Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2017 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

B. DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE D'UNE AMPLEUR BIEN SUPÉRIEURE

Les concours publics recensés par la commission des comptes de l'agriculture pour 2015 illustrent, à leur manière,4(*) l'écart entre les dépenses financés par la mission et les transferts publics vers le secteur agricole.

Concours publics à l'agriculture sur budget national et communautaire
en 2014 et 2015

* hors déductions pour investissements, déductions pour aléas et abattements spécifiques aux jeunes agriculteurs, non connus pour 2015 (244 millions en 2014).

Source : MAAF/SSP 2015

On relève que la présentation traditionnelle de la part des concours publics à l'agriculture provenant du budget européen manque cette année en raison des difficultés de mobilisation des enveloppes prévues du fait de la suspension par l'Europe des paiements à la France (voir infra).

Pour faire face au décalage du calendrier de paiement des aides européennes en 2015, des apports de trésorerie remboursables (ATR) ont été mis en place avec pour objectif de surmonter les difficultés de trésorerie rencontrées par les agriculteurs en attente du versement des aides.

Ce mécanisme est repris dans le tableau ci-après à la colonne « Avances remboursables ». Ajoutées aux dotations de la colonne UE, les provisions mentionnées à ce titre représentent le montant des enveloppes européennes auxquelles la France se trouverait normalement éligible si elle réunissait les conditions du versement des aides européennes.

Répartition de l'origine des financements des concours publics à l'agriculture
selon les domaines en 2015

 

Total

Avances remboursables

MAAF

UE

Autre

Marchés et revenus agricole

10 436

5 973

1 125

547

2 791

Développement rural

1 731

794

332

495

110

Total

12 167

6 768

1 457

1 042

2 901

Source : MAAF/SSP 2015

Les dépenses réalisées à partir des dotations de la mission sont traditionnellement largement cofinancées par l'Union européenne même si la progression des crédits destinés à financer les allègements de cotisations sociales conduit à une diminution du taux de cofinancement. En outre, l'Union européenne fait retour vers la France par les aides du premier pilier de la PAC.

Au total, un peu plus de 9 milliards d'euros sont dépensés en France à ce titre.

L'architecture des soutiens de la PAC

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique agricole commune (PAC) réformée en 2015, les dispositifs existants jusqu'en 2014 (régime de paiement unique, prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, autres paiements couplés) ont été remplacés par les dispositifs suivants :

I. Les aides découplées (5,17 milliards d'euros)

L'aide découplée qui existait en 2014, appelée droit au paiement unique (DPU), est remplacée par une aide en trois parties : le paiement de base, appelé DPB (droit au paiement de base), le paiement vert et le paiement redistributif.

Le paiement de base est versé en fonction des surfaces détenues par les agriculteurs. En 2015, sa valeur est liée aux paiements historiquement reçus en 2014. Elle doit progressivement converger pour que l'aide à l'hectare apportée à chaque agriculteur se rapproche de la valeur moyenne nationale, réduisant ainsi les disparités entre agriculteurs. L'enveloppe européenne de la France s'élève à ce titre pour 2016 à 3,2 milliards d'euros.

Le paiement vert sera versé en complément des DPB à tout exploitant qui respecte (sauf cas dérogatoires) un ensemble de trois critères :


· contribuer au maintien au niveau régional, d'un ratio de prairies permanentes par rapport à la surface agricole utile et ne pas retourner certaines prairies permanentes dites « sensibles » ;


· réunir une diversité des assolements sur ses terres arables ;


· disposer de surfaces d'intérêt écologique (SIE) sur son exploitation, c'est à dire avoir des éléments (arbres, haies, bandes tampon, certains types de cultures...) correspondant à au moins 5 % de la surface en terres arables et SIE, et situées sur ces terres arables ou adjacentes. L'enveloppe européenne de la France s'élève à ce titre pour 2016 à 2,2 milliards d'euros.

Le paiement redistributif est un paiement découplé, d'un montant fixe au niveau national payé en complément des DPB de l'exploitation, dans la limite de 52 hectares par exploitation. L'enveloppe européenne de la France s'élève à ce titre pour 2016 à 700 millions d'euros.

