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Proposition de loi visant à mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture

22 juin 2016 : Gestion des risques en agriculture ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Fonds régional de stabilisation des revenus agricoles

Objet : cet article crée dans chaque région un fonds de stabilisation des revenus agricoles, destiné à compenser les fortes baisses de revenu des agriculteurs. Ce fonds est alimenté par l'État, les collectivités territoriales et les agriculteurs eux-mêmes. Le Fonds national de gestion des risques en agriculture peut également abonder ce fonds.

I. Le droit en vigueur

Il n'existe pas aujourd'hui de dispositif pérenne et organisé permettant la mise en oeuvre, volontaire ou obligatoire, d'une solidarité financière entre agriculteurs selon la situation des marchés.

A l'occasion des dernières crises agricoles, des initiatives ponctuelles ont pu être prises pour soutenir les secteurs touchés :

- suite à la hausse des cours des céréales en 2012, l'Union des trois associations de producteurs spécialisés dans les grandes cultures, ORAMA, avait proposé la mise en place d'un fonds de modernisation céréaliers-éleveurs (FMCE) organisant une forme de solidarité économique entre les secteurs prospères grâce aux hausses de prix des céréales et ceux en difficulté (l'élevage) à cause des hausses du coût de l'alimentation animale. Mais cet instrument s'est heurté à plusieurs obstacles. En premier lieu, il est basé sur des contributions volontaires, qui n'ont pas permis de collecter les 100 millions d'euros annoncés. En second lieu, le FMCE était destiné à apporter non pas des aides au fonctionnement aux éleveurs, en compensation de la baisse de leurs revenus, mais à financer des investissements ;

- la grande distribution s'est également engagée suite à la crise porcine de l'été 2015 à mettre en place début 2016 un fonds de soutien aux éleveurs porcins doté de 100 millions d'euros, alimenté par les metteurs sur le marché de viande fraîche de porc et de produits comportant plus de 50 % de porc. Ce fonds, dont la création a été approuvée par l'Autorité de la concurrence, devait permettre de verser aux éleveurs durant une période de 6 mois un complément de 10 centimes d'euros par kilo, afin de compenser la faiblesse des cours mondiaux. Là aussi, un tel instrument a ses limites : la solidarité reste ponctuelle, et organisée entre gagnants et perdants du jeu des marchés, pendant une période limitée, et en restant soumise au bon vouloir des parties prenantes.

Le règlement européen consacré au développement agricole et rural pour la période 2014-2020 autorise les États membres à mettre en place un instrument de stabilisation des revenus agricoles destiné à compenser les pertes économiques de plus de 30 % par rapport à la moyenne triennale. Seuls trois États-membres de l'Union européenne (Italie, Hongrie, et Espagne pour la seule province de Castille-Leon) l'ont choisi. La France n'a pas inclus cet outil dans son programme de développement rural validé par les instances européennes.

Les régions avaient la possibilité de l'intégrer dans leurs programmes, en utilisant les marges de manoeuvre dont elles disposaient, mais ont choisi de ne pas le faire.

II. Le texte de la proposition de loi initiale

L'article 1er est le pivot de la proposition de loi. Il crée un fonds de stabilisation des revenus agricoles qui présente plusieurs caractéristiques :

- le périmètre du fonds est régional : il y a donc un fonds par région, organisant la stabilisation des revenus agricoles à l'intérieur du périmètre géographique régional ;

- la création est prévue par le texte au 1er janvier 2017. Toutefois, l'exposé des motifs évoque la date du 1er janvier 2018. La mise en oeuvre du fonds doit être précédée d'une concertation, pilotée par le ministre chargé de l'agriculture, associant les régions et les organisations professionnelles agricoles ;

l'objet de ce fonds est de mettre en oeuvre les possibilités ouvertes par le nouveau règlement de la PAC. L'encadrement juridique des conditions de fonctionnement du fonds est renvoyé à un arrêté du ministre chargé de l'agriculture ;

- les ressources du fonds proviennent de l'État, des collectivités territoriales, et des agriculteurs eux-mêmes. L'article 1er prévoit aussi qu'un prélèvement sur le FNGRA pourra venir alimenter le fonds.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage la préoccupation des auteurs de la proposition de loi d'encourager la stabilisation des revenus agricoles mais s'interroge fortement sur l'outil proposé :

d'abord, la date de mise en oeuvre paraît très rapprochée, ne laissant justement pas le temps d'une concertation sur les modalités de mise en oeuvre d'un tel fonds. Certes, la date de 2018 correspond au rendez-vous à mi-parcours de la PAC 2014-2020, rendez-vous qui doit permettre aux Etats membres de faire de nouveaux arbitrages sur leur manière d'appliquer la PAC. Redéployer des moyens de la PAC vers l'instrument de stabilisation des revenus est un choix possible dans le cadre de cette révision. Votre rapporteur rappelle cependant que pour faire évoluer un dispositif de gestion des risques déjà existant, l'assurance récolte, vers le contrat socle, il a fallu des discussions durant plus d'une année. Le calendrier proposé n'est pas très réaliste ;

