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Projet de loi de finances pour 2017 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La mission subit une évolution regrettable avec la suppression du programme 149 spécifiquement consacré à la politique en faveur de la forêt. Les crédits correspondants sont désormais fusionnés avec les crédits de l'ancien programme 154 pour l'économie et le développement durable de l'agriculture qui, jusque-là, portait seulement les crédits nécessaires au cofinancement du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC). Cette évolution est justifiée par un objectif de simplification et de renforcement de la cohérence des dispositifs, mais elle peut faire craindre une altération de la solidité des engagements budgétaires de l'État dans les deux grands domaines sous revue. Si la fusion de deux programmes peut améliorer le « confort » des gestionnaires budgétaires en favorisant leurs arbitrages par la fongibilité des crédits qu'elle favorise, elle ne saurait être admise qu'à la condition de respecter l'esprit de spécialité budgétaire que le législateur organique n'a pas entendu supprimer lorsqu'il a adopté la réforme de l'ordonnance organique de 1959. Il est très douteux que cette confusion respecte les termes de l'alinéa 6 de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relatif aux programmes budgétaires. Au surplus, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il serait utile que les services concernés sollicitent l'avis des parlementaires des commissions des finances des deux chambres, pour avis, avant d'engager de telles démarches.

2. Cette inquiétude est renforcée par la rigidification du budget provenant de l'inscription d'une dépense nouvelle, difficilement maîtrisable, pour compenser la réduction de 7 points de la cotisation d'assurance-maladie des exploitants agricoles, qui pourrait exercer un effet d'éviction sur les autres dépenses d'intervention en faveur de l'agriculture, au moins en gestion.

3. Le présent projet de loi de finances propose de doter en 2017 la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR), portée par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF), de 3,397 milliards d'euros en AE et 3,360 milliards d'euros en CP, ce qui représente une augmentation considérable des dotations par rapport à 2016 (+ 21,9 % en AE et + 24,9 % en CP, soit 610,3 millions d'euros et 643 millions d'euros de plus qu'en 2016). Cependant, ces évolutions sont largement « visuelles » dans la mesure où elles reviennent, pour près de trois quarts de l'augmentation des crédits, à l'inscription dans le budget de la mission d'une charge préexistante résultant de la réduction de 7 points de cotisation d'assurance-maladie des exploitants agricoles appliquée depuis le 1er janvier 2016. En dehors de cette écriture, les crédits de paiement de la mission augmentent de 163 millions d'euros soit 4,8 %.

4. Encore faut-il tenir compte des ouvertures de crédits proposées dans le projet de loi de finances rectificative rendu public le 18 novembre 2016 qui modifie amplement les dotations de la loi de finances initiale pour 2016, en ouvrant des crédits supplémentaires d'un montant de 688,2 millions d'euros (en CP), dont votre rapporteur spécial Alain Houpert avait pu souligner le caractère inéluctable pour leur majeure partie. Il avait alors regretté que la loi de finances initiale pour 2016 manque sur ce point de sincérité, observation dont la portée lui semble justifiée par la programmation budgétaire mise en oeuvre depuis. Votre rapporteur spécial Alain Houpert s'inquiète à nouveau de la poursuite en 2017 d'une tendance à minorer les charges budgétaires devant peser sur le budget agricole.

5. Plus globalement, il convient de souligner que la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) ne porte qu'une portion très minoritaire des concours publics à l'agriculture. Alors que la contribution totale du ministère au financement public du secteur agricole représenterait 5,2 milliards d'euros en 2017 (en incluant les crédits d'enseignement agricole), le financement communautaire devrait atteindre environ 9 milliards d'euros tandis que les dépenses fiscales dont certaines ne sont pas évaluées) représentent 2,8 milliards d'euros et que les concours des collectivités territoriales à l'agriculture, qui mériteraient une estimation plus systématique, s'élèvent, selon certains chiffrages, à 1 milliard d'euros. Le périmètre de la mission AAFAR ne recouvre donc tout au plus que moins de 28,8 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, qui représentent 18 milliards d'euros, hors prise en compte des transferts sociaux non budgétés.

