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Projet de loi de finances pour 2017 : Outre-mer

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Outre-mer ».

En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, nos collègues députés ont minoré de 15 millions d'euros, en AE et en CP, les crédits de l'ensemble des programmes de la mission.

Cette minoration fait partie du « rabot » appliqué sur la quasi-totalité des missions du budget général afin de gager les hausses de crédits sur d'autres missions.

Elle est répartie de la façon suivante :

- 12 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 138 « Emploi outre-mer » ;

- 3 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 novembre 2016 sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Nuihau Laurey et Georges Patient, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer » (et l'article 58).

M. Nuihau Laurey, rapporteur spécial. - La mission « Outre-mer » représente une partie de l'intervention budgétaire de l'État dans ses collectivités d'outre-mer : les moyens budgétaires regroupés dans cette mission représentent 13,9 % des crédits bénéficiant à l'outre-mer, plus de 86 % de ceux-ci passant par différentes politiques sectorielles transversales, comme par la mission « Enseignement scolaire », qui représente à elle seule plus de 32 % des autorisations d'engagement (AE).

Chaque année, à l'occasion de l'examen de la loi de finances, il est fait état de la zone économique exclusive cumulée de ces territoires, qui font de la République la seconde puissance maritime au monde. L'on rappelle aussi les handicaps considérables qui découlent de leur dissémination et de leur isolement. Éloignés des grandes métropoles et parfois éclatés géographiquement, ils souffrent de la petitesse de leurs marchés intérieurs, du poids de certains oligopoles et de la difficulté à stimuler la concurrence, ainsi que de l'impossibilité de mutualiser certains coûts publics compte tenu de la rupture océanique, de l'éloignement des centres d'approvisionnement ou encore de la difficulté d'assurer un service public équitable à des coûts supportables par de petites collectivités isolées.

Ces handicaps se sont accumulés dans tous les domaines au point que les écarts de développement entre la métropole et les différentes collectivités d'outre-mer atteignent jusqu'à trois décennies de retard, comme l'indiquent de multiples indicateurs sociaux et économiques : taux de chômage, indice de développement humain, PIB par habitant, niveau d'équipements sanitaires, illettrisme ou taux de réussite au bac. Le retard est tel qu'un projet de loi visant à tendre vers l'égalité réelle en faveur de ces territoires a été adopté en première lecture à l'Assemblée nationale le 11 octobre dernier et devrait être examiné par notre assemblée à la fin de l'année ou en début d'année prochaine.

C'est dans ce contexte que nous examinons cette mission, constituée pour 86 % d'un budget d'intervention destiné à combler ces écarts de développement. Ses moyens budgétaires sont en hausse par rapport à la loi de finances pour 2016, de 2,1 % en AE et de 0,8 % en crédits de paiement (CP), et s'établissent respectivement à 2,078 milliards d'euros et 2,080 milliards d'euros. Toutefois, cette hausse ne s'effectue pas à périmètre constant. En effet, elle fait l'objet d'importants transferts de crédits. Hors mesures de transfert, les crédits budgétaires de la mission baissent de manière significative, de 2,2 % en AE et de 3,9 % en CP. Ces baisses de moyens budgétaires sont en contradiction avec la loi sur l'égalité réelle des outre-mer et, de manière plus générale, elles vont à l'encontre de la nécessité sans cesse répétée de rattraper les écarts de développement.

Les deux programmes de la mission « Outre-mer », le programme 138 « Emploi outre-mer » et le programme 123 « Conditions de vie » connaissent des évolutions opposées.

Le premier, qui représente plus de 62 % de la mission, enregistre une baisse de près de 6 % en AE et en CP, du fait de la réforme de la mesure d'exonérations des charges sociales initiée en 2014 et ciblant les bas salaires. Ce dispositif constitue à lui seul la moitié de la mission « Outre-mer » et nécessite, après plusieurs réformes, d'être stabilisé pour donner de la visibilité aux entreprises.

À l'inverse, les crédits affectés au second augmentent de 18 % en AE et de 12 % en CP, en raison d'importants transferts de crédits, notamment pour les investissements scolaires en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte, pour un montant total de 183,4 millions d'euros. Hors ces transferts, ce programme connaît une hausse de 6,3 % en AE et de 1,4 % en CP.