- ensuite, le cadre régional suscite quelques interrogations. L'instrument de stabilisation des revenus constitue un outil d'amortissement des crises économiques dans le secteur agricole. Les agriculteurs y sont exposés de manière semblable sur l'ensemble du territoire national lorsqu'ils sont engagés dans les mêmes productions. Mais l'alimentation du fonds pourrait connaître des variations régionales, de même que les besoins en matière d'indemnisation, du fait de la grande variété des structures agricoles. Au demeurant, pour la réponse aux aléas sanitaires et environnementaux, le dispositif existant aujourd'hui est national : le FMSE est décliné par secteur mais pas par région. En matière de stabilisation des revenus agricoles, une solidarité la plus large possible semble préférable ;

- enfin, les sources d'alimentation du fonds paraissent très incertaines. En particulier, la mise à contribution du FNGRA paraît difficile, dans la mesure où sa trésorerie a été considérablement réduite à la suite du prélèvement de 255 millions d'euros dans son fonds de roulement opérée en 2015.

Toutefois, votre rapporteur n'a pas souhaité à ce stade apporter de modifications à l'article 1er, ces questions méritant davantage un débat en séance publique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 - Rapport au Parlement sur les modalités de financement des fonds de stabilisation des revenus agricoles

Objet : cet article demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport avant la fin de l'année 2016 sur les modalités de financement des fonds régionaux de stabilisation des revenus agricoles, en retenant cinq pistes : une contribution des agriculteurs prélevée sur leurs droits à paiements de base du premier pilier de la PAC, l'augmentation de la taxe sur les surfaces commerciales, la mise en place d'une taxe sur les transactions financières agricoles, l'augmentation de la taxe sur la cession de terrains agricoles rendus constructibles, et enfin un abondement par le FNGRA.

I. Le texte de la proposition de loi initiale

L'article 2 de la proposition de loi demande qu'avant la mise en oeuvre effective des fonds régionaux de stabilisation de revenus agricoles, le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les sources de financement de ces fonds, en s'intéressant plus particulièrement à cinq sources de financement.

Mis en oeuvre dans le cadre de la PAC, ces fonds devraient d'abord recevoir des crédits européens, dans les limites prévues par l'article 39 du règlement sur le développement agricole et rural. Par ailleurs, le droit européen exige également une contribution des agriculteurs eux-mêmes, car les aides publiques ne peuvent pas représenter plus de 65 % des dépenses du fonds.

L'article 2 propose donc en premier lieu d'examiner comment la contribution des agriculteurs pourrait provenir d'une partie de leurs droits à paiements directs.

Ensuite, le rapport devrait s'intéresser à l'alimentation du fonds par trois taxes affectées :

- tout d'abord, il est demandé d'examiner la possibilité d'affecter le produit d'une augmentation de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom) de plus de 2 500 mètres carrés. La TaSCom est applicable aux établissements qui ont pour activité le commerce de détail, quelle que soit la nature des produits vendus, et qui disposent de plus de 400 m² de surface de vente. Le projet de loi de finances pour 2016 a estimé son produit cette année à 212 millions d'euros. Ce produit est affecté aux établissements publics de coopération intercommunale. Le rapport propose non pas de réallouer la TaSCom actuelle mais d'en augmenter le montant pour les grandes surfaces commerciales de plus de 2 500 m² et d'affecter le produit supplémentaire aux fonds de stabilisation des revenus agricoles ;

- ensuite, il est demandé de mettre en place une taxe sur les transactions financières agricoles réalisées sur les marchés de matières premières agricoles, dont le produit serait affecté aux fonds de stabilisation de revenus agricoles. La mise en place d'une telle taxe est préconisée également dans une logique de lutte contre la spéculation ;

- enfin, une troisième taxe pourrait être affectée de la même manière : il s'agirait de la taxe sur les cessions de terrains agricoles rendus constructibles, créée par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de 2010. Cette taxe est actuellement affectée à l'aide à l'installation des nouveaux agriculteurs.

La cinquième et dernière source de financement des fonds régionaux de stabilisation des revenus agricoles que le rapport devrait étudier est constituée des abondements de l'État, des collectivités territoriales et éventuellement du FNGRA.

II. La position de votre commission

La mise en place de fonds de stabilisation des revenus agricoles destinés à atténuer les effets des fluctuations des cours des marchés agricoles sur les revenus des exploitants passe par la mobilisation de très importants moyens financiers, s'élevant probablement à plusieurs centaines de millions d'euros.

