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Proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités

30 mars 2016 : Nouvelles intercommunalités ( rapport - première lecture )

Rapport n° 516 (2015-2016) de M. Patrick MASCLET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 mars 2016

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N° 516

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 mars 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Jacques MÉZARD et plusieurs de ses collègues modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités,

Par M. Patrick MASCLET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

415 et 517 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 30 mars 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, puis de Mme Catherine Troendlé et de M. François Pillet, vice-présidents, la commission des lois a examiné le rapport de M. Patrick Masclet, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités.

La proposition de loi ouvre aux commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) la faculté de différer du 1er janvier 2017 au 1er janvier 2018 l'entrée en vigueur d'un arrêté préfectoral de mise en oeuvre du schéma départemental révisé de coopération intercommunale.

La commission des lois a considéré que cet assouplissement permettrait de faciliter la mise en place des opérations complexes résultant notamment de la fusion d'un grand nombre de communautés. Un délai supplémentaire s'avère, en effet, dans certains cas indispensable pour régler les difficultés résultant de périmètres intercommunaux prévus dans les schémas, qu'il s'agisse de leur gouvernance, de l'ajustement de leurs compétences ou du rapprochement des fiscalités des communautés préexistantes.

En revanche, la proposition de loi n'organise pas un report global de l'application des schémas. Dès lors que les élus concernés se déclarent « en ordre de marche », les nouvelles intercommunalités seront créées à l'échéance normale prévue par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République dite Notre du 7 août 2015, le 1er janvier 2017.

Le texte de la proposition de loi, à l'initiative du rapporteur et l'accord de l'auteur, a été précisé sur plusieurs points :

- le report serait réservé aux arrêtés de fusion pour ne pas bloquer les autres projets ;

- la CDCI en déciderait à la majorité de ses membres ;

- cette décision devrait intervenir, avant le 31 juillet 2016, pour permettre aux communes et communautés du périmètre, consultées par le préfet sur l'arrêté de fusion, de se prononcer en toute connaissance de cause.

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

En 2010, le législateur a prescrit l'achèvement et la rationalisation de l'intercommunalité, formalisés, dans chaque département, par un schéma de coopération intercommunale. Les nouvelles communautés en résultant ont été mises en place au 1er janvier 2014.

Vingt mois plus tard, le Parlement, par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, a décidé une nouvelle étape de ce mouvement. La plus grande intégration des groupements qui en résultera, passe à la fois par le relèvement du seuil démographique minimal de constitution des périmètres et par de nouveaux transferts obligatoires de compétences communales.

Le calendrier de l'opération a été, cette fois, plus resserré. La loi a été promulguée le 7 août 2015. Les préfets devaient arrêter le projet de schéma le 15 octobre suivant au plus tard avant qu'ils ne procèdent successivement, au cours de l'automne puis de l'hiver, aux consultations des collectivités concernées et à la saisine des commissions départementales de la coopération intercommunale appelées à se prononcer sur les projets après les avoir, le cas échéant, modifiés.

Les schémas, une fois arrêtés au plus tard avant le 31 mars, devront être mis en oeuvre durant les neuf mois suivants. Les nouvelles intercommunalités seront mises en place le 1er janvier 2017. Ce délai est d'autant plus contraint que les projets préfectoraux, dans un certain nombre de départements, ont été plus ambitieux que les prescriptions minimales fixées par le législateur, engendrant un grand nombre de complexités.

La proposition de loi de notre collègue Jacques Mézard vise à assouplir ce délai, dans certains cas, pour permettre aux élus de disposer du temps nécessaire à la mise en place des fusions complexes.

Soucieux d'ajuster la loi aux réalités locales, votre rapporteur a interrogé les cent présidents des associations départementales des maires sur le bien-fondé et l'utilité de la proposition de loi. Que soient remerciés tous ceux qui ont répondu à sa demande et enrichi ainsi les travaux de la commission des lois.

I. UNE PROFONDE RÉFORME DES CARTES INTERCOMMUNALES CONSÉCUTIVE À L'ÉLARGISSEMENT DES PÉRIMÈTRES COMMUNAUTAIRES

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui a institué les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), lesquels ont été élaborés tout au long de l'année 2011, en avait prévu une révision au moins sexennale.

En 20121(*), cependant, le législateur a modifié la période de révision tout en conservant sa périodicité : il a avancé de trois ans la date du premier rendez-vous en la fixant à l'année suivant le prochain renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, soit en 2015. Il entendait permettre l'aboutissement, sous une forme achevée, de tous les projets inscrits dans les schémas de 2011.

Cette clause de revoyure s'est « effacée » devant la nouvelle étape de rationalisation initiée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

A. LE RELÈVEMENT DES SEUILS DÉMOGRAPHIQUES DE CONSTITUTION DES INTERCOMMUNALITÉS

La réforme en cours des cartes intercommunales, tout en renforçant leur cohérence avec les bassins de vie, s'inscrit principalement dans l'élargissement des périmètres résultant du relèvement du seuil démographique minimal de constitution des EPCI à fiscalité propre de 5 000 habitants, tel que fixé en 2010, à 15 000 habitants à l'issue de l'examen de la loi par le Parlement. Cette limite a cependant été assortie d'un ensemble de dérogations destinées à tenir compte de la diversité territoriale. Le seuil est en conséquence adapté sans pouvoir, dans tous les cas, être inférieur à 5 000 habitants.

Les communautés de communes qui, aujourd'hui, n'atteignent pas ce niveau de population, devront donc évoluer pour s'y conformer.

1. Le critère démographique

Les deux premiers assouplissements se fondent sur la diversité de peuplement du territoire national. Ils sont fonction de la densité démographique locale sous la double référence de la communauté et de son département d'implantation.

a) La densité démographique du périmètre intercommunal est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à cette dernière référence.

Le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale.

Cette première dérogation trouvait à s'appliquer dans 57 départements en dessous de la densité nationale qui est égale à 103,4 habitants au kilomètre carré. La densité requise de l'intercommunalité pour bénéficier de la dérogation est donc de moins de 56,7 habitants/km2.

Les 57 départements d'exercice de la dérogation2(*)

Aisne, Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Ardèche, Ardennes, Ariège, Aube, Aude, Aveyron, Charente, Charente-Maritime, Cher, Corrèze, Corse-du-Sud, Haute-Corse, Côte-d'Or, Côtes-d'Armor, Creuse, Dordogne, Doubs, Drôme, Eure, Eure-et-Loir, Gers, Indre, Indre-et-Loire, Jura, Landes, Loir-et-Cher, Haute-Loire, Loiret, Lot, Lot-et-Garonne, Manche, Marne, Haute-Marne, Mayenne, Meuse, Nièvre, Orne, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Haute-Saône, Saône-et-Loire, Sarthe, Savoie, Deux-Sèvres, Somme, Tarn, Tarn-et-Garonne, Vendée, Vienne, Haute-Vienne, Vosges, Yonne, Guyane.

b) La densité démographique du périmètre est inférieure à 30 % de la densité nationale. Elle doit donc être de moins de 31,02 habitants/km2.

