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Projet de loi de finances pour 2017 : Médias, livre et industries culturelles

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Médias, livre et industries culturelles ( rapport général - première lecture )

II. ANALYSE DU PROGRAMME 180 « PRESSE ET MÉDIAS »

1. L'Agence France-Presse : une dotation en hausse pour compenser la faible croissance des ressources propres

Pour mémoire, l'année 2015 a permis une clarification du statut de l'Agence France-Presse (AFP) pour le rendre compatible avec le droit communautaire, conformément aux mesures utiles préconisées par la Commission européenne dans le cadre de la procédure relative aux relations financières de l'État et de l'AFP22(*).

C'est sur ce fondement que la dotation de l'État à l'AFP est depuis constituée de deux lignes distinctes, un abonnement commercial d'une part, et la compensation financière du coût net des missions d'intérêt général (MIG) confiées à l'Agence d'autre part. Ces crédits sont comptabilisés dans les dépenses d'intervention de l'action 01 « Relations financières avec l'AFP ».

Le contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'Agence, signé le 15 juin 2015 pour la période 2014-2018, fixe la trajectoire suivante :

Évolution de la dotation de l'État prévue par le COM 2014-2018

(AE = CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Or, selon la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC), « la trajectoire de compensation des MIG s'est éloignée de celle prévue au COM dès 2016. Du fait des difficultés rencontrées par l'Agence à équilibrer son budget dans le contexte de la crise des médias, une dotation supplémentaire de 1,6 M€ a été accordée en 2016 par rapport aux 105,8 M€ inscrits au COM»23(*).

Pour 2017, l'écart au COM s'élève à 4,6 millions d'euros, en raison d'une hausse de 5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Elle est justifiée par l'AFP par la nécessité de l'accompagner dans un contexte de crise du secteur des médias et de régulariser certaines situations fiscales et sociales dans les bureaux de l'Agence à l'étranger.

Trajectoire de la compensation pour missions d'intérêt général depuis 2015

(AE = CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire. L'année 2016 a été retraitée en intégrant la hausse de 1,6 million d'euros annoncée par la DGMIC. L'année 2017 correspond au montant demandé en PLF 2017.

Votre rapporteur spécial avait relevé l'année dernière le « caractère volontariste des cibles assignées à l'Agence en ce qui concerne le développement de produits et de marchés à fort potentiel de croissance (marché vidéo et marché dans les régions hors Europe). Ces cibles ne semblent pas pouvoir être atteintes, l'écart se creusant de manière importante en 2016 et 2017, comme l'illustre le schéma ci-après.

Écart entre réalisations* et cibles associées au développement de produits et de marchés à fort potentiel de croissance de l'AFP entre 2014 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au projet de loi de finances pour 2017 et le COM 2014-2018 de l'AFP.

* Ont été prises en compte pour 2016 la prévision actualisée et pour 2017 la prévision.

Dès 2015, un écart de 1,6 million d'euros était observé entre les chiffres d'affaires réalisés et ceux qui avaient été envisagés dans le COM. En 2016, la différence est de 4,4 millions d'euros. Ces écarts observés dès l'année de la signature du COM démontrent les limites du plan d'affaires utilisé pour bâtir les hypothèses financières du contrat et calibrer le financement de l'Agence par l'État. Il est donc à craindre que les prévisions de l'année 2018 ne puissent pas non plus être atteintes et qu'un besoin de financement supplémentaire soit également nécessaire.

Conformément aux nouvelles règles mises en place par le COM, il appartiendra à la Commission financière de l'AFP de vérifier que ces surcroîts de dotation ne viennent pas surcompenser les coûts nets des MIG pour les années 2016 et 201724(*).

L'objectif 7.2 du COM qui impose à l'AFP de « limiter la croissance des charges à 1 % par an en moyenne entre 2014 et 2018 » semble pouvoir être respecté en 2016 et 2017. L'indicateur 1.2 du programme 180 « Presse et médias », qui le retrace, fait état d'une croissance des charges d'exploitation brute de 0,7 % en prévision réactualisée pour 2016 et de 0,51 % pour 2017. À l'heure où ses ressources propres s'avèrent moins importantes que prévu, il est indispensable que l'AFP maintienne ses efforts en matière de gestion, dans le but de développer un modèle économique soutenable.

2. Un effort en faveur de la modernisation de la presse

Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit des dotations budgétaires consacrées aux aides à la presse en très léger recul, avec des crédits à hauteur de 128,7 millions d'euros en 2017, contre 128,8 millions d'euros en 2016 (AE = CP). Toutefois, cette apparente stabilité cache des situations très contrastées selon le type d'aide concerné, comme le tableau ci-après le fait apparaître25(*).