La règlementation européenne prévoit des aides publiques, mais aussi des contributions des agriculteurs. La nature de ces contributions diffère d'ailleurs selon que l'adhésion aux fonds de stabilisation des revenus est volontaire ou obligatoire.

Votre rapporteur est assez surpris de la démarche consistant à mettre en place un fond à l'article 1er, tout en demandant au Gouvernement de proposer au Parlement, postérieurement à l'instauration de ce fond par la loi, des pistes pour son financement.

L'alimentation du fond par les agriculteurs est envisagée de manière ambiguë : il s'agirait de prélever une partie des droits à paiement de base, issus du premier pilier de la PAC, pour abonder les fonds. Une telle liaison automatique risquerait de faire considérer cet abondement comme des crédits publics, ce qui ne permettrait pas de respecter l'exigence d'un plafonnement à 65 % des aides publiques. Or, il convient de préserver une part de contribution des agriculteurs, sans quoi le fonds ne répondrait plus aux critères fixés par le règlement européen.

Même si l'ampleur des fonds à mobiliser n'est pas connue aujourd'hui, la mise en place de taxes affectées ne paraît pas pouvoir répondre aux besoins financiers d'un instrument de stabilisation des revenus. Une augmentation de la TaSCom devrait être considérable pour être à la hauteur de l'enjeu.

La taxe sur les transactions financières sur des produits agricoles reste à construire, et ne devrait pas rapporter des recettes considérables, du fait du faible développement des produits dérivés pour l'agriculture. Ainsi, il n'existe pas en France de marché à terme sur le lait ou la viande. En outre, une telle taxe dissuaderait la couverture des risques par les marchés à terme, alors que ceux-ci peuvent aussi être utiles pour aider les agriculteurs à gérer leurs risques économiques.

Enfin, la taxe sur les terrains agricoles rendus constructibles pourrait être augmentée mais elle ne représente aujourd'hui que 12 millions d'euros, et est affectée de manière prioritaire à l'installation.

Votre rapporteur n'a pas préconisé la suppression de ce rapport au Parlement, pour ne pas empêcher le débat nécessaire sur cette question lors de l'examen en séance de la présente proposition de loi. Seul un amendement rédactionnel (AFFECO.1) a été adopté par votre commission.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 - Expérimentation de mécanismes de gestion mutualisée des risques économiques

Objet : cet article donne une base juridique à des expérimentations, qui devront être mises en place durant deux ans, de dispositifs de gestion des risques économiques, en attendant la mise en place des fonds régionaux de stabilisation des revenus agricoles.

I. Le droit en vigueur

Le droit à l'expérimentation figure à l'article 37-1 de la Constitution. Créé lors de la révision constitutionnelle de 2003, qui visait à approfondir la décentralisation, cet article prévoit que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. »

Si l'intention lors de la réforme constitutionnelle de 2003 était de permettre aux collectivités territoriales d'appliquer des politiques publiques novatrices ne faisant pas partie de leurs secteurs d'intervention, l'expérimentation est pratiquée aussi dans la mise en oeuvre de réformes par l'État : ainsi, la loi sur l'interruption volontaire de grossesse de 1975 avait été présentée comme étant lancée titre expérimental. De même, le revenu de solidarité active a été mis en place d'abord sous forme d'une expérimentation.

L'expérimentation permettrait de ne pas mettre en oeuvre les mesures proposées sur l'ensemble du territoire, sans pour autant que l'on considère qu'il y a là une atteinte à l'égalité entre les citoyens.

II. Le texte de la proposition de loi initiale

L'article 3 de la proposition de loi demande qu'une expérimentation soit menée pendant deux ans à compter du vote de la loi, en matière de gestion mutualisée du risque économique agricole.

Cette expérimentation permettrait, avant la constitution des fonds de stabilisation des revenus agricoles, de tester leur mécanisme sur une ou plusieurs régions.

La proposition de loi confie le pilotage de l'expérimentation au ministre chargé de l'agriculture. Ainsi, le ministre devrait lancer des appels à projets pour constituer de tels fonds sur une échelle restreinte. L'article 3 prévoit par ailleurs que les représentants des territoires, c'est-à-dire les élus et les représentants des filières, c'est-à-dire les acteurs du monde économique, devront être associés à l'expérimentation. On peut envisager que les syndicats agricoles, les chambres d'agriculture, mais aussi les interprofessions, pourraient répondre à ces appels à projets.

Les modalités de l'expérimentation sont renvoyées à un arrêté du ministre de l'agriculture.