Le seuil minimal est alors de 5 000 habitants.

2. Les facteurs géographiques

La troisième dérogation est fondée sur les caractéristiques géographiques des territoires.

Elle s'applique aux EPCI à fiscalité propre qui comprennent une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne ou qui regroupent toutes les communes composant un territoire insulaire.

À titre d'exemple, le Cantal et les Hautes-Alpes sont intégralement classés en zone de montagne alors que d'autres comme les Vosges ne le sont que partiellement. Dès lors que la moitié des communes du périmètre est classée « montagne », le seuil minimal est de 5 000 habitants.

Il en est de même pour les îles comptant plusieurs communes comme Belle-Île dans le Morbihan.

Rappelons que les îles mono-communales, telle Bréhat dans les Côtes-d'Armor, sont exemptées de couverture intercommunale.

3. Une clause de repos

La dernière exemption concerne les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issus d'une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la loi NOTRe, c'est-à-dire le 9 août 2015.

Elle vise à éviter la remise immédiate sur le métier des communautés résultant de fusions récentes qui présentent déjà une taille « convenable » au regard du nouveau seuil de droit commun.

B. LE RAPPEL DES MODALITÉS DE RÉVISION DES SCHÉMAS DÉPARTEMENTAUX DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Pour mémoire, il peut être utile de rappeler la procédure et le calendrier de la révision des SDCI et de leur mise en oeuvre.

Débutée officiellement à la promulgation de la loi Notre, le 9 août 2015, l'opération doit s'achever le 31 décembre 2016.

1. La révision des SDCI

La procédure fixée par l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales est enserrée par les délais fixés par l'article 33 de la loi Notre du 7 août 2015.

a) Le projet de schéma est élaboré par le préfet puis présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI).

Cette présentation a eu lieu au plus tard le 15 octobre 2015.

b) Le projet est ensuite adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de la situation existante. Ils disposent d'un délai de deux mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, leur avis est réputé favorable.

Lorsqu'une proposition intéresse des collectivités appartenant à des départements différents, le préfet saisit pour avis son homologue du ou des autres départements concernés, lequel se prononce dans un délai de deux mois après avoir consulté la CDCI. À défaut, l'avis est réputé favorable.

c) Le projet de schéma, ainsi que l'ensemble des avis ainsi recueillis, sont alors transmis pour avis à la CDCI qui dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. La CDCI peut modifier le projet de schéma à la majorité des deux tiers de ses membres.

Les commissions départementales ont été saisies des projets préfectoraux avant la fin du mois de décembre 2015.

d) Le schéma est arrêté par le préfet et fait l'objet d'une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département.

L'arrêté préfectoral doit être pris avant le 31 mars 2016.

2. La mise en oeuvre des SDCI

La déclinaison territoriale des SDCI s'inscrit dans une période de neuf mois, du 1er avril au 31 décembre 2016.

Elle est organisée par l'article 35 de la loi Notre qui a repris la structure générale arrêtée par la loi du 16 décembre 2010.

a) Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale et jusqu'au 15 juin prochain, le préfet définit par arrêté, pour la mise en oeuvre du schéma, tout projet de périmètre d'un EPCI à fiscalité propre - création, modification de périmètre ou fusion d'établissements.

Le préfet peut également définir un projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma, dans les mêmes conditions et sous réserve du respect des objectifs et de la prise en compte des orientations fixées par l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales3(*), après avis de la CDCI.

b) Dans ce dernier cas, la commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé favorable. Le projet de périmètre intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la CDCI aux deux tiers de ses membres.

c) L'arrêté de projet de périmètre est notifié par le préfet au maire de chaque commune4(*) qui y est incluse afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. À compter de la notification, le conseil municipal dispose d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

La création, la modification du périmètre ou la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté préfectoral, après accord des conseils municipaux des communes intéressées. Dans cette procédure exceptionnelle, la majorité requise pour recueillir l'accord s'écarte du droit commun5(*) : l'accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

d) À défaut d'accord des communes et sous réserve de l'achèvement des procédures de consultation, le préfet peut créer, modifier le périmètre ou fusionner les EPCI, par décision motivée (le « passer outre »), après avis favorable de la CDCI lorsqu'il s'agit d'un projet ne figurant pas au schéma, ou avis simple lorsqu'il s'agit d'un projet figurant au schéma. Avant de rendre son avis, la commission départementale entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à même d'éclairer ses délibérations. Elle dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le préfet intègre à son projet les amendements adoptés par la commission départementale aux deux tiers de ses membres.

e) La création, la modification du périmètre ou la fusion d'EPCI à fiscalité propre est prononcée par arrêté préfectoral avant le 31 décembre 2016.

f) Les conseils municipaux disposent d'un délai de trois mois à compter de la publication de l'arrêté définitif et en tout état de cause jusqu'au 15 décembre 2016 pour décider de la composition du conseil communautaire.

Calendrier de mise en oeuvre
de la carte de l'intercommunalité

C. DES CAS COMPLEXES À GÉRER DANS NOMBRE DE DÉPARTEMENTS

La révision en cours des SDCI implique, dans certains territoires, des bouleversements majeurs dans la recomposition des intercommunalités.

Un grand nombre de propositions dessinées par les préfets, si elles n'étaient pas modifiées par les CDCI, présage une mise en place délicate à conduire des nouvelles intercommunalités.

En effet, la lecture des projets préfectoraux de SDCI permet de recenser des opérations complexes, qu'il s'agisse du nombre des communes regroupées au sein d'un même EPCI à fiscalité propre ou du nombre de fusions créant la nouvelle communauté.

1. La multiplication des communautés « XXL »

Cette dénomination d'intercommunalités « XXL » a été retenue par l'Assemblée des communautés de France (AdCF) pour les intercommunalités constituées de 50 communes et plus.

Ces grands groupements préexistaient à la révision en cours des schémas. L'AdCF en a décompté 46 au 1er janvier 2015. Le plus vaste, la communauté de communes de la Haute-Saintonge (Charente-Maritime), compte 131 communes-membres6(*).

Les « XXL » sont cependant appelées à se multiplier en nombre et en effectif communal, certains projets de schéma prévoyant des EPCI à fiscalité propre de plus de 200 communes. Certes, ces derniers - de l'ordre de quelques unités - sont l'exception mais en revanche une quinzaine de projets présentent des communautés de plus de 100 communes.

