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Proposition de loi visant à mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture

22 juin 2016 : Gestion des risques en agriculture ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. FACE AUX NOMBREUX RISQUES AUXQUELS ILS SONT EXPOSÉS, LES AGRICULTEURS ONT BESOIN D'OUTILS DE COUVERTURE.

A. LA GESTION DES RISQUES : UN IMPÉRATIF POUR LES EXPLOITATIONS AGRICOLES.

1. Les agriculteurs exposés à des risques multiples.

Comme de nombreuses activités économiques, la gestion d'une exploitation agricole est soumise à un certain nombre de risques dont la réalisation peut avoir un impact important sur ses résultats. La production dépend en effet de facteurs difficilement maîtrisables : ensoleillement, température, pluviométrie, apparition d'espèces nuisibles. Certes, tout l'art des agriculteurs consiste à adapter les choix de production en fonction du milieu, du climat, de la disponibilité de la ressource en eau, et de tous les autres facteurs de risques naturels.

Mais les aléas climatiques ou sanitaires qui affectent la production peuvent aussi être brutaux : apparition et diffusion rapide d'une maladie animale ou végétale, inondation, grêle, tempête. Le risque peut se réaliser à une échelle restreinte, sur quelques exploitations, ou toucher des régions entières, comme la sécheresse en France à l'été 2005 ou encore au printemps 2011.

Il existe plusieurs classifications possibles des risques en agriculture.

Dans le rapport consacré à l'assurance récolte et à la protection contre les risques en agriculture de Christian Babusiaux, datant de 2000, une distinction avait été faite entre risques climatiques (gel, grêle, sécheresse, inondation, tempête, neige ...), risques sanitaires (ravageurs, maladies du bétail ...), risques inhérents aux marchés agricoles (variations de prix des intrants, des cours des produits agricoles ...), et enfin les autres risques.

Dans le rapport sur les outils de gestion des risques de marché, datant de 2002, produit sous l'égide de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), le chercheur Olivier Mahul classait les sources de risques en cinq catégories :


· Le risque de production résulte d'une exposition de l'activité agricole à des aléas climatiques (sécheresse, inondations...), à des aléas technologiques (bris de machine...) et à des aléas sanitaires ou épidémiques. Ce risque est mesuré par la variabilité des rendements. Cette dernière diffère fortement selon les types de culture, les techniques de production et les régions.


· Le risque de prix ou de marché caractérise les changements de prix des facteurs de production et/ou de la production qui sont inconnus lorsque les choix productifs sont décidés en début de campagne agricole. Ce risque est mesuré par la volatilité des prix.


· Le risque institutionnel est créé par des changements de politique ou de régulation qui affectent l'agriculture. Ce type de risque peut se traduire par des contraintes productives ou environnementales que les agriculteurs n'ont pas pu anticiper, telles que des restrictions dans l'utilisation de pesticides ou d'antibiotiques.


· Le risque financier inclut les variations aléatoires des taux d'intérêt pour une entreprise qui emprunte ou des taux de change pour une entreprise exportatrice, le risque de non-paiement, le risque de liquidité...


· Les risques humains et personnels sont communs à tous les individus. Ils sont liés à la maladie, l'accident ou le décès de l'entrepreneur ou de ses employés. Ils concernent aussi le vol, la dégradation ou la destruction par le feu du matériel, des bâtiments, des cultures ou des cheptels.

Comme le rapport Babusiaux, le rapport Mahul soulignait le caractère interactif de ces risques, qui peuvent se cumuler.

Mais au-delà des classifications, un constat s'impose : les risques en agriculture, quelle que soit leur source, ont tous une répercussion économique : c'est la perte de revenu des agriculteurs et la disparition de l'exploitation agricole en tant qu'entité économique qui constitue le risque ultime face auquel les pouvoirs publics doivent apporter une réponse.

Le rapport Babusiaux proposait aussi une autre classification des risques fondée sur l'intensité du risque, qui permettait de définir le niveau approprié de la réponse : pour le « petit risque » : faire reposer la réponse sur la responsabilité individuelle de l'exploitant ; pour les risques d'intensité moyenne : faire appel à des dispositifs de mutualisation entre professionnels ; et enfin, pour les risques les plus importants : faire appel à la solidarité nationale.

Un autre constat s'impose également en matière de risques en agriculture : le degré d'exposition des agriculteurs aux risques semble s'accroître ces dernières années, notamment sous l'effet du changement climatique, qui entraîne la réalisation d'aléas plus violents et plus fréquents.

L'accroissement de l'exposition des agriculteurs aux risques résulte aussi de la libéralisation des marchés agricoles, qui introduit plus de volatilité. Alors que la PAC avait assuré un environnement économique protecteur aux agriculteurs pendant plusieurs décennies, avec des prix garantis et des mécanismes de régulation, l'orientation de la PAC vers les marchés depuis 1992, conduisant au démantèlement progressif mais implacable des instruments de gestion des prix et des capacités de production dans la quasi-totalité des filières, fait subir désormais aux agriculteurs de plein fouet les fluctuations des marchés. Le rapport de notre ancien collègue Marcel Deneux de juin 2011 sur une proposition de résolution du Sénat relative à la volatilité des prix agricoles avait mis en évidence ce phénomène, en appelant à reconstruire des outils permettant d'amortir les variations des cours des matières premières agricoles.

2. Une large panoplie d'instruments de gestion des risques.

Face aux risques, les agriculteurs disposent d'une palette d'instruments de gestion visant soit à limiter l'exposition à ceux-ci, soit à faire face à leurs conséquences lorsqu'ils se sont réalisés.

La première protection face au risque est individuelle. La prévention des risques fait partie des mesures mises en oeuvre au niveau des exploitations par les agriculteurs eux-mêmes : filets anti-grêle, diversification des cultures, traitements phytosanitaires. Ensuite, l'amortissement des chocs économiques résultants de la réalisation d'un risque sur l'exploitation passe également par des mesures propres à l'exploitation, notamment à travers la constitution d'une épargne de précaution, qui peut être encouragée par les pouvoirs publics. La constitution de telles réserves de précaution par les agriculteurs est cependant très variable et ne saurait suffire comme dispositif de gestion des risques agricoles.

La protection individuelle contre les risques de marché passe aussi par la mobilisation des instruments financiers de couverture : les marchés à terme sont souvent pointés comme contribuant à la volatilité des prix agricoles, mais ils sont aussi utiles pour se prémunir contre des évolutions trop fortes des prix de marché. Là encore, les pratiques des agriculteurs sont très variables, et les produits financiers de couverture des risques n'existent pas dans tous les secteurs de la production agricole ni pour tous les types d'acteurs du monde agricole.

La protection collective face au risque agricole est donc nécessaire et passe par d'autres outils :

- les assurances face aux risques climatiques jouent un rôle important d'indemnisation des agriculteurs en cas de survenue d'évènements graves sur l'exploitation. L'assurance permet de mutualiser les risques entre agriculteurs. Les fonds de mutualisation répondent à une logique assez proche des assurances, en organisant la mise en commun de réserves financières pour faire face à des risques, comme par exemple le risque sanitaire. Mais les instruments d'assurance trouvent leurs limites lorsque le risque devient systémique car dans cette situation, il devient inassurable ;

- la réponse aux risques agricoles de grande envergure ne pouvant pas être pris en charge par les assurances privées repose donc sur l'intervention de la puissance publique, à travers des instruments d'indemnisation des agriculteurs pour cause de catastrophe naturelle. En France, le régime des calamités agricoles existe depuis le milieu des années 1960, et permet le versement aux agriculteurs d'indemnités en cas de sinistres importants non assurables.