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Projet de loi relatif au droit des étrangers en France

10 février 2016 : Droit des étrangers en France ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 392 (2015-2016) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 février 2016

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N° 392

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 février 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relatif au droit des étrangers en France,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Première lecture : 2183, 2916, 2919, 2923 et T.A. 578

Commission mixte paritaire : 3244

Nouvelle lecture : 3128, 3423 et T.A. 664

Première lecture : 655, 716, 717 (2014-2015), 2 et T.A. 8 (2015-2016)

Commission mixte paritaire : 183 et 184 (2015-2016)

Nouvelle lecture : 339 et 393 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 10 février 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, puis de M. François Pillet, vice-président, la commission des lois a examiné le rapport de M. François-Noël Buffet sur le projet de loi n° 339 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au droit des étrangers.

Le rapporteur a rappelé que ce projet de loi vise à revoir l'architecture des titres de séjour, en créant notamment un titre de séjour pluriannuel, et à améliorer les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière.

Puis il a retracé les principaux points du texte adopté en première lecture par le Sénat qui avait fait le choix, pour certaines dispositions, de s'inscrire dans la logique du texte, en poursuivant les efforts de simplification entrepris et en améliorant les mécanismes votés. Ainsi, sans remettre en cause le principe d'une procédure accélérée de contestation des obligations de quitter le territoire français (OQTF) prises sur certains motifs, le Sénat avait circonscrit cette procédure aux seuls étrangers déboutés du droit d'asile, cette catégorie d'étrangers en situation irrégulière posant les difficultés les plus grandes en matière d'éloignement.

Le Sénat avait par ailleurs étendu la durée maximale des mesures d'interdiction de retour à cinq ans, sans durée maximale en cas de menace grave à l'ordre public. Au regard du contexte de menace actuelle, cette dernière mesure avait toute sa justification.

Enfin, constatant la volonté du Gouvernement de promouvoir l'assignation à résidence, le Sénat avait créé deux mécanismes permettant d'accroître les exigences en matière de garanties de représentation : la validation par le maire de l'attestation d'hébergement et la possibilité d'un cautionnement par l'étranger.

Le rapporteur a regretté qu'en nouvelle lecture, le texte adopté par l'Assemblée nationale ne prenne en compte aucune des préoccupations majeures exprimées par le Sénat ni même, de manière plus surprenante, des dispositions ayant pour objet de garantir l'efficacité de certaines mesures proposées par le texte.

En outre, des dispositions nouvelles, ayant notamment des effets importants sur le droit d'asile mais aussi sur le service civique, sans relation directe avec les dispositions restant en discussion ont été introduites par les députés.

Le rapporteur a déploré que les échanges constructifs qui avaient précédé l'examen de ce texte en commission mixte paritaire n'aient été suivis d'aucun effet.

À l'issue de ses travaux, la commission des lois a décidé de déposer une motion tendant à opposer au projet de loi la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, la commission des lois souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en nouvelle lecture du projet de loi relatif au droit des étrangers (n° 339, 2015-2016).

Le texte transmis a été adopté par l'Assemblée nationale le 26 janvier dernier, à la suite de l'échec de la commission mixte paritaire constaté le 24 novembre 2015.

Ce projet de loi a deux objets : en premier lieu, il vise à simplifier l'architecture des titres de séjour, en créant notamment un titre de séjour pluriannuel. En second lieu, il tend à améliorer les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, en particulier en réformant le cadre juridique de l'assignation à résidence.

Lors de l'examen de ce texte en première lecture, le Sénat a fait le choix, à l'initiative de son rapporteur, de s'inscrire dans la logique du texte, en poursuivant les efforts de clarification et de simplification entrepris et en proposant des améliorations des mécanismes proposés.

Le Sénat a toutefois adopté des solutions différentes de celles de l'Assemblée nationale, en particulier en maintenant la plupart des équilibres de la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.

Par ailleurs, il a marqué son opposition de principe à un élargissement excessif de certains dispositifs proposés, en particulier le titre pluriannuel de séjour et a affirmé la nécessité de préserver le pouvoir d'appréciation du représentant de l'État, en supprimant les cas de délivrance de plein droit de certains titres introduits par les députés en première lecture.

Si de nombreux désaccords entre l'Assemblée nationale et le Sénat ont conduit les députés à revenir sur un grand nombre de choix opérés par le Sénat, plusieurs dispositions adoptées par celui-ci, qui auraient sans doute pu donner lieu à un accord, n'ont aucunement été prises en compte.

I. EN PREMIÈRE LECTURE, LE CHOIX DU SÉNAT DE S'INSCRIRE DANS L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU PROJET DE LOI

Il existe d'importantes divergences d'appréciation entre les deux assemblées relatives en particulier au choix du régime contentieux des assignations à résidence ou aux principes de délivrance des titres de séjour, notamment le titre de séjour « étranger malade ».

Toutefois, le Sénat avait aussi choisi de renforcer et d'améliorer les dispositifs proposés.

A. LE CHOIX DE SOLUTIONS ALTERNATIVES À CELLES PROPOSÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Le maintien du régime contentieux actuel des décisions de placement en rétention

Le projet de loi transmis en première lecture prévoyait de modifier le régime applicable aux mesures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, en confiant au juge judiciaire la compétence pour apprécier la légalité de la mesure de placement en rétention et en raccourcissant de cinq jours à quarante-huit heures le délai d'intervention du juge des libertés et de la détention.

Au regard de l'instabilité chronique du droit applicable en matière d'éloignement, le Sénat avait rétabli le délai de cinq jours à compter du placement en rétention à partir duquel le juge des libertés et de la détention doit intervenir et a maintenu la compétence du juge administratif pour apprécier la légalité de la décision de placement en rétention. Il avait néanmoins innové en lui attribuant une compétence de pleine juridiction afin de lui permettre de réformer cette décision (articles 14, 18 A et 19).

En effet, la solution proposée par les députés ne permet pas d'unifier totalement ce contentieux en le confiant au juge judiciaire, puisque demeure au juge administratif l'appréciation de la légalité de la mesure d'éloignement1(*), alors même que cette décision a un effet direct sur la légalité de la décision de placement en rétention.

2. Les conditions de délivrance des titres de séjour
a) Le maintien du pouvoir d'appréciation du préfet pour délivrer les titres de séjour

En première lecture, les députés avaient prévu de nombreux cas de délivrance de plein droit des titres de séjour par les représentants de l'État2(*).

Ces dispositions supprimaient le pouvoir d'appréciation du préfet lors de la délivrance des titres, ce que le Sénat n'avait pas jugé souhaitable.

À titre d'exemple, l'Assemblée avait prévu une délivrance de plein droit d'un titre de séjour à une personne alléguant des « violences familiales » sans définir cette notion3(*) et sans préciser les moyens à la disposition du préfet pour vérifier l'existence de ces violences (article 10 quater).

b) Le maintien des conditions actuelles pour délivrer le titre de séjour « étrangers malades »

Le texte initial tendait à revoir les critères d'admission à la procédure des « étrangers malades » qui permet la délivrance d'une carte de séjour aux étrangers nécessitant une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir des conséquences « d'une gravité exceptionnelle » sur leur état de santé.

En l'état du droit, les étrangers peuvent bénéficier de ce titre si le traitement médical approprié n'est pas disponible dans leur pays d'origine (appréciation in abstracto). L'article 10 du projet de loi proposait d'assouplir ce critère en prévoyant la délivrance du titre si les étrangers ne bénéficient pas « effectivement » de ce traitement dans ce même pays (appréciation in concreto).

Le Sénat avait maintenu le critère actuellement en vigueur, en considérant que l'appréciation in concreto de « l'effectivité des soins » était inapplicable, car elle recouvre des aspects économiques (pouvoir financer ses soins dans son pays d'origine) et géographiques (pouvoir se rendre dans un établissement de soins) impossibles à apprécier pour les médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).

c) Un encadrement plus strict de la carte de séjour pluriannuelle

Le Sénat avait souhaité circonscrire le titre pluriannuel de quatre ans4(*), créé par l'article 11 du projet de loi, en ne le considérant pas comme un principe mais comme une exception réservée aux titulaires d'un contrat à durée indéterminée, aux entrepreneurs, aux étrangers exerçant une profession libérale et aux étudiants inscrits en master.

