Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2016 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

B. DANS LE DOMAINE DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

1. Une évolution à la baisse des moyens de l'ADEME contradictoire avec l'extension du champ de ses missions

La loi sur la transition énergétique pour la croissance verte37(*) aura pour conséquences un renforcement des missions de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) en tant que bras armé de la transition énergétique38(*). L'agence prépare en outre l'adaptation de son réseau territorial à la réforme des régions, avec pour objectif une correspondance de son champ territorial avec les nouvelles régions au 1er janvier 2016. Entendu par votre rapporteur spécial, le président de l'ADEME estime que l'agence ne doit pas perdre sa proximité, et qu'elle ne fermera aucune délégation. Il n'y aura pas de fusion, mais un renforcement des mutualisations et de la transversalité, ainsi que la mise en place de directeurs régionaux délégués. Dans ce contexte de mutations, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit pourtant une réduction des moyens de l'ADEME à un double titre.

D'une part, comme les autres opérateurs de la mission, l'ADEME connaîtra une réduction de ses dépenses de personnel et de fonctionnement.

En premier lieu, les dépenses de personnel s'élèvent à 74,5 millions d'euros, accusant en 2016 une baisse de 0,6 million d'euros par rapport à 2015, en raison d'une diminution en volume des effectifs de 2 % et d'une revalorisation salariale de 1,55%, équivalente à celle de 2015. Le schéma d'emplois de l'agence sera ainsi réduit de 19 ETPT, portant le plafond d'emplois autorisé à 907 ETPT, contre 926 ETPT en 2015. Pour leur part, les effectifs hors plafond demeurent stables à hauteur de 240 ETPT.

Entendu par votre rapporteur spécial, le président de l'ADEME a indiqué que l'agence ne disposait d'aucune marge de manoeuvre en 2016 sur la négociation salariale, dans un contexte de basse inflation. En outre, l'opérateur ne remplace qu'un départ sur trois, ce qui complique la réalisation des missions et a pour conséquence une absence presque totale de recrutements externes. Enfin, l'agence se heurte à un problème d'insuffisance de ressources humaines pour mener à bien les tâches liées aux programmes d'investissements d'avenir. Dans ce contexte, elle souhaiterait pouvoir obtenir des contrats à durée déterminée (CDD) de mission affectés à la gestion des investissements d'avenir.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, l'ADEME indique que ces dernières ont diminué de 7 % en 2013 et de 4 % en 2014 par rapport au budget initial 2012, puis de 3 % en 2015 sur la base du budget initial 2014 et que, « compte tenu de l'avance de phase sur le plan d'économies réalisé, le budget 2016 sera probablement calé sur la réalisation 2015 »39(*).

D'autre part, de façon exceptionnelle, l'opérateur connaîtra en 2016 un prélèvement de 90 millions d'euros sur son fonds de roulement. À ce stade, cela ne devrait cependant pas poser de problème de soutenabilité financière à l'agence, dans la mesure où le fonds de roulement atteint près de six mois de fonctionnement.

Évolution du fonds de roulement de l'ADEME depuis décembre 2009

 

En millions d'euros

En mois de fonctionnement

FDR au 31 décembre 2009

143

3,9 mois

FDR au 31 décembre 2010

264

5,0 mois

FDR au 31 décembre 2011

274

3,2 mois

FDR au 31 décembre 2012

344

4,4 mois

FDR au 31 décembre 2013

399

5,2 mois

FDR au 31 décembre 2014

434

5,8 mois

Source : réponse de l'ADEME au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les principaux enjeux budgétaires de l'ADEME dans le cadre
du projet de loi de finances pour 2016

Le budget incitatif de l'agence couvre principalement les aides accordées par l'ADEME, ainsi que des achats de prestation. Il se distingue du budget de moyens destiné au financement des besoins internes (personnels, fonctionnement, investissements).

Le rythme d'autorisations d'engagement du budget incitatif reste stable depuis 2013 au niveau de 590 millions d'euros dans tous les budgets initiaux et devrait être reconduit en 2016.

Ces engagements correspondent à des dépenses à décaisser sur une période pluriannuelle. Le calendrier contractuel des aides s'échelonne en général sur trois à cinq ans, en se calant sur le rythme de réalisation des investissements40(*). La dette cumulée de ces paiements futurs dépasse aujourd'hui le milliard d'euros. Les décaissements réalisés sur une année résultent à plus de 80 % des échéances dues sur les engagements juridiques souscrits au cours des exercices écoulés.

