N° 140
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Rapporteur général,
Sénateur .
TOME I
LE BUDGET DE 2017
ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
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(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly , présidente ; MM. Jean-Claude Carle, David Assouline, Mmes Corinne Bouchoux, Marie-Annick Duchêne, M. Louis Duvernois, Mmes Brigitte Gonthier-Maurin, Françoise Laborde, Claudine Lepage, M. Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot , vice-présidents ; Mmes Françoise Férat, Dominique Gillot, M. Jacques Grosperrin, Mme Sylvie Robert, M. Michel Savin , secrétaires ; MM. Patrick Abate, Pascal Allizard, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Mmes Marie-Christine Blandin, Maryvonne Blondin, MM. Philippe Bonnecarrère, Gilbert Bouchet, Jean-Louis Carrère, Mme Françoise Cartron, M. Joseph Castelli, Mme Anne Chain-Larché, MM. François Commeinhes, René Danesi, Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Mme Nicole Duranton, MM. Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Mme Samia Ghali, M. Loïc Hervé, Mmes Christiane Hummel, Mireille Jouve, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Pierre Leleux, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Jean-Claude Luche, Christian Manable, Mmes Danielle Michel, Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Jean-Jacques Panunzi, Daniel Percheron, Mme Christine Prunaud, MM. Stéphane Ravier, Bruno Retailleau, Abdourahamane Soilihi, Hilarion Vendegou . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833
Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)
PREMIÈRE PARTIE -
L'EXERCICE 2017 DANS LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES
À bien des égards, le projet de loi de finances pour 2017 fait apparaître le dilemme dans lequel est enserré le Gouvernement . À moins d'un an des élections présidentielle et législatives, ce dernier cherche tout à la fois à donner des gages de son sérieux budgétaire , en particulier en affichant un respect de l'objectif d'un retour du déficit public en deçà de 3 % du produit intérieur brut (PIB), et à trouver des marges de manoeuvre en vue de « relâcher » les efforts en matière de dépenses dans une perspective, à n'en pas douter, électorale. S'il y parvient, sur le papier, ce n'est qu'au prix d'un nouveau renoncement à la parole donnée pour ce qui concerne les baisses de la fiscalité des entreprises devant intervenir en 2017, ainsi que d'un report de ces mêmes baisses sur les années à venir - venant, de ce fait, alourdir la besace de la prochaine majorité gouvernementale.
Malgré cela, l'engagement du Gouvernement de ramener le déficit public en-dessous du seuil de 3 % du PIB en 2017 , conformément aux exigences du Pacte européen de stabilité et de croissance, n'est en aucun cas assuré . En effet, le projet de loi de finances repose sur des hypothèses économiques qui s'avèrent particulièrement optimistes, tout comme les prévisions retenues pour ce qui est des dépenses. Aussi, dans un souci de transparence budgétaire, le présent rapport s'attache-t-il à identifier et à quantifier les risques, nombreux, qui entourent un projet de budget pour 2017 dont la sincérité interroge .
I. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE DE L'EXERCICE 2017
Dans le prolongement de la reprise de l'activité engagée à la fin de l'année 2014, le Gouvernement anticipe une croissance économique de 1,5 % en 2016 et 2017 , contre 1,3 % en 2015. Toutefois, si l'économie française s'est révélée relativement dynamique au cours du dernier trimestre 2015 et du premier trimestre 2016, le PIB a légèrement reculé lors du deuxième trimestre de l'année. Aussi l'hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement au titre de l'exercice 2016 paraît-elle relativement fragile et a été jugée « un peu élevée » par le Haut Conseil des finances publiques 1 ( * ) . Cette fragilité semble, par ailleurs, renforcée par la montée des incertitudes, tant économiques que politiques, au sein de l'environnement international de la France.
Surtout, la prévision gouvernementale de croissance du PIB pour l'année 2017 frôle l'irréalisme . En dépit du vote britannique en faveur du « Brexit », de l'incertitude politique qui prévaut en Espagne et en Italie, ou encore du ralentissement des échanges internationaux, le Gouvernement a fait le choix de conserver le scénario macroéconomique proposé dans le cadre du programme de stabilité d'avril dernier ; pourtant, l'anticipation de croissance avancée pour 2017 s'avère désormais supérieure à celles retenues par les organisations internationales ou encore par le Consensus Forecasts . Alors que les contraintes découlant des nouvelles règles de la gouvernance budgétaire européenne et la mise en place du Haut Conseil des finances publiques avaient conduit le Gouvernement à faire preuve de davantage de rigueur dans le choix des hypothèses économiques sous-jacentes aux textes financiers lors des années passées, dans un contexte préélectoral, celui-ci semble renouer avec d'anciennes pratiques consistant à surestimer les variables macroéconomiques de manière à présenter un budget équilibré . Le Haut Conseil, lui, estime que la prévision de croissance du PIB pour 2017 est « optimiste » 2 ( * ) . Ceci inquiète d'autant plus quant à la sincérité du présent projet de loi de finances que les efforts en dépenses projetés paraissent, eux aussi, surévalués .