Répartition et évolution des aides directes à la presse écrite
entre 2016 et 2017

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexés aux projets de lois de finances pour 2016 et 2017

* Programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

Répartition des aides directes à la presse en 2016 et 2017

(AE = CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au projet de loi de finances pour 2017

Ainsi, l'accent a été porté cette année sur les aides à la modernisation de la presse avec une dotation en hausse de 5,9 % qui permet de financer une augmentation de 2,3 millions d'euros des aides à la modernisation des diffuseurs et la création d'un fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse doté de 5 millions d'euros.

Le fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse

Créé par le décret n° 2016-1161 du 26 août 2016, pour mettre en oeuvre l'une des recommandations du rapport Charon26(*), ce fonds est destiné à dispenser des aides sous forme :

de bourses d'émergence, d'un montant maximum de 50 000 euros, dont l'objectif est « de soutenir la conception, le lancement et le début du développement de nouvelles publications ou de nouveaux services de presse en ligne » ;

d'aides aux programmes d'incubation de presse, en faveur de projets visant à « héberger la création et le développement de publications, services de presse en ligne et d'autres médias ou de prestataires techniques ou éditoriaux spécialisés pour leurs besoins », l'incubation pouvant avoir lieu chez un incubateur ou une entreprise de presse ;

d'aides à des programmes de recherche et développement devant profiter à l'innovation dans le secteur de la presse (monétisation de l'information, utilisation des datas...)27(*), qui sont plafonnées à 70 % des dépenses totales du programme de recherche.

Les aides à destination des programmes d'incubation de presse et de recherche et développement sont accordées sur la base d'appels à projets lancés par le « club des innovateurs », composé de représentants du comité d'orientation du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP), du ministre chargé de la communication, du ministre chargé de l'économie numérique et des organisations professionnelles des éditeurs de presse.

Ce fonds est doté d'une enveloppe de 5 millions d'euros pour sa première année de fonctionnement.

Selon les chiffres communiqués par la direction générale des médias et industries culturelles (DGMIC), entre décembre 2009 et décembre 2015, le nombre de points de vente a chuté de 5 000. Il y avait 24 877 points de vente actifs fin 2015, soit 990 de moins qu'en 2014 (- 3,8 %). La majorité de ces disparitions se concentre en dehors de Paris et de l'Île-de-France (700 points de vente perdus en 2015, 724 en 2014). Il est donc important de veiller à soutenir les diffuseurs dans leurs efforts de modernisation, en particulier pour l'informatisation des kiosques à l'heure où la vente au numéro continue de baisser.

Si votre rapporteur spécial relève les efforts apportés pour accompagner la presse dans sa transition vers le numérique au travers des différents types d'aides, il constate qu'il est malaisé d'en mesurer les effets sur le chiffre d'affaires. Il est en effet difficile d'individualiser les résultats liés aux activités sur internet (hors cas des pure players). La majorité des entreprises de presse ne distinguent pas en comptabilité les produits et charges de leur acticité « papier » de ceux sur support numérique. Les entreprises de la presse professionnelle et technique, ainsi que la presse gratuite ou d'annonces, semblent être celles qui présentent les plus fortes proportions de chiffres d'affaires liés à l'activité internet.

Source : réponse de la DGMIC au questionnaire du rapporteur spécial

La recherche de pistes pour conforter les revenus des éditeurs de presse se poursuit. Ainsi est étudiée la possibilité de créer un droit voisin pour les éditeurs de presse prenant en compte les usages nouveaux du contenu des journaux et titres de presse dans la perspective de l'élaboration de la réponse française à la consultation publique lancée par la Commission européenne sur le rôle des éditeurs dans la chaîne de valeur du droit d'auteur28(*). La mission, conduite par Laurence Franceschini, a conclu en faveur d'un tel droit dont l'octroi permettrait « de conforter la logique de partenariat équilibré entre les éditeurs de presse et les agrégateurs de contenus de presse ».

Les aides à la diffusion sont en baisse de 8,2 % en raison d'une diminution des crédits consacrés à la compensation à la Sécurité sociale de l'exonération de charges patronales sur les rémunérations des vendeurs colporteurs de presse (indépendants) et des porteurs (salariés). Ces crédits ont été évalués à 17 millions d'euros par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui gère le dispositif, contre 21,7 millions d'euros en 2016. Cette mesure concerne un nombre estimé d'environ 32 600 personnes pour la presse payante et la presse gratuite. Les crédits consacrés à l'aide au portage ont été maintenus à 36 millions d'euros (cf. ci-après).

