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Proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique

21 décembre 2016 : Littoral et changement climatique ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre Ier - Élaborer des politiques d'anticipation du changement climatique sur le littoral
Article 1er (articles L. 321-13 A [nouveau], L. 321-14, L. 321-15 et L. 321-16 [nouveaux] du code de l'environnement) - Stratégie nationale et stratégies locales de gestion du trait de côte

Objet : cet article consacre l'existence de stratégies de gestion intégrée du trait de côte au niveau national et local.

I. Le droit en vigueur

La section 7 « Gestion intégrée du trait de côte » du chapitre Ier « Protection et aménagement du littoral » du titre II « Littoral » du livre III « Espaces naturels » du code de l'environnement comporte actuellement deux articles L. 321-13 et L. 321-14, introduits par la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

L'article L. 321-13, créé par l'article 112 de la loi du 8 août 2016, prévoit qu'« afin d'anticiper l'évolution du trait de côte et de prendre en considération les phénomènes hydro-sédimentaires entraînant l'érosion et l'accrétion littorale dans les politiques publiques, l'État établit une cartographie fondée sur un indicateur national d'érosion littorale ».

L'article L. 321-14, créé par l'article 159 de cette même loi, prévoit que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) des régions littorales, ou le schéma d'aménagement régional (SAR) valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), « peut fixer des objectifs de moyen et long termes en matière de gestion du trait de côte ».

Dans ce cadre, le schéma « précise les règles générales d'un projet de territoire qui permet d'anticiper et de gérer les évolutions du trait de côte, portant notamment sur les mesures d'amélioration des connaissances, de préservation et de restauration des espaces naturels ainsi que de prévention et d'information des populations ». Il détermine également « les modalités d'un partage équilibré et durable de la ressource sédimentaire ».

II. La proposition de loi initiale

Le présent article insère trois nouveaux articles L. 321-13 A, L. 321-15 et L. 321-16 au sein de la section 7 « Gestion intégrée du trait de côte ».

· L'article L. 321-13 A donne une base juridique à la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte. Elle devient le cadre de référence pour la protection du milieu et la gestion intégrée et concertée des activités au regard de l'évolution du trait de côte et du risque qui en résulte. L'échelle retenue est celle de la cellule hydro-sédimentaire, qui permet d'isoler les portions de littoral fonctionnant en systèmes relativement autonomes en termes de relations entre les forces marines et le bilan sédimentaire (entrées/sorties de sédiments). Cette stratégie est mise en oeuvre « dans le respect des principes de gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral » prévus par la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML).

La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte est élaborée par l'État « en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations concernés », puis révisée tous les dix ans, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Ce même décret précise les modalités et le délai de consultation du public, sachant que le projet de stratégie devra être mis à disposition du public par voie électronique avant son adoption.

· L'article L. 321-15 définit les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte. Celles-ci peuvent être élaborées par « les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents en matière de défense contre les inondations et contre la mer » au sens du 5° de l'article L. 211-7. Concrètement, cet article invite les collectivités compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) à développer des stratégies territoriales, dans le respect des « principes de gestion du trait de côte » définis aux articles précédents.

Le cas échéant, la stratégie locale de gestion du trait de côte s'articule avec la stratégie locale de gestion des risques d'inondation prévue à l'article L. 566-8 du code de l'environnement, pour former un document unique, formulant des actions et opérations cohérentes. L'objectif est d'assurer une gestion conjointe des risques liés à l'érosion côtière, à la submersion marine et à l'élévation du niveau de la mer.

· L'article L. 321-16 précise que toute stratégie de gestion du trait de côte, qu'elle soit nationale, régionale ou locale, prend en compte la contribution des écosystèmes côtiers à l'adaptation au recul du trait de côte. Ces écosystèmes jouent un rôle essentiel dans la mobilité du trait de côte et la limitation de son recul. Toute stratégie doit par conséquent fixer des objectifs relatifs à la connaissance et à la protection des espaces naturels « afin de permettre à ces écosystèmes de s'adapter à de nouvelles conditions environnementales et aux processus de transports sédimentaires naturels d'accompagner ou de limiter le recul du trait de côte ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre une série d'amendements de coordination et d'harmonisation rédactionnelle, les députés ont procédé à plusieurs modifications de fond à l'initiative de la rapporteure, Pascale Got, et de Chantal Berthelot, visant notamment à assurer une meilleure articulation entre les différents documents qui peuvent être élaborés.

· À l'article L. 321-13 A, les députés ont ajouté que la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte doit être mise en oeuvre « en cohérence avec la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation » (SNGRI).

Ils ont également précisé que les associations concourant à l'élaboration de la stratégie nationale sont les associations « de protection de l'environnement », et aligné le délai de révision de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte sur la durée de révision de la stratégie nationale de la mer et du littoral (SNML) soit six ans au lieu de dix ans.

· À l'article L. 321-15, les députés ont précisé que le contenu des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte doit être compatible avec les objectifs de moyen et de long termes en matière de gestion de trait de côte prévus à l'article L. 321-14 pour les SRADDET et les SAR.

Ils ont aussi souhaité que les stratégies locales puissent proposer la création ou la modification de zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) qui sont définies à l'article 3 de la proposition de loi et intégrées à l'article L. 562-1 du code de l'environnement (cf. infra). L'objectif est d'établir un lien entre la stratégie locale élaborée par la collectivité territoriale et la décision du préfet de déterminer une ZART dans le plan de prévention des risques naturels (PPRN). Logiquement, ce n'est qu'une fois que l'échelon local aura réfléchi sur l'équilibre à établir entre le risque naturel et le développement économique du territoire, que le préfet déterminera une zone spécifique où les communes qui le souhaitent disposeront de nouveaux outils pour aménager leur territoire.

Cette dernière disposition ne présente d'intérêt que pour les PPRN en vigueur, puisque pour les plans à venir, le préfet prendra en compte les stratégies locales existantes. Pour autant, l'absence de telles stratégies ne fera pas obstacle, si l'aléa le permet, à ce que l'État prescrive un plan comportant une ZART.

· À l'article L. 321-16, les députés ont précisé que les objectifs de connaissance et de protection doivent également permettre aux écosystèmes « de se régénérer », afin de mieux prendre en compte, pour les départements et territoires d'outre-mer, la contribution particulière des récifs coralliens, des mangroves et des herbiers, qui absorbent près de 90 % de la houle, à la limitation des dommages sur la côte et à la protection du littoral. Selon la rapporteure, ces écosystèmes constituent une source d'économies estimée à 595 millions d'euros par an par l'IFRECOR.

