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Projet de loi de finances pour 2017 : Administration générale et territoriale de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Administration générale et territoriale de l'État ( rapport général - première lecture )

C. QUEL AVENIR POUR LE RÉSEAU PRÉFECTORAL ?

Le réseau préfectoral avait été encouragé par votre commission des finances, qui avait relevé le sourd malaise qui s'était emparé de lui, à « poursuivre sa marche en avant ».10(*)

En quelques années, le réseau s'est trouvé confronté au choc de la REATe puis à celui de la loi NOTRe dans un climat de crises économique, sociale et de graves événements internationaux prolongeant leurs répercussions au coeur des territoires (atteintes à la sécurité intérieure et crise des migrants, en particulier).

Dans le même temps, le réseau a subi de fortes contraintes d'adaptation interne justifiées par les objectifs d'assainissement financier des administrations publiques dans un contexte de diffusion des nouvelles technologies.

Une démarche plus systématique a été entreprise afin de préciser les contours de la nouvelle administration préfectorale en réponse à ces différentes évolutions.

Dans le cadre de la revue des missions conduite en 2014, la direction de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT) du ministère de l'intérieur a réalisé une cartographie des missions des préfectures et des sous-préfectures et a formulé des propositions d'évolution. Des consultations locales se sont tenues à la fin de l'année 2014 afin de recueillir l'avis des acteurs de terrain (services de l'État, représentants des collectivités territoriales, entreprises, usagers) sur les propositions de l'administration centrale.

Le 9 juin 2015, le ministre de l'intérieur a présenté les contours du plan préfectures nouvelle génération (PPNG), déjà mentionné, relatif à l'évolution des missions de l'administration préfectorale11(*). Ce plan entend poursuivre et approfondir les réformes engagées depuis quelques années s'agissant de l'action des préfectures et des sous-préfectures dans les territoires.

Par ailleurs, une nouvelle directive nationale d'orientation (DNO) 2016-2019 fixe les priorités du réseau des préfectures et des sous-préfectures.

Ce long processus, qui n'est pas achevé (voir supra) s'est traduit jusqu'alors essentiellement par une réduction des moyens d'accueil aux guichets. De ce point de vue, de nouvelles étapes sont programmées par le projet de loi de finances pour 2017 comme on l'a indiqué en présentant le schéma d'emplois du programme prévu pour l'an prochain. Seuls devraient subsister les accueils destinés à traiter les dossiers concernant les étrangers.

Les autres volets du PPNG demeurent largement virtuels en l'état. Alors que les mesures concrètement envisageables aujourd'hui, malgré la réduction des effectifs qu'elles entraînent, sont coûteuses, les autres dimensions du plan devraient susciter de nouvelles dépenses dont la justification, pour n'être pas récusable par principe, ne sera assurée que si les ambitions théoriques du PPNG se traduisent dans les faits.

L'équation complexe des emplois du programme budgétés pour 2017 illustre ces incertitudes. Malgré la réduction de 685 ETP dans le schéma d'emplois du programme motivée par la mise en oeuvre du PPNG, les ETPT du réseau préfectoral seraient en augmentation de 151 ETPT sous l'effet d'une élévation des emplois résultant des besoins de traitement des demandes d'asile et du pacte de sécurité sans que les emplois dévolus aux autres missions du réseau ne sortent renforcés du budget.

1. La rénovation des missions des préfectures se poursuit à travers le désengagement des missions de guichet au profit de quatre missions prioritaires

L'inspiration générale du plan consiste à abandonner les opérations de guichet du réseau préfectoral, excepté pour certains cas particulièrement complexes (en particulier, l'accueil des étrangers), à mener à bien les redistributions de compétences entre les différents échelons du réseau et à le recentrer sur des actions prioritaires d'ordre régalien ou correspondant à l'idée d'un « État stratège ».

En bref, le PPNG entend réduire le périmètre des missions du réseau pour accentuer son efficacité dans des domaines jugés stratégiques.

Nombre de ces orientations prolongent des réorganisations « tendancielles » du ministère.

Mais, le PPNG, qualifié par le projet annuel de performances pour 2017 « d'évolution majeure d'une ampleur inédite », annonce des restructurations plus radicales, dont, hélas, le détail n'est pas suffisamment documenté.

En particulier, la délimitation des suppressions de structures, que le plan rend à peu près inévitable, n'est pas précisée, non plus que la nature des moyens supplémentaires qui devront être mis en oeuvre pour favoriser l'atteinte des ambitions du plan.

a) La suppression de l'accueil du public, une évolution qui ne va pas de soi

La forte réduction des activités d'accueil dans les entités du réseau est à la base du plan de redéfinition des missions des préfectures et sous-préfectures.

Elle paraît réunir une forme de consensus que votre rapporteur spécial souhaite nuancer.

D'une part, la portée symbolique de la fermeture des préfectures au public ne doit pas être négligée. Elle ne favorisera pas le sentiment d'un État présent et proche pour tous.

D'autre part, ses effets pratiques ne sont pas suffisamment explicités12(*), sinon pour les emplois qu'elle permettra de supprimer et pour les compensations salariales qu'elle suscite.

Les préfectures et sous-préfectures constituent encore un point d'entrée pour une série de démarches relatives à l'obtention de titres, malgré les évolutions intervenues dans ce domaine.

