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Proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l'échange en matière de voies rurales

4 mars 2015 : Prescription acquisitive ( rapport - première lecture )

B. LES ASPECTS DÉROGATOIRES DU RÉGIME DES CHEMINS RURAUX QUI TENDENT À LES ASSIMILER AU DOMAINE PUBLIC

Hormis son insaisissabilité, commune à l'ensemble des biens administratifs, qu'ils appartiennent au domaine public ou privé7(*), le domaine privé des personnes publiques est, contrairement au domaine public, régi par les règles de droit commun de la propriété.

Cela se déduit des dispositions passablement tautologiques de l'article L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques, selon lesquelles, « ainsi que le prévoient les dispositions du second alinéa de l'article 537 du code civil, les personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables ». Le second alinéa de l'article 537 du code civil n'est malheureusement pas plus éclairant :

« Les particuliers ont la libre disposition des biens qui leur appartiennent, sous les modifications établies par les lois.

« Les biens qui n'appartiennent pas à des particuliers sont administrés et ne peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont particulières. »

L'affectation au public des chemins ruraux conduit toutefois à déroger aux règles communément admises pour la gestion du domaine privé des personnes publiques que ce soit pour leur aliénation (1) ou leur préservation (2).

1. Un régime d'aliénation dérogatoire au droit commun

Si les biens du domaine privé ne peuvent être aliénés dans toutes les formes prévues par le code civil8(*), les textes ou la jurisprudence ont conduit à exclure également pour les chemins ruraux toute procédure qui ne respecterait pas celle spécifiquement prévue par le code rural et de la pêche maritime, en particulier l'échange.

· Une procédure de vente strictement encadrée

Du fait de la nature hybride des chemins ruraux, leur aliénation échappe au droit commun pour être encadrée par les dispositions des articles L. 161-10 et L. 161-10-1 du code rural et de la pêche maritime relatives à la vente des chemins ruraux.

L'article L. 161-10 impose, premièrement, une désaffectation préalable du chemin qui perd ainsi, de fait, sa qualité de chemin rural. Cette cessation de l'affectation à l'usage du public découle essentiellement de son abandon ou non-usage, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État9(*). Il semble toutefois que la désaffectation puisse résulter d'une délibération du conseil municipal10(*).

L'aliénation d'un chemin rural ne peut, deuxièmement, être décidée par le conseil municipal qu'après réalisation d'une enquête publique organisée conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique11(*). Cette enquête a pour objectif de démontrer la cessation de l'affectation au public du chemin. L'article L. 161-10-1, introduit pour prendre en compte le cas des chemins ruraux appartenant à plusieurs communes, précise que dans cette hypothèse une enquête unique est diligentée.

En troisième lieu, l'article L. 161-10 offre aux « intéressés groupés en association syndicale »12(*) la possibilité de s'opposer à l'aliénation d'un chemin rural dans les deux mois suivant l'ouverture de l'enquête publique, s'ils s'engagent à en assurer l'entretien. En l'absence d'opposition, l'aliénation est ordonnée par le conseil municipal.

Enfin, les riverains du chemin bénéficient d'un droit de priorité sur les terrains attenant à leurs propriétés. Ce n'est qu'à défaut de soumission dans le délai d'un mois ou qu'en cas d'offres insuffisantes que l'aliénation pourra se réaliser selon les règles habituelles de vente des propriétés communales.

Il convient par ailleurs de noter qu'en vertu de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, un chemin rural inscrit par le conseil général sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) ne peut être aliéné sauf à interrompre la continuité de l'itinéraire. Aussi l'aliénation ne peut-elle avoir lieu qu'à la condition qu'une voie de substitution appropriée à la pratique de la promenade et de la randonnée et permettant de maintenir l'itinéraire aura été mise en place, conformément à l'article L. 121-17 du code rural et de la pêche maritime.

Les conditions qui entourent la vente des chemins ruraux sont donc strictes et leur irrespect sanctionné par les juridictions13(*). Or, selon le Conseil d'État, celle-ci constitue la seule et unique voie d'aliénation des chemins ruraux, à l'exclusion de l'échange.