A. UNE REPRISE DE L'ACTIVITÉ HÉSITANTE EN 2016
Malgré les attentats du 13 novembre, le quatrième trimestre 2015 et le premier trimestre 2016 ont été marqués par une nette progression du PIB. Cette évolution est venue conforter l'hypothèse de croissance du PIB de 1,5 % en 2016 présentée dans le cadre du programme de stabilité en avril dernier - d'autant qu'au début de cette année, le PIB par tête a, enfin, retrouvé son niveau d'avant la crise. Toutefois, la croissance a nettement marqué le pas au deuxième trimestre, rendant plus difficile l'atteinte de la cible gouvernementale. Par ailleurs, différents évènements intervenus depuis le printemps ont significativement modifié le contexte économique , comme le vote britannique en faveur du « Brexit » ou le ralentissement des échanges commerciaux au niveau mondial, et laissent à penser que la reprise de l'activité pourrait ne pas être aussi linéaire que ne se plaît à le penser le Gouvernement.
1. En 2016, l'économie française est peu ou prou revenue à son niveau d'avant la crise...
Tout d'abord, il convient de relever qu' en 2016, le niveau du PIB par tête français est revenu à son niveau d'avant la crise - soit au début de l'année 2008. Cela ne saurait signifier - loin s'en faut - que les stigmates de la crise ont disparu ; en effet, l'importance du taux de chômage, l'atonie de l'inflation et le manque de vigueur des investissements résultent, à bien des égards, des déséquilibres nés de la crise économique. De plus, le PIB par tête reste bien en deçà du niveau qu'il aurait atteint en l'absence de crise . À titre d'illustration, à supposer que le PIB par tête ait poursuivi sa progression au rythme moyen observé entre 2000 et 2007, celui-ci aurait été, aujourd'hui, supérieur de près de 10 % à son niveau effectivement constaté.
Graphique n° 1 : Évolution du PIB par tête français (2000-2016)
(2000=100, PIB par tête en volume au 1 er trimestre de chaque année)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données d'Eurostat)
Aussi, sans pour autant s'écarter de la tendance générale, la France se distingue-t-elle de ses principaux partenaires de la zone euro . En effet, comme le fait apparaître le graphique ci-après, à l'exception de l'Allemagne, la France figure parmi les seules grandes économies de la zone à avoir retrouvé un niveau de PIB par tête analogue à celui observé avant la crise . Pour autant, il faut noter que la récession des années 2008-2009 a été moins prononcée en France que dans les autres États membres de la zone euro. Selon l'OFCE, différentes raisons peuvent expliquer ce phénomène ; tout d'abord, « la France est, au contraire de l'Allemagne, structurellement moins exposée que ses partenaires au commerce mondial, ce qui l'a davantage préservée de l'effondrement des échanges internationaux durant la récession 2008-2009. Ensuite, le modèle social français est plus développé que celui de ses partenaires européens et anglo-saxons. Les ménages disposent de davantage de filets de sécurité (allocations chômage, minima sociaux) ce qui a atténué les répercussions négatives de la crise sur le revenu et la consommation. Enfin, le niveau d'endettement des ménages et des entreprises, mais aussi des administrations publiques était moindre en France qu'ailleurs. L'effort de désendettement y a donc été moins intense, ce qui a permis de limiter l'impact de l'assainissement patrimonial sur la demande » 3 ( * ) .
Graphique n° 2 : Évolution du PIB par tête dans la zone euro (2000-2016)
(2000=100, PIB par tête en volume au 1 er trimestre de chaque année)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données d'Eurostat)
Au total, il apparaît que le PIB par tête français s'est montré plus résilient durant les années suivant la crise , progressant en moyenne de 0,9 % entre 2008 et 2013, contre 0,7 % dans l'ensemble de la zone euro, dont certains membres, comme l'Espagne, ont connu une récession prononcée.