Elles le demeureront d'ailleurs dans le cadre des procédures particulières aux étrangers, qu'il s'agisse de demandes de titres de séjour ou d'asile.

Celles-ci ne devraient pas connaître le destin des demandes de naturalisation qui ont fait l'objet d'une modification de leurs conditions d'instruction.

On rappelle incidemment que, pour ces dernières, l'expérimentation d'un nouveau modèle d'organisation, fondé sur des plates-formes interdépartementales de réception et d'instruction des demandes de naturalisation, conduite en septembre 2013 a abouti à la généralisation d'un nouveau modèle d'organisation, qui inclut la prise en charge totale des procédures par 43 plates-formes interdépartementales de naturalisation. On doit souligner les exceptions que constituent les plates-formes départementales d'Île-de-France et d'Outre-mer. Ces plateformes se substituent aux 186 sites d'instruction en préfecture et sous-préfecture qui traitaient ces demandes.

La cible du déploiement est celle d'une plateforme par région à l'exception des régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur pour lesquelles la volumétrie justifie de conserver deux sites (Lyon et Grenoble pour la première, Marseille et Nice pour la seconde). Concernant la région Île-de-France qui concentre près de la moitié des demandes de naturalisation au niveau national, il est apparu opportun de retenir un schéma départemental pour concilier l'harmonisation du traitement des dossiers avec le maintien d'une proximité pour l'usager. La Seine-Saint-Denis, qui traite un nombre très important de dossiers, demande une attention particulière notamment au regard des contraintes spécifiques liées aux aspects immobiliers.

De fait, la centralisation des demandes de naturalisation au niveau régional, déjà problématique, ne paraît pas constituer une solution viable pour les autres éléments de la gestion des étrangers dont les moyens semblent extrêmement tendus.

Le supplément de charges résultant de l'évolution des demandes d'asile mérite ici quelques informations.

La demande d'asile en France, après une baisse de près de 50 % entre 2004 et 2007 (de 65 600 premières demandes d'asile en 2004 à 35 520 en 2007), a augmenté de près de 70 % entre 2008 et 2013 : 42 600 demandes en 2008, 47 686 en 2009, 52 762 en 2010, 57 337 en 2011, 61 468 en 2012, 66 251 en 2013. Pour la première fois en 2014, la demande avait légèrement diminué avec 64 811 demandes (dont 45 454 premières demandes).

La demande a augmenté à nouveau en 2015 avec 80 075 demandes (59 335 premières demandes, 15 133 mineurs accompagnants et 5 607 réexamens). La hausse est de 23,6 % par rapport à 2014. Avec 40 072 demandes au premier semestre 2016 (dont 30 203 premières demandes), la demande est en augmentation de 18,2 % par rapport au premier semestre 2015.

Cette hausse de la demande en 2015 s'explique essentiellement par la crise migratoire qui a frappé l'Europe en 2015, même si celle- ci a impacté la France dans de moindres proportions que certains de ses partenaires européens, comme l'Allemagne (476 510 demandes), la Hongrie (177 130), la Suède (162 450), l'Autriche (88 160) et l'Italie (84 085).

Ces évolutions ont eu des conséquences sur l'activité des guichets uniques et des préfectures qui ont bénéficié d'une hausse des effectifs affectés aux missions en lien avec l'asile, passés de 241,5 à 288 ETPT entre 2013 et 2016, soit une progression de 46 %.

Ainsi, en toute hypothèse, les préfectures continueront à devoir accueillir le public si bien que la fermeture de certains de leurs services d'accueil pourrait n'être pas toujours également comprise ni justifiée au vu du taux d'occupation des personnels d'accueil subsistant dans le réseau qui, dans certains départements, pourra sans doute connaitre des variations.

Enfin, la nécessité, voire l'utilité, de maintenir un accueil du public dans les préfectures est plus ponctuellement illustrée par le projet de loi de finances pour 2017, votre rapporteur spécial ne peut manquer de l'indiquer, dans le projet de dématérialisation de la propagande électorale qu'il propose.

b) Un recentrage des activités ?

Quant au recentrage des entités du réseau sur les missions prioritaires, il conduirait à mettre l'accent sur une meilleure prise en compte des questions de sécurité (gestion de crise et lutte contre la fraude, en particulier), de contrôle budgétaire et de légalité mais aussi de conseil aux collectivités territoriales et, enfin, d'animation des politiques publiques dans les territoires autour des objectifs de coordination des administrations publiques et d'ingénierie territoriale.

Dans l'ensemble, ces orientations peuvent être approuvées mais la capacité de certaines structures à les mettre en oeuvre suscite des interrogations portant notamment sur le format du réseau, en particulier, celui des sous-préfectures.

(1) L'optimisation du contrôle de légalité et la clarification du rôle de conseil aux collectivités territoriales, deux nécessités

S'agissant du contrôle de légalité, ses dysfonctionnements ont été régulièrement mis en évidence par les différents rapports que la Cour des comptes lui a consacrés tandis que votre rapporteur spécial, de son côté, avait pu poursuivre les réflexions engagées par votre commission des finances à l'initiative de notre collègue Michèle André.

