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Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre la France et Andorre en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu

11 décembre 2014 : Andorre ( rapport - première lecture )

B. UNE CLAUSE QUI N'A PAS VOCATION À FIGURER DANS L'ACCORD

1. Une clause périmée ?

En l'état actuel des dispositions du code général des impôts, la clause d'imposition selon la nationalité n'est pas applicable. Toutefois, l'exposé des motifs du présent accord précise que l'introduction de cet article « permettrait de mettre en oeuvre une éventuelle évolution future du champ de la fiscalité française », c'est-à-dire une modification du code général des impôts tendant à instituer un critère de nationalité pour l'imposition des personnes physiques. En toute logique et afin d'éviter une double imposition, une telle évolution s'accompagnerait de la mise en place d'un crédit d'impôt correspondant à l'impôt acquitté en Andorre, comme cela existe pour le système américain.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, l'insertion de cette clause dérogatoire est liée au contexte très particulier de l'ouverture des négociations avec Andorre, en 2011, alors que la principauté n'avait pas encore achevé la réforme d'ampleur de son système fiscal. Il s'agissait, en somme, d'une mesure de précaution. Toutefois, les représentants de l'administration fiscale ont clairement fait savoir que, pour l'imposition des personnes physiques, l'introduction en droit interne d'un critère de nationalité n'était en aucun cas à l'ordre du jour, et qu'il ne s'agissait pas d'un axe de la politique conventionnelle de la France. De fait, aucune autre convention fiscale signée par la France ou en cours de négociation ne comporte une telle clause. Celle du présent article 25 n'aurait donc pas vocation à constituer un précédent.

Ces éléments ont été confirmés devant nos collègues députés par Annick Girardin, secrétaire d'État chargée du développement et de la francophonie : « la mention d'une possible imposition des nationaux français résidant dans la Principauté d'Andorre est sans effet juridique. Pourquoi ? Parce que, conformément à l'article 34 de la Constitution française, seul le Parlement, peut, dans le cadre d'une loi, créer une imposition nouvelle. Cette mention dans le texte de la convention s'avère donc bien juridiquement caduque. Elle ne résulte que du contexte particulier dans lequel se sont déroulées les négociations entre la France et la Principauté d'Andorre. En effet, à cette époque, l'État andorran ne disposait pas de fiscalité directe. Aussi apparaissait-il préférable de prendre toutes les garanties possibles. Je voudrais donc dissiper tout malentendu, s'il en existe encore, sur ce point : il ne faudrait absolument pas voir dans cette clause, due à un contexte particulier dans le temps et dans l'espace, un quelconque début de mise en oeuvre d'un impôt sur la nationalité. Je vous le dis très simplement : aucun projet de ce type n'existe. Une telle mention ne figure d'ailleurs dans aucune des conventions fiscales négociées actuellement par la France, preuve s'il en est du caractère purement conjoncturel de cette disposition26(*) ».

De plus, la possibilité pour la France d'appliquer concrètement ce critère de nationalité apparaît très incertaine à la lecture des stipulations de la convention. Au-delà même de l'incompatibilité avec les articles 4A et 4B du code général des impôts dans leur rédaction actuelle, il est en effet précisé que « les autorités compétentes des États contractants règlent d'un commun accord la mise en oeuvre » de cette disposition, ce qui revient quasiment à conditionner celle-ci à un accord de la partie andorrane.

2. Une clause inopportune

Votre rapporteur prend acte des déclarations de la ministre au sujet de la portée de la clause de nationalité prévue à l'article 25 de la présente convention. Toutefois, si cette stipulation est effectivement caduque, il y a lieu de s'étonner de son maintien dans le texte signé par les deux pays. De fait, sa présence même au sein de la convention est contestable :

- soit celle-ci a vocation à s'appliquer, à court terme ou à long terme, et alors la modification fondamentale de notre système fiscal qu'elle implique exige la tenue préalable d'un débat national : le passage d'une imposition selon la résidence à une imposition selon la nationalité, qui aurait des conséquences majeures pour les 1,6 million de Français établis hors de France27(*), ne saurait se faire par l'introduction discrète d'une stipulation dans une convention fiscale, mais exige la modification préalable, par le législateur, du code général des impôts ;

- soit celle-ci n'a pas vocation à s'appliquer, et alors elle n'a plus sa place dans l'accord du 2 avril 2013, qui doit être renégocié ou, au minimum, modifié par la signature d'un avenant. Le maintien d'une telle stipulation, même dépourvue de portée pratique, enverrait en effet un mauvais signal aux Français de l'étranger comme à l'ensemble de nos partenaires, qui pourrait légitimement y trouver un motif d'inquiétude.

En effet, les Gouvernements passent, mais les accords demeurent : même s'il n'existe aujourd'hui aucun projet de modification de notre système d'imposition des personnes physiques, le principe de continuité de l'État exige que le Gouvernement prenne ses responsabilités à cet égard - car une convention fiscale peut rester plusieurs décennies en vigueur. La principauté d'Andorre ayant adopté, le 24 avril 2014, un impôt sur le revenu des personnes physiques, l'existence du d du 1 de l'article 25 de la présente convention n'a plus lieu d'être.


* 26 Assemblée nationale, compte rendu intégral de la séance du 8 décembre 2014.

* 27 Source : ministère des affaires étrangères. Au 31 décembre 2013, 1 642 953 personnes étaient inscrite au registre mondial des Français établis hors de France. Voir à cet égard le rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur l'évolution des départs pour l'étranger et des retours en France des contribuables et sur l'évolution du nombre de résidents fiscaux, prévu par l'article 29 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.