Tableau n° 3 : Évolution du PIB par tête dans la zone euro (2000-2016)
(évolution en valeur, en %)
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2008-2013 |
2014-2015 |
2008-2015 |
|
|
Zone euro |
1,8 |
- 3,8 |
2,5 |
2,5 |
0,0 |
1,0 |
1,7 |
2,7 |
0,7 |
2,2 |
1,0 |
|
Allemagne |
2,3 |
- 3,5 |
4,9 |
5,0 |
1,8 |
2,0 |
3,1 |
2,8 |
2,1 |
3,0 |
2,3 |
|
France |
2,0 |
- 3,2 |
2,7 |
2,3 |
1,0 |
0,9 |
0,6 |
1,5 |
0,9 |
1,1 |
1,0 |
|
Italie |
0,7 |
- 4,3 |
1,5 |
1,9 |
- 2,2 |
- 0,7 |
0,8 |
1,1 |
- 0,5 |
0,9 |
- 0,2 |
|
Espagne |
1,7 |
- 4,1 |
- 0,4 |
-1,3 |
- 3,1 |
- 0,9 |
1,4 |
4,0 |
- 1,4 |
2,7 |
- 0,3 |
|
Pays-Bas |
4,0 |
- 3,9 |
1,6 |
1,3 |
0,0 |
1,0 |
1,0 |
1,8 |
0,7 |
1,4 |
0,9 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données d'Eurostat)
Ceci permet à la France d'afficher une performance comparable à celle de la zone euro au cours de la période 2008-2015, son PIB par tête ayant cru de 1 % ; toutefois, il n'en demeure pas moins que, depuis le rebond de l'activité observé en 2014 en Europe, l'économie française affiche un dynamisme plus modéré, le PIB par tête augmentant de 1,1 % en France par an en moyenne en 2014 et 2015, contre 2,2 % dans la zone euro.
2. ...même si la reprise de l'activité reste fragile
La relative langueur de l'économie française persisterait au cours de l'année 2016 . Certes, les facteurs de la reprise, déjà présents en 2015, demeurent ; ainsi, la faiblesse des prix du pétrole et des taux d'intérêt ont favorisé un rebond de l'activité dans la zone euro, contribuant à une nette accélération de la croissance du PIB au début de l'année. Cependant, si la progression du PIB s'est maintenue dans la zone euro, celle-ci a légèrement reculé en France au deuxième trimestre. Dans ces conditions, tout porte à croire que notre pays, encore une fois, devrait présenter un taux de croissance plus faible que ses partenaires européens en 2016 .
a) Une reprise auto-entretenue dans la zone euro
Dans sa note de conjoncture de juin 2016 4 ( * ) , l'Insee envisageait un scénario de reprise auto-entretenue dans la zone euro . Aussi celui-ci semble-t-il en passe de se réaliser. En effet, après une progression de 0,5 % au premier trimestre 2016, le PIB a crû de 0,3 % en deuxième trimestre : « la croissance est restée solide en Allemagne (+ 0,4 % après + 0,7 %) et vive en Espagne (+ 0,8 % après + 0,8 %) », la France et l'Italie apparaissant comme des exceptions. Comme en 2015, le rebond de l'activité dans la zone euro a été encouragé par la modération des prix du pétrole , ainsi que par la faiblesse des taux d'intérêt et du taux de change de l'euro , liée à la politique mise en oeuvre par la Banque centrale européenne.
(1) Une faiblesse persistante des prix du pétrole
En dépit d'un rebond du prix du pétrole au cours du premier semestre 2016 , le baril de Brent ayant augmenté de 28,4 euros en janvier à 43,2 euros en juin - en lien, selon l'Insee, avec la baisse de la production américaine -, celui-ci s'élevait en septembre dernier à 41,2 euros en moyenne par baril , soit un niveau toujours inférieur à celui d'octobre 2015, dès lors que l'offre de pétrole reste supérieure à la demande. Aussi les économies européennes ont-elles continué à bénéficier d'une facture énergétique « allégée », renforçant le pouvoir d'achat des ménages et les marges des entreprises. Dans le même temps, la stabilisation des cours du pétrole et, de manière plus générale, des matières premières a profité aux pays exportateurs - dont, en particulier, la Russie et le Brésil, jusqu'à présent fortement affectés par la chute du prix de ces dernières.
Il convient toutefois de relever que l'accord intervenu entre les pays membres de l'OPEP le 28 septembre 2016 concernant une baisse de la production pourrait conduire à une résorption de l'écart entre l'offre et la demande de pétrole , donc à une hausse du prix de celui-ci. À cet égard, selon l'Insee, « le prix du baril de Brent se stabiliserait ainsi autour de 50 $ » 5 ( * ) , contre 46,2 dollars en septembre dernier. Toutefois, cet accord de principe doit encore être traduit dans les faits, les États membres de l'OPEP étant appelés à définir leurs contributions respectives à la baisse de la production lors de la réunion prévue le 30 novembre prochain.