Un certain nombre d'évolutions sont intervenues pour rationaliser une activité qui est une mission constitutionnelle des préfets. Le périmètre des actes de plus en plus nombreux éligibles au contrôle a fait l'objet d'un travail de priorisation afin d'axer le contrôle sur les décisions paraissant les plus porteuses d'enjeux tandis qu'une orientation a pu être donnée par le Premier Ministre afin que les services adoptent une attitude « facilitatrice » dans le domaine de l'application des normes aux collectivités territoriales. En raison de la sensibilité de cette question pour celles-ci, votre rapporteur spécial, conscient de la nécessité d'informer pleinement les maires, notamment, a souhaité faire figurer cette instruction en annexe au présent rapport partageant tout à fait le voeu de la présidente de votre commission des finances, Madame Michèle André, que le rappel très opportun par notre collègue Jean-Claude Boulard des simplifications que cette instruction doit produire trouve ainsi un prolongement utile.

Par ailleurs, pour éviter la consommation de moyens excessifs, la chaîne du contrôle a été simplifiée avec l'instruction donnée aux sous-préfectures de réduire leur implication dans les processus et la poursuite d'un objectif consistant à développer la transmission dématérialisée des actes des collectivités soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire.

Ces dernières initiatives n'ont pas donné tous les résultats qui étaient escomptés.

La transmission électronique des actes passe par l'application « ACTES ».

Le taux de collectivités enregistrées dans l'application augmente chaque année de façon significative. En taux constant calculé à partir d'une cible initialement évaluée à 56 000 collectivités, le taux d'émetteurs enregistrés (50 %, soit 28 000) au 31 décembre 2015 est nettement supérieur au taux atteint au 31 décembre 2014 (42 %).

Les communes représentent la très grande majorité des émetteurs (66 %), suivies des établissements publics de coopération intercommunale (18 %) et des établissements publics locaux (13 %).

Néanmoins, ces résultats, qui sont calculés sur une assiette réduite d'entités appelées à fournir au système ses données, témoignent d'une dispersion encore assez large de son utilisation. La dématérialisation demeure encore très insuffisamment pratiquée, obligeant à des traitements physiques coûteux.

En outre, si le taux d'actes transmis par l'intermédiaire d'ACTES rapportés au nombre total d'actes transmis au titre du contrôle de légalité est, avec 46 % (soit 2 439 000 actes), supérieur au taux atteint en 2014 (40 %), une partie de cette progression peut être imputée à la baisse de 10 % du nombre d'actes reçus au titre du contrôle de légalité en 2015 par rapport à 2014.

Le recours à la dématérialisation devrait s'intensifier dans les années à venir. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe »13(*), a prévu d'étendre la transmission dématérialisée des documents budgétaires soumis à contrôle à toutes les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants dans un délai de cinq ans.

Il faudra surmonter les obstacles à l'expansion de la dématérialisation des envois d'actes soumis au contrôle de légalité qui demeurera largement facultatif (pour toutes les collectivités non soumises à l'obligation instaurée par la loi NOTRe), à savoir, en particulier, le coût de la transmission électronique pour les petites collectivités et l'insuffisance de leur équipement informatique.

Votre rapporteur spécial relève également que les besoins de formation devraient entrer dans les actions conduites pour populariser une application dont le régime juridique, en particulier celui de l'utilisation des données transmises, devrait apparaître plus clairement aux télétransmetteurs.

De la même manière, alors que les directives nationales d'orientation ont régulièrement évoqué un effort de rationalisation du rôle des sous-préfectures dans la chaîne de traitement du contrôle de légalité, l'engagement des sous-préfectures dans cette mission demeure. Le personnel dédié au contrôle de légalité dans les sous-préfectures a même connu une hausse ces dernières années. Il représente 178,44 ETPT en 2016, les effectifs augmentant par rapport à 2015 de + 6,8 % si bien que 20 % des effectifs affectés au contrôle de légalité se situent en sous-préfectures.

Contrôle de légalité

Type affectation

2015

poids

2016 prévisionnel

poids

évolution 2015/2016

préfectures

692,10

80,2%

711,31

79,6%

2,8%

Services déconcentrés

3,98

0,5%

4,09

0,5%

2,8%

sous-préfectures

167,03

19,4%

178,44

20,0%

6,8%

Total général

863,10

100,0%

893,84

100,0%

3,6%

Il faut donc constater que le processus de centralisation en préfecture, loin d'avoir été intégral, laisse subsister dans chaque sous-préfecture, ou presque, un agent (soit, compte tenu du nombre des sous-préfectures en France, 235 ETP à l'échelle nationale) pour :

· assurer le tri des actes (en fonction des priorités nationales et locales de contrôle) ;

· faire l'interface avec la préfecture, chargée du contrôle des actes au fond et de la rédaction des lettres d'observation.

Au total, il demeure 178,44 ETPT affectés au contrôle de légalité en sous-préfectures (soit 0,76 ETP par site) en 2016 dont la contribution au contrôle de légalité, pour n'être pas sans utilité, reste très « préalable ».

Les crédits de personnel ainsi consommés en 2015 se sont élevés en 2015 à 8,9 millions d'euros, la consommation prévisionnelle des crédits pour 2016 au sein des sous-préfectures devant même augmenter avec une estimation à environ 9,5 millions d'euros.