Par ailleurs, un paiement additionnel aux jeunes agriculteurs, d'un montant fixe au niveau national (dépendant du nombre de demandes), sera payé en complément des DPB, à chaque exploitation comportant un jeune agriculteur, dans la limite de 34 hectares. L'enveloppe européenne de la France s'élève pour 2016 à 72 millions d'euros.

II. Les aides couplées (1,086 milliard d'euros)

Les aides couplées représentent désormais 15 % de l'enveloppe du 1er pilier (contre 10 % dans la précédent PAC, jusqu'en 2014). Elles permettent aux États membres de mettre l'accent sur leurs priorités.

Elles concernent les aides suivantes en 2017 :


· les aides aux bovins allaitants, avec trois montants d'aides à la tête selon la taille du cheptel, pour un montant de 640,3 millions d'euros ;


· les aides aux bovins laitiers, avec notamment des montants différentiés en zone de montagne et des majorations pour les nouveaux producteurs, pour un total de 133,8 millions d'euros ;


· les aides aux veaux sous la mère et veaux agriculture biologique, pour 4,8 millions d'euros ;


· les aides ovines, avec des aides complémentaires aux premières brebis, pour les élevages en contractualisation ou vente directe, ou engagés dans des filières sous signe de qualité, ayant une productivité supérieure ou détenus par des nouveaux producteurs, pour un total de 119,5 millions d'euros ;


· les aides caprines, avec une majoration pour les éleveurs caprins adhérents au code mutuel de bonnes pratiques en élevage caprin ou formés au guide de bonnes pratiques d'hygiène, pour 14,3 millions d'euros ;


· l'aide à la production de légumineuses fourragères pour les éleveurs, avec un objectif de 94,0 millions d'euros ;


· l'aide à la production de soja, avec un objectif de 5,7 millions d'euros ;


· l'aide à la production de protéagineux, avec un objectif de 33,6 millions d'euros ;


· l'aide à la production de légumineuses fourragères destinées à la déshydratation, avec un objectif de 7,7 millions d'euros ;


· l'aide à la production de semences de légumineuses fourragères, avec un objectif de 3,8 millions d'euros ;


· l'aide à la production de blé dur dans les zones traditionnelles de production, pour 6,7 millions d'euros ;


· les aides à la production de fruits transformés (prune d'Ente, cerise bigarreau, pêches pavie, poires Williams et tomates), pour 15,3 millions d'euros ;


· l'aide à la production de pommes de terre féculières, pour 1,9 million d'euros ;


· l'aide à la production de chanvre textile, pour 1,7 million d'euros ;


· l'aide à la production de houblon, pour 0,3 million d'euros ;


· l'aide à la production de semences de graminées, pour 0,5 million d'euros ;


· à compter de 2017, l'aide à la production de riz, pour 2 millions d'euros.

III. Les programmes opérationnels de l'organisation commune de marché (389 millions d'euros)

? Le programme apicole

Le programme apicole communautaire se décline en programmes nationaux triennaux, en vue d'améliorer les conditions de production et de commercialisation des produits de l'apiculture par la mise en oeuvre d'une liste de mesures dans lesquelles doivent s'inscrire les actions des États membres : assistance technique, lutte contre la varroase, rationalisation de la transhumance, analyses du miel, repeuplement du cheptel apicole, recherche appliquée, suivi du marché et amélioration de la qualité des produits.

La programmation 2014-2016 dispose d'un budget annuel de 7 millions d'euros dont 3,5 millions d'euros de cofinancement communautaire.

? La mise en oeuvre de la stratégie nationale pour les programmes opérationnels (PO) fruits et légumes

Des programmes opérationnels (PO) d'une durée de trois à cinq ans prévoient un cofinancement communautaire à 50 % de mesures d'investissement ou visant à atteindre certains objectifs fixés à la PAC. Le taux d'organisation du secteur en France permet à plus de 260 organisations de producteurs (OP), parfois organisées en association d'organisations de producteurs (AOP) et concentrant près de 50 % de la production agricole française de fruits et légumes, de bénéficier de ces mesures de soutien. Parmi elles, un peu plus de 200 structures ont présenté des PO et bénéficient d'un soutien communautaire de l'ordre de 105 millions d'euros par an, ce qui correspond à des dépenses liées au PO de l'ordre de 210 millions d'euros par an.