6. Les crédits de la mission seront vraisemblablement impactés par d'importants reports de crédits de l'exercice 2016 compte tenu de l'ouverture très tardive des dotations nécessitées par le financement des plans successifs de soutien dont la chronicité conduit à relativiser le caractère exceptionnel et témoigne des crises très profondes que traverse l'agriculture française. Ainsi, en 2016, outre le prolongement du plan de soutien à l'élevage annoncé le 22 juillet 2015, et son extension au secteur végétal, un plan dit « pacte de consolidation et de refinancement » a été annoncé, le 4 octobre 2016. Ces mesures n'épuisent pas la liste des décisions d'adaptation à des crises plus ponctuelles, dont les importants sinistres sanitaires intervenus ces dernières années.

S'il ne saurait être question de remettre en cause le principe de ces interventions d'urgence, qui sont tout à fait nécessaires aux yeux de vos deux rapporteurs spéciaux, force est d'observer, qu'en l'état, l'information fournie ne permet pas de réaliser un suivi de ces mesures dont la portée effective ne peut ainsi être appréciée sur le plan budgétaire. La variété des mesures, qui portent sur les charges des exploitations (financières, fiscales et sociales) et des aides à l'investissement, notamment dans le domaine des bâtiments d'élevage, peut engager des aménagements de trésorerie ou des dépenses plus pérennes; par ailleurs l'horizon temporel de chaque mesure diffère et les conditions de leur application peuvent en être affectées d'autant qu'un certain nombre d'entre elles ménagent une forme de discrétionnarité. Enfin, les plans ont tendance à se superposer.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial Alain Houpert estime qu'un contrôle parlementaire de l'application des mesures d'urgence s'impose.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux suggèrent qu'un progrès de méthode soit réalisé pour que les indicateurs de performances des projets annuels de performances et des rapports annuels de performances comportent un indicateur de suivi de l'application des plans d'urgence.

7. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel observe que, malgré le poids des crises, la programmation budgétaire pour 2017 traduit un engagement très soutenu pour soutenir et moderniser l'agriculture française, en particulier, dans les territoires les plus en difficulté. Il souligne la nouvelle revalorisation de l'ICHN, l'amplification des mesures de soutien aux filières agricoles d'outre-mer et la poursuite de la montée en puissance des mesures agroenvironnementales et climatiques.

8. La dégradation des performances du secteur agroalimentaire face à la concurrence internationale se traduit par une baisse régulière de notre excédent commercial avec le reste du monde. Cette tendance est également observable pour le commerce intra-européen et dans nos échanges avec les États-Unis, ce qui montre que la perte de compétitivité de l'agriculture française n'est pas seulement due à l'affirmation de certaines agricultures émergentes. Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux rappellent toute la nécessité de veiller à la loyauté de la concurrence. Des progrès devraient être accomplis dans le domaine des normes agricoles, qui peuvent passer par des décisions plus vigoureuses face à certains faits de dumping sanitaire ; de même le recours aux travailleurs détachés doit être mieux harmonisé en Europe tandis que les régimes fiscaux porteurs de pratiques dommageables de concurrence fiscale abusive doivent être mieux surveillés. Enfin, vos rapporteurs spéciaux regrettent que la recommandation d'une réforme profonde du dispositif de soutien à l'exportation exposée par le Sénat n'ait pas été suivie d'effets tout en reconnaissant l'effort entrepris pour mieux doter en 2017 les moyens du dispositif de promotion de nos produits.

9. Dans le contexte actuel, la quasi-absence de toute dotation au titre de la gestion des crises et des aléas, que votre rapporteur spécial Alain Houpert condamne régulièrement, lui apparaît presque dérisoire. Il est vrai que les crédits ouverts à ce titre par le projet de loi de finances rectificative pour 2016 seront vraisemblablement reportés sur 2017. Cependant, cette circonstance ne fait que renforcer la justification des critiques régulièrement adressées, mais sans le moindre effet, sur la programmation budgétaire. Au demeurant, ces choix de budgétisation renforcent l'opacité sur les implications réelles des mesures d'allègement de charges annoncées en cascade par le Gouvernement ces deux dernières années. Votre rapporteur spécial déplore par surcroît un certain « existentialisme » dans la gestion des mesures tendant à développer les prises en charge des risques agricoles. Il rappelle la ponction opérée sur la trésorerie du FNGRA en 2015 et les atermoiements que connaît le projet de développer l'assurance récolte. Il s'interroge sur l'état d'avancement du « contrat socle » négocié avec les assureurs dans un contexte marqué par le recul de la pénétration de l'assurance récolte. Enfin, il appelle le Gouvernement à se montrer très vigilant face aux effets possibles du « big data » dans le secteur agricole sur les conditions d'assurance faites aux exploitants.