· Enfin, les députés ont modifié l'article L. 321-14, afin de préciser que les objectifs en matière de gestion intégrée du trait de côte, qui peuvent figurer dans les SRADDET et les SAR des régions littorales, sont fixés « en cohérence avec la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte ».

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la définition de ce nouveau cadre juridique, qui prolonge la démarche initiée dans la loi pour la reconquête de la biodiversité, et traduit juridiquement des préconisations du premier point (« Planifier en intégrant la gestion du trait de côte ») du second volet des recommandations formulées par le comité national de suivi de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte. Il est particulièrement sensible au fait que la mise en oeuvre de cette stratégie repose, à tous les niveaux, sur une responsabilité partagée entre l'État et les collectivités territoriales.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II - Identifier le risque de recul du trait de côte
Article 2 (section 1 du chapitre VII du titre VI du livre V et article L. 567-1 [nouveaux] du code de l'environnement) - Définition du recul du trait de côte

Objet : cet article définit le recul du trait de côte en droit positif.

I. Le droit en vigueur

Le trait de côte symbolise la limite entre le domaine maritime et le domaine terrestre, mais il n'en existe pas de définition unique. L'annexe II du rapport Cousin4(*) précise ainsi que « ce terme vise à identifier la limite entre la terre et la mer mais cette notion unidimensionnelle n'est qu'une facette d'une limite multidimensionnelle : mobile dans les trois directions sur toute la bande côtière et à plusieurs échelles de temps (journalière, saisonnière, annuelle...). Le guide de gestion du trait de côte (2010) et le SHOM5(*) le définissent comme la ligne d'intersection entre de la surface topographique avec le niveau des plus hautes mers astronomiques (coefficient 120) dans des conditions météorologiques normales. Cependant, il existe d'autres indicateurs de la position du trait de côte (limite de la végétation, crête ou pied de corniche dunaire ou de falaise...) plus aisément repérables sur le terrain pour permettre un suivi de son évolution ».

Le rapport Cousin rappelle également que « cette limite physique est par nature mouvante, car elle est soumise à des phénomènes qui peuvent conduire à son recul - on parlera alors d'érosion côtière - ou à son avancée vers la mer - on parlera alors d'engraissement ». Il définit alors le recul du trait de côte comme « la conséquence d'une perte de matériaux sous l'effet de l'érosion marine, combinée parfois à des actions continentales (infiltrations d'eau de pluie, action du vent...). Il peut être aggravé par des aménagements humains (ouvrages bloquant le transit sédimentaire en mer ou le déficit d'apports de matériaux par les fleuves...) ». Il précise enfin que « ce phénomène de recul du trait de côte peut affecter des cordons littoraux constitués de sable ou de galets ou des falaises de natures géologiques très diverses. Il touche la plus grande partie du littoral métropolitain dans des proportions variables ».

PRINCIPAUX INDICATEURS DU TRAIT DE CÔTE

Source : Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) (Mallet et al., 2012)

II. La proposition de loi initiale

Le présent article crée un nouveau chapitre VII (« Évaluation et gestion du risque de recul du trait de côte ») au sein du titre VI (« Prévention des risques naturels ») du livre V (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») du code de l'environnement. Il y insère une section 1 « Définitions » comprenant un unique article L. 567-16(*).

Le I de l'article L. 567-1 propose une définition du recul du trait de côte, entendu comme « un déplacement, vers l'intérieur des terres, de la limite du domaine maritime en raison soit d'une érosion côtière par perte de matériaux rocheux ou sédimentaires, soit de l'élévation permanente du niveau de la mer ». Il convient de remarquer que cette définition ne distingue pas l'origine anthropique ou naturelle du phénomène, mais couvre bien les différentes variantes géologiques (côtes sableuses ou falaises).

Il est également expressément mentionné que « ce recul du trait de côte peut s'étendre au-delà des limites du rivage de la mer tel qu'il est défini à l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques » dont le 1° prévoit que « le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ». En d'autres termes, le recul de trait de côte peut déplacer les frontières du domaine public maritime, qui comprend notamment « le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer ».

Le II de l'article L. 567-1 définit le risque de recul du trait de côte comme « la combinaison de la probabilité de survenue d'un recul du trait de côte et de ses conséquences négatives potentielles pour la santé humaine, l'environnement, les biens, dont le patrimoine culturel et l'activité économique ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, outre deux amendements rédactionnels, les députés ont adopté un amendement proposé par Pascale Got et Chantal Berthelot qui supprime le II de l'article L. 567-1 nouvellement créé, au motif que la détermination du risque du recul du trait de côte relèvera des plans de prévention des risques naturels prescrits par les préfets.

Cet article n'a pas été modifié en séance publique.

IV. La position de votre commission

La notion de trait de côte diffère selon les usages et les organismes. Il ne se confond pas avec la limite du rivage ou du domaine public maritime. Par conséquent, son recul est difficile à caractériser d'un point de vue juridique et doit prendre en compte l'ensemble de ses effets géomorphologiques.

Votre rapporteur considère que la définition proposée constitue le meilleur compromis possible en droit positif

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 bis - Indemnisation des interdictions définitives d'habitation résultant d'un risque de recul du trait de côte

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, propose un mécanisme spécifique d'indemnisation des copropriétaires expulsés sans expropriation de l'immeuble « Le Signal » à Soulac-sur-Mer.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Le présent article a été adopté en commission par les députés, sur proposition de Pascale Got et Chantal Berthelot. Il vise à résoudre transitoirement le « cas des personnes qui ont été confrontées au recul du trait de côte sans qu'une juste solution leur ait été proposée, en raison d'une incertitude sur l'application des dispositifs concernant les risques naturels au recul du trait de côte » selon les mots de la rapporteure.

Concrètement, il s'agit de traiter le cas de l'immeuble « le Signal » à Soulac-sur-Mer, en Gironde. Cet immeuble de quatre étages et 78 logements a été construit en 1967 et se situait à l'époque à 200 mètres du rivage. En raison d'un recul continu du trait de côte, il se trouve aujourd'hui au bord d'une dune sableuse qui menace de s'effondrer, à seulement 20 mètres de l'eau.

À l'hiver 2014, le préfet a signé un arrêté de péril imminent, qui a conduit à évacuer l'immeuble, sans pour autant qu'un arrêté d'expropriation ne soit pris. En effet, l'article L. 561-1 du code de l'environnement (v. infra commentaire de l'article 13), qui détaille les conditions d'expropriation pour cause de risque naturel majeur, ne s'applique qu'en cas de menace grave pour la vie humaine.