Le dispositif voté par le Sénat permettait à l'autorité administrative de poursuivre effectivement ses contrôles annuels sur les autres titres de séjour, de lutter plus efficacement contre les tentatives de fraude et d'avoir une meilleure connaissance des situations justifiant un retrait du titre.

Considérant que la maîtrise de la langue française constitue un préalable nécessaire à l'intégration, le Sénat avait ajouté une condition supplémentaire pour la délivrance du titre pluriannuel : l'obtention du niveau de langue prescrit par le contrat d'intégration républicaine.

d) Les conditions du regroupement familial

Le Sénat avait également souhaité mieux encadrer l'entrée sur le territoire français au titre du regroupement familial (article 13 septies).

En première lecture et conformément au droit communautaire5(*), il a ainsi proposé qu'un étranger puisse demander un regroupement familial après vingt-quatre mois de résidence en France, contre dix-huit mois en l'état du droit.

B. LA RECHERCHE D'UNE AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS PROPOSÉS

1. L'amélioration de l'efficacité des mesures d'éloignement
a) Limiter la procédure accélérée pour contester certaines OQTF

Une procédure accélérée de contestation des OQTF prises sur certains motifs6(*) a été instituée à l'initiative du Gouvernement. Cette procédure à juge unique et sans conclusions du rapporteur public est enserrée dans des délais très courts puisque le requérant disposerait de quinze jours pour contester la décision d'éloignement, le juge ayant alors six semaines pour statuer7(*).

Si le principe d'une procédure accélérée pour juger de la contestation de certaines OQTF a paru parfaitement justifié, son périmètre relativement large a fait craindre les erreurs d'orientation des dossiers par les greffes et le risque général d'une fragilisation des procédures.

Par ailleurs, les garanties limitées de ce recours justifiaient de circonscrire cette mesure à des cas considérés comme posant une difficulté incontestable : les déboutés du droit d'asile se caractérisent par leur taux d'éloignement très faible en raison des délais d'instruction de la demande, ce qui en fait une procédure parfois instrumentalisée et contribue à l'embolie du système. En cohérence avec la réforme du droit d'asile, il a semblé que se concentrer sur cette catégorie d'étrangers en situation irrégulière était un gage d'efficacité.

Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, le Sénat avait circonscrit cette procédure accélérée aux seuls étrangers déboutés du droit d'asile faisant l'objet d'une mesure d'éloignement (article 14).

L'interrogation sur le dispositif, en particulier son périmètre, avait été d'ailleurs partagée par l'Assemblée nationale qui, en première lecture, avait même supprimé ces dispositions en commission avant de les rétablir en séance publique, avec une rédaction remaniée.

b) Raccourcir les délais, en conformité avec la directive « Retour », pour permettre l'efficacité des dispositifs d'éloignement

En cohérence avec le projet de loi, qui entend utiliser l'ensemble des moyens offerts par le droit communautaire pour lutter contre l'immigration irrégulière, le Sénat avait souhaité transposer dans la loi les délais minimum permis par les directives communautaires, en particulier la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive « Retour ».

Ainsi, la durée maximale du délai de départ volontaire qui peut assortir une obligation de quitter le territoire français avait été ramenée de trente à sept jours (article 14), ce délai étant maintenu à trente jours pour les ressortissants communautaires.

Surtout, la durée maximale des mesures d'interdiction de retour avait été étendue à cinq ans au lieu des trois ans proposés par le texte, sans durée maximale en cas de menace grave à l'ordre public, comme le permet la directive.

Au regard du contexte de menace actuelle, cette dernière mesure avait pourtant toute sa justification.

2. Le renforcement des modalités de l'assignation à résidence

L'assignation à résidence des étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une mesure d'éloignement devrait être la mesure de principe et la rétention administrative, l'exception, conformément à la directive « Retour ».

Pourtant, cette mesure est aujourd'hui très faiblement mise en oeuvre, en raison des risques importants que la personne en faisant l'objet s'y soustraie. De fait, le nombre de personnes assignées à résidence faisant l'objet d'un éloignement effectif est sensiblement moins élevé que le nombre d'étrangers éloignés ayant fait l'objet d'une mesure de rétention administrative.

Le Gouvernement a donc souhaité renforcer l'efficacité du cadre juridique de l'assignation à résidence en prévoyant en particulier une procédure d'escorte au consulat et une procédure d'interpellation à domicile pour procéder à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière (article 18).

Partageant le souhait d'améliorer l'efficacité de l'assignation à résidence, tout en garantissant les droits des personnes, le Sénat avait adopté à l'initiative de son rapporteur, deux mécanismes permettant d'accroître les exigences en matière de garanties de représentation : la validation par le maire de l'attestation d'hébergement (article 14 bis) et le cautionnement, valant garantie de représentation effective (article 14 ter).

Il avait également renforcé les sanctions pénales prévues en cas de non-respect des prescriptions de l'assignation à résidence (article 27).

3. La nécessaire clarification de certaines dispositions

D'une manière générale, le Sénat avait veillé à supprimer du texte les dispositions de nature réglementaire ou dépourvues de caractère normatif.

a) La précision des dispositions relatives au titre pluriannuel de séjour

Outre les changements de fond opérés à l'article 11 (voir supra), relatif au titre pluriannuel de séjour, plusieurs dispositions de cet article avaient été précisées par le Sénat : en particulier, la notion de « renommée internationale » pouvant justifier la délivrance d'un tel titre a semblé porteuse d'ambiguïtés et avait été remplacée par la notion en vigueur dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) de « compétences et talents ». La consultation de l'observatoire de l'outre-mer concernant les conditions de délivrance du « passeport talent » avait par ailleurs été jugée inutile ; enfin, pour plus de lisibilité, la durée de la carte « travailleur saisonnier » avait été augmentée de trois à quatre ans.

Enfin, la précision selon laquelle un redoublement des étudiants étrangers ne remet pas en cause, par lui-même, le caractère sérieux de leur étude - et donc la délivrance de leur titre pluriannuel - avait été supprimée car relevant du pouvoir réglementaire.

b) La revalorisation du contrat d'accueil et d'intégration

La réforme du contrat d'accueil et d'intégration est nécessaire, au regard du bilan médiocre de cet instrument.

À juste titre, le texte a donc simplifié le mécanisme en le renommant « contrat d'intégration républicaine ».

Poursuivant cette logique, le Sénat avait souhaité concentrer cet instrument sur l'apprentissage de la langue et supprimer les dispositions qui l'alourdissaient, présentant d'ailleurs le plus souvent un caractère réglementaire (article 1er). Ainsi, la notion de « parcours d'intégration » a-t-elle été, par exemple, supprimée.

Enfin, le Sénat avait souhaité rétablir la prise en compte logique du respect des obligations de ce contrat pour bénéficier d'une carte de résident, alors que ce principe avait été supprimé par le projet de loi initial (article 2).

c) L'encadrement de la procédure d'accès des journalistes aux centres de rétention administrative

Après avoir clarifié l'encadrement de la procédure d'autorisation d'accès des journalistes aux centres et locaux de rétention administrative, le Sénat avait supprimé la faculté donnée aux journalistes d'accompagner des parlementaires dans ces mêmes lieux, de façon à lever toute ambiguïté sur le régime applicable à ces visites (article 23).

d) La suppression des dispositions relatives à la nationalité

Lors de l'examen du texte par votre commission en première lecture, les deux articles relatifs à la nationalité introduits par les députés (articles 30 bis et 30 ter) avaient été supprimés.

Cette nouvelle procédure d'accès à la nationalité française, permettrait à un enfant né à l'étranger de parents étrangers mais ayant au moins un frère ou une soeur français de réclamer la nationalité française à sa majorité. Le dispositif proposé ne s'inscrit pas dans le schéma habituel des modes d'acquisition de la nationalité française et comporte des dispositions inédites en droit de la nationalité, imposant en particulier le suivi d'une scolarité au sein d'un établissement scolaire faisant l'objet d'un « contrôle » de l'État.