Dans ce contexte, le principal enjeu budgétaire pour sa capacité à financer les programmes et actions qui lui ont été confiées porte sur le niveau d'engagements autorisés annuellement (AE du budget incitatif) par le conseil d'administration de l'ADEME.

Les ressources en crédits de paiement de l'ADEME qui doivent permettre d'honorer ces décaissements (ainsi que les dépenses du budget de moyens) représentent 476 millions d'euros en 2016. Elles sont très majoritairement financées par un reversement des produits de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), à hauteur de 449 millions d'euros, le reste provenant de ressources propres. En effet, la TGAP est dorénavant la seule ressource budgétaire apportée par l'État après la disparition, entre 2013 et 2015, des subventions pour charges de service public (SCSP) imputées sur les programmes 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et 190 « Recherches dans le domaine de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », qui représentaient environ 50 millions d'euros de recettes. Cette disparition, cumulée avec une baisse de 50 millions d'euros de TGAP en 2013, fait qu'au total les ressources de l'agence ont subi une contraction de 20 % au cours des trois derniers exercices.

Pour 2016, l'ensemble des décaissements (en CP) atteindront 605 millions d'euros en raison de la montée en puissance progressive des échéances de paiements issus des engagements souscrits et accumulés depuis le Grenelle de l'environnement (2009). L'essentiel de ces paiements résulte en effet des engagements juridiques liés aux aides accordées (438 millions d'euros, en progression de 69,5 millions d'euros par rapport à 2015). Face à ces dépenses, le niveau de ressources de l'agence se traduit pour la première fois en 2016 par une insuffisance structurelle de financement de 129 millions d'euros. Ce déséquilibre entre emplois et ressources devrait s'amplifier jusqu'à atteindre une asymptote proche de 160 millions d'euros à partir de 2018, toutes choses étant égales par ailleurs.

Ce déphasage entre le rythme des encaissements de TGAP (498 millions d'euros par an devenus 449 millions d'euros par an à partir de 2013) et la montée en puissance progressive des décaissements sur les engagements juridiques souscrits s'inscrit dans une logique programmée depuis l'origine du Grenelle : le niveau de crédits de paiement reçu depuis 2009, supérieur aux décaissements de l'époque, a en effet dégagé depuis 2009 un abondement du fonds de roulement (et par conséquent de trésorerie) jusqu'à le porter au niveau de 434 millions d'euros fin 2014 (son apogée).

Dans les conditions de financements actuelles du fait de la croissance des décaissements, la tendance s'inverse, et, à compter de l'exercice 2015, le fonds de roulement commence à être consommé, à un rythme d'au moins 100 millions d'euros par an. Ceci ne pose pas de problème tant que le fonds de roulement reste suffisant pour assurer les besoins de trésorerie de l'ADEME (environ 100 millions d'euros pour assurer les premiers décaissements de l'année avant le versement de la TGAP). Avec cette décroissance progressive, le modèle de financement devra donc être réévalué avant l'exercice 2018.

Le prélèvement de 90 millions d'euros prévu par le projet de loi de finances pour 2016 accélère cette décroissance du fonds de roulement et rapproche d'autant cette échéance : la question du financement de l'ADEME pourrait se poser dès la préparation du budget 2017.

Source : réponse de l'ADEME au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les prélèvements sur les fonds de roulement sont des mesures nécessaires en période de redressement des finances publiques, même s'ils constituent des solutions de facilité pour un gouvernement, qui parvient ainsi à « tenir » les dépenses en recourant à des économies « one shot », faute d'avoir le courage de réaliser des économies structurelles.

En tout état de cause, on peut s'étonner que le Gouvernement ait choisi de ponctionner le fonds de roulement de l'ADEME, présenté comme un opérateur prioritaire dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, mais pas aussi, par exemple, celui du Centre national du cinéma et de l'image animé (CNC). En effet, contrairement à l'ADEME, ce dernier ne fait pas l'objet d'une extension du champ de ses missions, et échappe cette année encore au plafonnement de ses taxes affectées, alors qu'il fait partie des opérateurs percevant les montants de ressources fiscales les plus élevées.

2. Une montée en puissance du Cérema compromise par un manque de visibilité sur ses moyens

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement jeune qui fusionne onze services de l'État, avec un personnel composé majoritairement de fonctionnaires.