Or la menace grave n'est avérée qu'en cas d'effondrement de l'immeuble, ce qui crée une situation juridique complexe. La Cour administrative d'appel de Bordeaux a encore rappelé récemment que «le risque de submersion marine qui pèse sur l'immeuble du Signal ne pouvait, à la date de la décision contestée, être regardé comme menaçant gravement des vies humaines » (CAA Bordeaux, 9 février 2016). 

Les copropriétaires ont refusé la proposition des pouvoirs publics - à hauteur de 1,5 million d'euro, soit 20 000 euros par appartement - et demandent à bénéficier du fonds de prévention des risques naturels majeurs (ou « fonds Barnier ») pour couvrir le prix d'achat de leur appartement. En l'état actuel du droit, l'intervention du fonds Barnier ne peut concerner que les côtes à falaise (imprévisibilité du risque), mais pas les côtes sableuses (phénomène lent et prévisible).

L'affaire est actuellement pendante devant le Conseil d'État, mais la rapporteure a souhaité trouver une solution à ce cas unique en France, en définissant les modalités d'une juste indemnisation. Elle estime que « les cas qui sont nés ou pourront naître avant la promulgation de cette loi, doivent faire l'objet d'une juste indemnisation égale à celle qui aurait résulté du dispositif d'expropriation pour risque majeur, et qui a jusqu'à présent été écarté. »

Par conséquent, le présent article complète l'article L. 561-1 du code de l'environnement, afin de prévoir que l'expropriation pour cause de risque naturel majeur « s'applique également aux cas dans lesquels le risque de recul du trait de côte est la cause d'une interdiction définitive d'habiter ou d'utiliser les lieux ». Il est prévu que ces cas donnent lieu à une indemnisation par le fonds Barnier « même en l'absence d'expropriation ».

Pour faire en sorte que ces dispositions s'imposent à la Haute juridiction administrative qui examinera prochainement cette affaire, il est également prévu qu'elles « revêtent un caractère interprétatif et [sont] applicables aux procédures en cours ». Autrement dit, le Conseil d'État devra prendre en compte rétroactivement cette situation de droit nouvelle, comme si elle avait préexisté au cas d'espèce.

· En séance publique, les députés ont adopté un nouvel amendement de rédaction globale proposé par la rapporteure. Sur la forme, il ne codifie plus le dispositif, qui devient une dérogation à l'article L. 561-1. Sur le fond, il est précisé que cette dérogation s'applique « jusqu'à l'entrée en vigueur d'une disposition législative prenant en compte ce risque [de recul du trait de côte] au titre de cette indemnisation [par le fonds Barnier] », autrement dit jusqu'à la mise en oeuvre du dispositif prévu à l'article 13 de la présente proposition de loi.

Surtout, cette nouvelle rédaction intègre un sous-amendement du Gouvernement qui plafonne l'indemnisation par le fonds Barnier à « 75 % de la valeur du bien estimée sans prendre en compte le risque » en ajoutant une limite temporelle visant les « faits intervenus avant le 1er janvier 2017 ».

II. La position de votre commission

Comme le souligne la rapporteure Pascale Got, le problème est « non seulement urbanistique, mais aussi social : les successions des personnes décédées sont bloquées ; certains copropriétaires habitaient là-bas à l'année ; les plus âgés sont obligés d'aller vivre en maison de retraite à leurs frais ». Il est logique qu'une proposition de loi visant à mettre en place des outils de gestion du risque de recul du trait de côte s'efforce également de résoudre les problèmes posés par des situations constituées à l'époque où l'on ne prenait pas en compte ce risque.

Votre rapporteur s'interroge en revanche sur la nécessité de recourir à une disposition interprétative, un mécanisme peu fréquent et généralement utilisé pour « d'impérieux motifs d'intérêt général ». Il s'en remet sur ce point à l'analyse de la commission des lois, qui propose dans son amendement COM-8, une réécriture du dispositif. Celle-ci transforme la dérogation interprétative en nouveau cas de recours au fonds Barnier, tout en l'encadrant pour ne pas bouleverser l'équilibre financier de cet instrument et ne viser que la situation du Signal.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (article L. 562-1 du code de l'environnement) - Création de zones d'activité résiliente et temporaire en cas de risque de recul du trait de côte

Objet : cet article permet aux préfets de prévoir, dans le cadre des plans de prévention des risques naturels prévisibles, la création de zones d'activité résiliente et temporaire et de zones de mobilité du trait de côte en cas de risque de recul du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

Institués par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, en remplacement des plans d'exposition des risques, les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) ont pour but de réduire l'exposition aux risques naturels en prévoyant des mesures de prévention des risques.

En vertu de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, il incombe à l'État d'élaborer et de mettre en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) « tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones ».

Ces plans ont pour objet :

- de délimiter les zones exposées aux risques dites « zones rouges » afin d'y prévoir des mesures d'interdiction des constructions et des ouvrages existants ou futurs ou des mesures d'autorisation soumises au respect de certaines conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation ;

- de délimiter les zones dites « zones bleues » qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions ou ouvrages pourraient aggraver des risques ou en créer de nouveaux afin d'y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions ;

- de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde dans ces zones devant être prises par les collectivités publiques ou celles incombant aux particuliers ainsi que les mesures d'aménagement, d'utilisation ou d'exploitation des constructions et ouvrages existants devant être prises par les propriétaires, les exploitants ou les utilisateurs7(*). En fonction de la nature et de l'intensité du risque, la réalisation de ces mesures peut être rendue obligatoire dans un délai de cinq ans, pouvant être réduit en cas d'urgence.

L'élaboration des PPRN est prescrite par les préfets, en concertation avec les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés.

Ils doivent ensuite être approuvés par arrêté préfectoral après enquête publique et avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles ils doivent s'appliquer8(*) dans les trois mois suivant l'arrêté prescrivant leur élaboration9(*). Ils sont annexés aux plans locaux d'urbanisme (PLU) et valent servitude d'utilité publique.

Le nombre des communes couvertes par un PPRN est allé croissant comme l'illustre le graphique ci-dessous. Au 31 décembre 2015, 10 737 communes étaient couvertes par un PPRN approuvé et 3 000 communes étaient dotées d'un PPRN prescrit mais non approuvé (soit un taux d'approbation de 86 %).