Quelques exemples d'intercommunalités « XXL »
prévues dans les projets préfectoraux

Ain : 2 de 54 et 75 communes ; Aisne : 2 à 51 et 101 communes ; Ardèche : 2 à 72 et 73 communes ; Ardennes : 1 à 59 communes ; Ariège : 4 à 56 (2 fois), 95 et 98 communes ; Aveyron : 1 à 79 communes ; Calvados : 5 à 56, 68, 74, 106 et 108 communes ; Charente : 4 à 56 (deux fois), 63 et 82 communes ; Corrèze : 3 à 57, 65 et 69 communes ; Côtes-d'Armor : 2 à 51 et 60 communes ; Creuse : 2 à 73 et 93 communes ; Drôme : 2 à 65 et 67 communes ; Eure-et-Loir : 2 à 57 et 58 communes ; Gard : 1 à 75 communes ; Haute-Garonne : 4 à 55, 58, 77 et 105 communes ; Gers : 1 à 76 communes ; Gironde : 2 à 50 et 65 communes ; Indre-et-Loire : 2 à 67 et 72 communes ; Jura : 1 à 141 communes ; Loire : 3 à 61, 81 et 89 communes ; Haute-Loire : 3 à 60, 91 et 106 communes ; Manche : 4 à 85, 110, 163 et 210 communes ; Marne : 5 à 61, 67 (2 fois), 71 et 79 communes ; Meurthe-et-Moselle : 1 à 55 communes ; Meuse : 2 à 101 et 107 communes ; Oise : 1 à 61 communes ; Pas-de-Calais : 3 à 55, 104 et 2057(*) communes ; Puy-de-Dôme : 2 à 58 et 92 communes ; Pyrénées-Atlantiques : 1 à 158 communes ; Hautes-Pyrénées : 5 à 50, 54, 58, 70 et 72 communes ; Haut-Rhin : 1 à 79 communes ; Seine-Maritime : 6 à 54, 61, 62, 65, 77 et 81 communes ; Somme : 5 à 56, 62, 70, 71, et 120 communes ; Vosges : 5 à 62, 70, 75, 77 et 80 communes.

Pour sa part, l'AdCF8(*) a recensé 142 propositions de communautés « XXL » -prévues par plus de la moitié des projets préfectoraux- « pour beaucoup en zone à dominante rurale, mais pas exclusivement », dont 92 projets rassemblant entre 50 et 74 communes et 50 au-dessus de cet effectif. Selon son recensement, 502 intercommunalités sont en conséquence concernées, « soit plus de 10 000 communes et presque 8,4 millions d'habitants », relevant de 466 communautés de communes, 34 communautés d'agglomération et 2 communautés urbaines.

La taille de ces intercommunalités soulève en premier lieu la question de leur gouvernance. Quelle peut être la part prise à la conduite de la collectivité par les plus petites communes au sein d'un organe délibérant nécessairement pléthorique, chaque commune disposant de droit d'un siège, quelle que soit sa population ?

Par ailleurs, ces intercommunalités XXL sont proposées indépendamment de la situation démographique de leur département d'implantation. Les projets de schéma de la Creuse, du Gers, de la Meuse en prévoient pour une densité départementale respective de 21,8, 30,3 et 31 habitants au kilomètre carré. Se pose inévitablement la question de la gestion d'une collectivité dotée de compétences de proximité sur un vaste territoire. C'est notamment le cas d'une fusion projetée dans le Cantal qui s'étendrait sur 1 366,34 km2 ou d'une nouvelle agglomération d'une superficie de 1 236,83 km2 dans l'Ain.

2. Les difficultés engendrées par les fusions

Les projets préfectoraux de SDCI privilégient majoritairement le choix d'élargir les périmètres intercommunaux par la fusion bloc par bloc.

Or, créer un nouvel EPCI à fiscalité propre par le regroupement de communautés préexistantes est une opération délicate qu'il convient de préparer minutieusement pour assurer sa réussite.

Quatre chantiers sont principalement concernés : l'harmonisation des compétences précédemment exercées par les établissements fusionnés ; le rapprochement de leur fiscalité, d'autant plus ardu quand les anciennes communautés avait choisi des systèmes différents - fiscalité professionnelle unique ou fiscalité additionnelle - ; le choix de la répartition des sièges entre les communes membres au sein du nouvel établissement ; la réorganisation des services par leur unification et la gestion des personnels qui y étaient affectés, qu'il s'agisse de leur nouvelle affectation ou de leurs conditions d'emploi.

L'AdCF, dans une note de mars 2016 établie d'après une enquête qu'elle a menée sur les fusions réalisées au cours de la dernière décennie, indique la nécessité d'un délai moyen de préparation de 15 mois : « Dans le cas où la fusion a été effectuée en moins d'un an, il apparaît que de nombreux éléments de difficultés n'ont pas pu être pleinement anticipés ».

Dans la mise en oeuvre des SDCI s'ils sont appliqués en l'état, l'exercice sera d'autant plus ardu que de nombreux projets prévoient des fusions multiples, de trois communautés et plus. On peut citer, à titre d'exemples, des fusions de cinq communautés (105 communes) en Haute-Garonne, six (65 communes) en Corrèze, 7 (77 communes) dans l'Ain, 8 (95 communes) dans l'Ariège, sans compter le projet de communauté basque rassemblant les dix EPCI à fiscalité propre du périmètre (Pyrénées-Atlantiques) ou la réorganisation proposée pour le Cotentin regroupant 11 communautés de communes auxquelles s'ajouterait la commune nouvelle de Cherbourg-en-Cotentin.

II. UNE PROPOSITION DE LOI OPPORTUNE POUR FACILITER LA MISE EN PLACE DES NOUVEAUX GROUPEMENTS

La faculté ouverte par la proposition de loi, sans constituer un report global de la mise en oeuvre du schéma départemental, devrait offrir aux élus un temps suffisant pour aplanir les difficultés particulièrement délicates résultant de certains périmètres.

Il doit s'agir, pour votre commission des lois, d'un assouplissement réservé aux projets les plus complexes.

A. UNE FACULTÉ OUVERTE AU CAS PAR CAS PAR SON AUTEUR

L'objectif fixé à la présente proposition de loi est de laisser « un temps suffisant de planification aux élus pour la mise en oeuvre des nouvelles intercommunalités »9(*).

À cette fin, son article unique ouvre à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) la faculté de décider du report d'un an - du 1er janvier 2017 au 1er janvier 2018 - de l'entrée en vigueur d'un arrêté de mise en oeuvre du SDCI - création, extension du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre ou fusion d'établissements.

Dans ce cas, le préfet serait tenu de différer en conséquence l'application de son arrêté.