(2) Une amplification de la politique de la Banque centrale européenne
En mars dernier, la Banque centrale européenne (BCE) a amplifié son programme étendu d'achats d'actifs , engagé en janvier 2015 (voir encadré ci-après) ; ainsi, le montant des rachats mensuels d'actifs de titres des secteurs public et privé a été porté de 60 milliards à 80 milliards d'euros et « des obligations bien notées ( investment grade ) libellées en euros émises par des sociétés non bancaires établies dans la zone euro [ont été] ajoutées à la liste des actifs éligibles aux achats réguliers » 6 ( * ) . Il convient de rappeler que la mise en oeuvre de ce programme, qui devait initialement s'achever en septembre 2016, avait été prolongée jusqu'en mars 2017 « ou au-delà si nécessaire » 7 ( * ) .
En outre, la BCE a procédé à une baisse de ses différents « taux directeurs » ; ainsi a-t-elle abaissé le taux d'intérêt des principales opérations de refinancement 8 ( * ) de 5 points de base, à 0,00 %, et réduit le taux de facilité de prêt marginal 9 ( * ) de 5 points de base, à 0,25 %. Le taux de la facilité de dépôt 10 ( * ) a, quant à lui, été abaissé de 10 points de base à - 0,40 %.
Enfin, la banque centrale a engagé une nouvelle série d' opérations de refinancement à plus long terme ciblées ( targeted longer-term refinancing operations , TLTRO), correspondant à des prêts sur quatre ans 11 ( * ) accordés aux établissements bancaires s'engageant à accroître le volume des prêts accordés aux entreprises et aux ménages. Dans le cadre des TLTRO II, si une banque améliore suffisamment son activité de prêt à l'économie réelle, celle-ci peut recevoir des intérêts en se voyant appliquer un taux d'intérêt négatif - plutôt que de devoir en verser -, ce taux pouvant être aussi faible que celui de la facilité de dépôt, à savoir - 0,4 % à ce jour.
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Le programme étendu d'achats d'actifs de la Banque centrale européenne Au début de l'année 2015, la Banque centrale européenne (BCE) a annoncé un programme étendu d'achats d'actifs, prévoyant des rachats mensuels cumulés de titres des secteurs public et privé à hauteur de 60 milliards d'euros « jusqu'en septembre 2016 et en tout cas jusqu'à ce que le Conseil des gouverneurs observe un ajustement durable de l'évolution de l'inflation conforme à son objectif de taux inférieurs à, mais proches de 2 % à moyen terme » 12 ( * ) . Englobant le programme d'achat de titres adossés à des actifs ( asset-backed securities , ABS) et le programme d'achat d'obligations sécurisées ( covered bonds ), tous deux lancés fin 2014 13 ( * ) , le dispositif comporte également un programme d'achats de titres du secteur public ( public sector purchase programme , PSPP). Le PSPP couvre les instruments de dette négociable émis par les administrations centrales de la zone euro, par certaines agences établies dans la zone euro ou par certaines institutions internationales ou supranationales, à l'instar des banques multilatérales de développement. |
La politique monétaire active menée par la BCE a permis de réduire le coût de l'accès au financement des entreprises et des ménages, soutenant ainsi l'investissement de même que la consommation. À cet égard, les enquêtes trimestrielles publiées par la Banque centrale européenne au cours de cette année ont fait apparaître un net accroissement de la part des banques déclarant avoir assoupli leurs conditions de financement ; si cette évolution semble avoir marqué le pas s'agissant des prêts aux entreprises lors du troisième trimestre 2016, les conditions d'octroi de financements aux ménages ont continué à s'assouplir, si l'on en croit l'enquête parue en octobre dernier 14 ( * ) . De manière générale, ces résultats tendent à montrer que les effets des actions engagées continuent de se diffuser dans l'économie réelle ; aussi est-il peu probable que la BCE adopte de nouvelles mesures de politique budgétaire avant le mois de décembre prochain, son président, Mario Draghi, ayant déclaré le 8 septembre dernier, à l'issue d'une réunion du Conseil des gouverneurs, « pour le moment, les changements [dans les projections] ne sont pas suffisamment importants pour justifier une décision d'agir. Nous constatons que notre politique monétaire est efficace » 15 ( * ) .
La politique menée par la BCE a également eu pour conséquence de contribuer au recul du taux de change de l'euro . À titre d'illustration, le taux de change euro contre dollar a reculé de près de 13 % entre le 20 octobre 2014 et le 20 octobre 2016, passant de 1,27 à 1,10 dollar pour un euro. Cette baisse de la monnaie européenne, en réduisant le prix des produits proposés par les entreprises de la zone euro à l'export, a permis de renforcer la compétitivité de ces dernières et, partant, les exportations . Il convient de relever qu'une hausse du taux directeur de la Réserve fédérale américaine, susceptible d'être décidée en décembre prochain, pourrait avoir pour effet une nouvelle dépréciation de l'euro face au dollar.