Par ailleurs, il n'existe pas d'évaluation précise du nombre de personnes susceptibles de bénéficier de ces dispositions.

Au regard des interrogations suscitées par ces articles et constatant l'absence de bénéfice réel apporté, ces dispositions avaient donc été supprimées.

II. UN CONSTAT : LE RÉTABLISSEMENT PUR ET SIMPLE DE SON TEXTE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le texte soumis au Sénat en nouvelle lecture se caractérise par le rétablissement global des dispositions votées en première lecture par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, plusieurs dispositions nouvelles ont été insérées par les députés, relatives notamment au droit d'asile.

A. LE CHOIX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DE REVENIR À SON TEXTE ADOPTÉ EN PREMIÈRE LECTURE

Votre rapporteur constate qu'à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait voté en première lecture, à l'exception de quelques mesures rédactionnelles ou à la portée très limitée.

Si les divergences importantes entre le texte voté par l'Assemblée nationale et le texte voté par le Sénat ont conduit à l'échec de la commission mixte paritaire, le texte issu du Sénat se caractérisait aussi par l'approfondissement de certains dispositifs et leur simplification dans le respect de leur économie générale.

En ce qui concerne les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, les députés ont rétabli le principe d'une unification partielle du contentieux de l'éloignement au bénéfice du juge judiciaire, tout en raccourcissant les délais dans lesquels le juge des libertés et de la détention intervient après le placement en rétention.

Votre rapporteur regrette tout particulièrement la suppression de tous les dispositifs insérés par le Sénat pour améliorer les modalités de l'assignation à résidence, introduits justement pour répondre à l'objectif du texte de faire de l'assignation à résidence le principe.

Il en va de même de la limitation aux déboutés du droit d'asile de la procédure accélérée pour contester certaines OQTF, qui répondait à un objectif de bon fonctionnement pratique de cette procédure et aurait pu justifier qu'une solution de moyen terme soit trouvée.

Pour le titre pluriannuel de séjour, votre rapporteur observe qu'en pratique, aucune modification proposée par le Sénat n'a été retenue, à l'exception de quelques modifications marginales, comme l'appréciation du caractère sérieux des études qui, comme l'a précisé le Sénat, ne doit pas être à la charge des universités8(*). En revanche, les dispositions de clarifications proposées n'ont pas été retenues. Ainsi, par exemple, la notion de « renommée internationale », floue et ambigüe, a été rétablie au détriment des termes « compétences et talents » qui apparaissent pourtant plus objectifs.

De même, l'augmentation de trois à quatre ans de la durée de la carte de séjour « travailleur saisonnier » n'a pas été retenue alors qu'elle constitue un facteur de simplicité pour les employeurs et de protection pour les employés saisonniers.

Enfin, les dispositions à caractère réglementaire supprimées par le Sénat ont été rétablies par les députés, ce qui complique inutilement les dispositifs.

À cet égard, le nouveau contrat d'intégration républicaine a été paradoxalement alourdi, alors même que l'objectif du texte était d'alléger cet instrument.

B. L'AJOUT DE PLUSIEURS DISPOSITIONS NOUVELLES LORS DE LA NOUVELLE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en application de l'article 45 de la Constitution, les amendements adoptés après la commission mixte paritaire doivent être en relation directe avec une disposition du texte encore en discussion ou justifiés par la nécessité de coordonner des dispositions avec d'autres textes en discussion au Parlement, permettre le respect de la Constitution ou corriger une erreur matérielle9(*).

Votre rapporteur s'interroge en conséquence sur la conformité à la Constitution de trois dispositions introduites par les députés en nouvelle lecture.

1. L'ouverture aux étrangers du service civique

En séance, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement modifiant le code du service national afin d'élargir les possibilités pour les étrangers d'accéder au service civique10(*) (article 13).

Sous couvert de clarification et de coordination, cet amendement comporte un sujet nouveau, abordé pour la première fois dans le cadre de ce texte. Les dispositions de l'article 13 du projet de loi se bornaient en effet à des coordinations légistiques, celles relatives au code du service national ayant été votées conformes par les deux assemblées en première lecture.

En l'état du droit, le service civique est ouvert à certaines catégories d'étrangers ayant séjourné de manière régulière en France depuis plus d'un an (titulaires d'une carte de séjour « vie privée et familiale » ou d'une carte autorisant l'exercice d'une activité professionnelle notamment).

Cette liste limitative serait élargie par cet amendement.

Deviendraient ainsi éligibles au service civique :

- les mineurs étrangers âgés de seize à dix-huit ans et déclarant vouloir exercer une activité professionnelle salariée ;

- les membres de la famille des titulaires d'un « passeport talent » ;

- les bénéficiaires de la protection subsidiaire.

En outre, les réfugiés pourraient accéder au service civique sans se voir opposer la condition de résidence en France d'une année.

Ce dispositif ouvre donc la voie à une évolution d'ampleur du service civique en élargissant son vivier et ne peut être qualifié de mesure de coordination.

2. La suppression de l'assignation à résidence sous surveillance électronique

Les députés ont supprimé l'assignation à résidence sous surveillance électronique prévue par l'article L. 552-4-1 et le chapitre II du titre VI du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile (CESEDA).

Ces dispositions, créées par la loi du 16 juin 2011, ont pour objet de permettre au juge d'assigner à résidence un étranger, parent d'un enfant mineur, ne disposant pas de garanties de représentation, en le soumettant à une mesure de surveillance électronique mobile.

Le rapport de notre collègue député Erwann Binet précise simplement que cette mesure est « disproportionnée » et qu'elle n'a jamais été mise en oeuvre11(*).

Justifier la suppression d'une disposition législative en raison de l'absence des textes réglementaires d'application est relativement critiquable.

En outre, cette disposition est plutôt protectrice pour les étrangers concernés, en prévoyant un cas dérogatoire d'assignation à résidence pour les parents d'enfants mineurs ne disposant pas des garanties de représentation, permettant ainsi de ne pas les placer en rétention. Enfin, cette réforme est en contradiction avec l'objet même du texte qui vise à privilégier l'assignation à résidence sur la rétention.

3. Des dispositions nouvelles relatives à l'asile

Enfin, à l'article 29 de coordination, le Gouvernement a introduit en séance publique la faculté pour l'autorité administrative d'opposer l'irrecevabilité à une demande d'asile formulée en rétention au-delà des cinq premiers jours de celle-ci. Outre que la question de l'exercice du droit d'asile n'avait pas été abordée lors de l'examen de ce texte en première lecture, votre rapporteur observe que cette disposition introduit une dérogation au principe affirmé dans la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile selon laquelle seul l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) peut opposer l'irrecevabilité à une demande d'asile.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE À UN TEXTE NE PRENANT EN COMPTE AUCUNE AMÉLIORATION PROPOSÉE

Au regard des éléments précédemment exposés, deux constats peuvent être faits :

- le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne prend en compte aucune des préoccupations majeures exprimées par le Sénat à travers plusieurs amendements d'importance adoptés en première lecture, ni même, de manière plus surprenante, des dispositions ayant pour objet de garantir l'efficacité de certaines mesures proposées par le texte ;

- des dispositions nouvelles, ayant notamment des effets importants sur le droit d'asile mais aussi sur le service civique, sans relation directe avec les dispositions restant en discussion ont été introduites par les députés, lors de l'examen de ce texte en nouvelle lecture.

Votre rapporteur regrette que les échanges constructifs qui avaient précédé l'examen de ce texte en commission mixte paritaire ainsi que la démarche d'ouverture manifestée par le rapporteur de l'Assemblée nationale lors de la commission mixte paritaire n'aient été suivis d'aucun effet.

*

* *

À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer au projet de loi la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, votre commission souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

EXAMEN EN COMMISSION

___________

(MERCREDI 10 FÉVRIER 2016)

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le projet de loi sur le droit des étrangers revient devant notre commission après une commission mixte paritaire infructueuse.