Pour l'auteur de la proposition de loi, il ne s'agit nullement de remettre en cause les schémas qui seront adoptés au 31 mars prochain. Notre collègue Jacques Mézard a indiqué à votre rapporteur qu'il souhaitait desserrer le calendrier pour permettre de mieux régler les difficultés résultant de certains des périmètres prévus dans les projets, qu'il s'agisse de leur gouvernance, de l'ajustement de leurs compétences ou du rapprochement des fiscalités des établissements préexistants.

Le dispositif proposé ne vise pas à bloquer la mise en place, à l'échéance fixée par la loi du 7 août 2015, des communautés, dès lors que les élus concernés se déclarent « en ordre de marche ».

Pour le président Jacques Mézard, « dans l'intérêt général, il (le processus de révision des schémas) doit aboutir à la détermination de territoires équilibrés dans lesquels l'action publique sera facilitée et optimisée au service de nos concitoyens »10(*).

Par sa proposition de loi, il entend faciliter ce résultat en élargissant le délai de mise en oeuvre pour les périmètres qui le nécessiteraient.

B. UN DISPOSITIF NÉCESSAIREMENT DESTINÉ AUX OPÉRATIONS COMPLEXES

Au regard de la diversité des situations résultant de la révision des SDCI et de l'objectif assigné au dispositif proposé, votre commission des lois est convaincue de son utilité. Elle l'a cependant resserré, sur la proposition de son rapporteur et avec l'accord de l'auteur, pour le réserver aux seules opérations les plus complexes ainsi d'ailleurs que l'a conçu l'auteur de la proposition de loi.

Il ne s'agit pas ainsi d'organiser un report général de la mise en oeuvre des SDCI mais de la faciliter en permettant qu'elle s'effectue de manière plus sereine et cohérente dans tous ses volets.

Ce même souci avait d'ailleurs conduit votre commission puis le Sénat, lors de l'examen parlementaire de la loi du 7 août 2015, à allonger d'un an le calendrier de la révision des SDCI et de leur mise en oeuvre. Ce desserrement des délais était destiné à offrir le temps nécessaire aux travaux des CDCI et à la consultation des collectivités concernées pour dessiner des projets de territoire cohérents. Le Gouvernement a finalement imposé son calendrier très contraint.

En permettant, sous conditions, de prolonger d'un an son terme, le texte établi par la commission des lois offre un délai supplémentaire pour mieux préparer l'organisation et le fonctionnement à venir de certaines des nouvelles communautés, nécessairement compliquées à construire, qu'il s'agisse de leur effectif communal, de la diversité de leur périmètre, partagé entre territoires rural et urbain, de leur fiscalité, par nature différente, ainsi que de l'harmonisation de leurs compétences. À cet égard, doit être notamment réglé le sort des compétences précédemment exercées par les communautés fusionnées, tels les services à la personne, le scolaire, attributions qui ne seront pas nécessairement reprises à l'échelle du périmètre élargi.

Les consultations auxquelles a procédé votre rapporteur inclinent en majorité pour l'ouverture d'une telle faculté.

À commencer par l'AdCF qui , par la voix de son vice-président, M. Marc Fesneau, l'a rappelé à votre rapporteur. L'Association des maires de France (AMF) s'inscrit dans une démarche identique en la réservant à des projets identifiés pour recéler de réelles difficultés de construction de la future communauté. Sa représentante, notre collègue Françoise Gatel, a indiqué que le report proposé était utile en ce qu'il permettrait de mieux préparer et anticiper les évolutions des périmètres, de construire de manière concertée un nouveau projet territorial. Cependant, il devrait être d'application limitée pour permettre aux projets achevés d'être concrétisés à l'échéance normale, au 1er janvier 2017. Le principe porté par la proposition de loi répond à de nombreuses demandes d'élus inquiets des délais contraints, ajoute l'AMF.

Cette tonalité se retrouve dans les observations transmises à votre rapporteur par les présidents des associations départementales des maires (ADM).

Les réponses reçues ne réclament pas unanimement un allongement du délai, repoussé par le président de l'association des maires du Calvados, notre ancien collègue Ambroise Dupont, ou le président de l'association des maires des Vosges, M. Dominique Peduzzi. Dans les deux cas, il est observé qu'après de fortes tensions lors de la phase de révision du schéma, la majorité des élus souhaitent maintenant que les choses soient conduites à leur terme normal. Une même position est affirmée par notre collègue Yves Détraigne, président de l'ADM de la Marne.

La majorité des courriers, cependant, appellent de leurs voeux la faculté ouverte par la proposition de loi.

Notre ancien collègue Pierre Jarlier, qui préside l'ADM du Cantal, note que l'allongement proposé est une nécessité, à condition qu'il ne concerne que les seuls territoires dans l'impossibilité d'organiser les fusions de leurs intercommunalités avant le terme fixé par la loi Notre. À l'appui de son analyse, il indique que des communes de son département se sont opposées au projet préfectoral de schéma en regrettant principalement les délais imposés à la mise en oeuvre de fusions qui y sont inscrites : selon l'amendement déposé pour s'opposer à l'un de ces projets mais non adopté par la CDCI aux deux tiers de ses membres, la concision du calendrier ne permet pas de le conduire « dans des conditions satisfaisantes ni même acceptables » en raison des différences existant entre les deux collectivités concernées.

Notant que le délai laissé à la CDCI pour délibérer du projet de schéma avait été trop court, le président de l'ADM de la Vienne, M. Yves Bouleux, note que le report pourrait permettre un travail productif sur l'organisation et les compétences des futures communautés. De même, M. Daniel Spagnou, président de l'association des maires du département des Alpes-de-Haute-Provence, observe qu'une année supplémentaire serait opportune pour définir les compétences.

Ce point de vue rejoint la remarque du président de l'association des maires de la Somme, M. Jean-Claude Billot, selon lequel la phase d'élaboration des SDCI n'a pas permis d'examiner les projets des intercommunalités résultant des fusions proposées par le préfet, non plus que leurs retombées financières et matérielles. Selon lui, le délai fixé par l'article 35 de la loi Notre ne permet pas de mener une véritable réflexion de fond.

Pour sa part, l'association des maires et présidents d'intercommunalité de la Haute-Loire note que l'anticipation par les préfets de ce département de la révision du schéma, a permis aux maires et à la CDCI de disposer de temps pour se livrer à la réflexion et à l'analyse permettant d'aboutir à une carte cohérente. Pour elle, le report proposé d'un an autoriserait ce travail indispensable dans les départements où il n'a pu avoir lieu.

Pour le président de l'ADM de l'Ardèche, M. Maurice Weiss, au regard du très lourd travail qu'implique une opération de fusion, une année supplémentaire permettrait aux différentes parties, élus et services, de la préparer de façon sereine et réfléchie.