Il s'agit certes d'une proportion mineure des moyens alloués au contrôle de légalité (6,5 % du total de 2016), qui, par ailleurs, est nettement moindre que la part des agents localisés en sous-préfecture dans le total des effectifs qui se consacrent à cette mission. Mais, cet écart même témoigne de la nature globalement routinière des travaux réalisés et conduit à s'interroger sur la justification des coûts relatifs à cette fonction.

Au demeurant, la répartition exacte des emplois laisserait sans doute apparaître l'existence de sous-préfectures sans agent dédié au contrôle sans pour autant que ses résultats ne s'en trouvent significativement altérés.

Quant aux moyens totaux du contrôle de légalité, à 150 millions d'euros en 2017, ils ressortent accrus (de l'ordre de 11,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017, somme qui inclut les dotations de conseil aux collectivités territoriales).

Cette évolution contraste avec les réductions successives de moyens enregistrées ces dernières années. En effet, les crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité et conseil aux collectivités territoriales », qui regroupe les dépenses de fonctionnement et les crédits des personnels affectés aux missions de contrôle de légalité et budgétaire, ont connu une très forte décrue depuis 2009 jusqu'en 2016 (- 71 millions d'euros).

Évolution des crédits de l'action 03 « Contrôle de la légalité
et conseil aux collectivités territoriales »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires de la mission « AGTE »

La progression constatée ne paraît pas entièrement fiable au vu des reclassements internes entre les actions du programme, sensibles dans le projet de budget. En toute hypothèse, elle témoigne, en partie, du surcoût occasionné par les revalorisations générales et catégorielles appliquées en 2017. Dans ces conditions, le volume des moyens réservés au contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales ne devrait pas connaître de redressement à la hauteur des enjeux. À cet égard, on ne peut manquer de souligner la réduction des effectifs dédiés au contrôle de légalité et au conseil14(*).

Votre rapporteur spécial veut souligner l'importance qui s'attache dans un contexte de complexification juridique de l'action publique et de transferts de missions d'intérêt général aux collectivités territoriales à promouvoir une véritable fonction juridique au sein de l'administration générale territorialisée de l'État.

Votre rapporteur spécial rappelle (voir infra) que la mission supporte des coûts de contentieux considérable qu'une plus grande efficacité du ministère dans le domaine juridique territorial permettrait sans doute d'alléger.

La professionnalisation du contrôle de légalité devrait bénéficier de la création de pôles d'expertise nationaux. Les « pôles d'appui », dont deux seront mis en place à l'automne 2016, l'un à Dijon et l'autre à Orléans, pour répondre aux besoins dans les domaines de la police administrative et de la sécurité routière, sont présentés comme destinés à conforter la position juridique du ministère, tant au moment de l'édiction des actes que de leur défense contentieuse.

Il faut souhaiter qu'ils répondent effectivement aux besoins des préfectures et constituent une ressource dans leur mission de conseil aux collectivités territoriales.

Sur ce point, il faut considérer que la priorité donnée à l'ingénierie territoriale par le PPNG ne pourra trouver de prolongements pratiques qu'à la condition que le conseil juridique aux collectivités territoriales se déploie tout au long de la chaîne de leurs interventions.

À cet égard, la confusion, dans le budget, des moyens du contrôle de légalité et du conseil illustre un déficit de formalisation des activités de conseil du ministère, qui méritent une meilleure définition et plus de moyens. Ceux-ci pourraient être dégagés par l'optimisation du contrôle de légalité exercé par le réseau. Outre la suppression des échelons du contrôle sans réelle valeur ajoutée et le déploiement d'une expertise, la mutualisation du contrôle devrait progresser. À cet égard, les missions des administrations financières de l'État n'ont pas lieu d'être répliquées au niveau préfectoral qui devrait mieux explorer les synergies en ce domaine. La gestion du FCTVA illustre une possibilité de rationalisation dans la mesure où l'éligibilité au fonds se trouve vérifiée plusieurs fois, sans réel motif.

(2) La coordination des services administratifs et l'ingénierie territoriale en difficulté

Il appartient aux préfets d'assurer la coordination de l'action des services administratifs. A priori cette mission aurait dû sortir simplifiée des réformes conduites ces dernières années dans le cadre de la REATe.

La constitution d'une administration déconcentrée resserrée était de nature à permettre la mise en oeuvre d'un premier niveau, organique, de coordination, au sein des grandes directions alors constituées.

Cependant, la capacité de ces nouvelles structures à réaliser les attentes nées des regroupements de services semble parfois douteuse. Les différents services intégrés dans les nouvelles directions départementales ou régionales continuent pour l'essentiel à se sentir relever d'une logique verticale dans laquelle l'administration centrale de leurs ministères de rattachement compte davantage que des chefs de service qui ne maîtrisent pas les affectations ou les carrières et ne filtrent pas les instructions. On aboutit même parfois à une difficulté nouvelle avec la disparition des interlocuteurs qui, dans la situation antérieure à la REATe pouvaient porter la responsabilité de leurs administrations de rattachement devant le préfet, désormais remplacés par des directions territoriales exerçant un pouvoir de direction sinon fictif du moins parfois virtuel.