En première lecture, le Sénat avait choisi de s'inscrire dans l'économie générale du projet de loi. Nous avions maintenu le régime actuel du contentieux des décisions de placement en rétention, en conservant le délai d'intervention du juge des libertés et de la détention à cinq jours au lieu de quarante-huit heures ; nous étions revenus sur les conditions de délivrance des titres de séjour, en maintenant le pouvoir d'appréciation des préfets ; nous avions conservé les conditions actuelles de délivrance des titres de séjours pour les étrangers malades, contrairement au choix de l'Assemblée nationale en première lecture ; nous avions encadré plus strictement la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle, affirmant qu'elle constituait une exception, le principe devant rester le titre annuel ; nous avions revu les conditions du regroupement familial.

Nous avions recherché une amélioration d'autres dispositifs, tels que l'éloignement. Le Gouvernement avait souhaité mettre en place une nouvelle procédure accélérant l'obligation de quitter le territoire - nous l'avions circonscrite pour les déboutés du droit d'asile, pour améliorer son efficacité. Nous avions également raccourci le délai de départ volontaire à sept jours au lieu de trente et allongé l'interdiction de retour de trois à cinq ans. Nous avions souhaité renforcer les modalités d'assignation à résidence par une attestation d'hébergement délivrée par le maire de la commune d'accueil, voire par une caution. Nous avions également clarifié plusieurs dispositions relatives au titre pluriannuel de séjour et au contrat d'accueil et d'intégration afin de le cibler sur l'apprentissage de la langue. Nous avions encadré de façon plus cohérente l'accès des journalistes aux centres et locaux de rétention administrative.

L'Assemblée nationale n'a absolument rien retenu de notre texte. Elle est revenue à sa première version en y ajoutant des éléments nouveaux, tels que l'ouverture du service civique aux étrangers et la suppression de l'assignation à résidence sous surveillance électronique. Le Gouvernement a également ajouté des dispositions sur le droit d'asile, ce qui n'était pas l'objet de ce texte. Ces dispositions modifient sérieusement ce qui était prévu dans la loi relative à la réforme de l'asile qui vient d'être adoptée, notamment la possibilité pour l'autorité administrative d'opposer l'irrecevabilité à une demande d'asile formulée en rétention au-delà des cinq premiers jours - en dérogation avec la loi précitée puisque cette possibilité était réservée à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

L'insertion de ces éléments nouveaux post-CMP, désagréable, pose un réel problème de constitutionnalité.

Je propose d'opposer au projet de loi la question préalable en application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement. Et ce à regret, car nous pensions obtenir quelques avancées.

- Présidence de M. François Pillet, vice-président -

M. Jean-Yves Leconte. - L'exposé du rapporteur est honnête sur son action en première lecture. Je le rejoins sur les nouvelles dispositions qui y ont été introduites sur l'asile : elles sont contraires à ce qui avait été affirmé ici et à l'Assemblée nationale lors du débat sur le projet de loi qui y était consacré.

Monsieur le rapporteur, vous avez effectué un travail de dentelle sur de nombreux sujets pour améliorer le texte même si ce n'était pas toujours dans le sens que nous voulions, dans un souhait de dialogue entre les deux chambres. Vous avez été également pris en otage par votre majorité qui a voulu un débat au Parlement sur l'immigration ou la fixation de quotas pour des titres de séjour. Résultat, le texte du Sénat était le fruit de votre travail mais aussi des communiqués de presse de membres de la majorité sénatoriale. Cela a fait obstacle au compromis. Ces amendements, qui n'étaient pas les vôtres, ont profondément dénaturé le texte, le rendant inacceptable.

M. Philippe Kaltenbach. - Le rapporteur est dur avec le travail de l'Assemblée nationale. C'est vrai que bien des points défendus au Sénat n'ont pas été retenus, mais le texte a évolué. Au moins quatre amendements que le groupe socialiste avaient défendus sans succès ont abouti à l'Assemblée nationale : la suppression du passage par une carte de séjour temporaire pour obtenir un titre pluriannuel en cas de changement de motif, la délivrance de la carte de résident permanent après le second renouvellement de la carte de résident, l'encadrement des cas de placement en rétention d'un étranger accompagné d'un mineur et l'accès des associations humanitaires et de défense des droits des étrangers dans les zones d'attente.

Les échanges entre la majorité sénatoriale et la majorité de l'Assemblée nationale ont été limités. Faut-il, pour autant, clore le débat en votant la question préalable ? Cela renverrait l'image d'un Sénat qui a durci exagérément le texte en sabotant le coeur du dispositif, c'est-à-dire le titre pluriannuel, et en affichant des marqueurs politiques rendant impossible le dialogue avec les députés : réforme de l'aide médicale d'État et du regroupement familial, établissement de quotas.

M. le rapporteur, vous qui êtes un homme de conviction, employez-vous à persuader vos collègues que des positions maximalistes bloquent le débat. À trop charger la barque, elle n'avance plus ! Le groupe socialiste et républicain souhaite enrichir le texte en poursuivant le débat. Nous avons déposé huit amendements pour répondre à l'objectif initial du Gouvernement, qui est de mieux accueillir les étrangers en situation régulière - les longues files d'attente sous la pluie devant les préfectures ne sont pas tolérables - et de mieux lutter contre l'immigration clandestine. Nous voterons contre la question préalable.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Mon quasi-homonyme, notre collègue Abdourahamane Soilihi, a déposé deux amendements. L'un rend obligatoire la compétence du Conseil départemental de Mayotte en matière d'aide sociale ; l'autre met en place une instance bilatérale entre la République française et l'Union des Comores. Ils sont tous les deux satisfaits depuis la départementalisation de Mayotte. Reste la question de l'effectivité de ces compétences. Je ne peux que donner raison à mon collègue lorsqu'il pointe du doigt l'insuffisance des moyens alloués aux collectivités territoriales mahoraises, tous gouvernements confondus.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je donnerai quelques exemples concrets sur lesquels nous espérions des avancées : le Sénat avait précisé les choses en matière d'attribution du « passeport talent » pour le motif de « renommée internationale » - cela n'a pas été retenu ; l'Assemblée nationale est revenue à trois ans pour la carte de séjour « travailleurs saisonniers » - nous avions estimé que quatre ans était préférable ; nous avions engagé le débat sur la pleine compétence du juge administratif pour apprécier la légalité d'une décision de placement en rétention - cela a été rejeté.

J'entends vos demandes : « encore cinq minutes, monsieur le bourreau ! ». Mais nous avons travaillé longuement sans que l'Assemblée nationale en tienne compte. Il faut en tirer les conséquences.

Je n'ai pas évoqué l'aide médicale d'État ni les quotas, mais j'ai voté ces amendements que j'assume.

C'est regrettable, mais la question préalable est la seule solution pour faire entendre la voix du Sénat.

La motion tendant à opposer la question préalable est adoptée.

M. François Pillet, président. - Peut-on considérer que les amendements suivants ont été soutenus et l'avis défavorable du rapporteur suivi ? La question préalable conduit la commission à rejeter tous les amendements.