(3) Une hypothèse de croissance de 1,6 % dans la zone euro crédible
Dans ce contexte, le Gouvernement anticipe une croissance de 1,6 % dans la zone euro en 2016 ; une telle prévision est confortée par l'Insee qui entrevoit, elle aussi, une hausse du PIB de 1,6 %, estimant que « la croissance de la zone euro résisterait à la hausse des incertitudes politiques » 16 ( * ) , tout comme l'organisme de statistique italien (Istat) et l'institut allemand Ifo 17 ( * ) , ou encore le Consensus Forecasts d'octobre.
b) Une reprise « toussotante » de l'activité en France
Malgré cela, comme en 2014 et 2015, la France connaîtrait une progression de son activité moins rapide que ses partenaires de la zone euro . Bien qu'il bénéficie des mêmes facteurs favorables que ces derniers, notre pays a vu la croissance du PIB « caler » au deuxième trimestre, après deux trimestres de vive progression. Dans ces conditions, l'hypothèse d'une hausse du PIB de 1,5 % retenue par le Gouvernement paraît particulièrement fragile.
(1) Une facture pétrolière qui reste modérée
Déjà en 2015, selon l'Insee, la baisse du prix du pétrole aurait été à l'origine d'un surplus de croissance de l'ordre de 0,3 point pour l'économie française . Comme cela a été relevé précédemment, en dépit d'une remontée des prix du pétrole au cours du premier trimestre 2016, ces derniers demeurent à un niveau inférieur à celui observé en octobre de l'an passé. Aussi la faiblesse de la facture pétrolière et, plus largement, énergétique, devrait-elle encore constituer, cette année, un facteur de croissance ; selon les dernières informations publiées par le commissariat général au développement durable, en avril 2016, la facture énergétique s'établissait, en cumul annuel sur les douze mois précédents, à 34,9 milliards d'euros, en baisse de 28,5 % par rapport à la même période en 2015 , atteignant ainsi « son plus bas niveau observé depuis plus de dix ans » 18 ( * ) .
(2) Une politique monétaire propice au financement de l'économie
En outre, la politique monétaire déployée par la Banque centrale européenne (BCE) contribue pleinement à la bonne tenue du financement de l'économie française . Selon les statistiques publiées par la Banque de France, en août 2016, l'encours du crédit aux entreprises atteignait 726,7 milliards d'euros, en hausse de 2,9 % sur une année 19 ( * ) ; il apparaît que cette augmentation a concerné toutes les catégories d'entreprises, soit les petites et moyennes entreprises (PME) (+ 2,9 %), les entreprises de taille intermédiaire (+ 2,6 %) et les grandes entreprises (+ 3,5 %). L'encours du crédit aux particuliers affichait, quant à lui, une progression annuelle de 4 % en août 2016 et s'élevait à 1 080 milliards d'euros ; la croissance la plus marquée a concerné les crédits à la consommation (+ 5,9 %), même si les crédits à l'habitat, dont l'encours a atteint 888 milliards d'euros, ont nettement accéléré (+ 3,7 %).
(3) Des exportations françaises décevantes
Malgré la relative faiblesse du taux de change de l'euro, au cours du premier semestre de l'année, « les exportations françaises ont été encore plus décevantes que la demande mondiale (- 0,4 % puis + 0,2 %), malgré la livraison de grands contrats, du fait de la faiblesse des exportations aéronautiques civiles, qui semblent avoir été limitées par des contraintes d'approvisionnement » 20 ( * ) . À en croire l'Insee, durant la seconde partie de l'année, les exportations rebondiraient modérément, progressant de 0,1 % puis de 0,8 % au cours, respectivement, des troisième et quatrième trimestres ; « en revanche, elles seraient freinées par le contrecoup des livraisons de grands contrats navals et par la chute des ventes agricoles liée aux mauvaises récoltes » 21 ( * ) .