En outre, demeurent, selon toute apparence, différentes idiosyncrasies administratives qui ne facilitent pas la tâche de coordination, que ce soit, celles, traditionnelles, des services de l'autorité judiciaire ou de l'enseignement ou celle, plus nouvelle, des services du ministère de la santé dont l'autonomie paraît s'être affirmée depuis la constitution des agences régionales de santé. Enfin, il faut prendre en compte la fragmentation de l'État central lui-même du fait de la multiplication de ses opérateurs, dont l'autonomie administrative, d'une certaine manière naturelle, peut déployer des obstacles à une coordination complète.

Enfin, force est de reconnaître que les moyens de l'État dans les territoires ont eu tendance à se réduire, évolution qui n'est pas toujours compatible avec le maintien des missions qu'il entend assurer.

Compte tenu des difficultés de la coordination de l'action des services administratifs, l'orientation consistant à placer celle-ci dans un cadre fonctionnel correspondant à la mise en oeuvre d'une politique publique bien identifiée, représente une option sans doute efficace.

La déconcentration fonctionnelle doit, et peut, appuyer la déconcentration organique d'autant plus qu'elle ne peut faire autrement que de prendre en compte les réalités locales dans un contexte désormais marqué par le nécessaire partenariat avec les autorités politiques territoriales.

Néanmoins, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'une charte de déconcentration réellement efficace adaptée aux orientations nouvelles données au réseau préfectoral et aux évolutions de la France décentralisée puisse être élaborée afin de donner davantage de lisibilité et de stabilité à la territorialisation de l'action administrative.

Cette étape est nécessaire pour donner corps au projet de renforcer la contribution de l'État à « l'ingénierie territoriale ». On désigne par-là la contribution de l'État à l'exercice des compétences des collectivités. Il faut ajouter que cette fonction est connexe avec la mise en oeuvre des politiques publiques nationales dans la mesure où elles mobilisent les partenaires de différents niveaux.

Une nouvelle directive nationale d'orientation a été publiée sur ce point le 10 mars 2016. Elle confère une priorité aux politiques publiques nationales dans la mobilisation des ressources, attribue au préfet la responsabilité de définir une offre locale d'ingénierie, notamment en fonction des besoins et des capacités des collectivités territoriales, invite à une attitude proactive de définition de projets nouveaux, et annonce une conduite par projet pouvant mobiliser différentes formules administratives tout en ouvrant aux sous-préfets d'arrondissement des perspectives susceptibles de favoriser leur implication au plus près des territoires.

Votre rapporteur spécial souscrit à l'idée selon laquelle l'ingénierie territoriale doit être en mesure de déboucher sur des initiatives et ne pas se contenter d'accompagner plus ou moins des projets à des stades parfois trop avancés de leur conception. Néanmoins, il faut rappeler aussi que les ressources d'ingénierie doivent atteindre un niveau satisfaisant qu'elles ne vérifient pas, même pour des actions relativement simples. Certains interlocuteurs sont trop lointains tandis que la suppression de l'obligation d'assistance technique pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) dispensée depuis 2001 par les services de l'État aux communes et groupements intercommunaux défavorisés justifiant de conditions données de population et de potentiel fiscal a créé des difficultés et entraîné des surcoûts difficiles à supporter par les petites communes.

(3) Des difficultés plus ou moins ponctuels de recrutement

Le ministère de l'intérieur rencontre des difficultés à recruter dans des métiers techniques spécifiques (pénurie de candidats ou défaut de profils adaptés aux besoins en compétences des services d'emploi) et n'est pas toujours en mesure de pourvoir la totalité des postes proposé en préfectures. Les filières techniques et des systèmes d'information et de communication sont aujourd'hui celles qui apparaissent le plus en tension.

Par ailleurs, dans les collectivités d'outre-mer, des difficultés analogues se rencontreraient malgré un régime indemnitaire plus favorable qu'en métropole, comportant des majorations de traitement (le coût moyen de l'ETPT en Outre-mer d'environ 80 000 à 90 000 euros selon les territoires est supérieur à celui de 55 000 euros en métropole).

2. Le déploiement de l'administration préfectorale, changements et continuité

La redéfinition des missions et les réorganisations des ressources humaines qui en résulteront impliquent une réflexion sur l'architecture organique du réseau préfectoral qui est appelé à mettre en oeuvre ces changements. Cette réflexion est d'autant plus nécessaire que la carte de la France décentralisée évolue de son côté tandis que les territoires connaissent des mutations économiques et sociales qu'il faut prendre en compte.

La directive nationale d'orientation des préfectures et sous-préfectures 2016-2018 mentionne que « l'organisation des préfectures et des sous-préfectures suppose de sortir du schéma uniforme d'organisation dès lors que des missions feront l'objet d'organisations spécifiques et d'externalisation dans des contextes territoriaux différents auxquels il conviendra de s'adapter ». En ce sens, « un projet de service de la préfecture sera négocié qui devra tenir compte de la remontée de certaines missions vers les préfectures régionales ».

En l'état, ces annonces n'apparaissent pas clairement traduites dans les évolutions budgétaires pour 2017.

a) Une réduction du nombre des préfectures de régions consécutive à la réforme territoriale dont les effets sont incertains

À compter du 1er janvier 2016, sept nouvelles régions se sont substituées à seize régions actuelles15(*). La réforme de la carte territoriale implique une réorganisation des services déconcentrés de l'État en régions. Des préfets préfigurateurs ont été nommés le 22 avril 2015 afin d'élaborer des propositions d'organisation des services régionaux.