La présidente de l'association des maires du Puy-de-Dôme, Mme Pierrette Daffix-Ray, souligne qu'une grande majorité des maires et présidents d'intercommunalité ont, à de nombreuses reprises, insisté sur les difficultés de mise en oeuvre liées aux délais trop contraints. Ces élus souhaitent disposer de plus de temps pour procéder à des audits, des simulations financières et techniques ...

Ce que confirme le président des maires du Loiret, M. Frédéric Cuillerier, qui, exprimant son entier soutien à la proposition de loi, note que faute de l'achèvement des études préalables aux évolutions des périmètres, de nombreuses communes ont marqué des réticences pouvant compromettre l'avenir même des nouvelles communautés. C'est pourquoi, le délai supplémentaire proposé lui apparaît indispensable à une mise en oeuvre consensuelle et efficace de ces EPCI. Les fusions abouties, elles, pourront s'effectuer selon le calendrier prévu par la loi du 7 août 2015

Le président de l'Union des maires de l'Aisne, notre collègue Antoine Lefèvre, s'inscrit dans cette démarche en jugeant opportune une telle mesure qui permettrait de rétablir plus de sérénité dans les débats en cours sur les cartes intercommunales.

Un bilan synthétique des avis rendus sur les projets de SDCI, dressé par l'AdCF, indique que des avis négatifs ont été motivés par la contrainte représentée par la date du 1er janvier 2017 « pour les projets les plus complexes et ambitieux ».

Les observations ainsi recensées, si elles ne sont pas exhaustives, traduisent le besoin de temps exprimé en de nombreux points du territoire. Ce faisant, il ne s'agit pas d'un refus de la réforme, les élus se déclarant généralement prêts à l'évolution des intercommunalités.

Tel est aussi l'esprit dans lequel votre rapporteur a conduit ses travaux.

À son initiative, le texte établi en conséquence par la commission des lois, tout en ouvrant le délai supplémentaire d'un an prévu par la proposition de loi, le réserve aux périmètres qui devront présenter une grande complexité pour en bénéficier.

Considérant, cependant, que les éléments dont résulte cette dernière ne peuvent pas être correctement traduits dans la loi, la commission des lois a choisi d'encadrer plus strictement la délibération en ce sens de la CDCI. En conséquence, l'article unique a été précisé par un amendement COM-1 sur quatre points :

- le report est conçu expressément pour être exceptionnel ;

- il serait réservé aux projets de fusion pour ne pas bloquer les autres projets alors que leurs élus se déclareraient prêts à les mettre en place dans le délai initial fixé au 1er janvier 2017 ;

- il devrait être décidé par la CDCI, saisie par le préfet ou par 20 % de son effectif, à la majorité de ses membres afin de le conforter par un avis majoritaire en son sein ;

- la décision devrait intervenir avant le 31 juillet 2016 afin qu'elle soit connue des collectivités consultées par le préfet sur son projet de périmètre, lesquelles pourront alors se prononcer plus sereinement.

L'intitulé de la proposition de loi a été modifié afin de mieux correspondre à son dispositif (amendement COM-2)

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 30 mars 2016

__________

M. François Pillet, président. - Nous examinons la proposition de loi n° 415 rectifié (2015-2016), présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues modifiant la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités.

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Le 31 mars, tous les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) seront arrêtés. Le 15 juin au plus tard, les projets de périmètre des nouvelles intercommunalités devront être arrêtés par les préfets. Les communes et communautés concernées auront alors 75 jours pour délibérer et émettre un avis pris à la majorité simple. À partir du 1er septembre, en cas de désaccord, le préfet, après avis de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), pourra passer outre. Ce calendrier est plus contraint que celui de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, qui a présidé à l'instauration des SDCI.

Selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), tout se passe très bien. Nous avons néanmoins souhaité prendre la température sur le terrain. Nous avons auditionné l'Association des maires de France (AMF), l'Assemblée des communautés de France (AdCF), tous les présidents d'associations départementales de maires ainsi que nos collègues Mathieu Darnaud et René Vandierendonck, co-rapporteurs de la mission de notre commission pour évaluer la loi NOTRe.

La proposition de loi de M. Mézard ne revient pas sur les SDCI, mais concerne leur mise en place. Les contraintes sont de trois ordres : la mise en oeuvre des compétences, d'autant plus difficile qu'il peut y avoir télescopage dû au succès des communes nouvelles créées pour garder la compétence générale ; le dispositif ajoute un régime transitoire au transitoire : de nombreuses fusions opérées sous l'empire de la loi de 2010 sont soumises à des régimes fiscaux transitoires - convergence des taux, fiscalité additionnelle, fiscalité professionnelle unique, fiscalité mixte... ; enfin, la mise en place de la gouvernance de communautés dites « XX », de plus de cinquante communes, est compliquée.

Selon les présidents d'associations départementales de maires, tout le monde n'a pas besoin d'un assouplissement du dispositif, mais cette goutte d'huile peut être indispensable pour obtenir un accord dans certains territoires. Comme l'indiquait M. Darnaud, le réveil de certaines communes risque d'être douloureux quand il faudra délibérer... Il ne s'agit pas d'imposer cet assouplissement aux communes qui n'en ont pas besoin. En accord avec M. Mézard, je propose de réduire le champ d'application aux fusions par bloc pour que le report d'un an dans la mise en oeuvre n'ait pas d'effets collatéraux sur les autres intercommunalités qui, elles, seraient prêtes.

L'amendement que je vous propose prévoit que la CDCI serait saisie par le préfet, qui la préside, ou 20 % de ses membres pour demander la prolongation de la mise en oeuvre.

Attendre le 30 décembre pour demander une prolongation d'un an me semble exagéré, je propose donc que la date butoir de la décision de la CDCI soit fixée au 15 juillet pour laisser un temps suffisant à la prise de décision. Nous visons la signature du plus grand nombre d'accords.

M. François Pillet, président. - Merci de votre rapport très clair.

M. Jacques Mézard. - Les SDCI ne sont pas remis en cause par notre proposition de loi. Nous donnons la possibilité aux CDCI qui le souhaitent de disposer d'un délai supplémentaire d'un an pour mettre en place les fusions. Pourquoi ? Contrairement aux dires de la DGCL, qui est aux ordres du Gouvernement - et réciproquement...

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un service de l'État !

M. Jacques Mézard. - Un service de l'État qui gouverne, c'est un problème ! Dans de nombreux départements, ce délai supplémentaire permettra de régler les difficultés dans la concertation, en minimisant les affrontements. Halte au passage en force, leitmotiv de l'ancienne ministre, Mme Lebranchu, et à la volonté de mettre les élus au pas ! Certains préfets ont appliqué les directives de manière autoritaire. Autorisons un délai plus important à ceux qui en ont besoin sans bloquer les autres, cela ne remet rien en cause. Que le Gouvernement entende enfin ce qui remonte du terrain - d'autant que ce que je propose ne pose pas de difficulté technique ou financière !

