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Proposition de loi visant à mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture

22 juin 2016 : Gestion des risques en agriculture ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 juin 2016, la commission a examiné le rapport et le texte sur la proposition de loi n° 585 (2015-2016), visant à mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. - Cette proposition de loi nous arrive alors qu'a été mis en place un groupe de travail sur les risques climatiques au sein duquel sont représentées toutes les composantes politiques de notre assemblée. On me fait valoir qu'elle était prête de longue date mais qu'il fallait caler son examen sur un ordre du jour réservé au groupe socialiste. Soit, mais quoi qu'il en soit, nous souhaiterions que cette proposition de loi et celle qui pourra émaner du groupe de travail soient envisagées comme des textes complémentaires. La situation justifie que le Sénat regarde ces initiatives avec la plus grande attention. L'agriculture, fragilisée, doit faire face à des risques qu'elle n'a plus les moyens, pour des raisons que nous connaissons bien, de surmonter. On ne peut pas s'exempter de rechercher des réponses plus efficientes aux risques climatiques et peut-être aussi aux risques économiques auxquels elle est confrontée.

Un régime des calamités agricoles existe depuis le milieu des années 1960. Le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGRA) assure l'indemnisation des gros dommages pouvant être qualifiés de calamités, selon des procédures que vous connaissez bien, et qui ont encore été mises en oeuvre récemment. Pour cela, le FNGRA dispose de ressources provenant d'une taxe additionnelle sur les primes d'assurance versées par les agriculteurs pour assurer leurs bâtiments et leurs matériels, en particulier contre l'incendie. Cette taxe additionnelle sur les contributions d'assurance des agriculteurs représentait 120 millions d'euros par an jusqu'à l'année dernière, la loi de finances l'ayant divisée par deux pour cette année. Le FNGRA était également alimenté, en principe à même hauteur, par des contributions budgétaires de l'État, mais dénuées du caractère d'automaticité. D'une année sur l'autre, les dépenses du FNGRA au titre des calamités agricoles sont très variables, mais elles ont plutôt tendance à baisser. Et cela parce que depuis une dizaine d'années, la prise en charge de dommages récurrents aux cultures a basculé du régime des calamités agricoles vers l'assurance. Les pouvoirs publics ont encouragé le développement de l'assurance-récolte par une incitation, la prime étant subventionnée, à hauteur de 65 % au maximum, mais, revers de la médaille, dans les secteurs où l'assurance-récolte existe, le régime des calamités agricoles ne s'applique plus.

Le soutien à l'assurance-récolte est fourni par une section distincte du FNGRA, financée par redéploiement de crédits européens, complétés jusqu'en 2014 par des crédits nationaux - ce qui n'est plus le cas aujourd'hui. La couverture assurantielle du risque climatique, qui reste facultative pour l'agriculteur, a bien progressé pour atteindre désormais 30 % environ en grandes cultures et 20 % en viticulture. Ajoutons qu'en 2013, un instrument complémentaire a été créé, le fonds de mutualisation sanitaire et environnemental (FMSE).

L'architecture nationale de gestion des risques agricoles s'inscrit dans un cadre réglementaire et financier régi au niveau européen par la politique agricole commune (PAC). La PAC a commencé à s'intéresser à la gestion des risques en agriculture depuis le bilan de santé de 2008. Les États membres ont alors été autorisés à utiliser les crédits PAC qui leur sont alloués pour soutenir l'assurance ou les fonds de mutualisation. Et la dernière réforme de la PAC a conforté les instruments de gestion des risques. D'une part, le règlement « OCM unique » continue à autoriser les organisations de producteurs, dans les secteurs fruits et légumes et viticulture, à gérer des fonds de mutualisation, destinés à soutenir les producteurs dans les situations de crise, d'autre part, le nouveau règlement sur le développement agricole et rural autorise non seulement le Fonds européen agricole pour le développement rural, (Feader), à soutenir les assurances-récolte et les fonds de mutualisation, mais donne aussi un cadre à un instrument de stabilisation des revenus des agriculteurs, répondant au risque économique.

Une douzaine d'États-membres ont choisi, dans leur mise en oeuvre de la PAC 2014-2020, d'utiliser au moins un de ces outils. Pour la France, l'enveloppe budgétaire consacrée à ces programmes s'élève encore à environ 100 millions d'euros par an pour la période 2014-2020.

La réflexion sur la gestion des risques en agriculture se structure autour de deux sujets principaux. Il s'agit, tout d'abord, d'améliorer la couverture du risque climatique. Le dispositif des assurances récolte a ainsi évolué récemment. Depuis la dernière campagne, les agriculteurs peuvent désormais souscrire un « contrat-socle », qui élargit de façon bienvenue la couverture à de nouveaux secteurs qui ne bénéficiaient pas auparavant de produits d'assurance, comme les prairies. Le contrat-socle assure aussi une couverture de base contre les « coups durs », offrant une indemnisation en cas de dommage afin de faire redémarrer l'exploitation. L'esprit, plutôt que d'assurer un revenu, est de couvrir les charges d'exploitation, afin de permettre à l'agriculteur sinistré de redémarrer une campagne dans des conditions convenables.