Sont compris comme des PPRN les plans d'exposition aux risques naturels prévisibles, les plans de surface submersibles, les plans de zones sensibles aux incendies et aux forêts, de même que les plans de prévention des risques littoraux.

COMMUNES AYANT UN PPRN PRESCRIT OU APPROUVÉ AU 31 DÉCEMBRE 2015

Source : rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs annexé au projet de loi de finances pour 2017.

II. La proposition de loi initiale

L'article 3 complète l'article L. 562-1 du code de l'environnement relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) afin que ces plans puissent déterminer deux nouveaux types de zonage, en cas de risque de recul du trait de côte et en l'absence d'exposition directe à un autre risque naturel majeur :

- des zones d'activité résiliente et temporaire délimitées par les PPRN qui déterminent les constructions, aménagements ou exploitations pouvant être réalisés, utilisés ou exploités compte tenu du risque de recul du trait de côte ;

- des zones de mobilité du trait de côte sur lesquelles toute construction est interdite afin de permettre aux écosystèmes côtiers de s'adapter. Cette interdiction ne s'appliquerait pas aux ouvrages de défense contre la mer réalisés par les collectivités territoriales et leurs groupements.

Comme les autres zonages, ces deux zones seraient délimitées par les préfets dans le cadre de l'élaboration ou de la révision des PPRN.

Par ailleurs, cet article précise les risques devant être couverts par les PPRN afin que les mouvements de terrain s'entendent comme les mouvements de terrain continentaux ou côtiers.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements dont un amendement de précision rédactionnelle et un amendement de la rapporteure Pascale Got et de Chantal Berthelot visant à réécrire le dispositif relatif aux zones d'activité résiliente et temporaire et aux zones de mobilité du trait de côte afin de :

- remplacer le terme de « zones d'autorisation d'activité résiliente et temporaire » par celui de « zones d'activité résiliente et temporaire » (ZART) ;

- prévoir que les PPRN déterminent le risque de recul du trait de côte et qu'ils fixent, dans les ZART, la durée pendant laquelle des constructions, aménagements ou exploitations peuvent être implantés, déplacés ou utilisés en fonction de ce risque ;

- supprimer la mention selon laquelle, dans les zones de mobilité du trait de côte (ZMTC), les constructions, ouvrages ou aménagement sont interdits « afin de permettre aux écosystèmes côtiers de s'adapter à de nouvelles conditions environnementales et aux processus de transports sédimentaires naturels d'accompagner ou de limiter le recul du trait de côte » ;

- ajouter que, dans les zones de mobilité du trait de côte (ZMTC), peuvent demeurer autorisés, outre les ouvrages de défense contre la mer, les « aménagements de culture marine ». Ceci doit permettre aux activités conchylicoles de se maintenir même en cas de classement dans une ZMTC.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements dont un sous-amendé.

Un premier amendement de Viviane Le Dissez, adopté avec un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement a pour objectif, d'après l'auteure de l'amendement, de faciliter l'intervention foncière du Conservatoire du littoral dans les ZMTC dans le cadre de ses missions de protection et de gestion intégrée des zones côtières. Toutefois la rédaction retenue n'est pas opérante.

Un amendement de Pascale Got sous-amendé par le Gouvernement prévoyant que, dans les ZMTC, ne soient pas interdits de construction ou d'aménagement les ouvrages de défense contre la mer lorsqu'ils sont réalisés par les communes et leurs groupements mentionnés à l'article L. 211-7 du code de l'environnement ainsi que par des personnes privées. D'après la ministre du logement Emmanuelle Cosse, « il s'agit de réaffirmer le rôle premier des collectivités en matière d'ouvrages de protection, tout en donnant aux particuliers la possibilité de protéger leur propriété par leurs propres moyens dès lors que leur action ne nuit pas aux efforts de la puissance publique ».

Enfin, un amendement de Pascale Got adopté avec un avis favorable du Gouvernement a ajouté un paragraphe afin de prévoir que les préfets prennent en compte les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte dans l'élaboration des PPRN.

IV. La position de votre commission

L'érosion des littoraux et le recul du trait de côte induisent de nouveaux risques pour les constructions et les activités situées en littoral. L'existence d'un risque que se produisent, à terme, des mouvements de terrains, nécessite de prendre des mesures de protection pour assurer le maintien temporaire de ces activités avant qu'elles ne doivent être déplacées.

Les plans de prévention des risques naturels prévisibles prescrits par les préfets peuvent définir des « zones bleues » qui ne sont pas directement exposées aux risques ainsi que des « zones rouges » dans lesquelles les constructions et aménagements sont interdits, sauf exceptions. Ces deux types de zonage ne sont pas adaptés à la spécificité de certaines zones exposées à un risque du trait de côte qui, n'étant pas menacées dans l'immédiat, nécessitent des mesures conservatoires temporaires.

Les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) dont la création ou la modification peuvent être proposées par les collectivités territoriales concernées à travers les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte qu'elles définissent, et arrêtées par les préfets dans le cadre des PPRN, doivent définir les conditions d'un maintien temporaire des constructions dans les zones menacées. Dans ces zones, le PPRN pourra ainsi fixer « la durée pendant laquelle des constructions, aménagements, ou exploitations pourront être implantés, déplacés ou utilisés en fonction de ce risque ».

La proposition de loi prévoit que, dans les ZART, les immeubles du domaine privé des personnes publiques puissent être cédés ou échangés entre elles ou avec le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, que la possibilité soit ouverte aux collectivités de préempter les biens menacés et qu'un nouveau type de bail puisse être signé, le bail réel immobilier littoral (BRILi)10(*).

Votre commission considère que ce nouvel outil peut s'avérer pertinent s'agissant de zones exposées à un risque présent mais non immédiat et qu'il s'agit d'anticiper.

En revanche, votre commission considère que les zones de mobilité du trait de côte (ZMTC) dans lesquelles peuvent être interdites les constructions - à l'exception des ouvrages de défense contre la mer et des aménagements de culture marine - sont un élément redondant par rapport aux « zones rouges » des PPRN qui peuvent déjà comporter des mesures d'interdiction des constructions existantes ou futures ainsi que des mesures d'autorisation assorties de certaines prescriptions. Créer un nouveau zonage spécifique à cette fin ne paraît pas pertinent. Votre commission a par conséquent adopté un amendement COM-38 à l'initiative de votre rapporteur, qui supprime la notion de ZMTC pour ne conserver que celle de ZART.