· L'impossibilité de l'échange des chemins ruraux

Les biens du domaine privé des personnes publiques peuvent en théorie faire l'objet d'échange, conformément à l'article 1702 du code civil qui définit l'échange comme « un contrat par lequel les parties se donnent respectivement une chose pour une autre ». Ainsi, les articles L. 1111-2 et L. 1111-4 du code général de la propriété des personnes publiques - et leurs symétriques, les articles L. 3211-21 et L. 3211-23, l'échange étant à la fois un mode d'acquisition et de cession d'un bien14(*) - précisent les conditions dans lesquelles respectivement l'État et ses établissements publics d'une part, les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics d'autre part, peuvent procéder à des échanges de biens. Pour les collectivités, le code général de la propriété des personnes publiques renvoie au code général des collectivités territoriales pour le détail des opérations d'échange.

Cependant, du fait d'une interprétation littérale des dispositions de l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime, le Conseil d'État prohibe l'échange des chemins ruraux. Conformément à une jurisprudence constante établie dès 198115(*), la haute juridiction considère « qu'il résulte de ces dispositions que le législateur n'a pas entendu ouvrir aux communes, pour l'aliénation des chemins ruraux, d'autres procédures que celle de la vente dans les conditions ci-dessus précisées ». Cette jurisprudence est la même quel que soit l'objectif poursuivi par la commune, y compris aux fins de rectification de l'assiette d'un chemin16(*).

Cette position a été confirmée à maintes reprises par le Gouvernement en réponse à des questions orales de parlementaires. Ainsi, à la question de notre collègue Jean Louis Masson portant sur la rectification de l'assiette d'un chemin rural, le ministère de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique indiquait : « Les chemins ruraux, bien qu'appartenant au domaine privé de la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, n'en sont pas moins affectés à l'usage du public et ouverts à la circulation générale. Ils répondent ainsi à un intérêt général. C'est pour cette raison que la loi ne prévoit pas la possibilité de modification de l'assiette d'un chemin rural par d'autres dispositifs que l'aliénation. Des procédures plus simples présenteraient en effet un risque d'inconstitutionnalité. Une procédure d'échange de terrains risquerait de méconnaître les dispositions garantissant le caractère d'utilité publique du chemin. De ce fait, le déplacement des chemins ruraux par échange de terrains n'est pas permis et il est sanctionné par le Conseil d'État. »17(*)

Selon les services ministériels, reprenant la réponse apportée à une question similaire du député Jacques Le Nay, « les communes peuvent toutefois procéder au déplacement de l'emprise d'un chemin rural. Il convient pour ce faire, dans un premier temps, de mettre en oeuvre pour le chemin initial une procédure d'aliénation, elle-même conditionnée à la fois par le constat de fin d'usage par le public et une enquête publique préalables à une délibération du conseil municipal. Dans un second temps, une procédure de déclaration d'utilité publique permettra à la commune de créer un nouveau chemin. Les communes disposent ainsi des possibilités juridiques pour modifier le tracé des chemins ruraux, dans le respect de leur protection. » Et de conclure : « Il n'apparaît donc pas nécessaire de modifier les dispositions législatives ou réglementaires qui les régissent ».18(*)

Cette solution, complexe, est donc vivement critiquée, d'autant que les élus semblent méconnaître cette interprétation jurisprudentielle restrictive. M. Philippe Yolka, professeur à la faculté de droit de Grenoble, constatait en effet que « la situation actuelle a quelque chose de malsain : les praticiens ignorent souvent cette interdiction, les échanges s'avèrent courants et les délibérations en cause sont fréquemment annulées ». Et de regretter que « faute de recours, seule la prescription acquisitive [soit] susceptible de rétablir la sécurité juridique ».19(*)

2. Une protection spécifique mise en oeuvre par le pouvoir de police de la conservation du maire

Parce qu'elles participent de l'intérêt général, les dépendances du domaine public font l'objet d'un ensemble de mesures législatives ou réglementaires visant à les préserver de toute atteinte portée à leur intégrité ou de nature à compromettre leur destination ou leur affectation publiques. Cette police de la conservation repose sur différentes contraventions classées en deux catégories : les contraventions de voirie routière s'agissant de la protection des voies publiques d'une part, et les contraventions de grande voirie pour le domaine public maritime, fluvial, ferroviaire, aéronautique, militaire et les parcs naturels, d'autre part.