III. La position de votre commission.

Votre rapporteur est favorable à l'expérimentation avant généralisation. Mais dès lors que l'article 1er impose la mise en place de fonds de stabilisation des revenus agricoles, il semble que les conclusions de l'expérimentation soient tirées par le législateur avant même qu'elle ait commencé. Dès lors, l'expérimentation n'est qu'une préfiguration. L'évaluation de l'expérimentation porte sur ses modalités et non sur la pertinence de l'expérience. Le cadre fixé à l'article 1er, reposant sur l'obligation de mettre en place un fonds de stabilisation des revenus agricoles à l'échelle de chaque région, ne peut pas être remis en question.

Une autre réserve peut être émise sur le mécanisme projeté : l'évaluation de l'expérimentation est confiée au ministre chargé de l'agriculture. Or, une évaluation indépendante pourrait être plus pertinente, et éviterait que la même autorité mette en place le mécanisme et en effectue l'audit.

Pour autant, comme sur les articles précédents, votre rapporteur n'a pas souhaité remettre en cause l'architecture proposée par les auteurs de la proposition de loi, même s'il aurait paru plus logique que l'article 1er propose l'expérimentation et que l'article 3 indique que les fonds régionaux sont mis en place au regard des résultats de l'expérimentation.

Seul un amendement rédactionnel (AFFECO.2) a été adopté par votre commission.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 - Rapport au Parlement sur les orientations de la politique agricole commune après 2020 et le soutien aux régimes assurantiels

Objet : cet article demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport avant le 31 mars 2017 sur les modalités de financement des fonds régionaux de stabilisation des orientations de la PAC après 2020, en particulier sur les mécanismes de régulation et les dispositifs assurantiels, en envisageant les possibilités de transférer des enveloppes financières pour financer de telles mesures.

I. Le texte de la proposition de loi initiale.

La PAC est régulièrement renégociée entre États membres de l'Union européenne et fait l'objet de réformes à chaque nouvelle période de sept ans. L'actuelle PAC est conclue pour la période 2014-2020.

La future renégociation devra porter sur deux aspects essentiels :

1ère question : quelle enveloppe financière consacrée à la PAC ? Cet aspect est traité dans le cadre des discussions sur les perspectives financières pluriannuelles. Pour la période 2014-2020, la PAC représente encore presque 363 milliards d'euros, dont 278 milliards d'euros sur le premier pilier et 85 milliards d'euros sur le deuxième pilier. Cela représente 37,8 % du budget européen. Or, il existe toujours des pressions pour réduire le budget européen, et au sein de celui-ci pour réduire la part consacrée à la PAC. Enfin, la question de la répartition de l'enveloppe entre Etats membres est également sensible, la France disposant de la plus forte dotation, avec presque 20 % des crédits ;

2ème question : quels mécanismes, quelles règles pour la PAC ? La dernière réforme n'a pas remis en cause l'orientation vers les marchés. Les outils de régulation constituent de simples filets de sécurité de peu d'ampleur. Les aides directes ont été conservées en renforçant les exigences environnementales, à travers le verdissement. Des facultés nationales de modulation des aides ont été introduites, en particulier en permettant des aides couplées. Le renforcement de la dimension environnementale de la PAC constitue une tendance lourde qui pourrait encore se renforcer.

Comme l'article 2, l'article 4 demande au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur les orientations de la PAC qu'il souhaite défendre en 2020, à l'expiration de l'actuelle PAC.

Les auteurs de la proposition de loi souhaitent que ce rapport porte notamment sur la mise en place de nouveaux outils de régulation agricole et de protection du revenu des agriculteurs, à travers notamment l'outil assurantiel.

Il est également demandé d'aborder la dimension financière de la future PAC, et notamment la possibilité de transférer des crédits actuellement consacrés aux aides directes pour les orienter vers l'assurance.

II. La position de votre commission.

Une réelle préparation des réformes de la PAC doit être entreprise, très en amont, pour peser dans les débats. Votre rapporteur partage l'idée que la France doit d'abord chercher à gagner la bataille des idées pour pouvoir peser sur les négociations de la future PAC.

La commission des affaires économiques et la commission des affaires européennes du Sénat ont mis en place un groupe de suivi de la PAC qui pourra contrôler le processus d'application de l'actuelle PAC mais aussi de préparation de la future version.

Votre rapporteur s'interroge sur l'intérêt d'un rapport du Gouvernement au Parlement. Il convient naturellement que des débats aient lieu dans l'enceinte parlementaire sur la PAC que nous souhaitons. Mais la construction de la future PAC doit aussi associer les organisations professionnelles agricoles ou encore les interprofessions, ainsi que les régions, désormais chargées de la mise en oeuvre territoriale du deuxième pilier.