Par ailleurs, afin de permettre l'articulation entre les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte et les PPRN, l'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe prévoyant que ces stratégies soient portées à la connaissance des préfets qui doivent les prendre en compte lors de l'élaboration des PPRN. Toutefois, l'article tel que rédigé prévoit la possibilité pour les préfets de créer une ZART lors de l'élaboration des PPRN sans que cela ait été proposé par les communes ou leurs groupements.

Votre commission considère que l'initiative de cette création doit incomber aux collectivités directement concernées. L'amendement COM-38 prévoit donc également que la création de ZART ne peut être prévue que sur proposition des collectivités ou de leurs groupements concernés.

Cet amendement supprime par ailleurs la mention selon laquelle les ZART ne peuvent être créées que dans des zones exposées à un risque de recul du trait de côte, en l'absence d'exposition directe à un autre risque naturel. Ceci pourrait compliquer la création de ZART dans des zones exposées à plusieurs risques naturels. L'amendement prévoit en conséquence que les ZART et les mesures qui les accompagnent sont mises en oeuvre lorsqu'elles sont compatibles avec l'exposition à d'autres risques naturels.

Enfin, cet amendement procède à des coordinations dans le code de l'environnement afin de prévoir la possibilité pour les préfets de définir, dans les ZART - comme actuellement s'agissant des autres zones prévues par les PPRN -, des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde ainsi que des mesures relatives à l'aménagement, à l'utilisation ou à l'exploitation des constructions existantes.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis (article L. 562-4-1 du code de l'environnement) - Révision d'un PPRN en cas d'élaboration d'une stratégie locale de gestion du trait de côte

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, prévoit que les préfets peuvent décider de réviser les plans de prévention des risques naturels prévisibles pour prendre en compte les propositions de création ou de modification de zones d'activité résiliente et temporaire formulées par les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 3 bis, inséré en commission à l'initiative d'un amendement de la rapporteure Pascale Got, prévoit que les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte qui déterminent la création ou la modification d'une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART) soient prises en compte par les préfets qui peuvent décider de réviser en conséquence les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN).

Cette révision s'opère alors dans les conditions prévues par l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement, c'est-à-dire selon les procédures appliquées lors de l'élaboration des PPRN (concertation, enquête publique et consultation des collectivités concernées)11(*). Lorsque la révision ne porte que sur une partie du territoire couvert par le plan, seules sont consultées les communes dont le territoire est concerné.

II. La position de votre commission

Le présent article a pour objet de mettre en concordance les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte, qui peuvent proposer la création ou la modification de zones d'activité résiliente et temporaire dans les territoires dans lesquels il existe un risque de recul du trait de côte, avec les PPRN qui les prescrivent.

Une disposition similaire a été insérée à l'article 3 s'agissant des PPRN qui n'ont pas encore été établis ou qui sont en cours d'élaboration, et qui devront également prendre en compte les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte existantes.

Votre commission a adopté un amendement COM-39 du rapporteur afin que les préfets puissent également, si nécessaire, procéder à une simple modification et non la révision du PPRN en vigueur - notamment lorsque les stratégies locales de gestion du trait de côte proposent la modification de ZART existantes.

Contrairement à la procédure de révision, qui s'effectue selon les mêmes formes que l'élaboration du PPRN, la procédure de modification prévue par l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement ne nécessite pas qu'une enquête publique soit menée sur le territoire concerné. Aux lieu et place de cette enquête publique, il est prévu que le projet de modification soit « porté à la connaissance du public en vue de permettre à ce dernier de formuler des observations pendant le délai d'un mois précédant l'approbation par le préfet de la modification ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (article L. 563-2 du code de l'environnement) - Prise en compte des risques spécifiques au littoral dans les documents d'urbanisme

Objet : cet article prévoit qu'en l'absence de plans de prévention des risques naturels prévisibles, les documents d'urbanisme prennent en compte, dans les zones littorales, l'existence de risques naturels spécifiques.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 563-2 du code de l'environnement prévoit que, dans les zones de montagne, les documents d'urbanisme ainsi que les projets de travaux, constructions ou installations soumis à une demande d'autorisation tiennent compte de l'existence de risques naturels spécifiques en l'absence de plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN).

II. La proposition de loi initiale

L'article 4 complète l'article L. 563-2 du code de l'environnement afin d'étendre aux zones littorales la prise en compte, dans les documents d'urbanisme, des risques naturels spécifiques en l'absence de PPRN.

Ceci s'appliquerait sur le littoral tel que défini par l'article L. 146-1 du code de l'environnement, c'est-à-dire :

- dans les communes littorales définies comme les communes « riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares » ou celles « riveraines des estuaires et des deltas » dont la liste est fixée par décret ;

- dans les communes qui participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux, dont la liste est fixée par décret, après avis du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a supprimé cet article à l'initiative de la rapporteure Pascale Got.

Elle a en effet prévu, à l'article 712(*), une disposition générale de prise en compte des « objectifs de gestion du trait de côte définis par la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte » dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT), en l'absence de dispositions relatives au trait de côte dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement et d'égalité des territoires (SRADDET) ou dans les schémas d'aménagement régionaux.

IV. La position de votre commission

Votre commission partage, dans un souci de clarté du texte, la volonté de l'Assemblée nationale de regrouper dans un même article les dispositions relatives à la prise en compte par les documents d'urbanisme des risques de recul du trait de côte.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 5 (article L. 132-2 du code de l'urbanisme) - Information sur les risques naturels prévisibles

Objet : cet article prévoit que les préfets transmettent aux collectivités ou à leurs groupements compétents dans un document unique les informations dont ils disposent sur les risques naturels existants sur leurs territoires.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 132-2 du code de l'urbanisme prévoit que l'État porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements le cadre législatif et réglementaire à respecter ainsi que les projets des collectivités territoriales et de l'État en cours d'élaboration ou existants en matière d'urbanisme.

Par ailleurs, l'État est tenu de transmettre aux communes et à leurs groupements les études techniques dont il dispose et qui sont nécessaires à l'exercice de leur compétence en matière d'urbanisme.

L'article R. 132-1 du code de l'urbanisme précise que ces documents sont transmis par le préfet lorsqu'il reçoit la décision d'une commune, d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou d'un syndicat mixte d'élaborer ou de réviser un schéma de cohérence territoriale ou un plan local d'urbanisme. Les documents transmis sont notamment les directives territoriales d'aménagement, les dispositions relatives aux zones de montagne et au littoral, les servitudes d'utilité publique, ou encore les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national.

Le préfet doit également fournir « les études techniques dont dispose l'État en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement ».