Améliorer la couverture du risque climatique est un enjeu essentiel. Le succès d'un tel dispositif dépend largement des moyens budgétaires disponibles. De ce point de vue, il est à craindre que les crédits européens aujourd'hui mobilisés soient insuffisants alors que le contrat-socle devrait se développer - les polices d'assurance sont presque couvertes à 65 % par ces 100 millions d'euros. Mais cela ne concerne que 30 % des professions céréalières. Il serait regrettable que le taux de subvention effectif des primes d'assurance des agriculteurs soit réduit à due concurrence, ce qui affaiblirait l'incitation à s'assurer, ainsi qu'on l'a constaté ces dernières années, où le taux de soutien effectif a pu tomber à 50 %. Le problème, c'est qu'en début de campagne, les assureurs n'ont pas d'indication budgétaire précise et ne peuvent dire aux agriculteurs quels seront précisément la nature et le coût de leur contrat. Il faudra y remédier.

Si le contrat-socle se diffuse largement, il conviendra aussi de vérifier que les moyens de réassurance, privée ou le cas échéant publique, soient en adéquation avec l'importance des capitaux assurés.

Le deuxième sujet concerne la couverture du risque économique des exploitations agricoles. Avec la fin des régulations de prix par les politiques agricoles, et l'orientation de la PAC vers les marchés, les agriculteurs sont de plus en plus exposés à des risques de marchés.

Une réflexion plus large s'est engagée, tant au niveau gouvernemental que parmi nous, pour aller vers des dispositifs d'assurance-revenu ou assurance-chiffre d'affaires des agriculteurs. Nous avons rencontré, au cours de nos auditions, plusieurs groupes professionnels, dont Momagri, tous très attentifs à cette réflexion. Le Farm Bill américain a mis en place un mécanisme de ce type, doté d'un budget de 6,5 milliards d'euros.

Les auteurs de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui ont concentré leurs propositions sur la couverture du risque économique, en proposant la mise en place, en France, d'un outil certes autorisé par l'Europe mais que notre pays n'a pas retenu dans son programme de développement rural 2014-2020 : des fonds de stabilisation des revenus agricoles. L'article 1er propose ainsi la création de tels fonds dans chaque région. L'article 3 prévoit une expérimentation avant généralisation de ces fonds. Et l'article 2 demande un rapport au Parlement pour identifier ce que pourraient en être les ressources. De tels fonds, je l'ai dit, sont autorisés par la PAC ; ils correspondent à l'instrument de stabilisation de revenus (ISR).

En réalité, la proposition de loi vise avant tout à réclamer une réorientation de la PAC. Un de ses articles demande d'ailleurs au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport détaillant ses objectifs et priorités pour la prochaine PAC, en insistant sur la nécessité de mettre en place des aides contracycliques. Il s'agit d'en finir avec la linéarité des aides européennes, pour essayer, dans certaines productions, de les mettre en corrélation plus étroite avec la situation des marchés - ce qui est loin d'être simple.

L'idée sous-jacente est la suivante : on imposerait aux agriculteurs, les bonnes années, de mettre de côté une partie des revenus tirés des aides directes de la PAC à travers le fonds de stabilisation des revenus agricoles. Les mauvaises années, ce fonds reverserait les sommes aux agriculteurs en difficulté. Cette idée, séduisante, appelle à mon sens une analyse beaucoup plus poussée. Que se passera-t-il si les prix agricoles baissent plusieurs années de suite ? Voyez le marché des céréales, baissiers depuis quatre ou cinq ans. Quel sera le niveau de solidarité entre les filières ? Un tel système sera difficile à mettre en oeuvre pour la plupart des productions animales. Quels sont les moyens budgétaires à dégager ? Probablement plusieurs centaines de millions d'euros.

La proposition de loi qui nous est soumise constitue un bon réceptacle en vue de la future réforme de la PAC. Un débat dans lequel tous les acteurs n'ont pas le même point de vue.

Les auteurs de ce texte réclament aussi, et cela mérite débat, de dégager quelques moyens nationaux supplémentaires pour cofinancer la gestion des risques en agriculture : un relèvement de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom) ou encore une augmentation de la taxe sur la cession de terrains agricoles rendus constructibles - une ressource dont on connaît cependant les limites.

Ils demandent également que soit garanti le taux de subvention de 65 % pour la souscription par les agriculteurs d'assurances risques climatiques. Il s'agit là d'une demande justifiée, mais pour répondre à cet objectif, dans le cadre d'une extension du contrat-socle, il faudrait, à défaut de financements nationaux, transférer davantage de crédits entre le premier et le deuxième pilier de la PAC, ce qui ne sera possible qu'en 2018.

Le texte vise à encourager la gestion du risque à travers l'épargne individuelle de l'agriculture, en relevant le plafond de la déduction pour aléas (DPA) en fonction de l'emploi salarié sur l'exploitation. C'est un débat que nous avons déjà eu et la proposition, à mon sens, est bonne. L'amélioration de la DPA est en effet nécessaire et elle a été partiellement mise en oeuvre par la dernière loi de finances. Sur ce point, la proposition de loi va dans le sens de la proposition de loi, votée au Sénat, visant à améliorer la compétitivité de l'agriculture et de la filière agroalimentaire, que nous devons à l'initiative de Jean-Claude Lenoir. Si le nombre des exploitations concernées par la DPA reste malheureusement restreint, en France, cela n'implique pas de ne pas la faire évoluer, mais en ayant conscience que ce n'est pas la panacée.