En dépit de la baisse réelle des crédits affectés à la mission « Outre-mer », hors mesures de transfert, des points positifs sont à relever.

L'objectif de 6000 jeunes en service militaire adapté (SMA) pour 2017 est atteint, avec une hausse du plafond d'emplois des volontaires, une masse salariale globale en augmentation et un doublement des capacités d'accueil depuis 2009. Il faut préserver ce dispositif particulièrement efficace, qui enregistre un taux d'insertion professionnelle en fin de stage avoisinant les 80 %, alors que le taux de chômage est particulièrement élevé dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer.

Autre point positif, l'augmentation des CP alloués au Fonds exceptionnel d'investissement (FEI), sur lequel Georges Patient et moi-même avons effectué l'année dernière un contrôle budgétaire à La Réunion. Nous avions souligné l'efficacité de ce dispositif compte tenu de son effet de levier et de la simplicité de sa mise en oeuvre, même si l'objectif d'y consacrer 500 millions d'euros jusqu'en 2017, fixé par le président de la République en 2012, ne sera pas atteint.

Les crédits dévolus à l'appui au financement bancaire outre-mer augmentent également de manière significative, pour atteindre un montant de 47,1 millions d'euros en AE et 13,2 millions d'euros en CP. En plus du renforcement des missions traditionnelles, cette hausse permettra la mise en place d'un prêt à taux zéro au profit de projets en faveur du développement des énergies renouvelables et de la lutte contre les effets du changement climatique dans les collectivités d'outre-mer.

Enfin, notons le réajustement de la dotation globale d'autonomie (DGA) de la Polynésie française à son niveau initial, conformément aux engagements tenus par le Président de la République lors de son déplacement sur place.

À l'inverse, quelques points demeurent préoccupants.

Les crédits liés aux opérations contractualisées sont clairement insuffisants, ce qui signifie, compte tenu des sous-dotations opérées parfois depuis plusieurs exercices, l'échec prévisible de certaines conventions et l'abandon de nombreux projets d'investissements visant au rattrapage des écarts de développement déjà évoqués.

Pour le contrat de projet de la Polynésie française, ce sont aujourd'hui près de 30 millions d'euros qui manquent en AE comme en CP après trois ans.

La défiscalisation des investissements outre-mer a été maintenue jusqu'en 2025 par la loi de finances pour 2016. Hélas, on constate de nombreux blocages de la procédure d'agrément sur des dossiers d'investissement pourtant importants et éligibles.

Enfin, les crédits destinés au logement demeurent largement insuffisants pour couvrir les besoins identifiés dans l'ensemble des collectivités, avec une stagnation budgétaire depuis 2014 et une baisse en AE et en CP pour l'exercice 2017. Cette remarque a déjà été formulée l'année dernière. La baisse est d'autant plus préjudiciable que les charges à payer sur la ligne budgétaire unique (LBU) s'établissent à 33,5 millions d'euros, en hausse de plus de 10 millions d'euros par rapport à 2014.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, je m'en remets à la sagesse de la commission.

Mme Michèle André, présidente. - Georges Patient, empêché, m'a demandé de vous lire sa communication. La voici.

Ce budget est en légère baisse, comme vient de le démontrer Nuihau Laurey : de 2,2 % en autorisations d'engagement et de 3,9 % en crédits de paiement.

Toutefois, en dépit de la part prise à l'effort de redressement des finances publiques - dont les outre-mer ne sont pas exclus malgré le besoin de rattrapage et des handicaps structurels par rapport à l'hexagone - les crédits de la mission ont été maintenus à un niveau supérieur à 2 milliards d'euros pendant toute la durée du quinquennat. L'analyse serait incomplète s'il n'était pas fait mention de la totalité de l'effort financier de l'État en faveur des outre-mer, car celui-ci ne se limite pas à la présente mission. Il est porté par 88 programmes, y compris les deux programmes de celle-ci. À ces crédits budgétaires, de l'ordre de 16,6 milliards d'euros en AE et 16,4 milliards d'euros en CP - en hausse de 4,96 % par rapport à la loi de finances pour 2016 - il convient d'ajouter les dépenses fiscales estimées à 4,1 milliards d'euros, ce qui porte l'effort total de l'État à 20,7 milliards d'euros en AE et 20,5 milliards d'euros en CP.