Les aides au pluralisme sont en légère progression avec une augmentation de 50 000 euros de l'aide à la presse régionale et locale pour financer son extension aux titres locaux d'information politique et générale de périodicité plus longue que les hebdomadaires29(*), et 500 000 euros supplémentaires accordée aux aides aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles recettes publicitaires, afin d'assurer un financement satisfaisant de l'extension de l'aide intervenue en 2015 aux titres nationaux d'IPG quelle que soit leur périodicité30(*).

3. Des aides à l'acheminement des abonnements en cours de réforme

Les réformes en matière d'aide à la diffusion se succèdent, mais peinent à trouver un équilibre pérenne propre à assurer une bonne visibilité aux éditeurs de presse pour qui l'enjeu des abonnements est prégnant à l'heure où la vente aux numéros baisse. Cela est particulièrement vrai pour la presse spécialisée, dont plus de 90 % des ventes est assurée par diffusion postale.

Les aides postales et les aides au portage vont de nouveau connaître diverses adaptations en 2017.

Pour assurer la sortie des accords Schwartz qui déterminaient les conditions de prise en charge, d'acheminement, de traitement et de distribution de la presse par la Poste sur la période 2009-2015, une mission sur l'avenir du transport postal de la presse avait été confiée à Emmanuel Giannesini, membre de la Cour des comptes et président du comité d'orientation du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP). Sur la base de son travail, le Gouvernement avait annoncé en décembre 2015 une augmentation des tarifs postaux hors inflation de 0 % pour les titres à faibles ressources publicitaires, 1 % pour la presse d'information politique et générale (IPG) et de 3 % pour les autres titres, puis à compter de 2017, parmi ces « autres titres », une différenciation entre « presse de la connaissance et du savoir » (augmentation de 3 %) et « presse de loisirs et de divertissements » (augmentation accrue de 5 %).

La ministre actuelle est revenue sur cette distinction, qui suscitait l'hostilité de la presse magazine. Lors de la conférence des éditeurs du 3 octobre 2016, elle a en effet déclaré avoir « renoncé à la création de nouvelles catégories de presse, autres que la presse d'information politique et générale » et décidé la fin du statut particulier des suppléments des titres IPG en leur appliquant de manière lissée sur quatre ans le tarif postal des magazines de contenu similaire. La traduction réglementaire de cette dernière déclaration ministérielle n'est pas encore intervenue.

Parallèlement à cette réforme en cours, une mission a été confiée aux inspections générales des affaires culturelles et des finances, qui devront conjointement formuler des recommandations sur les possibles évolutions de l'aide au portage, le système transitoire étant encore une fois prolongé en 2017, avec une enveloppe maintenue de 36 millions d'euros assurant un niveau d'aides aux bénéficiaires au moins égal à 90 % du niveau qui leur était attribué avant la réforme de 201431(*).

4. Un soutien en faveur des médias de communication sociale de proximité renforcé

Les médias locaux d'origine associative et non professionnelle apportent une information de proximité et une forme d'éducation aux médias et favorisent la cohésion sociale et le débat démocratique local. Ce rôle qui prend toute son importance après les attentats de 2015, est bien pris en compte par le projet de loi de finances pour 2017 qui garantit à ces médias un financement public via deux fonds de soutien dédiés.

Le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) bénéficiera en 2017 de ressources à hauteur de 30,7 millions d'euros, soit une augmentation de 1,7 million d'euros par rapport à 2016, pour lui permettre de faire face à l'augmentation des demandes observée chaque année (6 demandes nouvelles en 2016).

Ce fonds gère l'aide attribuée par le ministère de la culture et de la communication aux radios locales associatives32(*) accomplissant une mission de communication sociale de proximité, lorsque leurs ressources publicitaires sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total. Elles sont environ 700 radios associatives33(*) à bénéficier ainsi de ce soutien, qui représente en moyenne 40 % de leurs ressources.

En 2015, 97,6 % des radios associatives autorisées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ayant sollicité l'aide du FSER ont bénéficié de ses subventions (contre 97,8 % en 2014). La répartition des subventions du FSER attribuées aux radios locales associatives est proche de l'année dernière.