Au total, cette proposition de loi comporte des dispositions intéressantes, même si l'on peut se demander s'il est envisageable de les rendre opérationnelles au niveau des régions au 1er janvier 2017. C'est donc plutôt une proposition de loi d'appel, pour attirer l'attention sur la nécessité d'aller vers une gestion du risque économique en agriculture à travers la PAC, laquelle n'a désormais plus aucune action contracyclique. Il est vrai que toutes les organisations agricoles ne partagent pas, sur ce sujet, le même point de vue, mais cela est naturel.

Gardant en mémoire la sanction qu'a pu opposer la commission des finances à certains de nos récents amendements, je ne suis pas certain, cependant, que les dispositions de la proposition de loi soient toutes recevables au regard de l'article 40 de la Constitution.

À l'exception de quelques amendements purement rédactionnels, je ne proposerai pas à la commission de modifier ce texte, afin que la discussion en séance se déroule dans les meilleures conditions.

Cette proposition de loi est, je le répète, un texte d'appel qui prendra toute sa valeur s'il est suivi d'autres initiatives - et je pense notamment à celle en cours, sur les risques climatiques. C'est la raison pour laquelle, à titre personnel, je le voterai. Ce texte ne contribuera à nous faire avancer que dans le cadre d'un consensus minimal. Parmi les acteurs du monde agricole, le débat est très animé, ainsi que nos auditions nous ont permis de le constater. Nous avons rencontré des représentants de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), de la Caisse centrale de réassurance (CCR), de Monagri. S'il n'y a pas d'oppositions fondamentales, la profession peine néanmoins à trouver la formule par laquelle elle pourrait s'entendre. Ce texte ne fait donc pas, pour le moment, l'unanimité, mais il me semble que le Sénat doit donner des signes forts de cohésion et faire preuve d'une capacité d'entraînement, tant à l'égard de la profession agricole que de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci pour ce travail tout en nuance, qui témoigne d'une véritable attention aux représentants de la profession agricole. Je rappelle que cette proposition de loi sera examinée en séance grâce à un gentleman agreement au sein de notre commission. Comme l'a dit notre rapporteur, nous n'avons pas souhaité le revoir de fond en comble, pour laisser place au débat en séance...

M. Martial Bourquin. - Et parce que c'est un texte excellent !

M. Jean-Claude Lenoir, président. - ...qui aura lieu le 30 juin.

M. Franck Montaugé, auteur de la proposition. - Je remercie Jean-Jacques Lasserre de sa grande objectivité. Il a bien compris l'esprit qui a présidé à son dépôt. Compte tenu de la situation extrêmement difficile que vivent beaucoup d'agriculteurs français, et alors que la PAC ne répond plus aux enjeux de marché, qui pèsent lourdement sur les revenus des agriculteurs et la compétitivité de notre pays en matière agro-alimentaire, nous ne pouvions rester sans rien faire.

Nous sommes restés très prudents sur les propositions de financement. Si nous demandons des rapports au Gouvernement, c'est bien pour que tous les dispositifs envisageables soient évalués. Lors de nos auditions, il nous a été dit que compte tenu de la technicité du sujet, il fallait en passer par des expérimentations. C'est ce que nous proposons, à l'échelle de filières et de régions. Il faudra que les organisations représentatives des professions agricoles se saisissent de cette faculté d'expérimentation, en particulier en matière d'assurance-revenu et chiffre d'affaires.

La question de fond reste évidemment celle de l'évolution de la PAC. Nous appelons le Gouvernement à discuter, avec nous et avec la profession, des orientations qu'il conviendra de défendre auprès de la Commission européenne, étant entendu que tous les pays européens ne sont évidemment pas sur la même ligne. Cela supposera, sur ce sujet essentiel pour l'avenir de notre agriculture, de rechercher un consensus.

Une dernière remarque, enfin. Nous évoquons, dans l'un des articles de ce texte, la simplification des normes. Loin de nous l'idée d'empiéter sur le travail de Gérard Bailly et Daniel Dubois sur le sujet, un travail auquel Henri Cabanel et moi-même nous sommes d'ailleurs associés, par des propositions écrites. Nous nous contentons ici d'effleurer la question, pour rappeler que la simplification des normes est aussi un levier pour rendre du revenu à nos agriculteurs.

M. Gérard César. - Je félicite le groupe socialiste d'avoir présenté ce texte important. Le problème auquel ils s'attaquent, récurrent, remonte à des années. Lorsque j'étais rapporteur de la loi d'orientation pour l'agriculture, nous avions déjà buté, ici-même, sur l'assurance des risques en agriculture, qu'ils concernent le climat ou le revenu. Les compagnies d'assurance veulent être réassurées, mais Bercy, dont nous avions alors rencontré les représentants, refuse de jouer ce rôle de dernier ressort.

