N° 685
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 septembre 2015 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l' Union européenne ,
Par M. François MARC,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
552 et 686 (2014-2015) |
LES CONCLUSIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
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Réunie le mercredi 16 septembre 2015 sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission des finances du Sénat a procédé à l'examen du rapport de M. François Marc sur le projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil du 26 mai 2014 relative au système des ressources propres de l'Union européenne (projet de loi n° 552, 2014-2015). La commission des finances a adopté sans modification le projet de loi d'approbation , qui permettra de mettre en oeuvre le volet recettes du cadre financier pluriannuel 2014-2020 de l'Union européenne. Fruit d'un processus de négociation entamé en 2011 et qui a abouti au Conseil européen des 7 et 8 février 2013, cette décision maintient l'essentiel du système en vigueur, mais renforce aussi certains de ses défauts. En dépit de ces derniers, la France doit tenir ses engagements, même si le mode de fonctionnement de la construction européenne impose souvent d'aboutir à des compromis imparfaits . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de la décision du Conseil de l'Union européenne (UE) du 26 mai 2014, relative au système des ressources propres de l'Union européenne. Une autorisation législative est, en effet, requise avant la ratification ou la conclusion de la plupart des traités et accords internationaux, conformément à la procédure prévue par l'article 53 de la Constitution 1 ( * ) . Cette décision sur les ressources propres (DRP) du Conseil de l'Union européenne du 26 mai 2014 comportant des dispositions qui engagent les finances de l'État , elle est donc soumise au vote du Parlement.
Cette nouvelle DRP a vocation à se substituer à la décision du Conseil du 7 juin 2007 actuellement en vigueur, qui a, quant à elle, été autorisée par la loi n° 2008-570 du 19 juin 2008. L'article 11 de la nouvelle DRP précise cependant qu'elle est applicable depuis le 1 er janvier 2014 , et ce quelle que soit la date de son entrée en vigueur. Ses effets seront donc rétroactifs. Il s'agit de la septième décision de ce type depuis 1970 2 ( * ) .
Suite à l'accord sur les perspectives financières 2014-2020 issu du Conseil européen des 7 et 8 février 2013, deux instruments juridiques permettent la mise en oeuvre de ce cadre financier pluriannuel :
- tout d'abord, un volet relatif aux dépenses à travers le règlement (UE) n° 1311/2013 du Conseil du 2 décembre 2013, fixant notamment pour la période 2014-2020 les plafonds annuels de dépenses et leur composition par rubrique. Pour mémoire, les perspectives financières 2014-2020 représentent 1 082,55 milliards d'euros en crédits d'engagement (CE) et 1 023,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit un budget annuel de l'UE d'environ 150 milliards d'euros sur la période. En 2015, il s'élève toutefois à 145,3 milliards d'euros en CE et 141,2 milliards d'euros en CP. La contribution de la France à ce budget pluriannuel en CP devrait s'élever à environ 153,3 milliards d'euros, soit 21,9 milliards d'euros en moyenne par an sur sept ans ;
- ensuite, un volet relatif aux recettes , régi par la DRP dont le présent projet de loi demande d'autoriser l'approbation.
Reposant sur un principe d'équilibre entre recettes et dépenses , le budget de l'UE est encadré par les règles fixées par ces deux types de textes. La DRP organise donc le système de financement de l'UE sans préjuger du niveau des dépenses ou de leur répartition.
Cependant, pour chacune des années couvertes par le cadre financier pluriannuel, le total des crédits ouverts en dépense ne peut conduire à un taux d'appel des ressources propres supérieur à un plafond donné (1,23 % du RNB des États membres en CP et 1,29 % en CE dans la nouvelle DRP, au lieu de respectivement 1,24 % et 1,31 % dans la précédente décision). Dans la limite de ces plafonds annuels globaux, le financement de l'UE par ses ressources propres s'ajuste au niveau des dépenses votées chaque année.