? Le programme de soutien au secteur de l'huile d'olive et des olives de table

Le programme de soutien communautaire au secteur de l'huile d'olive et des olives de table regroupe les actions relevant de six domaines :


· le suivi et la gestion du marché ;


· l'amélioration de l'incidence environnementale de l'oléiculture ;


· l'amélioration de la compétitivité de l'oléiculture par la modernisation ;


· l'amélioration de la qualité de la production d'huile d'olive et d'olives de table ;


· le système de traçabilité, la certification et la protection de la qualité de l'huile d'olive et des olives de table ;


· la diffusion d'informations sur les actions menées afin d'améliorer la qualité de l'huile d'olive et des olives de table.

Le montant annuel alloué par l'Union européenne selon l'État membre bénéficiaire : ce montant est de 576 000 euros par an pour la France.

? Le programme national d'aides viticoles

Sur la période 2014-2018, le budget européen dédié à la France dans ce cadre est de 1,4 milliard d'euros. Les trois principales mesures d'aides retenues sont :

- l'aide à la restructuration et la reconversion du vignoble, pour un montant prévisionnel de 500 millions d'euros sur cinq ans, afin de soutenir les projets des exploitations viticoles procédant à une restructuration ou une reconversion de leur vignoble, dans l'objectif d'améliorer leur compétitivité ;

- l'aide aux investissements matériels ou immatériels dans les installations de transformation, l'infrastructure de vinification ou la commercialisation du vin, pour un montant prévisionnel de 450 millions d'euros sur cinq ans, afin d'améliorer les performances globales des entreprises ;

- la promotion des vins français bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée ou les vins sans indication géographique avec mention du cépage, pour un montant prévisionnel de 258 millions d'euros sur cinq ans. Ces programmes de promotion ont pour objectif d'améliorer la compétitivité de ces vins dans les pays tiers concernés ou de communiquer sur les signes de qualité ou la consommation responsable lorsqu'il s'agit d'actions réalisées au sein de l'Union européenne.

IV. Les programmes de développement rural du second pilier de la PAC (11,4 milliards d'euros pour la période 2014-2020)

Depuis 2015, la programmation du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), se base sur des taux de cofinancement modifiés par rapport à la programmation actuelle. Un taux de cofinancement de base maximal est fixé dans le règlement : il est de 53 % dans le cas général (au lieu de 50 % lors de la programmation précédente), 63 % pour les régions en transition et 85 % dans les régions de convergence et les régions ultra-périphériques.

Un taux de cofinancement supérieur est possible pour quelques mesures en lien avec la stratégie Europe 2020 :


· jusqu'à 75 % pour les opérations contribuant à la protection de l'environnement, à l'atténuation et à l'adaptation au changement climatique (notamment les mesures agro-environnementales et climatiques, les aides à l'agriculture biologique et l'indemnité compensatoire de handicap naturel-ICHN) ;


· jusqu'à 80 % pour la formation, l'installation, la création de groupements de producteurs, la coopération et Leader (90 % pour les régions de convergence) ;


· 100 % pour les projets financés à partir d'un transfert de crédits du 1er pilier.

L'État demeure un des principaux financeurs du développement rural, notamment pour :


· l'ICHN, dont l'État est unique cofinanceur avec 256 millions d'euros en AE et CP pour 2016 ;


· les MAEC et les aides à l'agriculture biologique, pour lesquelles une nouvelle campagne de contractualisation a été lancée en 2016, avec 70,6 millions d'euros en AE et 66,6 millions d'euros en CP ;


· les aides à l'installation, avec 25,6 millions d'euros en AE et 19,0 millions d'euros en CP pour 2016 ;


· la modernisation des exploitations agricoles, avec 84,5 millions d'euros en AE et 29,5 millions d'euros en CP pour 2016 ;


· la protection des troupeaux contre la prédation, et le pastoralisme, pour 11,3 millions d'euros en AE et 9,1 millions d'euros en CP pour 2016 ;


· la politique forestière et notamment la restauration des terrains de montagne (1,2 million d'euros en AE et 2,2 millions d'euros en CP pour 2016).