Je remercie notre rapporteur pour son excellent travail. Il a eu raison de rappeler que les deux textes que l'on devra à l'initiative du Sénat sont complémentaires. La question de l'assurance contre le risque climatique et celle de l'assurance-revenu sont, de fait, indissociables. Il a également rappelé à juste titre que la DPA n'était pas une solution de nature à assurer tous les risques.

Frank Montaugé a eu raison d'insister sur la nécessité de l'expérimentation. Les viticulteurs et les producteurs de fruits et légumes ne s'assurent pas tous contre les risques climatiques, et c'est dommage.

Notre groupe s'abstiendra sur cette proposition de loi.

M. Henri Cabanel. - Je m'associe aux félicitations adressées au rapporteur. Ce texte ne résoudra pas à lui seul la crise de l'agriculture, mais il n'en est pas moins essentiel de s'entendre sur la question des risques en agriculture. Nous demandons aux uns et aux autres d'y apporter leur contribution. C'est l'occasion de démontrer que grâce à une solidarité sur tous les bancs, le Sénat peut travailler utilement en faveur des agriculteurs. Puisse-t-elle ne pas devenir une occasion manquée. Ce n'est pas un seul outil, mais l'addition de plusieurs outils qui offrira aux agriculteurs la garantie la plus large possible. D'autres pays ont pris le problème à bras le corps, quand nous en restons à nous poser des questions. De nombreux travaux ont été menés par les chercheurs ; il est temps de franchir le pas.

Même si nous ne sommes pas tous au même diapason, c'est la volonté de changer la PAC en 2020 qui doit nous animer. Telle quelle, est-elle vraiment équitable ? Telle est la question. Il y faut une réflexion politique au niveau européen, car cette question engage celle de l'environnement, et celle de notre indépendance alimentaire. Montrons-nous ouverts au débat et faisons la preuve qu'au-delà de la politique politicienne, nous sommes capables de travailler ensemble et d'avancer des propositions qui donneront quelque sérénité à nos agriculteurs. Une agriculture incapable de gérer ses risques est comme un paquebot naviguant dans le brouillard : laisser les choses en l'état serait dangereux pour notre politique stratégique en matière agricole.

M. Gérard Bailly. - Merci à notre rapporteur, ainsi qu'aux auteurs de ce texte qui nous permet d'échanger. Il reste que nous échangeons souvent sur l'agriculture, et que cela n'a pas empêché la crise que nous traversons, d'une ampleur inédite. Sous l'ancienne législature, nous avons déjà voté une loi sur l'agriculture, suivie, il y a trois ans, par la loi d'avenir pour l'agriculture, dont M. Le Foll nous disait, en séance, qu'elle allait tout régler. Or, tel n'a pas été le cas. Et la situation, tant au niveau national qu'européen, est pire que jamais.

Le rapporteur a posé beaucoup de questions, que je fais miennes. Je m'interroge sur le sens à donner au deuxième alinéa de l'article premier, qui dispose que le fonds de stabilisation des revenus agricoles « a vocation à fournir une compensation aux agriculteurs en cas de forte baisse de leurs revenus ». Vise-t-on une compensation à titre individuel ou collectif ? Autant il est justifié de pallier un problème conjoncturel de baisse drastique des prix sur une filière, un problème climatique ou sanitaire, autant il serait injustifié d'offrir une compensation à la négligence individuelle. Ce serait tirer vers le bas le pétrole vert de la France, ainsi que le Président de la République a qualifié notre agriculture, dont on connait le poids dans nos exportations.

La question de l'assurance, vue du terrain, est complexe. Autant pour la vigne ou les céréales, il est relativement facile de déterminer les pertes ou les problèmes sur les prix, autant pour ce qui concerne l'herbe, les choses ne sont pas si simples. On sait que la qualité des foins issus de nos alpages sera médiocre cette année. Certains éleveurs, qui vont compenser avec des matières azotées, n'auront pas trop de difficultés, sinon qu'il leur en coutera davantage en intrants. Mais il n'en ira pas de même, en termes de revenu, pour les autres. La compensation se fera-t-elle par exploitation, ou sera-t-elle globale ? Beaucoup de questions se posent encore. D'autant que la question n'est pas tant celle du tonnage que de la qualité. Et s'imagine-t-on que les agriculteurs de nos alpages, ceux du Jura, des Alpes, des Pyrénées, pourront tous souscrire une assurance ?

Ce texte nous permet d'échanger, pour aller vers plus d'assurantiel, certes. Mais attention à ne pas déshabiller les zones de montagne, où le secteur de l'élevage connaît bien des difficultés, dans le Massif Central et ailleurs.

Pour toutes ces raisons, je m'abstiendrai, comme mon groupe, mais c'est une abstention plutôt positive.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Une position que nos collègues devraient bien accueillir puisqu'il leur est déjà arrivé de manifester leur abstention positive sur des sujets très proches de celui-ci.

M. Michel Le Scouarnec. - Je vois s'élever bien des doutes quant à la possibilité d'une PAC plus juste et plus équitable, qui aiderait à sauver nos petits fermiers, non seulement dans les zones de montagne mais dans des départements ruraux comme le mien, le Morbihan. Maîtrise et régulation, tels devraient être, pour les syndicats d'agriculteurs eux-mêmes, les maîtres-mots de la PAC. Qu'on lie ou non la question au problème climatique, les prix qui se pratiquent ne permettent pas à nos agriculteurs de s'assurer un revenu. Peut-on agir pour que la PAC soit, demain, plus juste ? Telle est la question.