(4) Un nouveau recul des faillites d'entreprises
La continuation de la reprise s'est accompagnée d'un nouveau recul des faillites d'entreprises . Une étude publiée par Altares en juillet dernier a recensé 14 026 défaillances d'entreprises au deuxième trimestre de cette année, en baisse de 2,7 %, contre une moyenne de 14 400 depuis 2009 au titre de cette même période. Toutefois, Altares relève que « ces chiffres globalement bien orientés traduisent mal la réalité de l'amélioration ». En effet, près de 10 000 procédures ont concerné des microentreprises ayant moins de trois salariés, pour lesquelles le recul du nombre de défaillances n'est que de 0,6 % par rapport à l'an passé ; il apparaît que la tendance est plus nette pour les très petites entreprises (- 6 %), comptant trois à neuf salariés, et pour les entreprises de 10 à 49 salariés (- 12 %). S'agissant des entreprises de plus de 50 salariés, la baisse du nombre de défaillances est de 17 %. L'étude estime que « ces solides tendances observées [pour les TPE et PME] illustrent une consolidation de la reprise et conduisent à un net ralentissement de la destruction d'emplois. Au cours du deuxième trimestre 2009, plus de 72 000 emplois étaient menacés par les défaillances d'entreprises ; ce nombre tombe à 47 000 au cours de ce trimestre soit plus de 25 000 emplois préservés ».
(5) Un climat des affaires au-dessus de sa moyenne de longue période
Par ailleurs, le climat des affaires, qui s'était consolidé au cours de l'année 2015, semble résilient face aux nouvelles incertitudes qui affectent l'environnement international . En effet, après avoir regagné sa moyenne de long terme - soit 100 - en août 2015, l'indicateur de climat des affaires 22 ( * ) de l'Insee est resté relativement stable tout au long de 2016 et s'est établi à 101,4 en octobre, comme le montre le graphique ci-après.
Graphique n° 4 : Évolution de l'indicateur de climat des affaires de l'Insee
Source : commission des finances du Sénat (données de l'Insee)
L'indicateur de climat des affaires est bien orienté dans la majorité des secteurs économiques , dont l'industrie (102,4), les services (100,6) et le commerce de détail (100,2) ; dans le secteur du bâtiment, en dépit d'une amélioration non négligeable en 2016, l'indicateur de climat des affaires demeure en deçà de sa moyenne de long terme, étant de 96,0 en octobre, contre 90,1 en octobre 2015.
Quant à l'indicateur de retournement de l'Insee, qui vise à détecter les moments où la conjoncture change d'orientation, il montre des signes d'instabilité depuis le mois de juin dernier . En effet, il est alors retombé à - 0,7, avant de revenir à + 0,1 en juillet et de se dégrader à nouveau en août (- 0,2). Cet indicateur s'est établi à 0,0 en octobre, contre 0,6 en septembre (voir graphique ci-après).
Cet indicateur, également construit sur la base des enquêtes réalisées auprès des chefs d'entreprise, retrace à chaque date la différence entre la probabilité que la phase conjoncturelle soit favorable et la probabilité qu'elle soit défavorable. Il évolue entre + 1 et - 1, un point proche de + 1 signalant que l'activité est en période d'accélération, alors qu'à l'inverse, un point proche de - 1 signale que l'activité est en nette décélération. Un indicateur proche de 0 correspond généralement à une période de stabilisation.
Au total, l'instabilité observée de l'indicateur de retournement, sans doute en lien avec le contexte international, montre, à tout le moins, la très forte incertitude conjoncturelle qui domine à ce jour . Aussi, une dégradation du climat des affaires dans les mois à venir ne saurait être exclue.
Graphique n° 5 : Évolution de l'indicateur de retournement de l'Insee
Source : commission des finances du Sénat (données de l'Insee)
(6) Un léger recul de la croissance au deuxième trimestre
Quoi qu'il en soit, si au cours du premier trimestre de l'année, le PIB a continué sur sa lancée des mois précédents et progressé de 0,6 % , porté notamment par la consommation des ménages et l'investissement des entreprises, celui-ci a légèrement reculé au deuxième (- 0,1 %) .
Cette interruption de la croissance s'expliquerait, selon les
données publiées par l'Insee, par
un ralentissement des
dépenses de consommation des ménages (0,0 % après
+ 1,1 %) et de la formation brute de capital fixe (0,0 %
après + 1,3 %)
(voir graphique ci-après). En
outre, bien que le commerce extérieur ait positivement contribué
à la hausse du PIB, cela est uniquement en raison d'un recul des
importations (- 1,7 %), alors que les exportations sont
restées quasi stables (+ 0,2 %). Les variations de stocks ont,
quant à elles, contribué de nouveau négativement à
l'évolution du PIB
(- 0,8 point après
- 0,1 point), diminuant «
notamment dans les
matériels de transport et les produits pétroliers
raffinés
»
23
(
*
)
.
Graphique n° 6 : Produit intérieur brut (PIB) et ses composantes
(en %)
Source : Insee (octobre 2016)
(7) Une reprise graduelle de la croissance au second semestre...