À partir de 2014, l'ICHN a été fortement revalorisée :


· en 2014, l'ICHN a été revalorisée de 15 % ;

- à partir de 2015, un complément de 70 euros/ha de surfaces fourragères dans la limite de 75 ha a été ajouté, suite à la suppression de la Prime herbagère agroenvironnementale (PHAE). Le coût total annuel de ce complément est de 360 millions d'euros, soit 90 millions d'euros de crédits État et concernera tous les bénéficiaires de l'ICHN ;

- l'ICHN est ouverte à de nouveaux bénéficiaires, suit aux négociations intervenues avec la Commission européenne, pour un coût est estimé à 9 millions d'euros par an dont 2,3 millions d'euros de crédits État ;


· à partir de 2016, l'ICHN est ouverte aux éleveurs laitiers dans les zones défavorisées simples et de piémont. Le coût annuel en est estimé à 60 millions d'euros, dont 15 millions d'euros de crédits de l'État, et portera le nombre de bénéficiaires de l'ICHN à 99 000.

L'augmentation des enveloppes de crédits de la mission pour l'ICHN atteint 256 millions d'euros en 2016 et 264 millions d'euros en 2017.

Concernant la modernisation, le budget en avait été porté en 2015 à 56 millions d'euros par an sur la période de programmation (soit 26 millions d'euros par an de plus que pour les années 2012 à 2014). Dans le cadre du plan de soutien à l'élevage de 2015, ces montants ont été augmentés de 30 millions d'euros pour porter la contribution nationale à 85 millions d'euros par an pour la période 2015-2017. L'enveloppe annuelle consacrée au plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE), intégrant notamment les crédits apportés par les régions, les agences de l'eau et l'Union européenne, atteint ainsi près de 350 millions d'euros par an. Un effet de levier en est attendu devant générer plus d'un milliard d'euros d'investissements par an. Fin août 2016, soit un peu plus d'un an après le démarrage de la nouvelle programmation, 11 965 dossiers d'aide à l'investissement dans les exploitations agricoles ont été engagés pour un total de 400 millions d'euros d'engagements et 65 millions d'euros ont été versés aux agriculteurs. À titre de comparaison, de 2009 à 2013, le niveau d'engagement annuel était de 100 millions d'euros.

Les dotations communautaires accordées au titre de la politique agricole commune (PAC). représentent 62 % du total des dépenses de l'UE réparties sur notre territoire en 2015 (contre 68 % en 2013 et environ 75 % les années précédentes), continuant de faire de notre pays le premier bénéficiaire de cette politique communautaire (16 % du total) devant l'Espagne et l'Allemagne.

Il faut cependant considérer que rapportée au nombre d'habitants, l'enveloppe agricole destinée à la France ne classe notre pays qu'au onzième rang dans l'UE (136 euros par habitant contre 348 euros par habitant pour l'Irlande, première de ce classement).

Il faut encore s'inquiéter des suites du « Brexit » sur le budget européen et sur les « retours agricoles » qu'il réservera à la France.

Enjeux budgétaires et conséquences pour la PAC

Le Royaume-Uni est l'un des premiers contributeurs du budget européen malgré l'existence depuis 1984 du « rabais britannique ».5(*) L'impact du Brexit sur le budget européen constituera un enjeu majeur des négociations à venir : il dépendra notamment des conditions du futur partenariat (notamment maintien ou non d'une contribution britannique au budget de l'Union européenne) et de son calendrier de sortie.

Le Brexit devrait être effectif pour le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) post 2020 dont les négociations débuteront en 2017. Cependant, si la Commission européenne souhaite l'intégrer dans sa révision à mi-parcours du CFP actuel 2014-20206(*), l'impact pourrait être effectif dès les exercices 2019 et 2020.

Dans ce contexte, un maintien des objectifs globaux du CFP actuel impliquerait une contribution accrue des autres États membres au budget de l'Union. Les contributeurs nets seraient les plus sollicités, surtout ceux bénéficiant d'une réduction sur le financement du rabais britannique (Allemagne, Pays-Bas, Autriche et Suède). L'impact pour la France, qui prend en charge près du quart du rabais britannique, varierait selon la forme de partenariat finalement retenu : en cas de retrait total ou de scénario de type « suisse » (accord bilatéral avec l'UE et participation au budget), cet effet serait atténué. En cas de scénario de type « norvégien » (participation à l'espace économique européen et au budget), il pourrait même s'avérer budgétairement positif comme indiqué par votre commission des finances dans son rapport de juin 20167(*) qui avait estimé que l'impact budgétaire pour la contribution française pourrait varier de - 0,2 à + 1,8 milliard d'euros.