La commission rejette tous les amendements.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 4
Documents ouvrant droit au séjour de plus de trois mois

Mme BENBASSA

15

Suppression de l'exigence de visas pour les conjoints de Français

Rejeté

Article 8
Contrôle du droit au séjour du titulaire d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte pluriannuelle

Mme BENBASSA

16

Suppression de l'article

Rejeté

M. KALTENBACH

7

Motifs légitimes justifiant de ne pas déférer à un rendez-vous en préfecture

Rejeté

Article 9
Carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle

M. KALTENBACH

8

Conditions de délivrance de la carte de séjour pour motif professionnel

Rejeté

Article 10
Délivrance de la carte de séjour portant la mention
« vie privée et familiale » ; procédure « étrangers malades »

Mme BENBASSA

17

Suppression d'une exigence de visa

Rejeté

M. KALTENBACH

9

Décision d'éloignement d'une personne ayant demandé à être reconnu « étranger malade »

Rejeté

Article 10 bis
Autorisation provisoire de séjour pour les parents d'enfants malades

Mme BENBASSA

18

Délivrance d'un titre de séjour aux parents d'un étranger malade

Rejeté

Article 11
Cartes de séjour pluriannuelle

M. KALTENBACH

10

Durée du titre pluriannuel pour l'immigration familiale

Rejeté

Article 13
Coordinations

Mme BENBASSA

19

Inclusion des contrats d'apprentissage dans l'article L. 311-3 du CESEDA

Rejeté

Article 13 bis
Conditions de délivrance de la carte « résident de longue durée - UE »

Le Gouvernement

14

Amendement de coordination

Rejeté

Article 13 quater
Délivrance de plein droit de la carte de résident permanent

M. LECONTE

3

Conditions de délivrance de la carte de résident permanent

Rejeté

Article 14
Obligation de quitter le territoire français et interdiction de retour sur le territoire français

Mme BENBASSA

20

Suppression de la possibilité de prononcer une OQTF à l'encontre d'un étranger ayant travaillé sans y avoir été autorisé

Rejeté

M. KALTENBACH

11

Circonstances pouvant justifier une prolongation du délai de départ volontaire

Rejeté

Mme BENBASSA

21

Possibilité de prononcer une interdiction de retour sur le territoire français

Rejeté

Mme BENBASSA

22

Limitation de la procédure accélérée aux seuls étrangers déboutés définitivement de leur demande d'asile

Rejeté

M. KALTENBACH

12

Délai de contestation d'une OQTF prise sans délai de départ volontaire

Rejeté

M. KALTENBACH

13

Délai de contestation d'une assignation à résidence

Rejeté

Mme BENBASSA

23

Délai de contestation d'une assignation à résidence

Rejeté

Mme BENBASSA

24

Suppression du régime contentieux particulier applicable aux personnes détenues faisant l'objet d'une OQTF

Rejeté

Article 18 A
Régime contentieux de la décision de placement en rétention

Mme BENBASSA

25

Suppression du régime simplifié de rejet des déclarations d'appel manifestement irrecevables

Rejeté

Article 18
Faculté de requérir la force publique pour escorter une personne assignée à résidence
auprès des autorités consulaires en vue de préparer son départ

M. LECONTE

5

Suppression de l'extension de la procédure du recours à la force publique à tous les éloignements

Rejeté

Article 19
Caractère subsidiaire du placement en rétention administrative
par rapport à l'assignation à résidence

Mme BENBASSA

26

Interdiction de la rétention des personnes accompagnées d'enfant mineur

Rejeté

M. LECONTE

4

Interdiction de la rétention des mineurs

Rejeté

Article 22
Caractère prioritaire de l'assignation à résidence
par rapport au placement en rétention administrative

Mme BENBASSA

27

Précision sur le non-respect des prescriptions de l'assignation à résidence

Rejeté

Article 25
Transmission d'informations en vue de la lutte contre la fraude au séjour

Mme BENBASSA

28

Suppression du droit à communication

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après l'article 26 bis

M. SOILIHI

1

Aide sociale à l'enfance dans le département de Mayotte

Rejeté

M. SOILIHI

2

Instance de concertation entre la France et les Comores

Rejeté

Article 29
Mesures de coordination

M. LECONTE

6

Irrecevabilité d'une demande d'asile opposée par l'autorité administrative en rétention

Rejeté

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS
PAR LA COMMISSION

ARTICLE 4

Amendement n° COM-15 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

L'alinéa 20 est ainsi rédigé :

« 4° Les deux derniers alinéas sont supprimés. »

OBJET

Le Défenseur des droits, dans sa décision n°MLD-2014-071 du 9 avril 2014, a considéré que l'exigence de visa de long séjour pour les conjoints de Français était contraire au droit européen et constituait une discrimination à rebours fondée sur la nationalité. En effet, les conjoints étrangers de citoyens européens résidant en France ne sont pas soumis à une condition de visa long séjour.

Les auteurs du présent amendement proposent donc de supprimer l'exigence de visa long séjour pour les conjoints de Français.

ARTICLE 8

Amendement n° COM-16 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

Cet article est supprimé

OBJET

L'article 8 prévoit l'instauration d'un contrôle, à tout moment, des conditions requises pour la délivrance d'un titre de séjour, pouvant conduire au retrait du titre pour un simple défaut de déferrement au contrôle.

Cette mesure apparaît disproportionnée au regard de la loi qui prévoit déjà le retrait du titre lorsque les conditions ne sont plus remplies (article L. 311-8 du CESEDA).

De surcroît, ni le présent texte, ni l'étude d'impact, ne précisent les modalités du contrôle opéré par l'administration, celui-ci pouvant être soit aléatoire, soit ciblé. Dans son avis rendu sur le projet de loi, la CNCDH « craint que la mise en oeuvre du nouveau texte n'ouvre la voie à des pratiques discriminatoires susceptibles d'être sanctionnées au regard des exigences des articles 8 et 14 de la CESDH ».

Les auteurs du présent amendement proposent, en conséquence, la suppression de ces dispositions.

Amendement n° COM-7 présenté par

MM.  KALTENBACH, LECONTEet les membres du Groupe socialiste et républicain

Alinéa 3, première phrase

Après les mots :

contrôles ou

insérer les mots :

, sans motif légitime,

OBJET

L'alinéa 3 prévoit que l'étranger peut se voir retirer sa carte ou voir le renouvellement de celle-ci refusée s'il cesse de remplir l'une des conditions exigées pour la délivrance de cette carte, fait obstacle aux contrôles ou ne défère pas aux convocations. La troisième de ces hypothèses est emprunt de subjectivité car le simple fait de ne pas déférer à une convocation peut s'expliquer par une absence parfaitement licite et légitime du territoire Français, voire de son domicile.

Le présent amendement vise donc à mieux garantir les droits de l'étranger en prévoyant que la carte de séjour peut lui être retirée s'il ne défère pas aux convocations, sans motif légitime.

ARTICLE 9

Amendement n° COM-8 présenté par

MM.  KALTENBACH, LECONTEet les membres du Groupe socialiste et républicain

I. - Alinéa 3, première phrase

Après le mot :

indéterminée

insérer les mots :

ou d'un contrat de travail à durée déterminée d'une durée égale ou supérieure à douze mois

II. - Alinéa 5, première phrase

Après le mot :

déterminée

insérer les mots :

d'une durée inférieure à douze mois

OBJET

L'article 9 du projet de loi vise à réorganiser l'article L. 313-10 du Ceseda relatif à la carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle autour de la distinction entre CDI et CDD. Cette distinction constitue un recul pour les détenteurs de CDD d'une durée égale ou supérieure à douze mois puisqu'ils ne releveraient désormais plus de la carte "salarié" mais de la carte "travailleur temporaire".

Le monde du travail étant marqué par un recours accru aux CDD, notamment dans les métiers peu qualifiés qu'occupent de nombreuses personnes migrantes, cette disposition aura pour effet d'accroître le nombre de cartes « travailleur temporaire » au détriment des cartes « salariés ».

Or ceci constitue un recul au statut des travailleurs étrangers, déjà largement précaires : les droits attachés à l'une ou l'autre carte ne sont pas égaux. D'abord, parce que l'autorisation de travail accordée au titulaire d'une carte « salarié » lui permet de changer d'employeur, ainsi que de métier au bout de la troisième année de séjour régulier, ce qui n'est pas le cas de l'autorisation de travail attachée à la carte de « travailleur temporaire ».

Ensuite, parce que les dispositions actuellement en vigueur tout comme celles prévues dans le projet de loi protègent le titulaire d'une carte « salarié », mais pas celui d'une carte « travailleur temporaire », contre les effets du licenciement sur le droit au séjour : celui-ci est en effet maintenu en cas de perte involontaire de l'emploi et la carte de séjour est renouvelée à son expiration pour la durée des droits acquis au titre du chômage.