Pouvez-vous nous préciser les contours du fonds de stabilisation proposé à l'article premier ? Sera-t-il ciblé sur les filières les plus fragilisées ? En Bretagne, une laiterie vient de se constituer, Lait'sprit d'éthique, qui regroupe 66 producteurs décider à se protéger contre des intermédiaires qui ne les payent pas au juste prix. Il me semble que si de telles initiatives méritent d'être accompagnées, c'est surtout au niveau de la PAC qu'il faut agir, pour faire en sorte qu'elle apporte des garanties sur le prix. Les petits producteurs sont très fragiles ; si on ne les aide pas, ils ne tiendront pas le coup.

C'est pourquoi nous souhaitons voir évoluer la PAC, comme le souhaitent les syndicats agricoles, la FNSEA comme la Confédération paysanne, que j'ai rencontrée récemment. Nous devons nous y atteler, tous ensemble.

M. Bruno Sido. - Sans flagornerie, je veux saluer, monsieur le président, votre initiative de créer un groupe de travail au sein de notre commission. Sous la présidence de Jean-Jacques Lasserre, ce groupe travaille bien et fournit des idées dont certaines sont reprises dans cette proposition de loi, qui est, à l'évidence, une proposition d'appel.

Il est normal que la commission des affaires économiques se penche sur le problème essentiel du revenu des agriculteurs, qui touche à la survie économique du monde rural. Cependant, il faut savoir écouter les agriculteurs, qui ne cessent de répéter qu'ils ne veulent pas des primes, mais des prix. La répartition, jugée inégalitaire, des primes de la PAC a été contestée dès le départ : ce n'est pas la solution. D'autant que ces primes, superflues dans les bonnes années, sont insuffisantes dans les mauvaises années.

Les Américains, avec leur Farm Bill, ont résolu le problème depuis longtemps. Les compensations sont adaptées à la réalité : les bonnes années, les agriculteurs ne reçoivent rien, mais ils sont aidés dans les mauvaises années. Là est la solution. Demander aux conseils régionaux, comme le veut cette proposition de loi, d'assurer la stabilité du revenu des agriculteurs, c'est se tromper de niveau, car le problème relève de l'échelon national et européen. Et ce n'est pas en créant à nouveau une de ces « contributions volontaires obligatoires », qui finissent par mettre tout le monde dans la rue, que l'on apportera la solution.

De bonnes idées émergent, comme celle de l'assurance récolte. Elle progresse certes lentement, mais on y viendra, d'autant que le dérèglement climatique va provoquer de plus en plus d'accidents. C'est dans ce sens qu'il faut aller. Quant à la PAC, elle devrait se réorienter du tout au tout, en abandonnant ce système de primes à l'aveugle. J'ai conscience que je fais un rêve, mais il faudrait également tenter de réorganiser, à l'échelle internationale, les cours des denrées agricoles. Qu'elles soient ou non agricoles, toutes les entreprises qui sont confrontées aux cours mondiaux n'arrivent pas à tenir. Même Arcelor-Mittal, si cela continue, ne tiendra pas, tout comme les entreprises minières. Il suffit que la consommation stagne, que la Chine ralentisse, pour que tout le monde en pâtisse. Il faudrait au moins trouver le moyen de lisser les cours à l'échelon européen. L'ancienne PAC, à six, avait trouvé des solutions sur les prix. A présent, les producteurs croulent, pour recevoir les aides européennes, sous une avalanche d'exigences administratives. Un éleveur est obligé de vérifier chaque matin que ses bêtes ont bien une boucle à chaque oreille. Quand on sait qu'un mouton peut la perdre plusieurs fois par jour ! Cela devient infernal, et on peut comprendre que les éleveurs deviennent fous.

Tout ceci pour dire que cette proposition de loi est certes une proposition d'appel, mais qu'elle n'est pas satisfaisante : je ne pourrai pas la voter, parce qu'elle n'apporte pas les vraies solutions.

M. Henri Tandonnet. - Ce texte témoigne bien de la difficulté à soutenir le monde agricole face à la mondialisation économique dans laquelle nous avons basculé.

Le soutien à l'agriculture touche aussi à un autre enjeu, l'aménagement du territoire dans les zones rurales. Avec Jean-Jacques Lozach, nous avons déposé la semaine dernière, au nom de la délégation à la prospective, un rapport sur l'eau, l'adaptation au changement climatique et les conflits d'usage. Sur le volet agricole, nous insistons sur les conflits d'usage qu'entraineront inévitablement les pics de chaleur liés au changement climatique, et sur la nécessité, pour les agriculteurs de conserver des capacités d'irrigation...

M. Gérard César. - Les fameuses retenues collinaires.

M. Henri Tandonnet. - ...qui constituent la première des assurances. Cela permet de conserver une agriculture familiale, avec des cultures spécialisées de qualité. La capacité d'irrigation devrait être un corollaire au conventionnement. C'est une couverture efficace de l'aléa climatique, il faut aider les agriculteurs à en prendre conscience. S'en passer finira par nous conduire à demander à des pays plus fragiles que nous de satisfaire nos besoins alimentaires. D'un point de vue écologique, cela n'a aucun sens.

