MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES » - M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 201555 ( * )
1. Une mission fortement mise à contribution
Exécution des crédits de la mission
« Écologie, développement et
mobilité
durables » par programme en 2015
(en millions d'euros et en %)
|
Programme |
Crédits exécutés 2014 |
Crédits votés LFI 2015 |
Crédits exécutés 2015 |
Exécution 2015 / exéc. 2014 (en %) |
Exécution 2015 / LFI 2015 (en %) |
|
|
203 «Infrastructures et services de transport » |
AE |
4 562,42 |
4 525,93 |
4 337,65 |
-4,93% |
-4,16% |
|
CP |
5 071,80 |
5 187,90 |
4 810,61 |
-5,15% |
-7,27% |
|
|
205 «Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » |
AE |
188,98 |
199,12 |
159,91 |
-15,38% |
-19,69% |
|
CP |
185,58 |
198,68 |
174,62 |
-5,91% |
-12,11% |
|
|
170 «Météorologie» |
AE |
199,23 |
203,76 |
195,55 |
-1,85% |
-4,03% |
|
CP |
199,23 |
203,76 |
195,55 |
-1,85% |
-4,03% |
|
|
113 «Paysages, eau et biodiversité» |
AE |
230,87 |
275,63 |
241,25 |
4,49% |
-12,47% |
|
CP |
242,53 |
289,43 |
256,55 |
5,78% |
-11,36% |
|
|
159 «Information géographique et cartographique» |
AE |
94,89 |
96,06 |
93,35 |
-1,62% |
-2,82% |
|
CP |
94,94 |
96,06 |
93,28 |
-1,75% |
-2,90% |
|
|
181 «Prévention des risques» |
AE |
241,96 |
305,18 |
52,23 |
-78,41% |
-82,88% |
|
CP |
226,40 |
252,71 |
66,10 |
-70,81% |
-73,85% |
|
|
174 «Énergie, climat et après-mines» |
AE |
540,68 |
540,77 |
738,75 |
36,63% |
36,61% |
|
CP |
546,57 |
544,32 |
747,71 |
36,80% |
37,37% |
|
|
217 «Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables» |
AE |
3 683,20 |
3 207,70 |
3 281,05 |
-10,92% |
2,29% |
|
CP |
3 450,20 |
2 684,14 |
3 327,83 |
-3,55% |
23,98% |
|
|
Total |
AE |
9 742,23 |
9 354,15 |
9 099,75 |
-6,59% |
-2,72% |
|
CP |
10 017,26 |
9 456,99 |
9 672,25 |
-3,44% |
2,28% |
|
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La mission « Écologie, développement et mobilité durables » bénéficiait en loi de finances initiale pour 2015 d'autorisations d'engagement à hauteur de 9,3 milliards d'euros (AE) et de 9,5 milliards d'euros de crédits de paiement (CP). L'exercice 2014 a été marqué par une sous-consommation des AE, mais par une consommation des CP de 9,7 milliards d'euros supérieure à la prévision initiale (9,4 milliards d'euros) .
Cet écart s'explique principalement par le transfert, en gestion, des crédits de titre 2 du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » vers le programme 217, pour un montant de 777,2 millions d'euros. Ce dernier constitue le programme support commun de gestion du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du ministère du logement et de l'habitat durable.
Ceci conduit à un manque de lisibilité de la présentation budgétaire de l'exécution 2015 , en donnant l'impression que la mission a bénéficié d'un surcroît de crédits en cours de gestion pour financer les politiques publiques qu'elle porte. En réalité, en neutralisant l'effet de ce transfert, les crédits de paiement de la mission consommés ont été inférieurs de près de 6 % à la prévision initiale.
En conséquence, votre rapporteur spécial souscrit pleinement à l'observation de la Cour des comptes selon laquelle « la maquette budgétaire mériterait d'être simplifiée par la réunification des programmes 337 et 217 » 56 ( * ) . Ceci permettrait d'améliorer la sincérité des résultats de l'exécution.
La sous-exécution importante des crédits de la mission résulte de l'annulation effectuée en cours de gestion de la quasi-totalité de la réserve de précaution hors titre 2 des programmes de la mission . Seuls les programmes 205 et 217 ont bénéficié d'une levée partielle de la réserve de précaution afin, respectivement, de compenser l'engagement de la subvention exceptionnelle d'investissement de 1,5 million d'euros pour la société nationale de sauvetage en mer, et de permettre l'engagement du crédit-bail pour l'achat de la Tour Séquoia ainsi que la couverture des coûts des travaux complémentaires de désamiantage sur le chantier de la Grande Arche.