Répartition des subventions du FSER en 2015
(Total = 29 millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au projet de loi de finances pour 2017

L'action « Soutien aux médias de proximité » a été introduite en projet de loi de finances pour 2016 au sein du programme 334 « Livre et industries culturelles » pour pérenniser l'expérimentation menée à la suite des attentats de janvier 201534(*) au profit des médias locaux et non professionnels, qui ne pouvaient pas prétendre aux aides directes existantes. Elle a été rattachée dans le projet de loi de finances pour 2017 au programme 180 nouvellement dénommé « Presse et médias ».

Le fonds dénommé « fonds de soutien aux médias d'information sociale de proximité » a été créé par décret du 26 avril 201635(*) pour attribuer une aide aux médias citoyens et participatifs qui s'adressent principalement à des publics situés dans un quartier prioritaire de la politique de la ville ou une zone de revitalisation rurale. Les projets aidés peuvent être émergents ou innovants et prendre diverses formes (publications, webtélés, webradios, webzines par exemple). L'aide est sélective et la DGMIC instruit les dossiers en prenant en compte l'offre éditoriale, ce qui est important compte tenu de leur caractère non professionnel.

À la suite de l'appel à projets conduit en 2016, les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ont recueilli 269 demandes, dont 108 ont d'ores et déjà reçu une subvention sur décision de la DGMIC. Dans le projet de loi pour 2017, le fonds est préservé avec une dotation d'un montant équivalent à celui attribué en 2016 (1,6 million d'euros).

5. Les crédits consacrés à la Compagnie internationale de radio et télévision (CIRT)

La radio Médi 1 est éditée par la société Radio Méditerranée Internationale (RMI), actuellement détenue à 86,3 % par des partenaires marocains et à 13,7 % par la France par l'intermédiaire de la Compagnie internationale de radio et télévision (CIRT). Médi 1 diffuse au Maroc et en Algérie des programmes d'information internationale et de divertissement, qui sont pour moitié en langue française.

La CIRT a pour mission de recruter et de mettre à disposition de la radio marocaine Médi 1 des journalistes français qui disposent ainsi d'un contrat de travail de droit français. Le salaire de ces 14 journalistes représente 100 % des charges de la CIRT.

Les crédits consacrés à la CIRT sont légèrement en hausse dans le projet de loi de finances pour 2017, avec un montant de crédits de 1 666 500 euros, contre 1 650 000 euros en loi de finances pour 2016. Pour mémoire, la CIRT n'avait reçu aucune dotation en 2015, ayant bénéficié du produit d'une opération de rachat de capital36(*).

Rémy Pflimlin, ancien président de France Télévisions, a été nommé président de la CIRT en juin 2016. Il a notamment pour mission de clarifier le régime conventionnel qui lie la CIRT à RMI, et de lancer une réflexion sur le portage à terme de la CIRT, sa société mère, SOFIRAD, étant en liquidation.


* 22 Loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

* 23 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 24 L'AFP est tenue de rembourser à l'État l'éventuelle surcompensation en année n+1.

* 25 Pour une meilleure appréhension des aides à la presse, ce tableau recense également les aides au transport postal de la presse, qui représentent 48 % des aides et sont rattachées depuis 2014 au programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

* 26 « Presse et numérique - L'invention d'un nouvel écosystème », Jean-Marie Charon, juin 2015.

* 27 Ces aides existent depuis 2014 et étaient précédemment de la compétence du FSDP.

* 28 Rapport de la mission de réflexion sur la création d'un droit voisin pour les éditeurs de presse, Laurence Franceschini, assistée de Samuel Bonnaud-Le Roux, juillet 2016.

* 29 Voir le décret n° 2016-1161 du 26 août 2016 relatif au soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse et réformant les aides à la presse.

* 30 Création des quatrième et cinquième sections du FSDP par décret n° 2015-1440 du 6 novembre 2015 relatif au soutien de l'État au pluralisme de la presse.

* 31 Décret n° 2014-1080 du 24 septembre 2014 portant réforme du fonds d'aide au portage de la presse.

* 32 Il s'agit de radios hertziennes, autorisées de manière non temporaire par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, éditées par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité lorsque leurs ressources commerciales sont inférieures à 20 % de leur chiffre d'affaires total.

* 33 665 en 2015.

* 34 462 projets avaient été reçus, pour une demande de subventions atteignant un total de 12,5 millions d'euros, principalement portés par des structures associatives.

* 35 Décret n° 2016-511 du 26 avril 2016 relatif au fonds de soutien aux médias d'information sociale de proximité.

* 36 Cession de 30 % du capital de Médi 1 Sat.