I. LE SYSTÈME DES RESSOURCES PROPRES DE L'UNION EUROPÉENNE
A. LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU SYSTÈME EN VIGUEUR ET LA DÉCISION DU 7 JUIN 2007
Le financement du budget communautaire, originellement fondé sur des contributions acquittées par chaque État membre, repose en principe sur des ressources propres depuis la décision du Conseil du 21 avril 1970, qui affecte à l'Union européenne (UE) des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit .
Suite aux conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une décision relative au système des ressources propres (DRP) a été prise le 7 juin 2007 . Aux termes de cette décision ratifiée par la France en juin 2008 3 ( * ) , et dans la continuité des règles précédemment en vigueur, les ressources de l'UE, plafonnées depuis 2007 à 1,24 % du revenu national brut (RNB) de l'Union en crédits de paiement (CP) et à 1,31 % en crédits d'engagement (CE), se composent essentiellement 4 ( * ) :
- des trois ressources propres traditionnelles (RPT, 12 % du budget de l'UE en 2015) : droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sucre et isoglucose. 25 % de ces ressources sont retenus par les États membres au titre des frais de perception ;
- de la ressource TVA (13 % du budget de l'UE en 2015), perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque État membre 5 ( * ) . Avec la DRP, le taux d'appel de TVA est passé de 0,50 % à 0,30 % ;
- de la ressource RNB 6 ( * ) (74 % du budget de l'UE en 2015), créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des ressources propres traditionnelles et de la TVA, et obtenue par application au revenu national brut de chaque État membre d'un taux fixé dans le cadre de la procédure budgétaire (0,75 % environ).
Les recettes de l'Union européenne en
2015
Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015
La DRP du 7 juin 2007 est entrée en vigueur le 1 er mars 2009 , suite à sa ratification par l'ensemble des États membres, mais elle a été appliquée de façon rétroactive aux exercices 2007 et 2008. Elle a ainsi conduit à procéder , pour ces exercices 2007 et 2008, aux ajustements de contribution des États membres , qui résultaient des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision.
Elle a, par ailleurs, confirmé la tendance de long terme à la hausse de la ressource RNB , qui résulte à la fois de l'accroissement du budget de l'UE et de la baisse des droits de douane. La structure de recettes se caractérise donc symétriquement par la diminution de la part des RPT et de celle de la ressource TVA , comme l'indique le tableau suivant.
L'évolution de la structure des recettes de l'Union européenne
Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi
* 1 L'article 53 de la Constitution dispose ainsi que « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés ».
* 2 La première décision relative aux ressources propres a été prise par le Conseil le 21 avril 1970. Elle s'intitulait, de manière éloquente « décision relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés ». Il s'agissait alors d'abandonner le système des contributions acquittées par chaque État membre au profit de ressources propres des Communautés européennes, à savoir des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit.
* 3 La France a ratifié cette décision par le vote de la loi n° 2008-570 du 19 juin 2008 autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne ; cf. le rapport n° 203 (2007-2008) de notre ancien collègue Denis Badré, alors rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances, relatif au projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne.
* 4 D'autres recettes (pour environ 1 % du total) complètent ces ressources, tirées des impôts et autres prélèvements opérés sur les rémunérations du personnel communautaire, des intérêts bancaires, des contributions d'États tiers à l'Union au titre de leur participation à certaines politiques, des amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de concurrence ou d'autres règles, du remboursement d'aides communautaires non consommées, d'intérêts de retard, et du report du solde de l'exercice précédent.
* 5 Cet écrêtement vise à éviter de faire peser une charge trop lourde sur les États membres les moins prospères, l'hypothèse étant faite que la part relative de la consommation - et donc de la TVA - dans le revenu national est d'autant plus élevée que l'État est moins riche.
* 6 Le revenu national brut (RNB) est la somme des revenus perçus en un an par les agents économiques résidants sur le territoire. Son calcul repose sur la somme du PIB et du solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde.