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Proposition de loi organique portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy

14 octobre 2015 : Saint-Barthélemy ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 14 OCTOBRE 2015

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons en deuxième lecture la proposition de loi organique, portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy suivant la procédure de l'article 47 ter du Règlement et en présence de la ministre des outre-mer. Elle a été déposée au Sénat par notre collègue Michel Magras.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Michel Magras, auteur de la proposition de loi organique. - J'ai le privilège d'être parmi les premiers à mettre en pratique la procédure d'examen en commission. Ce texte, modifié par l'Assemblée nationale, tient compte de l'essentiel des travaux du Sénat sur les dispositions d'ajustement statutaire relatives au fonctionnement de la collectivité et au conseil économique, social, culturel et environnemental. Ils n'appellent pas d'observation particulière : les modifications de l'Assemblée conservent l'équilibre général du dispositif.

L'Assemblée a maintenu les articles 4 et 4 bis adoptés par le Sénat sur les compétences de la collectivité ; l'article 4 autorise la collectivité à réguler le nombre de véhicules en circulation sur l'île - enjeu écologique majeur - tandis que l'article 4 bis complète sa compétence en matière d'immatriculation des navires, qui figure déjà dans la loi organique statutaire.

En revanche, l'Assemblée a modifié l'article 4 ter et a introduit un article 4 quater. Le Sénat avait adopté l'article 4 ter pour améliorer la procédure d'adoption des sanctions pénales votées par le conseil territorial en cas d'infractions aux règles locales. Ce processus, régi par l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales s'inscrit dans le cadre de la participation aux compétences de l'État. Or le Gouvernement tardait anormalement à signer les décrets de contrôle, tandis que le champ d'intervention du Parlement était interprété de façon variable. L'article 4 ter clarifiait l'article L.O. 6251-3 du même code et répondait à l'allongement des délais. L'Assemblée nationale a préféré recentrer le dispositif sur les délais en prévoyant une injonction au Gouvernement assortie, si nécessaire, d'une astreinte. Le Sénat allait plus loin : il traduisait l'avis du Conseil d'État du 22 janvier 2013, qui considérait que l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales n'avait pour objet ni pour effet de dessaisir le Premier ministre ou le Parlement de leur pouvoir normatif découlant des articles 24, 21, 34 et 37 de la Constitution, ni d'en limiter l'exercice. La difficulté résidant principalement dans l'attitude du Gouvernement, le Sénat s'était centré sur la clarification de l'intervention du Parlement dans l'adoption des sanctions relevant du domaine de la loi, afin de rendre le dispositif plus opérationnel. Les sanctions pénales du code de l'urbanisme de Saint-Barthélemy avaient ainsi été adoptées par un amendement du rapporteur au projet de loi relatif à la départementalisation de Mayotte. Le dispositif recentré de l'Assemblée nationale reste néanmoins satisfaisant.

L'Assemblée nationale a adopté un article 4 quater qui autorise l'État à habiliter la collectivité, à titre expérimental et pour trois ans, à prendre des actes dans le domaine de la sécurité sociale. Rejetée par le Sénat, cette disposition a été adoptée par l'Assemblée nationale après la promesse du Président de la République, lors de son déplacement à Saint-Barthélemy, de créer une caisse locale de sécurité sociale, comme le souhaitait la collectivité. Le dispositif prévu est la moins pire des solutions compte tenu du vecteur législatif par lequel il a été inséré : il est la synthèse entre le refus de la collectivité de se voir transférer l'intégralité de la compétence de sécurité sociale - à l'instar de la Polynésie française - et la nécessité de respecter l'article 40 de la Constitution. La collectivité souhaitait créer une caisse locale et pouvoir adapter ses taux de cotisation aux caractéristiques de son économie et à son environnement concurrentiel. Le mécanisme de participation aux compétences de l'État lui semblait un juste milieu. Depuis, l'adoption du projet de loi d'actualisation du droit des outre-mer a répondu à ce besoin d'une gestion de proximité de la protection sociale. La question des taux de cotisation devrait être résolue soit par la possibilité d'habilitation, soit par un autre biais, conformément à la position de la ministre lors de l'examen en première lecture.

En dépit de ces observations, je suis favorable à l'adoption de ce texte sans modification et serai particulièrement attentif à la décision du Conseil constitutionnel sur certaines dispositions innovantes.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cet éclairage.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - M. Magras a présenté les principales modifications. Je salue le travail du rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Daniel Gibbes, qui a respecté les travaux du Sénat : neuf articles ont été adoptés dans les mêmes termes, trois ont fait l'objet d'une suppression conforme et trois n'ont subi que des modifications rédactionnelles ou de coordination.

Deux articles - articles 4 ter et 4 quater - diffèrent de la version sénatoriale, sans que cette différence empêche un vote conforme. Ils portent sur la faculté donnée au législateur organique, par l'article 74 de la Constitution, de prévoir qu'une collectivité d'outre-mer « peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques ».