Les préfectures n'ont été qu'en partie concernées par cette réorganisation, la création des nouvelles régions ne remettant pas en cause l'implantation géographique des services préfectoraux.

En revanche, le nombre de préfectures de région a été réduit16(*).

Il n'y a donc en France métropolitaine plus que 13 préfectures de région au lieu de 22. Le 31 juillet 2015, le Gouvernement a arrêté la liste provisoire des chefs-lieux des futures régions17(*) : il s'agit de Strasbourg, Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Rouen et Toulouse18(*).

Carte des chefs-lieux des treize futures régions

Source : Francetv info

Certaines missions exercées actuellement dans les préfectures de département chef-lieu de région doivent être centralisées au siège de la nouvelle région, comme la gestion des ressources humaines des agents en préfecture et la gestion des budgets opérationnels du programme 307 (BOP) correspondant aux crédits du programme délégués aux services déconcentrés, c'est-à-dire aux préfets de région19(*).

Cette centralisation des missions aura des impacts budgétaires plutôt modérés et concentrés sur une faible proportion des effectifs du réseau.

S'agissant des personnels, 337 agents devraient être concernés par une mobilité géographique ou fonctionnelle (dont 124 agents de catégorie A). Les réorganisations liées à la fusion des régions ont essentiellement impacté les agents des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) et les agents affectés dans des services de préfectures à vocation régionale.

Il a en effet été décidé de rapprocher les SGAR des régions fusionnées et positionner la nouvelle organisation du SGAR auprès du nouveau Préfet de région.

La réorganisation effectuée dans les services des préfectures de région appelées à changer de statut et dévolues à la gestion des moyens déconcentrés du programme 307, voire à l'animation de mutualisations à caractère régional (formation, gestion des ressources humaines, animation du réseau des animateurs de la performance) est, supposément, mise en oeuvre progressivement.

C'est plutôt d'un point de vue fonctionnel que les réformes mises en oeuvre appellent une réelle vigilance. La concentration de la mission de conception dans les préfectures régionales crée un risque d'éloignement par rapport aux réalités locales et, peut-être, de concentration de l'attention sur les grandes métropoles où ces centres de coordination se trouvent localisés. Par ailleurs, elle renforce les difficultés de coordination des services, le préfet de région devant lui-même s'adresser à des interlocuteurs plus nombreux. Des coûts supplémentaires de coordination pourraient en résulter, sans doute variables selon les capacités de délégation manifestées par chacun des responsables.

b) Quelle présence de l'État au niveau infradépartemental ?

Parallèlement à la réorganisation du réseau des préfectures de région, le Gouvernement entend poursuivre la réforme des sous-préfectures. Mais, cette réforme repose sur des données qui ne sont pas clairement communiquées.

Tantôt l'échelon infradépartemental se trouve consacré au nom de sa nature de niveau de proximité, tantôt des évolutions concernant sa consistance sont préfigurées par des expérimentations ou par des travaux demandés à différentes personnalités ou par des consultations destinées à préfigurer ce qu'on pourrait appeler des « sous-préfectures, nouvelle génération ».

Ainsi, de l'expérimentation menée en Alsace et en Moselle, qui a conduit à la suppression de huit arrondissements20(*) et à la fermeture de six sous-préfectures, et de l'annonce par le ministère d'une intention d'étendre progressivement la réforme de l'organisation sous-préfectorale à l'ensemble du territoire national.

Cette réforme expérimentale aurait dégagé des économies estimées à 2 748 558,30 euros par an (317 002 euros en fonctionnement et 2 431 556,30 euros en rémunération de 35 ETP).

Elle s'est accompagnée d'un effet, regrettable parce qu'injuste, pour les communes qui accueillaient des sous-préfectures et qui, après leurs fermetures, ont perdu le bénéfice de la fraction de la dotation de solidarité rurale versée aux communes chefs-lieux d'arrondissement. Ces communes qui avaient pu engager des investissements importants sur la base de cette compensation justifiée par la surcharge qu'occasionne ce statut risquent de connaitre des difficultés qu'il convient de leur éviter.

Sur ce point, votre rapporteur spécial se félicite du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement permettant de trouver une solution apparemment satisfaisante à un problème fâcheux, qui au demeurant, peut atteindre l'acceptabilité des évolutions engagées par le ministère de l'intérieur.

En octobre 2014, les préfets de cinq nouvelles régions avaient été sollicités pour engager une démarche de concertation qui devait aboutir à une réforme de la carte des sous-préfectures au 1er janvier 2016. Cependant, ce travail de concertation a été interrompu en cours d'année 2015 pour reprendre après les élections régionales seulement.

C'est dans cet esprit qu'une instruction a été adressée aux préfets en début d'année (16 février 2016) de préparer des projets territoriaux départementaux.