Au total, les annulations de crédit ont représenté un montant de 445 millions d'euros, soit 4,3 % des crédits de paiement ouverts en gestion.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2015
(en millions d'euros)
|
Prog. |
Crédits prévus LFI 2015 (hors FDC/ADP) |
FDC/ADP prévus LFI 2015 |
Reports entrants hors FDC |
Reports entrants sur crédits FDC |
Transferts et virement |
Décrets d'avance |
Décrets d'annulation |
LFR 2015 |
Reports sortants (y compris FDC) et crédits non consommés |
FDC/ADP exécutés |
Exécution 2015 |
|
113 |
272,4 |
7 |
1,1 |
4,5 |
- 1 |
- 16,5 |
- 4,9 |
- |
- 5,9 |
6,9 |
256,5 |
|
159 |
96,1 |
- |
0 042 |
- |
- |
- 2,5 |
- 200 |
- |
- 0,181 |
0,110 |
93,2 |
|
170 |
203,8 |
- |
- |
- |
- |
- 6,8 |
- 1,4 |
- |
- 0,021 |
0,021 |
195,5 |
|
174 |
544,3 |
- |
2,2 |
- |
0,595 |
- 40,4 |
- 8,3 |
250 |
- 0,701 |
- |
747,7 |
|
181 |
245,1 |
7,6 |
2,2 |
29,9 |
- 5,9 |
- 17,4 |
- 3,8 |
- 160 |
- 31 |
6,9 |
66,1 |
|
203 |
3 223,8 |
1 964 |
5,6 |
257,5 |
0,031 |
- 247,3 |
- 60,1 |
- |
- 245 |
1 876 |
4 810,6 |
|
205 |
189 |
9,6 |
5,4 |
0,320 |
- 2,9 |
- 6,5 |
- 3,4 |
- |
- 16,2 |
8,9 |
174,6 |
|
217 |
2 514,2 |
169,9 |
0,346 |
0,139 |
775,5 |
- 17,2 |
- 3,5 |
- 5,8 |
- 22,3 |
86,4 |
3 327,8 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère du budget
L'exécution 2015 confirme donc ce que votre rapporteur spécial déplorait à l'occasion des débats relatifs à la loi de finances initiale pour 2015 : la mission « Écologie » n'est pas une mission prioritaire pour le Gouvernement qui, en plus de réduire année après année, en loi de finances initiale, les crédits de la mission, utilise ceux-ci comme variable d'ajustement pour réaliser des économies et financer d'autres priorités en cours de gestion.
Les crédits consommés de la mission ont diminué de près de 22 % entre 2011 et 2015, passant de 12,43 milliards d'euros à 9,67 milliards d'euros (hors programmes d'investissements d'avenir), comme l'illustre le graphique suivant.
Évolution des crédits de la mission
« Écologie, développement et
mobilité
durables » depuis 2011
(en milliards d'euros, hors programmes d'investissements d'avenir)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
2. Un financement des politiques publiques portées par la mission relevant de plus en plus de dépenses extra-budgétaires
En raison de la baisse continue des crédits budgétaires de la mission, les dépenses extra-budgétaires concourant à la politique publique portée par la mission représentent une part de plus en plus importante des dépenses totales .
39 opérateurs dépendent de la mission « Écologie », dont 28 ont perçu des ressources en provenance du budget général pour un montant de 1,39 milliard d'euros en 2015 (soit 14,3 % des crédits de la mission). Ils ont par ailleurs bénéficié de ressources affectées à hauteur de 4,9 milliards d'euros. Ces ressources ont augmenté de 4,8 % par rapport à 2014, sous l'effet de l'affectation à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) d'une partie du produit issu de l'augmentation du taux de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) en 2015, pour un montant de 1,14 milliard d'euros en exécution, afin de compenser l'abandon de l'éco-taxe poids lourd.
D'après la Cour des comptes , les dépenses des opérateurs rattachés à la mission se sont élevées à 7,2 milliards d'euros en 2015 , soit un niveau proche des dépenses exécutées sur crédits budgétaires (nets des subventions pour charges de service public et transferts des programmes aux opérateurs) qui ont atteint un montant de 8,3 milliards d'euros.
En outre, les dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission représentent plus du quart des crédits de paiement votés de la mission , soit un montant de près de 2,1 milliards d'euros. Les dépenses fiscales les plus importantes ont connu une évolution haussière par rapport à l'année précédente, en particulier le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), dont le coût est passé de 619 à 900 millions d'euros, en raison des aménagements intervenus en loi de finances pour 2015 57 ( * ) .
Évolution des principales dépenses fiscales rattachées à la mission depuis 2012
(en millions d'euros)
|
Dépenses fiscales |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Évolution 2015/2014 |
|
|
800403 |
Remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers |
370 |
380 |
357 |
375 |
+ 18 |
|
800404 |
Remboursement d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun des voyageurs |
36 |
40 |
39 |
60 |
+ 21 |
|
110222 |
Crédit d'impôt pour la transition énergétique |
1 110 |
660 |
619 |
900 |
+ 281 |
|
800207 |
Réduction de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel |
68 |
68 |
125 |
126 |
+ 1 |
|
800203 |
Taux réduit de taxe intérieur de consommation pour les butanes et propanes utilisés comme carburant |
108 |
108 |
105 |
105 |
0 |
|
800210 |
Taux réduit de taxe intérieure de consommation au profit des installations intensives en énergie et soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre |
- |
- |
13 |
82 |
+ 69 |
|
800208 |
Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le GPL |
110 |
110 |
91 |
77 |
- 14 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Au total, plus de la moitié des dépenses concourant à la politique publique portée par la mission relève donc de dépenses extra-budgétaires , qui sont difficilement pilotables par le Gouvernement et contrôlables par le Parlement. Ceci est particulièrement vrai s'agissant des dépenses fiscales dont l'efficacité économique n'est pas toujours certaine. Ainsi, le CITE a été prolongé et élargi en 2015 sans faire l'objet d'une évaluation préalable afin de déterminer dans quelle mesure il contribue efficacement à la transition énergétique.
Afin de disposer d'une évaluation de l'ensemble des dépenses fiscales en faveur du développement durable, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, la réalisation d'une enquête relative à leur efficience qui lui sera remise prochainement.
* 55 Le champ de la présente contribution couvre l'exécution générale de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et des programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité », 159 « Information géographique et cartographique », 181 « Prévention des risques », 174 « Énergie, climat et après-mines » et 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables ». L'exécution des programmes 203 « Infrastructures et services de transport » et 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » est examinée dans la contribution de notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx ; celle du programme 170 « Météorologie » est examinée dans la contribution de notre collègue Vincent Capo-Canellas relative au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
* 56 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2015 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
* 57 L'article 3 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a étendu la liste des équipements éligibles au crédit d'impôt et porté son taux de 15 % à 30 %, avec application rétroactive au 1 er septembre 2014.