10. Selon votre rapporteur spécial Alain Houpert, les refus d'apurement communautaires à venir font douter de la sincérité de la programmation 2017 de la mission. Ces corrections, qui sont au coeur d'un contrôle conduit en 2015 par vos rapporteurs spéciaux, en commun avec notre collègue François Marc, sur les relations entre le budget communautaire et le budget national à travers la PAC, connaissent depuis 2013 une croissance considérable. En 2016 et 2017, il devait s'agir d'un minimum d'au moins 360 millions d'euros suite à l'identification en début d'année 2015 de 1,1 milliard d'euros de corrections dues pour l'année en cours et pour les deux exercices suivants. À ce jour, il reste 409 millions d'euros à régler à ce titre. Le Gouvernement a proposé d'inscrire 357,6 millions d'euros de crédits en loi de finances rectificative de fin d'année quand la loi de finances initiale ne comportait pas de provisions budgétaires pour une dette certaine. La gestion cosmétique de ce dossier importe finalement moins que les risques considérables demeurant à provisionner. Un reliquat d'apurement devra être financé en 2017, ce que le projet de loi de finances ne prévoit pas. Par ailleurs, de nouveaux risques, pour des montants dépassant 600 millions d'euros sont mentionnés dans la réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel encourage les services du ministère dans leurs efforts pour mettre à niveau le cadre de gestion des crédits européens. Votre rapporteur spécial Alain Houpert remarque à nouveau que les conditions de budgétisation de ces risques ne sont pas satisfaisantes. Au-delà, il faut considérer la faible capacité de la France à mettre en oeuvre correctement les enveloppes de la PAC, qui exercent des effets déplorables sur le plan budgétaire mais aussi très fâcheux pour les agriculteurs.

11. À cet égard, la mise en place d'un mécanisme d'apports de trésorerie remboursables pour compenser les refus de versement des aides européennes pour défaut de respect de leurs conditions, n'est certes pas une solution complètement satisfaisante à un problème qui est structurel. Votre rapporteur spécial Alain Houpert regrette que ce mécanisme n'évite pas à de nombreux exploitants de subir en plus des frais de dossier, des charges de trésorerie indues.

12. La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR ». Ses recettes proviennent du produit d'une taxe affectée dont le montant est évalué à 147,5 millions d'euros pour 2016. Votre rapporteur spécial se félicite de l'augmentation du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets (42,43 millions d'euros en 2016, soit 29 % des crédits du compte en 2016, contre 12,82 % en exécution 2014 ; sur le seul programme 776 le taux monte même à 42 %, contre 19 % en 2015). Il plaide pour la poursuite de cet accroissement de la part des dépenses destinées à ce type d'actions. En dépit des avancées constatées, votre rapporteur spécial estime que la justification des dépenses reste encore insuffisante pour s'assurer que les crédits ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.

13. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel souligne la quasi-stabilité des dotations prévues en faveur de la forêt, dans un contexte de réduction des charges de rétablissement des forêts dévastées par la tempête Klaus, qui permet d'accentuer les dotations prévues en faveur de l'investissement forestier. Il rappelle que les crédits du programme 149 ne sont qu'une partie de l'effort global de soutien public qui bénéficie aux acteurs du secteur forestier.

14. Il appelle à nouveau à privilégier les orientations exposées dans le rapport sur la filière forêt-bois, ses atouts, ses difficultés qu'il a récemment rendu avec notre collègue Alain Houpert et qu'il convient de mettre en oeuvre1(*). Il importe, en particulier, de privilégier davantage le soutien à l'innovation et à la stratégie de montée en gamme dans le domaine du bois. De plus, il rappelle qu'il existerait un intérêt certain à réorienter pour partie la fiscalité forestière vers l'investissement alors qu'elle est aujourd'hui centrée sur le patrimoine.

15. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel remarque que le nouveau contrat d'objectifs et de performance de l'Office national des forêts (ONF) lui garantit un maintien de ses moyens, tout en assignant à l'ONF des objectifs de mobilisation de la ressource forestière globalement satisfaisants, compte tenu de la part plus grande que doit prendre la production de bois façonné. Il reste que les évolutions entre le précédent et le nouveau COP seront marquées par les moindres ambitions des objectifs de l'opérateur en termes de mobilisation de la ressource bois (6,5 millions de mètres cube par an au lieu de 6,8 millions en forêt domaniale, 8,5 millions de mètres cube par an au lieu de 9,3 millions dans les forêts des collectivités). Une partie de cette diminution s'explique néanmoins par un effort de crédibilisation des objectifs assignés à l'opérateur.

16. La situation financière de l'ONF a connu une amélioration, dont il faut se féliciter, du fait d'un niveau satisfaisant du cours du bois, qui demeure une variable évolutive. Ainsi, les efforts de l'office en matière d'organisation interne doivent être poursuivis, notamment pour ce qui concerne la mise en place d'une comptabilité analytique permettant d'identifier les charges propres à la gestion du « régime forestier » et l'optimisation de sa fonction ressources humaines. Votre rapporteur spécial rappelle que les missions de police de l'ONF justifient que cet établissement public, malgré son caractère industriel et commercial, emploie des agents sous statut de la fonction publique. Quant aux agents sous statut privé, il importe que l'ONF, pour pouvoir contribuer à la diffusion des emplois aidés et au développement de l'apprentissage, assume une politique de recrutement de qualité.

17. Quant au centre national de la propriété forestière (CNPF), qui avait dû, en 2015, se financer grâce à son fonds de roulement largement excédentaire, sans bénéficier de dotation par le budget de l'État, celui-ci est revenu à son financement pour lequel une subvention pour charges de service public de 15,1 millions d'euros a été versée en 2016. La réduction de 8 emplois sous plafond constitue un engagement de maîtrise des charges.

18. Les objectifs de la transition énergétique conduisent à élever l'effort de mobilisation de la ressource pour satisfaire les différents usages du bois, ce qui suppose des efforts de collecte. Votre rapporteur spécial souhaite que les éventuels conflits d'usage pouvant se présenter soient surmontés au profit des utilisations les plus valorisées de la ressource et qu'un effort particulier accompagne la production de bois-matériaux.

19. Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » consacré au fonctionnement de la direction générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) fait l'objet d'un contrôle budgétaire que vos deux rapporteurs spéciaux exposeront dans les prochaines semaines.

La situation sanitaire a connu des tensions exceptionnelles ces dernières années dans un contexte où l'attention a pu être polarisée sur de graves incidents impliquant le bien-être animal. Par ailleurs, de nouveaux produits phytosanitaires font l'objet d'une attention renforcée, tandis que les scientifiques doivent encore s'attacher à mesurer des effets d'accumulation de certains produits, tout au long de la vie.

Face à cet environnement, votre rapporteur spécial Yannick Botrel observe que la progression des crédits du programme (+ 4,3 %) témoigne de l'attention du Gouvernement à cette politique publique tout à fait essentielle. Il souligne la poursuite de la mise à niveau des effectifs chargés du contrôle de l'abattage de volailles avec la création de 60 postes supplémentaires s'ajoutant aux 120 postes déjà créés les deux années précédentes.

Votre rapporteur spécial Alain Houpert s'interroge sur le niveau de la programmation prévue au titre du règlement des contentieux avec les vétérinaires en mission, qui, pour absorber une part élevée des crédits supplémentaires, pourrait n'être pas suffisante pour couvrir les dépenses.

Votre rapporteur spécial Yannick Botrel rappelle l'urgence d'un traitement efficace de la tuberculose bovine, zoonose particulièrement grave, dont la prévalence dans les cheptels demeure beaucoup trop forte.

20. Les équilibres financiers du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rurale » - CAS DAR - ressortent comme particulièrement volatils. Des progrès ont été réalisés pour augmenter la part des financements de projets mais l'évaluation du dispositif, en particulier pour les financements du programme 776 doit impérativement être complétée afin que les interventions du compte soient mieux justifiées.

En application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2016.

À cette date, 98 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.


* 1 En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a confié à la Cour des comptes une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois, qui a conduit à la remise d'un rapport « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).