L'idée de régionaliser l'assurance-revenus me laisse dubitatif. Certes, le niveau régional permet de mieux coller au terrain, mais un système assurantiel repose par nature sur de grandes masses et un partage des aléas, très différents d'une région à l'autre.

Telles sont les quelques réserves que je voulais faire sur un texte que je voterai, car je pense qu'il va dans le bon sens et que nous devons lancer des signaux forts dans la perspective de la prochaine discussion de la PAC.

M. Alain Bertrand. - Je félicite les auteurs de la proposition de loi. Il est bon de revenir sur ce sujet de l'assurance, auquel les agriculteurs sont sensibles : le risque climatique s'aggrave ; quant au risque sur le revenu, on voit ce qu'il en est : la filière laitière est en pleine déroute. Sans parler de celle de la viande : les « viandes sur pied », qui se vendaient, il y a vingt-cinq ans, 20 francs le kilo, en sont aujourd'hui à l'équivalent de 16 à 17 francs le kilo.

Gérard Bailly est un excellent défenseur de l'élevage, mais je ne suis pas d'accord avec lui lorsqu'il dit que les politiques menées n'ont rien résolu. L'élevage a été mieux pris en compte par la réforme de la PAC, de même que les zones de montagne. Ce sont plutôt les retards de paiement qui posent problème, mais les choses vont se normaliser peu à peu.

Cependant, autant un système assurantiel sur l'aléa climatique me paraît indispensable, autant je m'interroge sur les modalités concrètes d'une assurance-revenu. Il faut trouver, sans doute, des solutions collectives face à un effondrement massif de la production herbagère - qui ne peut être fondée que sur le volume, même si on sait que la qualité compte autant - mais on ne saurait retenir des procédures individuelles, au risque d'accorder des primes à des gens qui n'ont pas fait leur travail. Si je rejoins Gérard Bailly là-dessus, je ne le rejoins pas, encore une fois, sur la PAC, et je donne un satisfecit à Stéphane Le Foll.

Les agriculteurs attendent de nous que l'on mène ce débat, même si l'on n'en tirera pas toutes les solutions, car elles passent nécessairement par la question financière. Je suis également sensible à ce qui s'est dit sur le système américain. Les années où l'on n'a pas besoin d'aide, on nous en fournit quand même, notamment en montagne, avec l'indemnité compensatoire de handicap naturel (l'ICHN), ou les aides à la vache allaitante : les très bonnes années, elles sont superflues, et les mauvaises années, on aurait besoin du double. Il y a là un sujet qui devrait nous occuper quelque temps.

M. Yannick Vaugrenard. - Je remercie les auteurs de la proposition de loi, qui ont fait un travail remarquable, ainsi que Jean-Jacques Lasserre pour sa réflexion complémentaire.

Expérimentation, système assurantiel, simplification administrative sur les aides européennes : nous sommes tous d'accord sur ces exigences. Nous sommes tous d'accord, également, pour considérer que la loi du marché, notamment dans le domaine agricole, est loin d'être parfaite, et qu'il y faut une intervention publique, qu'elle soit française ou européenne.

Le sujet, nous le savons tous, est extrêmement sensible. Le monde agricole est en crise et les agriculteurs sont les premiers touchés. Sur certains sujets, il doit exister une cohérence nationale, même si nous n'appartenons pas aux mêmes composantes politiques. Et la crise de l'agriculture en fait partie. Gardons-nous des postures politiques. Au Parlement européen, où j'ai eu l'honneur de siéger, il existe certes des différences fondamentales, au sein des représentations nationales, entre progressistes et conservateurs, mais très souvent, sur des sujets essentiels pour l'avenir de leur pays, ils se mettent d'accord. Et c'est pourquoi certains pays se défendent mieux que nous sur la scène européenne. Il est tactiquement plus pertinent, sur ce sujet vital de l'agriculture, de nous mettre d'accord, pour défendre des positions communes au niveau européen. Les postures politiques, dans la période que nous traversons, n'ont pas grand sens. Je comprends mal que l'on puisse dire, comme l'a fait Bruno Sido, que l'on est d'accord avec le rapporteur mais que l'on ne votera pas le texte. Continuons à travailler pour arriver à une position commune du Sénat.

M. Martial Bourquin. - Je remercie nos collègues pour la grande qualité de ce texte, que tous les intervenants ont reconnue. Je partage l'idée de Yannick Vaugrenard : quand il s'agit de défendre la France, l'agriculture de la France, les postures politiciennes sont malvenues.

Sur la question cruciale de la régulation du revenu des agriculteurs, on peut trouver un consensus. Nous devons nous montrer capables, à l'heure où l'on va renégocier la PAC, d'avancer des propositions de haut niveau, novatrices. Le fonds de stabilisation régional proposé dans ce texte en est une, sur laquelle je crois que l'on peut se mettre d'accord.