ARTICLE 10

Amendement n° COM-17 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

Après l'alinéa 3, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« 2° bis Le 4° est complété par une phrase ainsi rédigée :

« La condition prévue à l'article L. 313-2 n'est pas exigée ; ».

OBJET

Le Défenseur des droits, dans sa décision n°MLD-2014-071 du 9 avril 2014, a considéré que l'exigence de visa de long séjour pour les conjoints de Français était contraire au droit européen et constituait une discrimination à rebours fondée sur la nationalité. En effet, les conjoints étrangers de citoyens européens résidant en France ne sont pas soumis à une condition de visa long séjour.

Les auteurs du présent amendement proposent donc de supprimer l'exigence de visa long séjour pour les conjoints de Français.

Amendement n° COM-9 présenté par

MM.  KALTENBACH, LECONTEet les membres du Groupe socialiste et républicain

Alinéa 5, après la troisième phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Lorsque le collège conclut à l'impossible éloignement de l'étranger en raison de son état de santé, la décision de l'autorité administrative de ne pas délivrer la carte de séjour ne peut se fonder que sur des éléments extérieurs à la situation médicale de l'interessé.

OBJET

L'amendement se justifie par son texte même.

ARTICLE 10 BIS

Amendement n° COM-18 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

L'article 10 bis est ainsi rédigé :

« Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :

« 1° L'article L. 311-12 est abrogé ;

« 2° L'article L. 313-11 est complété par un 12° ainsi rédigé :

« 12° Aux parents étrangers ou aux titulaires de l'autorité parentale de l'enfant mineur qui remplit les conditions mentionnées au 11° de l'article L. 313-11, sous réserve qu'ils justifient résider habituellement en France avec lui et subvenir à son entretien et à son éducation, sans que la condition prévue à l'article L. 313-2 soit exigée. »

OBJET

Dans son avis n°15-17, le Défenseur des droits recommande que « l'article L. 311-12 du CESEDA soit réformé afin de contraindre le préfet à délivrer une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » sur le fondement de l'article L. 313-11 (7°) lorsque, après le premier renouvellement de l'autorisation provisoire de séjour, il s'avère que l'état de santé de l'enfant nécessite de longs soins en France. »

Il a également indiqué, dans son avis n°16-02 publié en janvier 2016, que pour les parents, la délivrance d'une APS « ne leur conférant pas un véritable droit à séjourner - mais une unique autorisation - a des incidences sur leurs conditions d'existence peu compatibles avec l'intérêt supérieur de l'enfant consacré à l'article 3-1 de la Convention sur les droits de l'enfant (absence de ressources suffisantes pour subvenir dignement aux besoins de leurs enfants, besoins pourtant particulièrement importants au regard de leur état de santé ; démarches répétitives en préfecture ; refus de séjour pour l'autre parent) ».

Les auteurs de cet amendement proposent alors de permettre la délivrance d'un titre de séjour aux deux parents, dans le respect de l'égalité entre les membres du couple dans le soin apporté aux enfants.

ARTICLE 11

Amendement n° COM-10 présenté par

MM.  KALTENBACH, LECONTEet les membres du Groupe socialiste et républicain

Alinéa 14

Supprimer cet alinéa

OBJET

Le présent amendement vise à supprimer la disposition qui crée, par exception, un titre pluriannuel de deux ans pour les étrangers mariés à un ressortissant de nationalité française, les pères ou mères d'un enfant français mineur résidant en France, les étranger dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée et les personnes ayant bénéficié d'une admission exceptionnelle au séjour.

Cette durée dérogatoire de deux ans ne se justifie pas et aura pour effet de maintenir ces personnes dans la précarité contredisant l'objectif de désengorgement des guichets.

ARTICLE 13

Amendement n° COM-19 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

Après l'alinéa 29, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« 12° bis Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le contrat d'apprentissage prévu à l'article L. 6221-1 du code du travail et le contrat de professionnalisation prévu à l'article L. 6325-1 du même code constituent une activité professionnelle salariée. »

OBJET

Comme l'a souligné le Défenseur des droits dans son avis n°16-02, certaines préfectures rendent difficile l'accès aux contrats d'apprentissage et de professionnalisation des mineurs isolés étrangers (MIE) pris en charge par l'aide sociale à l'enfance.

Il recommande donc d'inclure à l'article L. 311-3 du CESEDA, « le fait que la carte d'un an délivrée de plein droit à l'étranger âgé de 16 à 18 ans déclarant vouloir exercer une activité professionnelle, inclut bien les contrats d'apprentissage et de professionnalisation ».

C'est l'objet de cet amendement.

ARTICLE 13 BIS

Amendement n° COM-14 présenté par

Le Gouvernement

Alinéa 3

Les mots « , L. 313-7-2 » sont remplacés par les mots « ou L. 313-7-2 » et les mots «  ou L. 313-13 » et « ou du 8° de l'article L. 314-11 » sont supprimés.

OBJET

Amendement de cohérence.

Le but de cet amendement est d'assurer la cohérence du dispositif d'accès à la carte de résident de longue durée-UE en ce qui concerne l'énumération des titres de séjour pouvant être pris en compte pour l'obtention de cette carte.

Les personnes reconnues réfugiées et les bénéficiaires de la protection subsidiaire pouvant prétendre à la délivrance d'une carte de résident de longue durée-UE en application des dispositions en vigueur de l'article L. 314-8-2, il est en conséquence nécessaire que les titres de séjour délivrés à ces personnes soient exclus de l'énumération des titres qui n'ouvrent pas droit à cette carte de résident. L'amendement proposé corrige en ce sens la rédaction du 3ème alinéa  de l'article  13 bis.

 

ARTICLE 13 QUATER

Amendement n° COM-3 présenté par

M. LECONTE

Alinéa 2

Supprimer le mot "second"

OBJET

Cet amendement consiste à permettre que l'attribution de la carte de résident permanent soit de droit dès son renouvellement, c'est à dire à l'issue de la date de validité de la carte de résident, ou  de la carte de résident longue durée UE.  

Dans une telle hypothèse l'étranger  sera déjà au minimum sur le territoire depuis 15 ans  à  l'expiration de sa première carte de résident (5 ans -de présence régulière- exigés pour prétendre à une première carte de résident, puis les 10 ans de validité de sa carte de résident).

Avec l'adoption de cet amendement, il n'aurait ainsi pas à attendre 25 ans avant d'obtenir de plein droit sa carte de résident permanent, ce qui semble clairement contraire à l'objectif d'intégration défendu  par le projet de loi.

ARTICLE 14

Amendement n° COM-20 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

L'alinéa 5 est supprimé

OBJET

L'alinéa 5 permet la remise en cause du droit au séjour d'un étranger en situation régulière dès lors que celui-ci a travaillé sans l'autorisation prévue à l'article L. 5221-5 du code du travail.

Les auteurs du présent amendement considèrent que cela pourrait inciter certains employeurs à recourir au travail dissimulé, permettant une pression forte sur les salariés embauchés.

Ils proposent, en conséquence, la suppression de cette disposition.

Amendement n° COM-11 présenté par

MM.  KALTENBACH, LECONTEet les membres du Groupe socialiste et républicain

Alinéa 12, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

, telles que la durée du séjour, l'existence d'enfants scolarisés et d'autres liens familiaux et sociaux

OBJET

Cet amendement vise à transposer l'article 7-2 de la directive dite "retour" pour préciser ce qu'il faut entendre par les circonstances propres à chaque cas pouvant permettre une prolongation du délai de départ volontaire.

Cette précision facilitera la compréhension des nouvelles dispositions et en garantira une application uniforme sur le territoire national.

Amendement n° COM-21 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

À l'alinéa 17, le mot :

« assortit »

est remplacé par les mots :

« peut assortir ».

OBJET

Contrairement à ce que prévoit cet alinéa, l'interdiction de retour sur le territoire français ne doit pas être décidée automatiquement, mais doit rester une possibilité.