Les conclusions de cette consultation n'ont pas été communiquées à votre rapporteur spécial, sinon dans des termes trop généraux pour en apprécier le contenu et la portée. Votre rapporteur spécial le regrette d'autant plus qu'il importe de rappeler que la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prescrit avant fin 2017 l'élaboration conjointe par l'État et le conseil départemental d'un schéma départemental d'amélioration de l'accessibilité des services au public, en association avec les intercommunalités. Dans cette perspective, il aurait été opportun que le Gouvernement transmette à la représentation nationale les enseignements qu'il a déjà tirés de cette consultation.

En l'état, les informations transmises portent sur les points suivants :

« Donnant suite aux propositions que les préfets lui ont présentées début juillet, le ministre de l'intérieur a donné son accord pour :

· des modifications de l'organisation du réseau des sous-préfectures : au moins 2 fusions et 6 jumelages d'arrondissements,

· l'adaptation des limites d'arrondissements aux limites des intercommunalités dans 70 départements, ce qui portera à 252 (sur 335) le nombre d'arrondissements dont les limites seront harmonisées avec celle des intercommunalités (contre seulement 42 au 1er janvier 2016),

· la création d'espaces mutualisés de services (maisons de services au public et Maisons de l'État). »

Cette réponse a au moins le mérite de rappeler que la révision de la carte des sous-préfectures s'inscrit plus globalement dans une évolution des modalités de présence de l'État dans les territoires et d'accès aux services publics de proximité. Le CIMAP du 17 juillet 2013 a ainsi insisté sur la nécessité de « garantir la continuité de la présence de l'État au niveau infra-départemental, mais de manière pragmatique, et en regroupant les services de proximité dans le cadre d'une véritable stratégie interministérielle »21(*).

L'objectif poursuivi consiste notamment à créer des points de contact de proximité, à travers la mise en place de Maisons de l'État (MdE) et de Maisons de services au public (MSAP).

Les Maisons de l'État (MdE) et les Maisons de services au public (MSAP)

D'après la circulaire du Premier ministre du 15 octobre 2014 sur la création des Maisons de l'État : « Il convient de distinguer les Maisons de services au public et les autres projets de ce type, des Maisons de l'État. Constituant deux formes de regroupement de services publics de proximité, ces formules se distinguent par leur nature juridique, leurs objectifs, leur échelle d'implantation privilégiée, et leurs moyens.

Les Maisons de services au public ont un fondement législatif, un objectif tourné vers l'usager et le grand public, et des moyens de fonctionnement humains mutualisés et encadrés. Elles sont généralement implantées à un échelon infra-arrondissement, même si elles peuvent dans certains cas, en fonction des spécificités territoriales, être créées dans des chefs-lieux d'arrondissement. Elles visent à faciliter les démarches des usagers et à améliorer la proximité des services publics dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains en situation de déficit de services publics. Elles ont été définies par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Elles reposent sur un principe de mutualisation des services : les agents qui les animent proposent des prestations assurées par différents services publics relevant de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des organismes nationaux ou locaux chargés d'une mission de service public ainsi que des services privés, principalement à destination du grand public. Le fonctionnement des Maisons de services au public est porté par des collectivités locales, en partenariat avec les opérateurs, ou par les opérateurs eux-mêmes, selon une logique de service rendu.

Les Maisons de l'État, quant à elles, permettent une rationalisation et une meilleure visibilité de la présence de l'État dans des territoires ruraux, urbains ou périurbains présentant des enjeux particuliers de maintien de cette présence, via une mutualisation des locaux et de certaines fonctions support : elles accueillent des services de l'État privilégiant plutôt l'appui aux collectivités territoriales mais sans exclure les services dédiés aux usagers, tels ceux des sous-préfectures délivrant des titres ou ceux des services des finances publiques, ainsi que les opérateurs eux-mêmes, soit via des permanences, soit via des missions de plein exercice. Les missions des Maisons de l'État sont assurées par les agents des services qui y sont rassemblés ».

Les MSAP22(*) peuvent regrouper des services publics relevant de l'État ainsi que des d'opérateurs et entreprises de service public comme Électricité de France (EDF), la Société nationale des chemins de fer (SNCF), La Poste, ainsi que des organismes de sécurité sociale comme les Caisses d'allocation familiale (CAF) ou les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA). Mais ces structures n'impliquent pas nécessairement des services de l'État.

Les MdE, créées par arrêté préfectoral, sont souvent localisées sur le site de la sous-préfecture, et regroupent en priorité des services de proximité de l'État - soit totalement, soit par l'organisation de permanences périodiques - comme des administrations déconcentrées (par exemple des directions départementales des territoires ou des directions départementales des finances publiques) ou des opérateurs nationaux (par exemple des délégations territoriales de l'Office national des forêts, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ou des Agences régionales de santé). Elles ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux comme les collectivités territoriales, les entreprises ou les associations. Elles permettent également une rationalisation des implantations immobilières de l'État.

Il existe environ 64 MdE créées ou en cours de création et 360 MSAP (le nombre-cible est de 1 000 unités), avec des formes de mutualisation de services très hétérogènes selon les territoires23(*).