Dans la mesure où les chemins ruraux ne font pas partie des voies publiques, ils ne sont pas couverts par le régime des contraventions de voirie. Cependant, et bien qu'ils appartiennent au domaine privé des communes, leur affectation au public justifie qu'ils fassent l'objet d'une protection particulière, mise en oeuvre par le pouvoir de police de la conservation attribué à l'autorité municipale. Tel est le sens de l'article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime qui énonce : « L'autorité municipale est chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux ». Sont ainsi réunies police de la circulation et police de la conservation dans une seule idée de préservation des chemins ruraux afin de garantir la circulation sur leur emprise. Ce pouvoir de police spéciale s'ajoute ainsi au pouvoir de police générale dont dispose le maire pour garantir la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques.

La partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime vient préciser cet article L. 161-5. À titre d'exemple, son article D. 161-14 fait expressément « défense de nuire aux chaussées des chemins ruraux et à leurs dépendances ou de compromettre la sécurité ou la commodité de la circulation sur ces voies, notamment : (...)  3° De labourer ou de cultiver le sol dans les emprises de ces chemins et de leurs dépendances ; 4° De faire sur l'emprise de ces chemins des plantations d'arbres ou de haies (...) ».

Au titre de son pouvoir de police, le maire peut réglementer l'utilisation des chemins ruraux. Il doit poursuivre les infractions aux dispositions des articles D. 161-8 à D. 161-24 du code rural et de la pêche maritime, aux dispositions prises par arrêté préfectoral pour les compléter en application de l'article D. 161-26 du même code, ou encore à celles résultant d'arrêtés du maire pris sur le fondement de l'article L. 161-5 dans les conditions prévues par le code de procédure pénale. Outre l'action publique, toute infraction à la police de la conservation peut donner lieu à une action civile tendant à la réparation du préjudice subi. Toutefois, avant même de saisir le juge, le maire dispose de moyens d'actions : l'article D. 161-11 du code rural et de la pêche maritime énonce ainsi que « lorsqu'un obstacle s'oppose à la circulation sur un chemin rural, le maire y remédie d'urgence » et que « les mesures provisoires de conservation du chemin exigées par les circonstances sont prises, sur simple sommation administrative, aux frais et risques de l'auteur de l'infraction et sans préjudice des poursuites qui peuvent être exercées contre lui ».

Si ce pouvoir de police de la conservation n'a pas pour conséquence de mettre à la charge de la commune une obligation d'entretien des chemins ruraux, conformément à une jurisprudence constante20(*), elle fait en revanche obligation au maire de faire cesser toute atteinte aux chemins ruraux. Toute abstention à la mise en oeuvre de ses prérogatives expose ainsi le maire à une mise en cause pour excès de pouvoir21(*) susceptible de constituer une faute de nature à engager la responsabilité de la commune22(*). Cela trouve notamment à s'appliquer dans le cas où un maire refuserait de procéder à la remise en état de chemins ruraux devenus impraticables à toute circulation, y compris pédestre, à la suite d'un « remembrement à l'amiable au cours duquel les agriculteurs de la commune et des communes environnantes [auraient] décidé de procéder à un certain nombre d'échanges de parcelles afin d'agrandir leur parcelles et d'adapter leurs exploitations aux nécessités de l'agriculture moderne, ce qui a eu pour conséquence que deux kilomètres de chemins ruraux, selon la commune, ont ainsi disparu »23(*).

On constate ainsi que ce pouvoir de police de la conservation, ajouté à l'encadrement strict de leur aliénation, achève de faire des chemins ruraux un objet juridique hybride plus proche du régime de la domanialité publique que des règles usuelles de gestion du domaine privé des personnes publiques. Pour autant, leur incorporation au domaine privé des communes ne leur permet pas de bénéficier de la protection absolue dont jouit le domaine public du fait de son imprescriptibilité.


* 7 Cf. l'article L. 2311-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 sont insaisissables ».

* 8 Au-delà de leur insaisissabilité, les biens du domaine privé ne peuvent non plus faire l'objet d'un legs, ni d'un don, sauf conditions particulières, en raison du principe de bonne gestion des deniers publics qui conduit à prohiber une vente à titre gratuit ou à un prix inférieur à la valeur vénale du bien.