En 1993, le Conseil constitutionnel avait déjà censuré l'idée d'une interdiction du territoire automatique en considérant que la mesure d'interdiction de retour d'un an lié à un arrêté de reconduite à la frontière « sans égard à la gravité du comportement ayant motivé cet arrêté, sans possibilité d'en dispenser l'intéressé ni même d'en faire varier la durée ; que, dans ces conditions, le prononcé de ladite interdiction du territoire par l'autorité administrative ne répond pas aux exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789 » (Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, considérant 49)

Or les cas prévus par le projet de loi pour prononcer une obligation de quitter le territoire sans délai sont similaires à ceux pour lesquels un arrêté de reconduite à la frontière était prononcé en 1993. En conséquence, l'interdiction de retour sera prononcée « sans égard à la gravité du comportement de l'étranger ».

Par ailleurs, le sixième considérant de la directive Retour prévoit que : « Conformément aux principes généraux du droit de l'Union européenne, les décisions prises en vertu de la présente directive devraient l'être au cas par cas et tenir compte de critères objectifs, ce qui implique que l'on prenne en considération d'autres facteurs que le simple fait du séjour irrégulier. », excluant donc toute automaticité.

Les auteurs du présent amendement proposent, en conséquence, la modification de cette disposition.

Amendement n° COM-22 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

I. - À l'alinéa 27, aux références :

« 3°, 5°, 7° »

Sont substituées les références :

« 1° à 5°, du 7° ».

II. - En conséquence, à l'alinéa 30, les références :

« des 1°, 2°, 4° ou ».

Sont remplacées par le mot :

« du ».

OBJET

En première lecture, le Sénat avait réduit le champ de la procédure contentieuse accélérée aux seuls étrangers visés au 6° du I de l'article L. 511-1, c'est-à-dire ceux faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) décidée à la suite du rejet définitif de leur demande d'asile.

Les auteurs du présent amendement considèrent que cette rédaction est préférable et souhaitent donc la rétablir.

Amendement n° COM-12 présenté par

MM.  KALTENBACH, LECONTEet les membres du Groupe socialiste et républicain

Après l'alinéa 35

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Au premier alinéa du II, les mots : « les quarante-huit heures » sont remplacés par les mots : « un délai de deux jours ouvrés » ;

OBJET

Le délai de recours de quarante-huit contre les mesures d'obligation de quitter le territoire français sans délai de départ volontaire doit être porté à deux jours ouvrés afin d'améliorer la mise en oeuvre effective de ce droit, notamment durant le week-end.

Amendement n° COM-13 présenté par

MM.  KALTENBACH, LECONTEet les membres du Groupe socialiste et républicain

Après l'alinéa 36

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° À la première phrase du premier alinéa du III, les mots : « les quarante-huit heures » sont remplacés par les mots : « un délai de deux jours ouvrés » ;

OBJET

Le délai de recours de quarante-huit heures contre les mesures d'assignation à résidence prononcées pour une durée de quarante-cinq jours, renouvelable, doit être porté à deux jours ouvrés afin de permettre la mise en oeuvre effective de ce droit, notamment durant le week-end.

Amendement n° COM-23 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

Après l'alinéa 36, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 3° bis A  À la première phrase du premier alinéa du III, les mots : « quarante-huit heures » sont remplacés par les mots « deux jours ouvrés » ; ».

OBJET

L'article L512-1 du CESEDA dispose qu'en cas de décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence, l'étranger peut demander au président du tribunal administratif l'annulation de cette décision dans les quarante-huit heures suivant sa notification.

Les auteurs du présent amendement considèrent que pour que le droit au recours soit effectif, notamment le week-end, le délai de recours doit être porté à 2 jours ouvrés.

En effet, l'impossibilité pour une personne d'exercer son droit au recours le week-end, faute d'avocat ou d'association disponible, est régulièrement rapportée.

Amendement n° COM-24 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

Les alinéas 39 et 40 sont supprimés

OBJET

Ces deux alinéas permettent à ce qu'il soit statué dans les 72 heures, par juge unique, sur les recours exercés par des personnes détenues contre les OQTF.

Les personnes détenues rencontrent déjà d'importants obstacles pour exercer leurs recours. L'accès aux avocats, associations et aux interprètes est très contraint. Des problèmes d'enregistrement des recours auprès des greffes sont régulièrement rapportés. De surcroît, il est très difficile pour une personne étrangère détenue de réunir les pièces d'un dossier en un temps si bref.

Les auteurs du présent amendement proposent, en conséquence, la suppression de ces dispositions.

ARTICLE 18 A

Amendement n° COM-25 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

Les alinéas 7 et 8 sont supprimés.

OBJET

La commission des lois de l'Assemblée Nationale a ajouté une disposition permettant à la cour d'appel de rejeter par voie d'ordonnance les déclarations d'appel manifestement irrecevables.

Les auteurs du présent amendement considèrent que cette possibilité constitue une atteinte importante au droit au recours et en proposent donc la suppression.

ARTICLE 18

Amendement n° COM-5 présenté par

M. LECONTE

Alinéas 8 et 9

Supprimer ces alinéas

OBJET

L'article 18 concernait initialement uniquement le recours aux forces publiques pour les personnes assignées à résidence.

L'alinéa 6 complète  l'article L. 214-4 par un alinéa permettant à l'autorité administrative d'être autorisée à requérir les services de police ou les unités de gendarmerie pour qu'ils visitent le domicile de l'étranger afin de s'assurer de sa présence et de le reconduire à la frontière ou, si le départ n'est pas possible immédiatement, de lui notifier une décision de placement en rétention.

Or, les alinéas 8 et 9, adoptés lors de la séance publique à l'Assemblée nationale, permettent, en renvoyant à l'article L 523-1 du CESEDA, d'étendre cette possibilité aux étrangers non assignés à résidence sous le coup d'un arrêté d'expulsion.

Ainsi ces alinéas, qui dénaturent l'esprit de l'article 18 qui était consacré aux personnes assignés à résidence, permettent d'aller chercher chez eux des personnes qui ne font pas l'objet d'une mesure privative de liberté.

ARTICLE 19

Amendement n° COM-26 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

Les alinéas 4 à 9 sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Le premier alinéa du présent article n'est pas applicable à l'étranger accompagné d'un mineur. »

OBJET

Cet amendement propose d'interdire, sans exception, la rétention administrative de tous les mineurs, comme le recommande le Défenseur des droits dans son avis n°15-17.

En encadrant la rétention des mineurs cet article permet la légalisation de cette pratique contestable.

L'enfermement d'enfants en centre de rétention a déjà été plusieurs fois considéré par la cour européenne des droits de l'homme comme un traitement inhumain et dégradant au sens de l'article 3 de la CEDH. En 2014, 5 692 enfants ont été ainsi enfermés, 110 en métropole et 5 582 à Mayotte.

La réforme proposée ne permet pas d'éviter cet enfermement. L'intérêt supérieur de l'enfant commande pourtant qu'il ne soit pas placé en rétention.

Le Défenseur des Droits dans son avis n°16-02 note aussi que « le dernier alinéa crée une nouvelle dérogation qui n'était pas prévue par la circulaire. Sous couvert de protéger l'intérêt de l'enfant, l'administration pourra recourir au placement en rétention afin de faciliter l'exécution de la mesure d'éloignement. Ce cas de dérogation qui vient probablement légaliser une pratique administrative (placement « éclair » dans un hôtel avant le départ, ce que le Défenseur des droits a pu constater à travers les réclamations dont il a été saisi) comporte le risque d'un recours systématique au placement en rétention. Ajoutons que faire préciser dans la loi que ces placements ont lieu « si l'intérêt de l'enfant le commande » est pour le moins paradoxal, tant l'intérêt supérieur de l'enfant est foulé en cas de privation de liberté au sein des centres de rétention.

« En conséquence, alors que le projet de loi vise à limiter le placement des enfants en rétention, il consacre au contraire dans la loi des pratiques condamnables au regard des articles 3, 5 et 8 de la CEDH et 3-1 de la CDE. »

Amendement n° COM-4 présenté par

M. LECONTE

I. - Alinéa 4

Supprimer le mot :

, sauf :

II. - Alinéas 5 à 9

Supprimer ces alinéas.