Ensuite, un rapport sur la future PAC ne peut pas se limiter aux questions de soutien aux assurances et aux mécanismes de garantie du revenu des agriculteurs. Le sort des aides couplées, la prime aux premiers hectares, la compensation des handicaps naturels constituent aussi des enjeux importants.

Au demeurant, le Gouvernement vient de donner des orientations en matière d'évolution de la PAC à l'occasion du Conseil agriculture informel du 31 mai dernier. La contribution française insiste notamment sur la nécessité d'instruments de prise en charge des aléas économiques, « de type assurance chiffre d'affaires ou outil de stabilisation des revenus ». Le Gouvernement a défendu dans cette contribution la mise en place d'une épargne de précaution obligatoire, indiquant qu'il est « souhaitable qu'une partie des aides directes reçues par les agriculteurs soit mise de côté les bonnes années pour constituer une réserve mobilisable lors des années difficiles ».

Votre rapporteur souligne que le rapport demandé à l'article 4 pourrait d'ailleurs être élargi au-delà des questions d'assurance et aborder de manière plus claire la question des aides contracycliques, car c'est bien là l'enjeu de la réforme des aides directes.

On peut s'interroger sur la date retenue pour la remise du rapport : le 31 mars 2017 est tout de même assez éloigné de la période de négociation de la future PAC. En outre, il n'est pas certain que la remise d'un rapport à la veille des élections présidentielles soit propice à la recherche d'un large consensus national, qui est pourtant l'une des conditions de défense des positions française à Bruxelles.

Seul un amendement rédactionnel (AFFECO.3) a été adopté par votre commission.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (article L. 361-4 du code rural et de la pêche maritime) - Garantie d'un taux de soutien de 65 % à la souscription d'assurances par les agriculteurs

Objet : cet article modifie le fonctionnement de la deuxième section du fonds national de gestion des risques en agriculture, en garantissant aux agriculteurs un taux de subvention de 65 % sur les assurances face aux aléas climatiques.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 361-4 du code rural et de la pêche maritime prévoit que la deuxième section du FNGRA est consacrée à la prise en charge d'une part des primes ou cotisations d'assurance afférentes à certains risques agricoles. Cette prise en charge se fait « de façon forfaitaire et variable suivant l'importance du risque et la nature des productions ». L'article L. 361-4 précise que « le cumul de l'aide versée à ce titre et de la contribution de l'Union européenne ne peut excéder 65 % de la prime ou cotisation d'assurance ». Le taux de 65 % est donc un maximum, mais il n'est nullement garanti.

Le dispositif de soutien aux assurances aléas climatiques fonctionne à enveloppe fermée, si bien que le taux réel de subvention est souvent inférieur à 65 % lorsque le total des demandes de subventions excède l'enveloppe disponible.

II. Le texte de la proposition de loi initiale.

La proposition de loi garantit aux agriculteurs un taux de soutien de 65 % et prévoit que le FNGRA devra assurer le complément si les crédits européens ne sont pas suffisants.

Cette garantie est nécessaire pour que les agriculteurs aient confiance dans le dispositif de soutien à l'assurance aléas climatiques. Un des freins identifiés au développement de l'assurance réside en effet dans l'incertitude, au moment de la souscription de l'assurance, sur le taux de soutien effectif.

III. La position de votre commission.

Votre rapporteur partage totalement la préoccupation des auteurs de la proposition de loi concernant le taux de soutien à l'assurance.

Il est très insatisfaisant de ne pas connaître à l'avance le taux de soutien. En outre, un fonctionnement à enveloppe fermée conduit à réduire le taux de soutien dès lors que le dispositif d'assurance est massivement adopté par les agriculteurs, ce qui va à l'encontre de l'objectif de développement des assurances en agriculture.

Pour autant, le mécanisme prévu à l'article 5 est difficilement applicable : les crédits de soutien à l'assurance relèvent désormais exclusivement du budget européen, étant prélevés sur le premier pilier. Les règlements européens ne permettent pas de cofinancer des mesures financées à partir du premier pilier. Le FNGRA ne peut donc pas être mis à contribution. On peut d'ailleurs s'interroger sur l'intérêt de la deuxième section aujourd'hui.

Pour que l'enveloppe s'ajuste en fonction des besoins, il serait donc nécessaire de procéder à des prélèvements supplémentaires ponctuels sur le premier pilier, c'est-à-dire sur l'enveloppe des aides directes. Or, un tel mécanisme n'est pas prévu par les règlements européens.

Si l'intention est louable, le mécanisme proposé n'est pas adapté. Votre rapporteur envisage la suppression de cet article à l'issue du débat en séance publique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (article 72 D ter du code général des impôts) - Relèvement du plafond de la déduction pour aléas en fonction de l'emploi salarié sur l'exploitation agricole

Objet : cet article relève le plafond de la déduction pour aléas dès lors que l'exploitation emploie plus de trois salariés.