J'avais demandé à Mme Lebranchu - qui, comme à son habitude, ne m'a pas répondu - que les préfets informent les élus locaux des modifications de gouvernance qui vont découler de la réforme. Nombre d'entre eux n'ont pas réalisé que la composition des conseils communautaires sera profondément modifiée, et que certains élus perdront leur siège, alors qu'ils avaient été élus lors des municipales de mars 2014 pour six ans. Le Gouvernement a sciemment refusé de les informer. Ce n'est guère démocratique !

M. Mathieu Darnaud. - À titre personnel, je suis un ardent supporter de la proposition de loi de M. Mézard. La mission à laquelle je participe avec MM. Vandierendonck et Collombat nous éclaire, jour après jour, sur la réalité de nos territoires.

L'objectif de la loi NOTRe était de simplifier le paysage intercommunal et d'inciter au regroupement. Les élus considèrent, assez unanimement, que cela a été trop vite. Beaucoup redoutent les conséquences des grands regroupements, notamment sur les dotations ou la fiscalité. Surtout, certaines compétences exercées par les anciennes communautés se retrouveront orphelines si elles ne sont pas reprises par la nouvelle entité. Première solution : créer une commune nouvelle, solution qui n'est pas transposable partout. Deuxième option : jouer sur l'intérêt communautaire, ce qui est compliqué. Troisième possibilité : créer un syndicat ad hoc pour porter ces compétences orphelines, comme le proposent certains préfets - ce qui est totalement contraire aux objectifs de la loi ! Même si les élus n'ont pas d'indemnité, des frais de fonctionnement devront être engagés. Dans le Calvados, la communauté d'agglomération Caen la Mer fusionne avec une petite communauté dotée des compétences éducation et périscolaire, que certaines communes de la communauté refusent de reprendre. Il faudra donc créer un syndicat mixte. Allons plutôt vers un dispositif vertueux ! Les élus n'en peuvent plus, ils veulent savoir ce qui les attend, en espérant que cela ne sera pas pire qu'avant... Tous les cabinets de conseil soulignent la complexité du dispositif. Parfois il n'y a aucune solution, quand certaines intercommunalités rassemblent 210 communes...

Restons positifs, et donnons aux élus le sentiment qu'on les écoute. Je redoute plus que tout l'accouchement aux forceps.

M. René Vandierendonck. - Indépendamment de la qualité des intervenants, la méthode me gêne : si l'on considère que, dans la perspective des élections sénatoriales, il n'est pas mauvais de déposer une proposition de loi pour affiner la réforme territoriale, vous n'en verrez pas le bout ! Une proposition de loi proposera d'augmenter le nombre des métropoles, et ainsi de suite... En tant que commission des lois, faisons un bon usage des propositions de loi, d'autant que nous avons créé une mission d'évaluation de la réforme territoriale. Laissons le travail s'effectuer à long terme plutôt que de sacrifier à la mode des propositions de loi compulsives. Je m'amuse à interroger, à chaque fois, le service de la distribution pour savoir combien d'exemplaires sont demandés par les auteurs de telles propositions...

Avec Jean-Jacques Hyest, mon co-rapporteur sur la loi NOTRe, nous nous étions battus pour obtenir un desserrement du calendrier, et avions finalement trouvé un accord en CMP sur les délais. Le Sénat a joué tout son rôle ! Certes, le préfet peut être plus ou moins facilitateur, selon les départements. Le préfet du Calvados a demandé à la DGCL de préciser que lors de l'établissement de la carte intercommunale, chaque commune pouvait utiliser immédiatement la procédure de retrait-adhésion pour ne pas être bloquée par la fusion bloc à bloc.

Comme M. Mézard, je ne raterais pour rien au monde l'audition du ministre demain à la délégation aux collectivités locales ; sans doute interrogera-t-il le ministre ?

M. Jacques Mézard. - Je suis libre.

M. René Vandierendonck. - Plus libre que moi, on meurt !

Vous risquez des effets collatéraux. J'en rajouterai d'autres : les mêmes qui réclament un délai souhaiteront, dans trois mois, la carte des zones de revitalisation rurale. Certes, d'ultimes efforts de conciliation restent à faire, mais tout milite pour qu'on respecte les délais. Je suis donc hostile à ce texte et mets en garde contre l'inflation de proposition de loi visant à revenir sur la loi NOTRe. Le Sénat a fait son travail lors de la CMP.

M. Yves Détraigne. - Ma position personnelle est assez proche de celle de M. Vandierendonck. Les délais prévus à l'origine sont suffisants : l'erreur serait de repousser encore le règlement des problèmes compliqués ! Je reconnais que certains cas de figures sont difficiles, mais si chacun a la volonté d'avancer, et accepte de faire un bout du chemin, on peut y arriver. Mieux vaut un accord sur le terrain qu'une date butoir. Je m'abstiendrai.

Mme Cécile Cukierman. - Ce texte nous laisse sur notre faim. Je ne reviens pas sur la façon dont se passe la réforme de la carte des intercommunalités dans un certain nombre de départements - on est bien loin de ce que prétend la DGCL ! Nous avons été plusieurs à dénoncer des coopérations intercommunales forcées pour répondre à des impératifs de pseudo-économies ou de compétitivité des territoires, au mépris des besoins. Il est parfois impossible de faire remonter des compétences : les communes sont forcées de les reprendre, sauf à remettre en cause la qualité du service aux populations. Nous restons opposés à cette coopération intercommunale telle qu'elle se fait depuis la loi de 2010.

La proposition de loi prend en compte le principe de réalité. Évitons le grand n'importe quoi territorial. Reporter d'un an l'entrée en vigueur évitera des conséquences néfastes. Électoralisme, dites-vous ? Une fois l'année 2017 terminée, on pourra travailler plus sereinement entre élus locaux, dans l'intérêt général.

Le groupe CRC aurait préféré une proposition de loi revenant sur le caractère obligatoire de la loi NOTRe. Il arrêtera mardi prochain sa position définitive, mais ne bloquera pas les travaux de la commission.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

M. Pierre-Yves Collombat. - Je répondrai à M. Vandierendonck que tout le monde demande un travail dans la durée. Le Sénat avait demandé une année supplémentaire, qui a disparu lors de la CMP. Je n'ai pas l'impression, en écoutant les élus, qu'ils aient des compulsions. Mais ils sont nombreux à avoir des problèmes. L'attitude des préfets n'y est pas pour rien : certains poussent à des regroupements XXL en promettant plus de dotations quand d'autres se dispensent de certaines fusions intelligentes mais qui n'étaient pas obligatoires. Dans ce contexte divers, l'attitude qui consiste à laisser certains régler leurs problèmes et d'autres continuer leur processus est de bon sens, d'autant qu'il ne s'agit pas de revenir sur le schéma.