Malgré cela, l'Insee anticipe une amélioration graduelle de la croissance française au second semestre de l'année . En effet, celui-ci estime qu'« au-delà des à-coups trimestriels, le PIB conserverait dans l'ensemble du second semestre 2016 un rythme comparable à celui du premier semestre (+ 0,2 % au troisième trimestre puis + 0,4 % au quatrième) » 24 ( * ) . En ligne avec ces prévisions, les données publiées en octobre par l'institut de statistique font apparaître une croissance de 0,2 % au troisième trimestre 25 ( * ) .
(8) ...insuffisante pour permettre une hausse du PIB de 1,5 % en 2016
Est-ce à dire, pour autant, que le retour de la croissance au second semestre permettrait une hausse du PIB en 2016 comme l'anticipe le Gouvernement ? Si l'acquis de croissance 26 ( * ) s'élevait à 1,1 % à la fin du deuxième trimestre de l'année, une croissance moyenne annuelle de 1,5 % impliquerait, comme l'a relevé le Haut Conseil des finances publiques, « une forte augmentation du PIB aux 3 ème et 4 ème trimestres » 27 ( * ) , ce que laissent difficilement présager les indicateurs de climat des affaires (voir supra ). Aussi la réalisation de la prévision gouvernementale paraît-elle relativement improbable , le Haut Conseil considérant, quant à lui, que celle-ci est « un peu élevée au regard des informations connues à ce jour » 28 ( * ) . Ceci tend à être confirmé par l'estimation de la croissance du PIB au troisième trimestre publiée par l'Insee en octobre dernier.
Surtout, l'hypothèse retenue par le Gouvernement est supérieure à la majorité des anticipations disponibles à ce jour . En particulier, l'Insee ainsi que le Consensus Forecasts d'octobre prévoient une croissance de 1,3 %, la Banque de France anticipant, elle, une progression du PIB de 1,4 %. Depuis le mois de septembre, l'OCDE table également sur une hausse de l'activité de 1,3 % en France en 2016, à l'instar de la Commission européenne. En somme, si la prévision de croissance de 1,5 % était en ligne avec celles des organisations internationales et des instituts de conjoncture avant l'été, le gouvernement français semble être le seul à ne pas avoir tenu compte de la dégradation du contexte international dans son scénario économique .
En effet, en premier lieu, le commerce international se révèlerait significativement moins dynamique qu'anticipé en 2016 . Ainsi, à la fin du mois de septembre 29 ( * ) , l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a révisé à la baisse sa prévision de progression des échanges internationaux pour l'année en cours de 2,8 % à 1,7 %, compte tenu des évolutions constatées au cours des derniers mois. Dans ces conditions, les exportations françaises pourraient s'en trouver affectées.
En second lieu, les incertitudes de nature politique se sont accrues au cours de l'année ; l'Insee relève, d'une part, que bien que « les incertitudes relatives aux conséquences concrètes du "Brexit" se sont amoindries, [...] l'activation du processus de sortie pourrait les raviver » et, d'autre part, qu'« avant même les échéances électorales françaises et allemandes de 2017, la fin de l'année 2016 sera marquée par plusieurs échéances politiques importantes de part et d'autre de l'Atlantique : la constitution d'un gouvernement en Espagne, le référendum constitutionnel en Italie et l'élection présidentielle américaine. Chacune de ces échéances pourrait générer incertitudes et attentisme de la part des investisseurs » 30 ( * ) .
(9) Une légère baisse du chômage en 2016
Pour conclure ce développement relatif à la conjoncture économique en 2016, il convient d'examiner les évolutions observées sur le marché du travail . Selon les données publiées par l'Insee, 30 000 emplois salariés marchands ont été créés au deuxième trimestre de l'année, après 40 000 au premier trimestre ; « les perspectives en termes d'effectifs restant favorables dans les enquêtes de conjoncture, il ne faiblirait pas au second semestre (+ 66 000). Au total, les créations nettes d'emploi marchand s'élèveraient à 117 000 en 2016 (soit + 0,7 %) » 31 ( * ) . L'institut de statistiques estime que, dans un contexte de reprise, cette évolution serait favorisée par un enrichissement de la croissance en emplois lié aux dispositifs d'abaissement du coût du travail, soit le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), le Pacte de responsabilité et de solidarité et la prime à l'embauche dans les PME.
Toutefois, les créations d'emplois ralentiraient dans les secteurs non marchands lors du second semestre, s'élevant à 4 000 après 25 000 au premier semestre, en raison d'un repli du nombre d'emplois aidés, en particulier d'emplois d'avenir.