I. Le droit en vigueur

L'article 72 D ter du code général des impôts définit un plafond commun à la déduction pour aléas (DPA) et la déduction pour investissement (DPI). Ce plafond est de 27 000 € par an, sans prendre en compte le chiffre d'affaires ou d'autre indicateur de taille de l'exploitation agricole.

Pour les exploitants agricoles en groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC), chaque exploitant peut, dans la limite du plafond, pratiquer la déduction.

L'emploi est déjà pris en compte dans le calcul du plafond de ce plafond par le deuxième alinéa de l'article 72 D ter, qui dispose que « lorsque le résultat de l'exercice est supérieur d'au moins 20 % à la moyenne des résultats des trois exercices précédents, l'exploitant peut pratiquer un complément de déduction pour aléas [...] à hauteur de 500 € par salarié équivalent temps plein. »

II. Le texte de la proposition de loi initiale.

L'article 6 propose de créer une nouvelle possibilité d'augmenter le plafond de la seule DPA en fonction de l'emploi salarié dans l'exploitation. Ce plafond serait augmenté de 1 000 € par salarié en équivalent temps plein au-delà du troisième salarié de l'exploitation.

Ce dispositif s'adresse donc aux exploitations fortement employeuses de main d'oeuvre. Il peut s'agir de salariés permanents ou pas, l'éligibilité au dispositif dépendant du volume global d'emploi salarié.

Le plafond n'est pas relevé lorsque le travail agricole est réalisé par un prestataire de service.

III. La position de votre commission.

Votre commission, dans le cadre de l'examen de l'article 6 de la proposition de loi en faveur de la compétitivité de l'agriculture et de la filière agroalimentaire, avait proposé un relèvement plus ambitieux du plafond de la DPA.

Le plafond passait de 27 000 € à 35 000 € par an et par exploitation.

En outre, une déduction supplémentaire de 5 % du chiffre d'affaires était proposée au-delà de 200 000 € de chiffre d'affaires. L'emploi n'est pas le seul critère d'exposition au risque des agriculteurs, et le chiffre d'affaires reflète mieux le degré d'exposition au risque économique.

Votre rapporteur estime que la solution, votée par le Sénat dans le cadre du texte précité, est préférable à celle, plus modeste, présentée dans la présente proposition de loi.

Pour autant, il n'a pas proposé d'amendement au stade de la commission, afin que la discussion s'engage en séance sur ce sujet en respectant la volonté des auteurs de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 - Rapport au Parlement sur la simplification des normes

Objet : cet article demande au Gouvernement de remettre chaque année un rapport au Parlement sur la simplification des normes agricoles.

I. Le texte de la proposition de loi initiale.

La simplification des normes s'est imposée à l'agenda de la politique agricole, tant l'excès de normes est considéré désormais comme pénalisant la compétitivité des exploitations agricoles.

Des mesures de simplification sont annoncées périodiquement, mais sont rattrapées par un flot de nouvelles normes parfois encore plus contraignantes sur le terrain.

Le Sénat s'est préoccupé de cette question, en mettant en place un groupe de travail sur les normes en agriculture, présidé par Gérard Bailly et piloté par Daniel Dubois. Par ailleurs, le Gouvernement vient de nommer notre collègue Odette Herviaux parlementaire en mission sur la question des normes et de la simplification en agriculture.

Lors de l'examen au Sénat de la proposition de loi en faveur de la compétitivité de l'agriculture et de la filière agroalimentaire, plusieurs dispositions avaient été adoptées, notamment :

- un article prévoyait la présentation et l'adoption chaque année au sein du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO) d'un plan de simplification des normes, dont la mise en oeuvre serait confiée au ministre chargé de l'agriculture ;

- un autre article, ajouté en cours de discussion à l'initiative de Daniel Dubois, prévoyait que toute nouvelle norme devrait être « gagée » par la suppression d'une norme existante et qu'un bilan annuel de l'application de ce principe devrait être rendu public.

L'article 7 de la proposition de loi reprend en partie le dispositif proposé par le texte précité, en demandant qu'un rapport au Parlement soit remis par le Gouvernement chaque année, recensant les nouvelles normes entrées en vigueur au cours de l'année et proposant des mesures de simplification, sur la base d'un bilan des normes applicables en agriculture.

Il s'agit donc non pas d'un rapport ponctuel mais d'un rapport régulier, qui doit être produit avant le 1er décembre de chaque année.