Personne, parmi les intervenants, n'a dit que cette loi était mauvaise, chacun a reconnu ses qualités. Pourquoi, dès lors, se cantonner à une abstention positive, au lieu de faire des propositions d'amendement et d'amener devant l'Assemblée nationale un texte marquant une position commune du Sénat ? Ne pas le faire, ce serait manquer une occasion. L'occasion, au moment où se renégocie la PAC, d'émettre une position commune du Sénat.

Mme Sophie Primas. - Le raisonnement vaut pour vous !

M. Martial Bourquin. - Pourquoi rester dans la posture !

M. Jackie Pierre. - Vous nous avez ouvert la voie !

M. Jean-Claude Lenoir, président. - De fait, il y a peu, le modeste auteur d'une proposition de loi aurait aimé entendre ce discours...

M. Martial Bourquin. - Il fallait le demander, comme je le fais aujourd'hui...

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je salue le travail de nos collègues mais j'aimerais savoir s'ils ont pu évaluer l'impact de leurs préconisations, notamment en matière de taxes. Je rebondis sur ce qu'a dit Bruno Sido. Les agriculteurs ont des attentes sur les prix et si aide il y a, ce sont plutôt des aides à l'exportation qu'ils appellent de leurs voeux. Il ne faut pas le perdre de vue, car ce sont là les véritables leviers pour le redressement de l'activité agricole.

Même question sur la régionalisation. Avez-vous pu évoquer le sujet avec l'Association des régions de France ? Quelle est votre appréhension du champ d'application d'un tel dispositif ? - je pense aux filières viti-vinicoles, où les divergences sont grandes selon les régions.

M. Franck Montaugé, auteur de la proposition. - La réponse est dans l'article 2. J'ai dit que nous étions très prudents dans nos propositions. Si nous demandons au Gouvernement un rapport au Parlement sur la stabilisation du revenu agricole, c'est afin que soient évaluées les options de financement. Nous faisons, dans ce texte, des propositions, mais nous nous en remettons à une étude de fond pour les évaluer. Nous avançons la piste de la TaSCom, sachant ce qu'il en est de la captation de la valeur ajoutée par la grande distribution, nous proposons aussi de taxer l'artificialisation des sols, qui se fait au détriment de la production agricole. Nous ouvrons également la piste de la taxation financière sur les marchés agricoles, un sujet complexe, sur lequel des démarches sont engagées au niveau européen, et c'est pourquoi nous demandons au Gouvernement une étude. Il s'agit pour nous de préconiser un dispositif réaliste de financement.

M. Michel Houel. - Je remercie les auteurs de la proposition de loi, mais je m'interroge : ne sommes nous pas responsables, en tant qu'élus, des dégâts que subit l'agriculture ? On sait qu'en matière agricole, des dommages surviennent en moyenne tous les sept ans. Or, durant cet intervalle, on oublie les ravages liés au changement climatique, et l'on ne fait rien. Et il faut savoir que l'assurance ne peut pas tout. Les dégâts liés au vent ne sont couverts par la garantie tempête que pour des vents ne dépassant pas 145 km/h. Ce n'est pas logique.

On sait aussi que certains travaux peuvent améliorer les choses. Dans ma région, la Brie, on a ainsi procédé à de nombreux drainages des sols. En montagne, pour éviter des dégâts dans les vallées, il faut faire des bassins de rétention. Quant aux récentes inondations, elles nous ont amené, à Paris, à deux doigts de la catastrophe. Pourquoi ? Parce que certains élus ont préféré ne rien faire, estimant que les travaux pouvaient attendre.

Ce que réclament les agriculteurs, c'est de pouvoir vivre de leur travail. Ils ne sont pas gens à tendre la main parce qu'ils savent qu'un jour ou l'autre, on finit par ne plus rien recevoir.

M. Michel Magras. - Je suis loin d'être un spécialiste de la question, puisqu'il n'y a pas chez moi d'agriculture, mais ce débat m'a paru très intéressant. D'un côté, beaucoup ont insisté sur le fait que les agriculteurs ne demandent pas des primes mais des prix, de l'autre, il a beaucoup été question de la renégociation de la PAC. N'oublions pas que l'Union européenne est en train de signer avec le monde entier des accords de libre échange, qui concernent aussi les produits agricoles. De nombreux pays veulent vendre sur le marché européen, à des tarifs qui ne sont pas ceux de l'agriculture française, ni européenne. Le souci est donc double. Or, l'Union européenne a délibérément choisi, pour ouvrir son marché, de mettre en place une politique de compensation financière. On laisse arriver la banane d'Afrique ou d'Amérique du Sud, et l'on compense la différence pour les territoires d'outre-mer. C'est un problème qui va se poser, plus généralement, pour la France, car elle produit à des coûts qui ne seront plus concurrentiels sur le marché européen. Il faudra bien, dans les discussions, intégrer cette mondialisation du commerce.

M. Bruno Sido. - Un mot, pour préciser que je ne voterai pas contre mais m'abstiendrai.

M. Gérard Bailly. - Un mot également, pour sensibiliser notre commission au problème de la viande. Je lis régulièrement le Journal du boucher, où l'on apprend que les coûts de ramassage des matériaux à risque, pour les bouchers, vont augmenter de 50 %. Avant 2022, il va leur falloir changer de couteaux selon le type d'animal, parce que nous sommes toujours, en France, tenu par la réglementation liée à l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), alors que les autres pays ont arrêté. Et les matériaux à risque ne sont toujours pas valorisés chez nous, alors qu'ils le sont ailleurs. A quoi s'ajoute la réglementation sur l'équarrissage.