Sa création s'est accompagnée d'un protocole d'accord signé entre les ministères de l'écologie et du logement et l'ensemble des organisations syndicales, qui garantissait au nouvel opérateur une stabilité de ses moyens budgétaires et humains au cours de ses deux premières années d'existence, en 2014 et 2015.

Les missions du Cérema

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement public à caractère administratif créé le 1er janvier 201441(*).

Il apporte son concours à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques publiques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) et du ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité (MLETR) dans ses différents domaines de compétence, offrant une vision transversale au service du développement durable.

Ses principales missions sont de promouvoir les modes de gestion des territoires qui intègrent les facteurs environnementaux, économiques et sociaux, d'accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie sobre en ressources et décarbonée, respectueuse de l'environnement et équitable, et d'apporter à l'État et aux acteurs territoriaux un appui d'ingénierie et d'expertise sur les projets d'aménagement nécessitant une approche pluridisciplinaire. Il a vocation à les assister dans la gestion de leur patrimoine d'infrastructures de transport et leur patrimoine bâti, et à renforcer leur capacité à faire face aux risques. En outre, il a pour mission de capitaliser et promouvoir au niveau territorial et international les savoir-faire qu'il développe.

Le Cérema accomplit ses missions essentiellement à la demande de l'État, mais son dispositif spécifique de gouvernance assure la prise en compte des attentes des collectivités, notamment grâce à la mise en place d'un conseil stratégique constitué à parts égales de représentants de l'État et d'élus représentant les collectivités territoriales. Ces dernières seront également présentes, aux côtés des services déconcentrés de l'État, au sein des comités d'orientations territoriaux, permettant d'adapter l'activité au plus près des besoins des acteurs des territoires.

Le conseil d'administration du Cérema a approuvé, fin avril 2015, le projet stratégique de l'établissement pour la période 2015-2020. Les travaux d'élaboration du contrat d'objectifs et de performance (COP) entre l'État et l'établissement ont été lancés, pour permettre sa mise en oeuvre à compter de 2016.

Source : projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »

Dans les faits, cet engagement n'a été que partiellement respecté, car le Cérema a subi des coups de rabot au titre de la contribution à l'effort de redressement des comptes publics.

De surcroît, l'année 2016 s'annonce très difficile pour le Cérema, à travers une baisse de 108 ETP de son plafond d'emplois (- 3,5 %), et la réduction de 7,9 millions d'euros de sa subvention pour charges de service public entre 2015 et 2016. En conséquence, l'opérateur se trouve dans une situation de sous-investissement chronique, alors qu'il lui faut financer des équipements scientifiques et techniques de haut niveau, destinés à réaliser en laboratoire des essais, contrôles et diagnostics, pour garantir son expertise, ainsi que des travaux de rénovation de son patrimoine immobilier caractérisé par sa vétusté. Les besoins sont estimés à 4,5 millions d'euros par an, pour une dotation annuelle oscillant entre 1,5 et 2 millions d'euros.

Enfin, le Cérema se heurte à une absence de visibilité sur l'évolution de sa future trajectoire budgétaire.

Au regard de ces éléments, le président du Cérema estime que la pérennité de l'établissement n'est pas assurée, et qu'elle se jouera dans les deux ans à venir. Dans ce contexte, sa capacité à développer des ressources propres sera déterminante.

Cette situation est regrettable, alors que, dans le contexte de la réforme territoriale et de la baisse des dotations aux collectivités, ces dernières auront sans aucun doute besoin, de façon plus prégnante, d'une capacité d'expertise dans le domaine de l'aménagement du territoire, des transports, de la mobilité et du développement durable.

En outre, il paraîtrait normal que l'État contribue à la montée en puissance d'un opérateur dont il a souhaité la création.


* 37 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 38 Par exemple, l'ADEME devra mettre en oeuvre davantage de mesures au titre de la rénovation énergétique, des plans de mobilité pour les entreprises, des obligations de recyclage et de tri à la source, et se trouve dotée d'une nouvelle mission (gaspillage alimentaire).

* 39 Source : réponse de l'ADEME au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 40 Pour mémoire, 75 % des subventions accordées par l'ADEME constituent des aides à l'investissement.

* 41 Loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 et décret n° 2013-1273 du 27 décembre 2013.