Il faut donc de saluer la stabilité des crédits outre-mer, en particulier ceux de la mission qui concrétisent des avancées certaines.

Le projet de loi de finances gèle la dégressivité des taux des abattements du dispositif dit des zones franches d'activité outre-mer entre 2016 et 2017. Combiné à la prolongation de deux ans des zones franches d'activité prévue par le projet de loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant diverses mesures d'ordre social, ce gel favorisera la confiance de ses bénéficiaires et le développement économique des PME concernées.

L'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 réforme le dispositif d'exonérations applicables aux cotisations des travailleurs indépendants. Il le recentre sur les plus faibles revenus afin de limiter les effets d'aubaine, ce qui permettra une économie annuelle nette de 30 millions d'euros.

Après plusieurs années de réforme, j'estime nécessaire que ces dispositifs soient stabilisés afin d'offrir une réelle visibilité aux entreprises et aux travailleurs indépendants sur l'évolution de leurs charges sociales.

Je souligne également la volonté du Gouvernement de maintenir les crédits du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) à un niveau suffisant pour qu'il continue à remplir ses missions en matière de financement d'investissements publics structurants. Si l'objectif que le Président de la République avait fixé de voir ce fonds doté de 500 millions d'euros d'ici 2017 apparaît clairement inatteignable, le FEI aura tout de même accumulé, en 2017, 230 millions d'euros en AE et 214 millions d'euros en CP. Ce maintien des crédits à un niveau raisonnable est rassurant. Avec Nuihau Laurey, nous avons constaté, à l'occasion du contrôle budgétaire que nous avons mené cette année, l'efficacité de ce dispositif.

L'atteinte de l'objectif « SMA 6000 » en 2017 doit être saluée. Ainsi, 6 000 jeunes volontaires bénéficieront d'un dispositif particulièrement efficace d'accès à l'emploi. La masse salariale globale du SMA augmentera de 4,5 millions d'euros entre 2016 et 2017, passant de 91 à 94 millions d'euros.

Je regrette que, sur la question du logement, les avancées restent, comme l'an dernier, modestes. Dans un contexte marqué par le nombre élevé de demandeurs de logements sociaux - plus de 60 000 - et alors que les besoins annuels en logements neufs dépassent les 21 000, je déplore la stagnation que connait depuis 2014 la LBU. Ainsi, par rapport au projet de loi de finances pour 2016, les AE et les CP diminuent respectivement de 0,2 % et 0,8 %. Cette baisse apparaît d'autant plus préjudiciable que les charges à payer relatives à la LBU s'établissent à 33,5 millions d'euros, en hausse de 11,3 millions d'euros par rapport à 2014, ce qui aurait justifié un budget plus conséquent.

Je rappelle en outre que la question du logement a une importance toute particulière pour certains territoires, comme la Guyane, qui fait face à une forte pression migratoire et à de gros problèmes d'insalubrité, à tel point que l'État se voit contraint d'y mettre en place une opération d'intérêt national.

Je ne saurais terminer mon propos sans faire référence au projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle, enrichi fort justement, lors de son examen à l'Assemblée nationale, de nombreuses avancées et mesures d'ordre budgétaire. La question de son financement et de son articulation avec les documents budgétaires se pose. Très bien accueilli par les outre-mer, il sera débattu en décembre ou en janvier au Sénat. Des garanties devront alors être fournies pour que ce texte, qui entame concrètement le processus du nécessaire rattrapage avec l'hexagone, ne soit pas « un coup d'épée dans l'eau », pour reprendre les mots de mon collègue député de la Martinique, Serge Letchimy.

Je vous propose d'adopter ce budget sans modification en raison de sa stabilité maintenue durant tout le quinquennat, qui a préservé et ménagé le principal, en particulier la LBU et le SMA.

M. Vincent Éblé. - Nous partageons les analyses de Georges Patient et sommes favorables à l'adoption de ces crédits. Toutefois, l'idée qu'ils puissent ne pas être examinés dans l'hémicycle nous préoccupe car, plus qu'à une part thématisée du budget de l'État, ils correspondent à une géographie particulière, et à des populations envers lesquelles ce serait une marque d'irrespect.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « « Outre-mer » et de l'article 58 rattaché, sans modification.

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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de proposer au Sénat d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.