Plus grave encore sont toutes les campagnes de presse dont on nous abreuve - une page pleine la semaine dernière encore dans Le Figaro, sous le titre Les fermes-usines ? Des prisons pour vaches ! Quand je vois les réunions de végétariens de l'association L214 qui se tiennent dans mon département, où l'on explique aux gens que c'est catastrophique de manger de la viande, quand je vois expliquer dans un article de presse, chiffres à l'appui, que les bovins consomment beaucoup trop d'eau, et que je me rends compte que ces chiffres sont totalement fantaisistes - pour un cheptel de 100 bovins, on aboutit à 460 000 mètres cubes d'eau par an ! - eh bien, je m'énerve. Car la presse dit n'importe quoi. Les agriculteurs en ont marre. Non seulement ils se débattent dans les problèmes financiers, mais en plus, on leur reproche tout et n'importe quoi, sur l'abattage, sur les fermes animales, et j'en passe. Dire que ces exploitations sont des prisons pour vaches c'est mal se souvenir de la vie qui était autrefois la leur à la ferme, où elles étaient attachées six mois, sans même un abreuvoir à portée ! Que l'on arrête de dire à l'opinion publique que nos agriculteurs font n'importe quoi !

M. Jean-Claude Lenoir, président. - S'il est un journal qui peut nous rassembler, c'est celui de la République, le Journal officiel. Je vous invite à lire le texte de la loi Sapin 2 tel qu'il nous revient modifié par l'Assemblée nationale, laquelle a introduit un certain nombre d'ajouts sur le bien-être animal. Vous verrez qu'il n'y a pas que Le Figaro qui met en cause les pratiques de nos éleveurs. Il appartiendra au Sénat de corriger certaines dispositions...excessives.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. - L'abstention positive est pour moi un bon signe, monsieur Bourquin : nous la devons à votre émulation. Cela étant dit, mon impression, à l'issue de ce débat, est que nous ne sommes pas totalement sur le même tempo selon que l'on parle de couverture économique ou de couverture climatique. Sur la première, il nous faudra débattre. Le principe de l'intervention contracyclique est un bon principe, mais on se rendra compte de sa complexité quand il s'agira de l'appliquer. Cependant, ne le rejetons pas. J'ai connu le temps où la tonne de céréales était à 210 euros, et où les aides de la PAC étaient pourtant les mêmes qu'aujourd'hui. Il est naturel que l'on s'en soucie.

Je ne mets pas en cause votre proposition de régionalisation, au 1er janvier 2017, car elle vise à nous faire avancer, mais j'aimerais connaître la liste des présidents de conseils régionaux qui mettront cette révision de la répartition des aides européennes à l'ordre du jour... Sur ces questions, tous les débats préalables à la réforme de la PAC seront utiles et nécessaires.

Sur la taxation, il faut prendre la juste mesure des choses. Un doublement de la taxe sur les ventes de terres devenues constructibles ne procurerait que 12 millions d'euros par an - une ressource qui n'est de surcroît pas pérenne. Je ne crois pas que l'on puisse faire fond là-dessus. Pour la TaSCom, la ressource serait légèrement supérieure, mais elle reste en deçà de l'échelle du problème. En revanche, pour les risques climatiques, le prélèvement sur les produits d'assurance génère des sommes importantes, à hauteur de 100 millions d'euros. Peut-être pourrons-nous y revenir un jour, car il y a là un gisement qui me semble mieux proportionné. J'ai sous les yeux le montant des indemnités versées aux agriculteurs au titre de l'assurance récolte. En 2015, 173 millions d'euros ont été versés contre 187 millions en 2014 et 347 millions en 2013. Sur ces bases là, la réassurance n'est pas un vrai problème. Je dis bien sur ces bases là.

Ceci pour dire qu'en dépit de nos différences de tempo, nous avons la possibilité de faire évoluer un dispositif assurantiel dans de bonnes conditions, sans tourner le dos à la réflexion nécessaire sur la réforme de la PAC. Peut-être serait-il intéressant à ce propos, monsieur le président, d'entendre des personnes capables de nous parler de façon précise et pertinente du Farm Bill (M. Bruno Sido approuve). Car il est bon de dresser des comparaisons précises, sans se contenter de penser que la soupe est meilleure chez le voisin.

Je vous invite à poursuivre notre travail sur les propositions envisageables en matière assurantielle.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Il serait bon, en effet, de disposer de données précises sur le Farm Bill.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'article 1er est adopté sans modification.

Article 2

L'amendement rédactionnel Affeco.1 est adopté.

L'article 2  est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement rédactionnel Affeco.2 est adopté.

L'article 3  est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

L'amendement rédactionnel Affeco.3 est adopté.

L'article 4  est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

L'article 5 est adopté sans modification.

Article 6

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

L'article 7 est adopté sans modification.

Article 8

L'amendement rédactionnel Affeco.4 est adopté.

L'article 8  est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

L'amendement rédactionnel Affeco.5 est adopté.

L'article 9  est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

L'article 10 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.