Une révision à la baisse des objectifs du CFP actuel alliée à une baisse globale des dépenses de l'Union est aussi envisageable à l'occasion du Brexit dans un contexte de contrainte budgétaire forte sur les budgets nationaux et de pressions sur le budget européen répondant aux priorités nouvelles liées à la crise migratoire et à la lutte contre le terrorisme. Dans ce second scénario, le budget de la PAC pourrait être menacé, mais avec un impact atténué dans le CFP actuel en raison des enveloppes pré-allouées par État membre jusqu'à 2020 (mais qui ne couvrent toutefois pas la majorité des mesures d'intervention sur les marchés), mais aussi du taux de retour britannique sur la PAC proportionnellement plus élevé que sur les autres politiques.

Par ailleurs, il convient de tenir compte des dépenses fiscales rattachées à la mission.

Les 37 dépenses fiscales désormais rattachées au programme 149 devraient avoir un coût de 2,831 milliards d'euros en 2017, dont 2,67 milliards d'euros pour les impôts perçus par l'État et 159 millions d'euros pour les dépenses fiscales concernant les impôts locaux prises en charge par l'État.

Au total, alors que la contribution totale du ministère au financement public du secteur agricole représenterait 5,12 milliards d'euros8(*) en 2017 hors dépenses fiscales (2,8 milliards d'euros prévus), le financement communautaire devrait atteindre un peu plus de 9 milliards d'euros (dont 6,8 milliards d'euros au titre du premier pilier) tandis que les concours apportés par les collectivités territoriales sont estimés à environ un milliard d'euros par an. Quant aux dépenses fiscales, identifiées dans le projet annuel de performances, elles s'élèvent à 2,8 milliards d'euros (y compris, les dépenses fiscales locales prises en charge par l'État).

À partir des dernières données d'exécution disponibles, vos rapporteurs spéciaux observent que le périmètre de la mission AAFAR représente moins de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, qui, en retenant des conventions restrictives (voir infra), peuvent être évalués à 18 milliards d'euros.

Cette dernière estimation minore sans doute les transferts bruts des administrations publiques vers le secteur agricole dans la mesure où des allègements généraux de cotisations sociales, comme le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), ou encore des allègements fiscaux, comme le crédit d'impôt recherche, les remises ponctuelles sur impôts ou les avantages que peut procurer le régime simplifié d'imposition ne sont pas comptabilisés dans ces transferts.

À l'inverse, les prélèvements obligatoires acquittés par le secteur agricole ne sont pas comptés alors qu'ils occasionnent des transferts du secteur vers les administrations publiques, qui viennent réduire la portée effective des interventions dont bénéfice le secteur agricole.

Une forme d'opacité demeure. Dans ces conditions, il faut souhaiter qu'une vision plus claire des transferts nets entre les administrations publiques et le secteur agricole soit accessible à l'avenir, à un niveau agrégé mais aussi par grands secteurs de la production agricole.


* 4 Sans doute perfectible.

* 5 Quatrième contributeur sur la période 2010-14 (15,2 milliards d'euros) et deuxième contributeur net (différence entre les contributions totales d'un État membre et le montant des dépenses européennes sur son territoire, soit 8,4 milliards d'euros pour le Royaume-Uni) derrière l'Allemagne (14,2 milliards d'euros) et devant la France (7,6 milliards d'euros) et l'Italie (5,5 milliards d'euros).

* 6 Comme le permet le règlement fixant le CFP actuel qui prévoit une révision en cas d'élargissement mais rien en cas de sortie d'un État membre.

* 7 Rapport d'information n° 656 (2015-2016) du 1er juin 2016. « Le Brexit : quelles conséquences économiques et budgétaires ? » de M. Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances.

* 8 Ce montant correspond au périmètre du ministère, et non à celui de la mission. Il ajoute à ses crédits ceux destinés à l'enseignement agricole.