II. La position de votre commission.

Cet article s'inscrit dans la continuité des demandes du Sénat. Toutefois, l'instrument proposé présente deux faiblesses :

- d'une part, alors que le dispositif voté au Sénat prévoyait une association des professionnels à l'élaboration du plan de simplification, en le soumettant au CSO et en le faisant adopter par cette instance, qui rassemble largement les organisations professionnelles agricoles et les acteurs économiques du monde agricole, l'article 7 est muet sur les modalités d'élaboration du plan de simplification, laissant craindre une élaboration insuffisamment partenariale avec la profession agricole ;

- d'autre part, l'article 7 ne va pas aussi loin que la proposition du Sénat consistant à supprimer au moins autant de normes que l'on en crée. Certes, il s'agit là d'un principe général dont la portée juridique n'est pas totalement garantie. Pour autant, dans le processus d'élaboration des normes nouvelles, un tel principe est utile car il force à l'occasion de chaque réforme du droit à rechercher les normes voisines qui pourraient être simplifiées.

Là encore, votre rapporteur n'a pas souhaité porter atteinte par des amendements au texte de la proposition de loi, mais se réserve la possibilité de réintroduire en séance par amendement, les dispositions qui avaient été votées par notre assemblée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 (article 1605 nonies du code général des impôts) - Doublement de la taxe sur les terres agricoles rendues constructibles et affectation du surplus à la gestion des risques en agriculture

Objet : cet article double le taux de la taxe sur les terrains agricoles rendus constructibles et affecte les montants supplémentaires au soutien à la gestion des risques en agriculture.

I. Le droit en vigueur

L'article 55 de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de 2010, a créé une taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus rendus constructibles du fait de modification des documents d'urbanisme. C'est la plus-value réalisée par le propriétaire de terrain à l'occasion de la cession qui est taxée, à un taux allant de 5 % à 10 % selon les cas.

L'article 1605 nonies du code général des impôts prévoit que le produit de cette taxe est affecté à un fonds de soutien à l'installation des jeunes agriculteurs, inscrit au budget de l'Agence de services et de paiement (ASP). Un abattement est applicable à partir de la 8ème année de détention.

Si cette taxe n'est pas à proprement parler un instrument de lutte contre la spéculation foncière, elle permet toutefois de redistribuer vers l'agriculture, et en particulier l'installation des jeunes agriculteurs, une partie des gains réalisés par les propriétaires au moment de la cession de leurs terres agricoles, résultant du classement de celles-ci en terres constructibles.

II. Le texte de la proposition de loi initiale.

L'article 8 double les taux applicables à la taxe sur la cession des terrains nus rendus constructibles. Le taux passe de 5 à 10 %, et de 10 à 20 % lorsque le prix des terrains a été multiplié par plus de 30, du fait de la modification de leur classement.

Ce doublement de taux devrait conduire au doublement du produit de la taxe. L'article 8 prévoit donc que la taxe est affectée pour moitié à l'installation des jeunes agriculteurs, et pour l'autre moitié à un fonds national de stabilisation des revenus agricoles afin d'encourager les outils de gestion des risques.

III. La position de votre commission.

Le produit de la taxe prévue à l'article 1605 nonies du code général des impôts est plafonné aujourd'hui par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 à 12 millions d'euros. En conséquence, le doublement du taux de la taxe devrait être accompagné d'un relèvement de ce plafond, faute de quoi le surplus dégagé serait reversé au budget de l'État et ne pourrait pas servir à financer des outils de gestion des risques.

Le dispositif proposé à l'article 8 propose une affectation des nouvelles ressources à un fonds national de stabilisation des revenus agricoles. Or, l'article 1er crée ces fonds à l'échelon régional. Il conviendrait probablement qu'un fonds national organise une péréquation entre régions, sur la base de critères restant à définir et non évoqués par la présente proposition de loi.

Votre rapporteur considère que l'augmentation des recettes provenant de la taxe sur la cession des terrains nus rendus constructibles ne générera que peu de recettes, au regard des besoins financiers importants qu'implique la mise en place d'un instrument de stabilisation des revenus agricoles à l'échelle de la « ferme France ».

En outre, il convient de préserver la priorité à l'installation des jeunes agriculteurs : si l'effet du relèvement de la taxe était de réduire le volume de transactions, le produit de la taxe pourrait être réduit, ce qui pénaliserait l'enveloppe destinée au soutien à l'installation.

Enfin, le lien entre la taxe et l'installation des jeunes agriculteurs justifie facilement son affectation : l'urbanisation de terres agricoles pénalise l'installation et il convient de compenser cette pénalisation grâce aux moyens financiers ainsi dégagés. En revanche, le lien entre la taxe et la volatilité des revenus agricoles est beaucoup plus ténu : ce n'est pas l'urbanisation des terres agricoles qui explique la volatilité des marchés et l'affectation de recettes paraît alors de pure opportunité.