II. La proposition de loi initiale

L'article 5 vise à compléter les informations devant être portées à la connaissance des communes en matière d'urbanisme par l'État, afin d'y inclure un « document récapitulant les informations retenues par l'État sur les caractéristiques, l'intensité et la probabilité de survenance des risques naturels existants sur le territoire concerné ».

Il s'agit ainsi de faire en sorte que les communes et les EPCI compétents puissent disposer des informations détenues par les préfets s'agissant des risques existants sur leurs territoires afin d'en tenir compte lors de l'élaboration de leurs documents d'urbanisme.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté un amendement procédant à une modification rédactionnelle de l'article, sans en changer la portée.

IV. La position de votre commission

Comme il a été mentionné supra, le décret n° 2012-290 relatif aux documents d'urbanisme13(*) prévoit déjà que le préfet fournisse aux communes et EPCI compétents les études techniques dont il dispose en matière de prévention des risques.

Le présent article réaffirme cette obligation de « porter à connaissance » des collectivités territoriales concernées les informations relatives aux risques naturels existants sur leur territoire. Il prévoit que ceci s'opère à travers un document unique, synthétisant les différentes informations disponibles dans les études techniques.

Ce document devra donc comporter des informations sur l'ensemble des risques naturels, dont le risque de recul du trait de côte défini par la présente proposition de loi, ainsi que les autres risques naturels mentionnés à l'article L. 562-1 du code de l'environnement : les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones.

Votre commission considère qu'il est utile que les préfets transmettent les études techniques relatives aux risques naturels dont ils disposent aux communes ou EPCI qui élaborent ou modifient leurs documents d'urbanisme.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 bis (article L. 125-5 du code de l'environnement - Information du preneur d'un bien sur la date de survenance du risque de recul du trait de côte

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à étendre les règles d'information du preneur d'un bien au risque de recul du trait de côte pour les biens situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 125-5 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire, prévoit que les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, prescrit ou approuvé, dans des zones de sismicité ou dans des zones à potentiel radon définies par voie réglementaire, sont informés par le vendeur ou le bailleur de l'existence de ces risques.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la rapporteure Pascale Got, la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a complété l'article L. 125-5 du code de l'environnement afin de prévoir que lorsque les biens acquis ou loués sont situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire, leurs acquéreurs ou locataires devront être informés par le vendeur ou le bailleur du risque du recul du trait de côte.

Cette information devra concerner la durée pendant laquelle les constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés ou exploités au regard du risque de recul du trait de côte.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition qui permettra d'informer le preneur d'un bien face au risque particulier de recul du trait de côte. Il apparait en effet pertinent que face aux différents risques naturels, les preneurs de biens concernés par ces risques puissent bénéficier d'une information de même niveau.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-34 de coordination législative puisque l'article de l'ordonnance qui modifie l'article visé du code de l'environnement n'entrera en vigueur que le 1er juillet 2017.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (article L. 152-7 du code de l'urbanisme) - Opposabilité des plans de prévention des risques naturels aux plans locaux d'urbanisme et aux servitudes d'utilité publique

Objet : cet article, supprimé en séance à l'Assemblée nationale, prévoit l'opposabilité des servitudes résultant d'un plan de prévention des risques naturels même en l'absence d'annexion au plan local d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 152-7 du code de l'urbanisme dispose qu'après l'expiration d'un délai d'un an à compter, soit de l'approbation du plan local d'urbanisme soit, s'il s'agit d'une servitude d'utilité publique nouvelle, de son institution, seules les servitudes annexées au plan local d'urbanisme peuvent être opposées aux demandes d'autorisation d'occupation du sol.

II. La proposition de loi initiale

La proposition de loi complète l'article L. 152-7 du code de l'urbanisme afin de préciser que les servitudes résultant d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ne sont, contrairement à la règle établie par cet article, pas soumises aux règles d'opposabilité nécessitant une annexion au plan local d'urbanisme.

Autrement dit, les servitudes résultant d'un PPRN sont opposables même si elles n'ont pas été annexées au plan local d'urbanisme.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance, un amendement du Gouvernement tendant à la suppression de cet article a été adopté.

La ministre a indiqué qu'aucune raison objective ne justifie de faire évoluer le régime d'opposabilité des servitudes d'utilité publique, parmi lesquelles les plans de prévention des risques naturels.

En effet, le droit en vigueur prévoit bien que pour être opposable un PPRN doit être annexé au plan local d'urbanisme. Et si l'obligation d'annexer un PPRN au PLU, qui incombe aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale, n'est pas respectée, le préfet doit, d'office, annexer le plan de prévention des risques naturels au PLU.

IV. La position de votre commission

Votre commission confirme l'inutilité de cette mesure dérogatoire.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 7 (article L. 131-1 du code de l'urbanisme) - Compatibilité des schémas de cohérence territoriale avec les objectifs de gestion du trait de côte

Objet : cet article complète les règles de compatibilité applicables aux schémas de cohérence territoriale afin d'y ajouter les objectifs de gestion du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-1 du code de l'urbanisme stipule que les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec un certain nombre de règles générales, schémas, chartes, objectifs, orientations, directives et dispositions.

Ceux-ci sont détaillés à travers douze alinéas. Ils comprennent notamment les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne, les règles opposables des schémas d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ou encore les chartes des parcs nationaux et des parcs naturels régionaux.

II. La proposition de loi initiale

La proposition de loi complète l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme par un 13° afin de prévoir la compatibilité des schémas de cohérence territoriale avec les objectifs de gestion du trait de côte tels que définis par la stratégie nationale de gestion du trait de côte et, lorsqu'elles existent, par les dispositions correspondantes des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure Pascale Got.

En séance, à l'initiative de la rapporteure et de trois de ses collègues une nouvelle rédaction de l'article a été adoptée. L'article du code de l'urbanisme que le texte prévoit de compléter n'est plus l'article L. 131-1 mais l'article L. 131-2 qui comprend la liste des objectifs, programmes et schémas que les schémas de cohérence territoriale « prennent en compte ».

Il est ainsi ajouté un 6° stipulant qu'en l'absence de dispositions des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ou des schémas d'aménagement régionaux, les schémas de cohérence territoriale prennent en compte les objectifs de gestion du trait de côte définis par la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve cette mesure qui conforte le mécanisme du « SCoT intégrateur » : en l'absence de stratégie régionale définie dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ou dans le schéma d'aménagement régional, les objectifs de la stratégie nationale de gestion du trait de côte doivent être pris en compte dans l'ensemble des documents d'urbanisme.