Certains problèmes, comme le lissage fiscal, sont redoutables. On aboutit à un paradoxe : des intercommunalités très vastes mais moins intégrées, avec moins de compétences ! Cela va conduire à la multiplication de communes nouvelles, de syndicats et autres mutualisations. L'échéance, ce sont les élections de 2020. Cette proposition de loi est sensée. L'ajustement est minimal. Les deux amendements du rapporteur limitent-ils sa portée aux fusions par blocs ? Les mêmes problèmes se posent quand les intercommunalités sont coupées en deux. Peut-être est-ce pour mettre du baume au coeur de la DGCL ?

M. Jean-Pierre Vial. - J'adhère à la proposition de loi de M. Mézard, mais dans sa plénitude, sans restriction qui serait préjudiciable. N'en restreignons pas le périmètre !

Loin d'être électoraliste, cette proposition de loi vient exactement au bon moment.

En Savoie, les choses ne se passent pas si bien qu'on le croit. Dans une vallée, cinq intercommunalités sont d'accord pour n'en former qu'une seule - mais demandent un délai. Du coup, on en reste au statu quo ! Beaucoup d'intercommunalités travaillent en interdépartemental ; dans un cas, la majorité requise de sa création a été atteinte côté Savoie, mais pas côté Isère... Les préfets vont élaborer une carte tenant compte des résultats incompatibles de ces deux votes ! Elle sera présentée fin mai pour une nouvelle délibération fin juin. Peut-on mettre sur pied une CDCI interdépartementale ? Bref, rien n'est réglé.

J'appelle le rapporteur à préciser que son amendement n'est pas restrictif.

Mme Jacqueline Gourault. - La proposition de loi est simple : reporter d'un an la mise en oeuvre des intercommunalités dans certains cas, à la demande du préfet et sous certaines conditions. C'est limité, bordé, et ne revient pas sur l'esprit de la loi NOTRe.

Cette proposition de loi peut répondre à des cas qui n'ont pas été prévus par la loi. Dans le Loir-et-Cher, des communautés d'au moins 12 000 habitants créées après le 1er janvier 2012 jouissent d'un droit de repos. À côté peut se trouver une communauté qui est, elle, obligée de fusionner. La seule solution est que la première accepte de fusionner. Le report d'un an facilitera les choses.

Je répondrai à M. Vandierendonck que le droit d'initiative parlementaire est essentiel. Je comprends qu'on condamne une proposition de loi qui reviendrait sur une mesure votée à l'unanimité, comme celle concernant les indemnités des élus dans les petites communes. Là, c'est le contraire : j'avais moi-même déposé un amendement pour reporter la date de mise en oeuvre au 1er janvier 2018. Après la décision du Conseil constitutionnel « commune de Salbris », M. Alain Richard avait déposé une proposition de loi. Nous sommes parfois obligés d'ajuster la loi. En répondant à des manquements, on facilite l'intercommunalité. Je voterai cette proposition de loi. Monsieur le rapporteur, peut-elle prospérer ?

M. Alain Vasselle. - Je voterai la proposition de loi, conforté par notre déplacement dans le Calvados et en Seine-Maritime. Nous voyons ce que donne la précipitation, le calendrier trop serré de la loi NOTRe, et il faudra sans doute d'autres propositions de loi pour en limiter les effets négatifs.

Je suis stupéfait de constater la création de communes nouvelles pour pallier les difficultés créées par la loi NOTRe et par la baisse des dotations de l'État. Il est regrettable de légiférer dans ces conditions.

M. Jacques Mézard. - Le texte que j'ai l'honneur de défendre serait d'origine compulsive et électoraliste. Merci ! En matière de compulsion et d'électoralisme, le chef de l'État s'est illustré depuis quatre ans, et je pourrai utiliser d'autres termes pour qualifier la liste des propositions de loi du groupe socialiste. Je regrette que notre collègue ait placé le débat à ce niveau-là. J'essaie simplement d'entendre ce qui remonte du terrain. En considérant qu'il ne faut pas consulter les élus locaux car ils seraient contre la loi NOTRe, on méprise la démocratie représentative. Personnellement, je ne peux l'accepter.

Cher René Vandierendonck, ces derniers jours, vingt députés socialistes dont un porte-parole du groupe ont recopié totalement ma proposition de loi pour la déposer à l'Assemblée nationale. Remettez-donc de l'ordre chez vous ! Elle a aussi été déposée par le groupe Les Républicains et le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste. La DGCL dit que tout le monde est content. Très bien, continuez à mentir aux élus locaux, sur la composition future des conseils communautaires, sur les conséquences de la loi NOTRe !

Ce texte n'a aucunement pour objectif de gêner le Gouvernement. Au contraire, il facilite les choses. Mais quand on considère que la loi NOTRe est un chef d'oeuvre à statufier, qui ne peut être modifiée que sur proposition du Gouvernement... Comme l'a justement rappelé Mme Gourault, il s'agit d'une modification à la marge qui correspond totalement au délai qu'avait voté le Sénat. Mais les députés avaient reçu des ordres, il fallait passer en force, selon le mot de Mme Lebranchu. De grâce, pas de procès d'intention : c'est trop facile de me traiter de conservateur parce que je ne suis pas d'accord !

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Cette proposition de loi apporte un ajustement, elle ne revient pas sur les schémas. Quand verra-t-on le bout du tunnel ? Le résultat des élections municipales n'a pas été sans effet sur les modifications de périmètre... Sortons enfin des régimes transitoires !

Monsieur Vandierendonck, la proposition de loi ne fait que reprendre la position qui était celle du Sénat avant la CMP.

C'est bien pour éviter les effets collatéraux, monsieur Vial, que je propose un recentrage, d'autant que la fusion par bloc est très majoritaire. D'où la suppression des références aux paragraphes de l'article 35 de la loi NOTRe prévoyant les créations et modifications de périmètre.

M. Détraigne a raison : quand il n'y a pas de problème, n'en créons pas ! Les situations exceptionnelles existent déjà dans le code général des collectivités territoriales. Si certaines intercommunalités réfléchissent à de nouvelles configurations depuis 2011, d'autres n'ont pas du tout envisagé qu'il leur faudrait évoluer, et la réflexion n'a pas avancé.

La portée de cette proposition de loi est limitée, comme l'a rappelé Mme Gourault. Je pense qu'elle peut prospérer, comme d'autres, car des ajustements s'imposent.