Votre rapporteur est donc réservé sur cet article 8, mais n'a pas présenté à ce stade d'amendement autre que rédactionnel (AFFECO.4), pour laisser le débat se poursuivre en séance. Seul un amendement rédactionnel a donc été adopté par votre commission

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (article L. 361-4 du code rural et de la pêche maritime) - Financement des fonds de stabilisation des revenus agricoles par le Fonds national de gestion des risques agricoles

Objet : cet article étend les missions de la deuxième section du fonds national de gestion des risques en agriculture au financement de fonds de stabilisation des revenus agricoles.

I. Le droit en vigueur

Le FNGRA est l'instrument financier mis en place pour recueillir les ressources publiques destinées à aider à la gestion des risques en agriculture et distribue les aides aux agriculteurs à travers ses trois sections. La deuxième section, régie par l'article L. 361-4 du code rural et de la pêche maritime, est consacrée à subventionner les primes d'assurance des agriculteurs.

La loi fixe les limites de l'intervention du FNGRA : il n'est pas possible de mobiliser le FNGRA dans des buts autres que ceux définis par la loi.

II. Le texte de la proposition de loi initiale.

L'article 9 de la proposition de loi étend donc les missions de la deuxième section du FNGRA. Outre la prise en charge partielle des primes ou cotisations d'assurance afférentes à certains risques agricoles, cette section pourrait apporter des subventions au fonds de stabilisation des revenus agricoles.

III. La position de votre commission.

L'article 1er de la proposition de loi envisageait que le FNGRA puisse contribuer aux fonds de stabilisation des revenus agricoles. L'article 9 est donc un article de conséquence de l'article 1er, étendant les missions de la deuxième section du FNGRA. Cet article appelle quatre commentaires de votre rapporteur :

- tout d'abord, le choix proposé consiste non pas à identifier une quatrième section mais à utiliser le cadre de la deuxième section du FNGRA. Or, l'instrument de stabilisation des revenus agricoles et l'assurance face aux risques climatiques relèvent de logiques différentes. La création d'une section à part entière pourrait d'autant plus se justifier que l'aide à la stabilisation des revenus relève d'une ligne distincte au sein de la PAC ;

- ensuite, votre rapporteur reste surpris qu'un rapport soit demandé au Gouvernement à l'article 2 pour examiner les différentes pistes de financement de l'instrument de stabilisation des revenus en France et que, d'ores et déjà, la proposition de loi tire les conséquences d'un rapport pas encore produit, en prévoyant que le FNGRA pourrait contribuer à ces outils ;

- en outre, la rédaction proposée indique que le FNGRA peut contribuer au financement « du fonds » de stabilisation des revenus agricoles, et non « des fonds », ce qui suggère que le FNGRA ne pourrait pas directement alimenter les fonds régionaux, mais devrait passer par un mécanisme pivot au niveau national ;

- enfin, on peut s'interroger sur la recevabilité financière d'un tel article au regard de l'article 40, qui met des dépenses supplémentaires à la charge d'un fonds public.

Toutefois, comme pour les articles précédents, votre rapporteur n'a pas souhaité proposer à votre commission des modifications à l'article 9 autres que rédactionnelles, afin de permettre au débat de se déployer pleinement en séance publique. Seul un amendement de coordination (AFFECO.5) a donc été adopté par votre commission

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 - Gage

Objet : cet article a pour objet de gager les conséquences de la proposition de loi pour les finances publiques.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article 40 de la Constitution, une proposition de loi ne peut pas créer ou aggraver une charge publique nouvelle ou réduire les ressources publiques.

Il est donc nécessaire, lorsqu'une proposition de loi contient des dispositions fiscales ou sociales, de prévoir la compensation des baisses de recettes fiscales ou sociales pour l'État, les collectivités territoriales ou encore les organismes de sécurité sociale, l'absence de compensation constituant une cause d'irrecevabilité de la proposition de loi.

II. Le texte de la proposition de loi initiale.

L'article 10 propose donc que les conséquences financières pour l'État et les collectivités territoriales des dispositions de la proposition de loi soient gagées par un relèvement des droits sur les tabacs, prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

III. La position de votre commission.

Les gages des propositions de loi ou amendements d'origine parlementaire ont un caractère le plus souvent purement formel, assurant la recevabilité des initiatives parlementaires au regard de l'article 40.

On peut toutefois s'interroger sur la possibilité de gager des dépenses supplémentaires, celles-ci étant en principe prohibées en toute circonstance par le droit constitutionnel et le droit parlementaire.

L'absence de validité du gage risquerait de remettre en cause la recevabilité de la totalité des dispositions de la proposition de loi. A ce stade, il n'a pas été proposé de modifier le gage.

Votre commission a adopté cet article sans modification.