* 9 « Considérant qu'aux termes de l'article 59 du code rural : "les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, et qui n'ont pas été classés comme voie communale" ; que l'article 60 du même code dispose que "l'affectation à l'usage du public peut s'établir notamment par la destination du chemin, jointe soit au fait d'une circulation générale et continue, soit à des actes réitérés de surveillance et de voirie de l'autorité municipale" ; qu'enfin en vertu de l'article 69 du code : "lorsqu'un chemin rural cesse d'être affecté à l'usage du public, la vente peut être décidée après enquête par le conseil municipal" ; qu'il ressort de l'ensemble de ces dispositions que la désaffectation d'un chemin rural résulte d'un état de fait ; » (CE, 4 mars 1996, Commune de Bonnat, n° 146129).

* 10 Bien que n'appartenant pas au domaine public, les chemins ruraux semblent tout de même pouvoir faire l'objet d'une procédure de déclassement, la procédure de désaffectation seule n'existant que pour les biens du domaine public artificiel de l'État (art. L. 2141-2 du CGPPP) - cf. CE, 24 février 1992, Bourguignon, n° 78141 : « Considérant que si, par délibération du 13 juin 1985, le conseil municipal d'Orsay a procédé au déclassement des chemins ruraux nos 29 et 37 utilisés notamment par les habitants de quartiers voisins, [...] ; ».

* 11 Cela est désormais précisé à l'article L. 161-10-1 dans sa rédaction issue du 5° de l'article 27 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

* 12 En réponse à une question de notre collègue Aymeri de Montesquiou, le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire précisait que « si seuls les propriétaires riverains peuvent faire partie de cette association, aucune disposition n'interdit à une autre association qui serait composée d'usagers, tels que des randonneurs et des promeneurs, de participer volontairement à l'entretien de chemins ruraux » (JO Sénat du 4 mars 2010, p. 537).

* 13 Pour un exemple récent d'annulation d'une délibération autorisant la vente d'un chemin rural en contradiction avec les dispositions du code rural et de la pêche maritime, CAA de Douai, 22 janvier 2015, Assoc. Vern'oeil, n° 13DA01187 : « aucun élément du dossier n'est de nature à renverser la présomption d'affectation de cette voie à l'usage du public ; [...] dans ces conditions, le chemin concerné étant toujours affecté à l'usage du public à la date de la délibération attaquée, il ne pouvait faire l'objet d'une aliénation sans que soient méconnues les dispositions [...] de l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime ».

* 14 Le plan du code général de la propriété des personnes publiques est en effet construit en trois parties - l'acquisition, la gestion et la cession des biens -, une quatrième partie traitant des autres opérations immobilières et une cinquième, de l'outre-mer.

* 15 CE, 20 février 1981, Cristakis de Germain, n° 13526.

* 16 Cf. par exemple, CE, 6 juillet 1983, Dubern, n° 23125 ou 14 mai 1986, Assoc. Les Amis de la Sabranenque, n° 54089.

* 17 Réponse du ministère de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique à la question écrite n° 02253 de M. Jean Louis Masson, publiée dans le JO Sénat du 8 novembre 2012, p. 2543.

* 18 Réponse du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à la question écrite n° 89197 de M. Jacques Le Nay, publiée dans le JO Assemblée nationale du 19 avril 2011, p. 3921.

* 19 Cf. Philippe Yolka, L'interdiction d'échanger les chemins ruraux, Revue de droit rural n° 361, mars 2008, comm. 43.

* 20 Cf. CE, 26 septembre 2012, Garin, n° 347068 : « Considérant, d'une part, que, s'il appartient au maire de faire usage de son pouvoir de police afin de réglementer et, au besoin, d'interdire la circulation sur les chemins ruraux et s'il lui incombe de prendre les mesures propres à assurer leur conservation, ces dispositions n'ont, par elles-mêmes, ni pour objet ni pour effet de mettre à la charge des communes une obligation d'entretien de ces voies ; ».

* 21 Cf. CAA Lyon, 11 décembre 2008, Assoc. « A chemins ouverts », n° 07LY01036.

* 22 Cf. CAA Nantes, 15 juin 2004, Commune de Noyal-Châtillon, n° 02NT00329.

* 23 CAA Nancy, 25 novembre 2010, Commune de Dannevoux, n° 10NC00286.