Monsieur Vasselle, la prolifération des communes nouvelles tient non seulement à la majoration de la dotation globale de fonctionnement de 5 % dans certains cas mais aussi à l'exercice des compétences. La mutualisation ne règle pas tous les problèmes. Je vous rejoins sur le grossissement des EPCI. Songe-t-on un peu aux gens, dont on souhaite faire le bonheur malgré eux ? Après tout, ce sont les premiers concernés ! La taille des intercommunalités n'est pas réponse à tout.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne vois pas en quoi votre amendement limiterait les possibilités d'ajustement aux EPCI créés par fusion de blocs.

M. Patrick Masclet, rapporteur. - L'alinéa 7 du III de l'article 35 de la loi NOTRe ne vise que les fusions.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article unique

M. Jacques Mézard. - L'amendement COM-1 rectifié du rapporteur fixe au 15 juillet 2016 le terme du délai ouvert à la CDCI pour décider d'un report. N'avançons pas trop la date : si des espaces réservés sont disponibles à l'Assemblée nationale, il serait malheureux de ne pouvoir saisir l'occasion. Nous ne sommes pas à quinze jours près !

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Si l'on fixe une date trop tardive, les communes risquent d'avoir déjà délibéré, par résignation... D'où ma position médiane.

Mme Jacqueline Gourault. - Ce n'est pas idiot !

M. Jacques Mézard. - Accepteriez-vous de pousser un peu le curseur ?

M. Patrick Masclet, rapporteur. - Va pour le 31 juillet 2016.

L'amendement COM-1 rectifié bis est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Philippe Bas, président. - D'autres problèmes se posent dans la mise en oeuvre de la procédure de révision des schémas intercommunaux. Proposer de très grandes intercommunalités dans le monde rural, avec des conseils communautaires de 200 à 300 membres, ne posera pas que des problèmes de gouvernance. On constate un impact imprévu des règles de calcul de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), des dotations de centralité et des dotations de solidarité rurale (DSR) - surtout quand une ville importante, de 40 ou 80 000 habitants sur un territoire rural de 250 000 habitants, devient elle-même éligible à la DSR et siphonne l'intégralité des dotations de centralité qui bénéficiaient à d'anciens bourgs-centre. Sans doute ce sujet relève-t-il plutôt de la commission des finances, mais peut-être pourrions-nous susciter quelques amendements modestes pour traiter de ces complications financières qui peuvent être extrêmes.

Mme Jacqueline Gourault. - J'ai assisté, avec M. Mézard, à une réunion du groupe de travail de la commission des finances sur la réforme de la DGF. Un cabinet a démontré qu'il était impossible de réformer la DGF sans revenir aux bases de 2004 et sans prendre en considération tous ces paramètres, à commencer par la DSR. La réforme de l'intercommunalité doit aboutir à une situation équitable pour l'ensemble du territoire. MM. Guené et Raynal m'ont paru être en accord avec cette analyse.

M. René Vandierendonck. - Ce débat relève plus d'une loi de finances que de cette proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Il faudra apprécier si on peut le traiter dans le présent texte, car il y a urgence. Nous nous sommes focalisés sur le seuil des 15 000 habitants en pensant que l'esprit de la loi serait respecté, sans voir que les pouvoirs conférés aux préfets les autorisaient à inventer, pour l'atteindre, des intercommunalités ne correspondant à aucun bassin de vie, en regroupant des habitants qui ne vivent pas ensemble et ne fréquentent pas les mêmes services et équipements publics... La doctrine intercommunaliste à l'excès du ministère de l'intérieur a été à l'oeuvre pour forcer le passage. Difficile ensuite de revenir en arrière lors du basculement du projet au schéma, car il fallait réunir une majorité des deux tiers dans des commissions départementales de la coopération intercommunale qui n'ont pas toutes eu à coeur de défendre les intérêts des communes...

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique
Faculté de reporter l'entrée en vigueur d'un arrêté préfectoral de périmètre

M. MASCLET, rapporteur

1

Limitation aux fusions ; précision de la majorité requise et date-limite de la décision

Adopté avec modification

Intitulé de la proposition de loi

M. MASCLET, rapporteur

2

Précision rédactionnelle

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Jacques Mézard, auteur de la proposition de loi

Direction générale des collectivités locales

M. Bruno Delsol, directeur général

M. François Pesneau, sous-directeur des compétences et des institutions locales

M. Martin Lesage, chef du bureau des structures territoriales

Mme Eve Perennec-Segarra, chef du bureau de la fiscalité locale

Association des maires de France

Mme Françoise Gatel, sénatrice, maire de Chateaugiron

Mme Marie-Cécile Georges, responsable du département intercommunalités et territoire de l'AMF

Mme Hélène Guinard, conseiller technique

Mme Charlotte de Fontaines, chargée des relations avec le Parlement

Assemblée des communautés de France

M. Marc Fesneau, vice-président, président de la communauté Beauce et Forêt (Loir-et-Cher)

M. Nicolas Portier, délégué général

Mme Montaine Blonsard, chargée des relations avec le Parlement


* 1 Cf. loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.

* 2 Chiffres de population authentifiés par le décret n° 2014-1611 du 24 décembre 2014.

* 3 Les orientions, autres que la population minimale des établissements, fixées aux SDCI sont leur cohérence spatiale au regard notamment du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ; l'accroissement des solidarités financière et territoriale ; la réduction du nombre de syndicats de communes et mixtes, en particulier par la suppression des doubles emplois ; le transfert des compétences exercées par les syndicats à un EPCI à fiscalité propre ou à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences conformément aux objectifs de rationalisation des périmètres des groupements existants et de renforcement de la solidarité territoriale ; la rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable ; l'approfondissement de la coopération au sein des périmètres des pôles métropolitains et des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux ; les délibérations portant création de communes nouvelles.

* 4 En cas de modification de périmètre ou de fusion d'EPCI, l'arrêté est également notifié pour avis aux présidents des EPCI à fiscalité propre concernés.

* 5 Les deux-tiers de la population représentant la moitié de la population ou l'inverse.

* 6 Cf. étude commune AdCF, association des directeurs généraux des communautés et Caisse des dépôts et consignations - « Grandes communautés : de l'exception à la généralisation » (2016).

* 7 Dans le schéma finalement arrêté, ce périmètre a été scindé en trois EPCI à fiscalité propre par une décision conjointe du préfet et de la CDCI.

* 8 Cf. Communautés XXL : s'adapter au changement d'échelle (janvier 2016).

* 9 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 415 rectifié (2015-2016) modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités.

* 10 Cf. exposé des motifs de la proposition de loi n° 415 rectifié (2015-2016) précitée.