L'article 4 ter modifie l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales autorisant l'État - Gouvernement puis, éventuellement, Parlement - à approuver ou non les propositions ou projets d'actes de la collectivité dans un domaine relevant de la compétence de l'État. Ce n'est pas une compétence partagée mais une compétence dans laquelle la collectivité peut émettre des propositions que l'État retient ou non. Or, souvent, le Gouvernement n'approuve pas ou ne refuse pas l'approbation dans le délai de deux mois prévu par la loi organique. Le Sénat avait alors proposé que le Parlement, uniquement lorsqu'étaient en cause des matières législatives, pût approuver lui-même ces actes plutôt que d'attendre le décret d'approbation. La ministre avait approuvé cette formule lors de la séance publique, mais l'Assemblée nationale a préféré que la collectivité puisse saisir le Conseil d'État en référé pour qu'il se prononce dans un délai de 48 heures et enjoigne au Gouvernement, éventuellement sous astreinte, de prendre le décret requis : le rapporteur de l'Assemblée craignait que le mécanisme sénatorial soit inconstitutionnel. Mon rapport réfute cette thèse, mais afin de mettre un terme à l'inertie des gouvernements successifs, je vous propose de nous rallier à ce dispositif suffisamment efficace pour faire respecter à l'avenir la volonté du législateur organique.

L'article 4 quater créée une « caisse de prévoyance sociale de Saint-Barthélemy », revendication portée dès l'origine par notre collègue Michel Magras. Le 8 mai 2015, le Président de la République a répondu à cette demande lors de sa visite sur l'île. L'Assemblée nationale a alors autorisé la collectivité à participer à l'exercice des compétences de l'État sur ce sujet. Entretemps, l'article 7 de la loi d'actualisation du droit des outre-mer définitivement adoptée le 1er octobre 2015 a autorisé la mise en place de cette caisse à Saint-Barthélemy. Je propose de conserver en l'état l'article 4 quater, déjà satisfait en pratique, et vous invite à adopter la proposition de loi organique sans modification de manière qu'elle entre en vigueur au plus vite.

Mme George Pau-Langevin, ministre des outre-mer. - Sept ans après le vote de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer qui a érigé la commune de Saint-Barthélemy en collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie, cette proposition de loi fait évoluer ce statut en tenant compte de la réalité de son exercice. Nous nous félicitons de cette initiative parlementaire et saluons la constance du sénateur Michel Magras.

Avec ces ajustements statutaires, la collectivité sera mieux en adéquation avec les réalités locales. Elle clarifie les compétences de la collectivité pour le fonctionnement des institutions, l'information du conseil territorial, la saisine du conseil économique, social, culturel et environnemental et la composition de la commission consultative d'évaluation des charges. Les prérogatives du conseil territorial en matière de préemption, la possibilité de fixer des sanctions administratives, la délivrance de cartes et titres de navigation pour les navires de plaisance à usage personnel vont dans le sens de la nécessaire actualisation. L'article 7 permettra au président du conseil territorial d'être habilité à ester en justice au nom de la collectivité.

L'Assemblée nationale a introduit deux nouveautés : l'État devra être plus réactif pour approuver ou refuser l'habilitation des peines demandées par la collectivité - dispositif prévu par l'article L.O. 6251-3 du code général des collectivités territoriales. A défaut de réponse dans les trois mois, la collectivité pourra saisir le Conseil d'État pour astreindre l'État à répondre. Certes, cette mesure assez énergique ne sera probablement pas utilisée souvent, mais obligera l'État à répondre plus rapidement.

L'absence de caisse de sécurité sociale locale était source de dysfonctionnements. Nous n'étions pas enthousiastes de la proposition de M. Gibbes que le conseil territorial de Saint-Barthélemy puisse, à titre expérimental pour trois ans, adopter des actes dans le domaine de la sécurité sociale pour prévoir les conditions de gestion du régime général par un établissement situé dans son ressort géographique. En raison du strict encadrement de cette expérimentation, nous n'avons cependant pas souhaité déposer d'amendement. Entretemps, la loi d'actualisation du droit des outre-mer a créé une antenne locale à Saint-Barthélemy : l'engagement du Président de la République a été traduit dans les faits au bénéfice des usagers.

Je me félicite de nos échanges nombreux et approfondis sur ce texte qui améliorera le fonctionnement de la collectivité de Saint-Barthélemy. Je remercie M. Magras de son initiative et tous ses collègues de leur travail.

M. Philippe Bas, président. - Nous passons à la discussion des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Proposition de loi organique portant
diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy

CHAPITRE IER
Compétences de la collectivité de Saint-Barthélemy

Article 4 ter

M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 4  ter.

La commission adopte l'article 4 ter.

Article 4 quater

M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 4 quater.

La commission adopte l'article 4 quater.

CHAPITRE II
Fonctionnement des institutions de la collectivité

Article 9

M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 9.

La commission adopte l'article 9.

Article 11

M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 11.

La commission adopte l'article 11.

Article 12 A

M. Philippe Bas, président. - Je mets aux voix l'article 12 A.

La commission adopte l'article 12 A.

M. Philippe Bas, président. - Personne ne demande la parole ?

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi organique.

La commission adopte la proposition de loi organique dans la rédaction issue de ses travaux.

M. Philippe Bas, président. - Je constate que le texte est adopté à l'unanimité.

La réunion est levée à 12 h 50