts de la protection de l'enfance, prise en compte à la fois de l'intérêt de l'enfant et de la place accordée aux parents, rôle pivot du conseil général, renforcement de la prévention, amélioration du dispositif d'alerte et de signalement, définition d'une obligation légale de formation des personnels ou encore diversification des modes d'intervention : les aspects positifs sont nombreux.

Si cette loi a ainsi permis de gagner en efficacité et en lisibilité, les maux dont souffre sa mise en oeuvre sur le terrain ne peuvent être ignorés. Les principales limites aujourd'hui identifiées tiennent aux fortes disparités territoriales, à l'absence de pilotage national, au manque de coopération des différents secteurs d'intervention, à l'insuffisance des formations dispensées, à la prévalence encore assez marquée du maintien du lien familial biologique à tout prix ou encore aux réponses encore trop lacunaires à l'enjeu de stabilisation des parcours des enfants placés.

Loin de plaider pour une remise à plat du système, ce constat doit encourager un certain nombre d'évolutions législatives mais sans occulter l'évidence : la nécessité de prendre en compte la lancinante question des moyens et celle de faire également évoluer les pratiques des professionnels pour parvenir à meilleure prise en compte de l'intérêt de l'enfant.

A. UNE RÉFORME JUGÉE GLOBALEMENT SATISFAISANTE ET DONT L'EQUILIBRE DOIT ÊTRE PRÉSERVÉ

Issue d'une large concertation à l'échelle nationale et locale, la loi du 5 mars 2007 constitue, depuis celle du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements, la première réforme d'ampleur de la protection de l'enfance. Sans remettre en cause l'organisation décentralisée de celle-ci, elle en élargit le cadre et organise un mécanisme à double détente à travers :

- le remplacement de la notion d'enfants « victimes de mauvais traitements » par celle, plus large, d'enfants « en danger ou en risque de l'être » ;

- la priorité donnée à la protection administrative, la protection judiciaire ne devant intervenir qu'en dernier recours en fonction de critères de saisine du Procureur de la République précisément définis (article L. 226-4 du CASF). Ce principe de subsidiarité confère une responsabilité essentielle au président du conseil général dans l'organisation et le pilotage de la protection de l'enfance.

Sur ces fondements, un certain nombre d'améliorations substantielles ont été apportées aux dispositifs existants :

- l'accent mis sur la prévention, qui repose notamment sur le renforcement du champ d'intervention de la protection maternelle et infantile (PMI) et sur les actions de soutien à la parentalité (article L. 2112-1 du code de la santé publique) ;

- la mise en place, dans chaque département, d'une commission de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (Crip) permettant de centraliser celles-ci en un lieu unique (article L. 226-3 du CASF) ;

- la création d'observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE), chargés de contribuer à l'amélioration de la connaissance de la population des enfants protégés et des pratiques (article L. 226-3-1 du CASF) ;

- la diversification des modes d'intervention permettant de sortir de l'alternative entre le placement et le maintien de l'enfant dans sa famille (rénovation des aides à la gestion du budget familial, accueil de jour, accueil exceptionnel et périodique, accueil spécialisé, accueil d'urgence) ;

- l'accent mis sur l'individualisation de la prise en charge prévoyant l'obligation, pour les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE), d'établir un projet pour l'enfant (PPE) en vertu de l'article L. 223-1 du CASF ;

- l'assignation d'une obligation d'une formation commune, initiale et continue, pour l'ensemble des professionnels concernés.

De l'avis général, ces orientations ont largement contribué à améliorer la protection de l'enfance au double plan de la lisibilité et de l'efficacité. L'équilibre ainsi défini doit donc être préservé et, plutôt qu'une nouvelle réforme, les remontées du terrain prônent, s'agissant des dispositions législatives, des ajustements précis. Elles invitent en outre à une réflexion plus approfondie sur les voies à suivre pour offrir aux enfants faisant l'objet de placements longs des alternatives plus sécurisantes, offrant de réelles perspectives. Est ainsi soulevée la question de l'adaptation du statut de l'enfant placé sur le long terme.


* 1 Rapport d'information de Mmes Muguette Dini et Michelle Meunier, fait au nom de la commission des affaires sociales, n° 655 (2013-2014) - 25 juin 2014.