S'agissant des « Maisons de l'État » l'échantillon des 22 Maisons de l'État créées entre 2014 et 2015 enseigne que le coût moyen d'un projet est de 316 000 euros. Les services concernés sont essentiellement les sous-préfectures, les unités territoriales des directions départementales des territoires (et de la mer, UT-DDT(M)) et les services des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) :

- 95 % des Maisons de l'État accueillent une sous-préfecture, 86 % une UT-DDT(M), les services des IEN (27 %) étant les troisièmes les mieux implantés ;

- les délégués du défenseur des droits (36 %), les unités départementales de l'architecture et du patrimoine (32 %) et les directions départementales de la protection des populations (23 %) sont aussi représentés dans les Maisons de l'État, plus particulièrement pour des permanences ;

- d'autres services participent aux Maisons de l'État, soit en les intégrant physiquement, soit en y tenant des permanences : centres d'information et d'orientation, unités ou agences territoriales de l'Office national des forêts, centres des finances publiques, unités départementales des DIRECCTE ou des DREAL, Douanes, services de la protection judiciaire de la jeunesse, Points d'accès au droit, Pôle emploi, mission locale, CPAM, CAF, UDAF, ...

Ces 22 implantations représentent un coût total de travaux de 6 958 000 euros qui ont été financés par des crédits locaux, et au niveau national à hauteur de 72 %, soit 5 022 000 euros, par des sources interministérielles.

Cependant, quant à la carte des sous-préfectures, il apparaît peu douteux qu'un certain nombre d'évolutions récentes, celles concernant les missions du réseau préfectoral et celles imprimées au tissu des collectivités territoriales, doivent susciter de plus amples changements.

Du premier point de vue, on peut faire observer que la mise en oeuvre du PPNG qui prévoit la dématérialisation des procédures à l'échéance de fin 2017, doit conduire une large part des 234 sous-préfectures à fermer leurs guichets, même si, à ce jour, certaines d'entre elles continuent à jouer un rôle actif dans la délivrance de titres en appui des préfectures. De la même manière, malgré l'augmentation des crédits du contrôle de légalité dans les sous-préfectures constatée dans le présent projet de loi de finances, cette mission qui mobilise encore de nombreux effectifs n'est pas appelée à prospérer.

La situation des moyens des sous-préfectures existantes doit également être prise en compte.

Certaines sous-préfectures disposent d'effectifs quasiment « symboliques ». Ainsi, 61 sous-préfectures ont 10 ETPT ou moins et 131 entre 10 et 30 ETPT parmi lesquelles 38 disposent de moins de 12 ETPT. Seules 28 sous-préfectures dépassent un contingent d'effectifs de plus de 40 ETPT. Ces données ne préjugent pas de la pertinence du déploiement du réseau. Cependant, en-deçà d'un certain niveau de moyens le maintien des unités concernées ne peut que se poser.

Votre rapporteur spécial veut souligner que, dans ce domaine, l'essentiel est bien que, dans les territoires, les différents usagers et partenaires de l'État puissent trouver une qualité de service répondant à leurs attentes.

La présence infra-territoriale de l'État est indispensable tant pour les usagers que pour les élus, en territoire rural comme en territoire urbain. Votre rapporteur spécial rappelle son attachement à garantir l'accès de tous à des services publics de proximité, dans un contexte où le « besoin d'État » s'exprime fortement de la part des citoyens.


* 10 Rapport n° 753 « La marche en avant de l'administration préfectorale ». Sénat, Mme Michèle André. Commission des finances (2013-2014) du 17 juillet 2014.

* 11 Intervention de Bernard Cazeneuve devant le comité technique spécial des préfectures du 9 juin 2015.

* 12 Au demeurant, certaines procédures sont en cours d'expérimentation.

* 13 Article 128 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 14 Le plafond des emplois prévus à ce titre l'an prochain (2 619) est inférieur de cent-quatre-vingt-six unités à celui constaté en 2015 (2 805).

* 15 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 16 Depuis son institution en 1964, le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région.

* 17 Sauf s'agissant de la future région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, dont le chef-lieu a été fixé par l'article 2 de la loi du 16 janvier 2015 à Strasbourg.

* 18 Les chefs-lieux définitifs seront fixés avant le 1er octobre 2016, après avis des conseils régionaux issus du renouvellement de fin 2015.

* 19 La gestion des crédits déconcentrés du programme 307, c'est-à-dire les crédits dédiés aux dépenses de personnel et de fonctionnement des préfectures, est confiée aux préfets de région, qui les répartit ensuite entre les différentes unités opérationnelles (UO).

* 20 Décret n° 2014-1720 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Guebwiller et de Ribeauvillé ; décret n° 2014-1721 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Boulay-Moselle, de Château-Salins, de Thionville-Ouest et de Metz-Campagne ; décret n° 2014-1722 du 29 décembre 2014 portant suppression des arrondissements de Strasbourg-Campagne et de Wissembourg.

* 21 Relevé de décisions du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique, 17 juillet 2013.

* 22 Le part du financement des MSAP qui incombe à l'État est portée par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ».

* 23 Le CIMAP du 17 juillet 2013 a décidé de la généralisation des MSAP sur l'ensemble du territoire, avec un objectif de 1 000 maisons d'ici 2017. Lors du comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015, le Gouvernement a avancé cette date à la fin d'année 2016. La loi « NOTRe » prévoit que les schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public fassent l'objet d'une refonte à compter du 1er janvier 2016, ce qui sera l'occasion de revoir les modalités d'accès aux services publics dans les territoires.