La commission des lois saisie pour avis a néanmoins, de façon tout à fait justifiée, fait observer qu'il ne serait pas souhaitable de contraindre les communes et leurs groupements à modifier immédiatement leur SCoT - procédure longue, complexe et coûteuse - du fait de la définition ou de la modification de la stratégie nationale du trait de côte.

Elle a donc proposé à travers son amendement COM-10, adopté par votre commission, de compléter l'article afin de prévoir une mesure transitoire : lorsque le SCoT est antérieur à l'approbation ou à la modification de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, les communes et leurs groupements ne prendront en compte les objectifs relatifs à la gestion du trait de côte que lors de la prochaine révision de leur SCoT.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (article L. 131-4 du code de l'urbanisme) - Compatibilité des plans locaux d'urbanisme et des documents en tenant lieu avec les objectifs de gestion du trait de côte

Objet : cet article, supprimé par l'Assemblée nationale, vise à compléter l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme afin de prévoir la compatibilité des plans locaux d'urbanisme avec les objectifs de gestion du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-4 du code de l'urbanisme indique que les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec :

1° les schémas de cohérence territoriale,

2° les schémas de mise en valeur de la mer,

3° les plans de déplacements urbains,

4° les programmes locaux de l'habitat,

5° les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes.

II. La proposition de loi initiale

La proposition de loi complète l'article L. 131-4 en lui ajoutant un 6° pour prévoir la compatibilité des PLU et des documents en tenant lieu avec les objectifs de gestion du trait de côte définis par la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et, lorsqu'elles existent, par les dispositions des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure Pascale Got.

En séance, à l'initiative de la rapporteure Pascale Got et de Chantal Berthelot, un amendement de suppression de cet article a été adopté, en conséquence de la réécriture de l'article 7.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve le regroupement de cette mesure avec le dispositif désormais inscrit à l'article 7.

Les objectifs de la stratégie nationale intégrée de gestion du trait de côte s'imposeront donc aux PLU et documents en tenant lieu, y compris en l'absence de SCoT, en application de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 8 bis (article premier de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970) - Information par les agents et intermédiaires immobiliers du preneur d'un bien sur le risque de recul du trait de côte

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, vise à imposer aux professionnels de l'immobilier l'information des preneurs de biens du risque de recul du trait de côte lorsque les biens concernés sont situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire.

I. Le droit en vigueur

Les professionnels de l'immobilier mentionnés à l'article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ont un devoir de conseil, maintes fois rappelé par la jurisprudence.

Il s'agit d'un devoir général qui n'est pas défini par des obligations précises ou par des types d'informations à remettre aux différentes parties prenantes à des opérations immobilières.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, inséré en commission à l'Assemblée nationale, à l'initiative de la rapporteure Pascale Got, vise à créer une obligation d'information pour les professionnels de l'immobilier, en prévoyant que ces professionnels doivent signaler de manière explicite à tout acquéreur, locataire ou bailleur potentiel l'existence d'un risque de recul du trait de côte pesant sur le bien dont la transaction est envisagée, lorsque ce bien est situé dans une zone d'activité résiliente et temporaire.

Ce faisant, il s'agit, selon la rapporteure, de renforcer l'information des personnes acquérant ou louant un bien situé dans une zone à risque : « Il est impératif de ne pas tromper les futurs acquéreurs, qui doivent être mis au courant de cette menace avant la signature de l'acte notarié. C'est aux agences immobilières de transmettre cette information ».

En séance, à l'initiative de la rapporteure, l'obligation d'information initialement limitée aux acquéreurs et bailleurs a été étendue aux locataires.

III. La position de votre commission

Votre commission comprend le souci d'informer le mieux possible toutes les parties prenantes à une opération immobilière du risque de recul du trait de côte pouvant affecter le bien concerné. Renforcer la transparence sur la connaissance du risque est naturellement positif.

Cela étant, votre rapporteur s'interroge sur la rédaction retenue par l'Assemblée nationale qui ne crée cette obligation que pour les professionnels de l'immobilier et non les particuliers, et qui ne vise pas les mises en marché qui se font par exemple par voie électronique.

Aussi, suivant la commission des lois, qui relève l'imprécision du dispositif et rappelle que le devoir de conseil des professionnels de l'immobilier recouvre à l'évidence une information des acquéreurs, locataires ou bailleurs sur ce type de risques, votre commission a adopté l'amendement COM-11 de suppression de l'article.

Votre commission a supprimé cet article.

Chapitre III - Encourager le développement durable des territoires littoraux
Article 9 A (nouveau) (article L. 121-10 du code de l'urbanisme) - Dérogations à la règle d'urbanisation en continuité dans les communes littorales

Objet : cet article, inséré par votre commission, déroge au principe de continuité de la loi Littoral pour permettre l'urbanisation des dents creuses des hameaux, la relocalisation des activités et la réalisation d'annexes de taille limitée.

I. Le droit en vigueur

· L'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, introduit par la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (dite « loi Littoral »), dispose que « l'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ». 

Comme le rappelle le rapport d'Odette Herviaux et Jean Bizet sur l'application de la loi Littoral14(*), cette règle est au coeur du dispositif de maîtrise de l'urbanisme littoral. Elle a une large portée qui permet d'éviter le développement anarchique d'îlots de constructions dans les communes littorales. Elle s'applique en effet sur l'ensemble du territoire de la commune, sans limite de distance par rapport à la mer. Elle concerne tout type de construction : maisons, hangars, stations d'épuration, éoliennes, bâtiments agricoles, ou encore terrains de camping.

L'objectif explicite de cette disposition est de concentrer l'urbanisation autour des principaux bassins de vie. Ce choix délibéré permettait à l'époque de répondre au besoin urgent d'une protection forte du littoral. Deux reproches peuvent néanmoins être formulés :

- en empêchant le développement d'autres espaces urbanisés de taille plus modeste, cette règle fige une armature urbaine héritée des années 1980, qui n'était peut-être déjà pas optimale au moment de l'entrée en vigueur de la loi et ne répond pas nécessairement aux besoins actuels des territoires littoraux ;

- le principe de continuité n'empêche pas les communes les moins vertueuses de poursuivre leur extension.

S'y ajoutent des jurisprudences malheureuses et l'absence de doctrine claire de l'État, qui font de ce sujet le plus sensible de la loi Littoral, générant de nombreux contentieux.