L'emploi total augmenterait de 165 000 postes en 2016, après une hausse de 157 000 en 2015. Aussi, toujours selon l'Insee, le taux de chômage s'élèverait-il à 9,8 % de la population active à la fin de l'année, contre 10,2 % un an plus tôt . En effet, au second semestre, « la hausse attendue de l'emploi serait légèrement supérieure à celle de la population active, elle-même légèrement freinée par la hausse du nombre de chômeurs en formation » 32 ( * ) .
* 1 Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2016-3 du 24 septembre 2016 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017, p. 5.
* 2 Ibid. , p. 6.
* 3 B. Ducoudré, P. Madec, H. Péléraux, M. Plane et R. Sampognaro, « Le bilan préliminaire du quinquennat de F. Hollande », Document de travail OFCE-Sciences Po n° 2016-26, 2016, p. 3.
* 4 Insee, Note de conjoncture , juin 2016.
* 5 Insee, « La conjoncture européenne résiste aux incertitudes politiques », Point de conjoncture , octobre 2016.
* 6 Communiqué de presse de la Banque centrale européenne du 10 mars 2016.
* 7 Déclaration introductive à la conférence de presse de Mario Draghi, président de la Banque centrale européenne, du 3 décembre 2015.
* 8 Le « taux de refinancement » correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les « opérations principales de refinancement », c'est-à-dire les attributions de prêts consenties aux banques commerciales afin qu'elles puissent mener leurs activités ; toutefois, dans le cadre de ces opérations, celles-ci doivent remettre en garantie à la Banque centrale certains actifs - des titres ou autres créances - qui constituent ce que l'on appelle le « collatéral ».
* 9 Le taux de la facilité de prêt marginal correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les prêts accordés à des banques commerciales ; il s'agit de prêts à très court terme - 24 heures. Cette technique est utilisée quand le marché interbancaire - soit le marché où se rencontrent les banques commerciales afin d'échanger des actifs financiers - est limité.
* 10 Le taux de la facilité de prêt marginal correspond au taux d'intérêt fixé par la Banque centrale européenne pour rémunérer les prêts accordés à des banques commerciales ; il s'agit de prêts à très court terme - 24 heures. Cette technique est utilisée quand le marché interbancaire - soit le marché où se rencontrent les banques commerciales afin d'échanger des actifs financiers - est limité.
* 11 En temps normal, les emprunts réalisés par les établissements bancaires auprès de la banque centrale doivent être remboursés après une semaine à trois mois.
* 12 Communiqué de presse de la Banque centrale européenne du 22 janvier 2015.
* 13 Rapport général (n° 108, 2014-2015), tome I, d'Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances pour 2015 fait au nom de la commission des finances du Sénat, 20 novembre 2014, p. 17-18.
* 14 Banque centrale européenne, The euro area bank lending survey. Third quarter of 2016 , octobre 2016.
* 15 Reuters, La BCE étudie d'éventuels changements aux rachats d'actifs , 8 septembre 2016.
* 16 Insee, op. cit. , octobre 2016.
* 17 Ifo, Insee et Istat, « Croissance modérée en perspective », Eurozone economic outlook , 11 octobre 2016.
* 18 Commissariat général au développement durable, Conjoncture énergétique. Mai 2016 , juillet 2016, p. 8.
* 19 Banque de France, « La croissance des encours de crédits aux entreprises reste soutenue », Stat Info , 10 octobre 2016.
* 20 Insee, op. cit. , octobre 2016, p. 4.
* 21 Id.
* 22 L'indicateur de climat des affaires est calculé par l'Insee sur la base d'enquêtes réalisées auprès des chefs d'entreprise des principaux secteurs d'activité. Il s'agit d'un indicateur d'un intérêt tout particulier dès lors qu'il apparaît que les indicateurs de climats des affaires sont assez fortement corrélés aux grandeurs macroéconomiques, et notamment à l'évolution du PIB.
* 23 Insee, « Stabilité du PIB au deuxième trimestre 2016 », Informations Rapides , n° 222, 26 août 2016, p. 2.
* 24 Insee, op. cit. , octobre 2016, p. 4.
* 25 Insee, « Le PIB augmente de 0,2 % au troisième trimestre 2016 », Informations Rapides , n° 283, 28 octobre 2016.
* 26 L'acquis de croissance du PIB pour l'année en cours correspond au taux de croissance annuel qui serait observé si le PIB restait, jusqu'à la fin de l'année considérée, stable à son dernier niveau trimestriel observé.
* 27 Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2016-3 du 24 septembre 2016, op. cit. , p. 5.
* 28 Id.
* 29 Communiqué de presse de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) du 27 septembre 2016.
* 30 Insee, op. cit. , octobre 2016, p. 6.
* 31 Ibid. , p. 4-5.
* 32 Ibid. , p. 5.