OBJET

Le présent amendement vise à interdire totalement et en toute hypothèse la rétention en CRA des mineurs, y compris accompagnés de leurs parents.

Dans ce dernier cas, l'assignation à résidence de la famille sera la seule alternative.

ARTICLE 22

Amendement n° COM-27 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

À l'alinéa 11, avant les mots :

« pas respecté »,

est inséré le mot :

« volontairement »

OBJET

Les prescriptions liées à l'assignation à résidence peuvent être très larges.

Les auteurs du présent amendement préconisent donc, dès lors qu'il pourra avoir des conséquences très lourdes pour la personne, que le non-respect des prescriptions soit volontaire.

Cette condition d'intentionnalité est d'ailleurs prévue pour les visites domiciliaires mises en place par le II du présent article.

ARTICLE 25

Amendement n° COM-28 présenté par

Mme BENBASSAet les membres du Groupe écologiste

L'article 25 est supprimé

OBJET

L'article 25 créé pour les préfets un droit de communication d'informations privées, de la part d'une longue liste d'administrations ou entreprises publiques et privées, à l'exception des informations protégées par le secret médical.

Cette disposition est fortement attentatoire aux libertés individuelles et à la protection des données personnelles. La CNCDH dans son avis sur le présent texte, « y voit une atteinte disproportionnée aux droits garantis à l'article 8 de la CESDH » d'autant que cet article 25 n'organise aucune procédure contradictoire. Le Défenseur des droits a également recommandé la suppression de cet article dans son avis n°15-17, qui indique que l'article 25 « est sans doute la disposition la plus contestable du texte en ce qu'elle atteste de la forte suspicion à l'égard des étrangers et constitue une atteinte disproportionnée aux libertés individuelles et au secret professionnel, notamment des travailleurs sociaux. »

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 26 BIS

Amendement n° COM-1 présenté par

M. SOILIHI

Après l'article l'article 26 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi rend obligatoire la compétence en matière de l'aide sociale à l'enfance par le département de Mayotte.

OBJET

L'article L. 543-1 du code de l'action sociale et de la famille en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008 disposait que cette compétence était facultative pour le Département de Mayotte.

Le Département ne s'est ainsi jamais doté d'un projet de service, en dépit du caractère obligatoire et structurant de ce document qui définit les objectifs de la collectivité dans le domaine de la protection de l'enfance en danger et présente les possibilités et les modalités d'accueil des mineurs, l'organisation et le fonctionnement du service, ainsi que le rôle des intervenants. L'absence de projet de service nuit d'autant plus à la conduite de l'action de la collectivité que le règlement départemental d'aide sociale ne peut lui être substitué en raison de son obsolescence et de son imprécision, notamment en matière de prise en charge des enfants.

Si le Département a adopté un schéma directeur de l'enfance et de la famille portant sur la période 2010-2015, document stratégique qui permet normalement de piloter à moyen terme les ajustements nécessaires entre l'offre et les besoins, ce schéma est resté largement inappliqué, faute de moyens et de volonté. À quelques mois de son terme, force est de constater que, hormis l'amélioration du fonctionnement de la cellule de recueil des informations préoccupantes, aucune des actions majeures ou innovantes prévues dans ce schéma n'avait été réalisée et ne le serait : il n'existe toujours pas de structure d'hébergement collectif, aucune démarche de conventionnement avec le secteur associatif n'a été entreprise, aucune prise en charge spécialisée en direction des publics présentant des troubles psychiatriques ou moteurs n'a été initiée ; les enfants ne bénéficient toujours pas d'un projet éducatif individuel ; le dispositif des tiers de confiance n'a pas été expérimenté ; le nombre d'éducateurs spécialisés n'a guère augmenté.

Ce résultat n'a rien de surprenant. Il traduit la faiblesse chronique et structurelle des moyens budgétaires consentis à ce domaine d'action par le Département.

Amendement n° COM-2 présenté par

M. SOILIHI

Après l'article 26 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Compte tenu des drames causés par les traversées maritimes entre Mayotte et l'Union des Comores, il est créé une instance bilatérale entre la République française et l'Union des Comores qui se réunit à un cycle déterminé par convention entre les deux puissances.

Cette instance associe les autorités politiques nationales et locales des deux Etats. Pour la partie française tous les niveaux de responsabilités sont représentés.

Sans préjudice aux prescriptions de la convention dans laquelle les deux puissances fixent leur commune volonté d'éviter les drames à répétition, un décret détermine les modalités d'intervention des autorités française.

En France, font partie de plein droit de cette organisation :

-        Le ministre des Outre-mer,

-        L'ambassadeur de France aux Comores,

-        Le président du Conseil départemental de Mayotte ou son représentant,

-        Les députés de Mayotte,

-        Les sénateurs de Mayotte,

-        Et le président de l'association des maires de Mayotte ou son représentant.

L'octroi de l'aide publique au développement sera fonction des résultats cette organisation bilatérale.

OBJET

L'immigration irrégulière reste le fléau qui gangrène le développement de Mayotte. Le présent se propose de fixer un instrument démocratique de discussion bipartite qui associe en amont les élus mahorais pour trouver des solutions durables dans un esprit de coresponsabilité.

ARTICLE 29

Amendement n° COM-6 présenté par

M. LECONTE

Alinéa 10 et 11

Supprimer ces alinéas

OBJET

Les alinéas 10 et 11 complètent l'article L. 551-3 du CESEDA par une phrase ainsi rédigée  « Lorsque le demandeur provient d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr en application de l'article L. 722-1, l'autorité administrative peut opposer l'irrecevabilité de la demande d'asile présentée au delà des cinq premiers jours de rétention dans le seul but de faire échec à l'exécution effective et imminente de la mesure d'éloignement. »

Cet ajout adopté en séance publique à l'Assemblée nationale est contraire à l'esprit du présent projet de loi et à la réforme de l'asile entrée en vigueur en juillet 2015.

Il porte atteinte à la répartition des compétences entre les autorités administratives et l'OFPRA, qui doit restée seule compétente pour déterminer la recevabilité d'une demande d'asile. Il convient donc de supprimer ces alinéas.


* 1 En effet, dans une décision n° 89-261 DC du 28 juillet 1989, Loi relative aux conditions de séjour et d'entrée des étrangers en France, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition qui aurait confié au juge judiciaire la compétence pour apprécier la légalité des mesures d'éloignement.

* 2 Cf. notamment les articles 8 bis (travailleurs intragroupes ICT), 10 bis (parents d'enfants malades), 10 ter (violences conjugales sans ordonnance de protection), 13 bis (cartes de résident longue durée-UE) et 13 ter (personnes admises au regroupement familial, conjoints de Français et parents d'un enfant français).

* 3 Ce terme ne précise par exemple pas le degré de parenté correspondant ni s'il s'agit de violences commises sur une personne de ligne directe (ascendants et descendants) ou collatérale (frères, soeurs, cousins, etc.).

* 4 Alors que la majorité des titres de séjour ont une durée de validité d'un an.

* 5 Cf. l'article 8 de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial.

* 6 Cette mesure serait applicable à un étranger ne pouvant justifier être entré régulièrement sur le territoire français (1°), s'il s'est maintenu sur le territoire à l'expiration de son visa (2°) ou de son titre (3°), ou s'il a été débouté de sa demande d'asile (nouveau 6°, créé par le projet de loi).

* 7 Le non-respect de ce délai n'entraîne cependant aucune conséquence.

* 8 Les universités se bornant à produire des éléments permettant à l'autorité administrative d'apprécier cette situation.

* 9 Décision n° 98-402 DC du 25 juin 1998 Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, considérant n° 2 : « Il ressort de l'économie de l'article 45 que des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'en effet, s'il en était ainsi, des mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions, pourraient être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte paritaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ».

* 10 Le service civique permet à des jeunes âgés de seize à ving-cinq ans de réaliser des missions d'intérêt général auprès de personnes morales agréées (personnes publiques et associations principalement).

* 11 Rapport n° 3423 de M. Erwann Binet fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif au droit des étrangers, p. 129.