· L'article L. 121-10 prévoit une exception au principe de continuité, introduite par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, pour les activités agricoles ou forestières génératrices de nuisances qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées, à condition que les constructions projetées se situent en dehors des espaces proches du rivage.

Cette dérogation est possible avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. L'accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages.

En revanche, cette dérogation n'est pas applicable aux constructions agricoles ne générant aucune nuisance (hangar, bâtiment de stockage, plateforme de conditionnement pour les légumes, serres, points de vente, habitations).

II. Le texte adopté par votre commission

La loi Littoral a été rédigée à une époque où les risques liés à l'élévation du niveau de la mer n'étaient pas pris en compte. Il convient donc d'actualiser ce texte pour y intégrer ces enjeux nouveaux, sans remettre en cause la nécessité de protéger nos côtes soumises à une forte pression foncière.

· Pour faciliter le recul stratégique des activités et le développement équilibré des territoires littoraux, l'amendement COM-24 proposé par votre rapporteur et l'amendement COM-12 proposé par la commission des lois, introduisent plusieurs dérogations au principe d'extension en continuité de l'urbanisation dans les parties rétro-littorales des communes littorales. Il reprend une partie des préconisations du rapport d'Odette Herviaux et Jean Bizet, et propose une réécriture du dispositif dérogatoire prévu à l'article L. 121-10.

Le 1° permet une urbanisation par comblement des dents creuses des hameaux, en respectant des critères de proportionnalité, afin que ces dents creuses ne servent pas de prétexte à l'installation de bâtiments volumineux. Actuellement, la possibilité d'autoriser des hameaux nouveaux alors que le comblement des dents creuses des hameaux existants est interdit est mal comprise. Cette situation est d'autant plus paradoxale que certaines communes sont parfois uniquement constituées de hameaux, sans qu'il soit possible de définir un village ou un bourg central. Cette dérogation libère du foncier constructible, qui permet notamment de relocaliser des biens menacés par les risques littoraux.

Le 2° permet de relocaliser les biens menacés par l'érosion littorale en définissant un périmètre d'accueil pour leur reconstruction. Cette disposition facilite l'éloignement vers les terres de ces biens, plutôt que leur recul en «saut de puces» tous les cinq ou dix ans. Elle permet par exemple de débloquer la situation à Lacanau, où la règle de continuité empêche la relocalisation.

Le 3° étend la dérogation prévue pour les activités agricoles ou forestières, qui figure actuellement à l'article L. 121-10, en supprimant la condition liée à leur incompatibilité avec le voisinage des zones habitées. Cela permet également de faciliter le recul de ces activités, lorsqu'elles sont menacées par les risques littoraux. La dérogation est étendue aux cultures marines.

Le 4° permet de construire des annexes de taille limitée (abris de jardin, garage) à proximité des bâtiments existants, dans des conditions définies par voie réglementaire.

· Afin de ne pas porter atteinte au dispositif anti-mitage de la loi Littoral, de nombreux garde-fous sont prévus :

- ces dérogations ne sont possibles qu'en dehors des espaces proches du rivage, c'est-à-dire en dehors de toute covisibilité avec la mer, et n'ouvrent pas droit ultérieurement à une extension de l'urbanisation ;

- elles sont soumises à l'accord de l'administration après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, et ne doivent pas porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ;

- les hameaux et les zones de relocalisation doivent avoir préalablement été identifiés par un SCoT et délimités par un PLU, selon la procédure de modification simplifiée ;

- les biens agricoles et les annexes de taille limitée construits dans ce cadre ne pourront pas faire l'objet d'un changement de destination, afin de dissuader toute tentative de les transformer ultérieurement en biens à usage d'habitation.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 B (nouveau) (article L. 121-19 du code de l'urbanisme) - Motifs d'élargissement de la bande littorale

Objet : cet article, inséré par votre commission, actualise les motifs d'élargissement de la bande des cent mètres, en y ajoutant la prévention des submersions marines.

I. Le droit en vigueur

· L'article L. 321-1 du code de l'environnement est issu de l'article 1er de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (dite « loi Littoral »). Il en fixe les objectifs généraux et rappelle que la loi Littoral n'est pas uniquement une loi de protection de l'environnement.

Le I dispose que le littoral est « une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur ».

Le II précise que la « réalisation de cette politique d'intérêt général implique une coordination des actions de l'État et des collectivités locales, ou de leurs groupements, ayant pour objet :

1° La mise en oeuvre d'un effort de recherche et d'innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral ;

2° La protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l'érosion, la prévention des risques naturels liés à la submersion marine, la préservation des sites et paysages et du patrimoine ;

3° La préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l'eau, telles que la pêche, les cultures marines, les activités portuaires, nautiques et balnéaires, la construction et la réparation navales et les transports maritimes ;

4° Le maintien ou le développement, dans la zone littorale, des activités agricoles ou sylvicoles, des activités aquacoles, de l'industrie, de l'artisanat et du tourisme. »

Enfin, il est précisé que « dans le respect de l'objectif de développement durable, l'action des collectivités publiques en matière de planification contribue à la réalisation de cette politique d'intérêt général ».

· L'article L. 121-19 du code de l'urbanisme a également été introduit par la loi Littoral. Il prévoit que le « plan local d'urbanisme peut porter la largeur de la bande littorale à plus de cent mètres, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient ».

Selon les termes de l'article L. 121-16 du même code, la loi Littoral pose le principe d'une inconstructibilité absolue sur cette bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares.

II. Le texte adopté par votre commission

Le présent article est issu de l'amendement COM-4 présenté par Jean-Pierre Grand.

Il précise les motifs pour lesquels une collectivité peut prendre l'initiative d'élargir la bande littorale des cent mètres. Le critère de « sensibilité des milieux », actuellement utilisé, est juridiquement peu précis. Par conséquent, le présent article privilégie la liste des motifs énoncés au 2° de l'article L. 321-1 du code de l'environnement pour justifier l'élargissement de la bande des cent mètres, ce qui a pour effet d'inclure la prévention du risque de submersion marine.

Ce faisant, il reprend l'une des préconisations formulées par le rapport d'Odette Herviaux et Jean Bizet et s'inscrit dans la démarche préventive de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 (article L. 122-1 du code de l'environnement) - Intégration des risques naturels prévisibles dans l'évaluation environnementale des projets

Objet : cet article intègre explicitement les risques naturels prévisibles, dont le risque de recul du trait de côte, dans les documents d'étude d'impact environnemental.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 122-1 du code de l'environnement est relatif à l'évaluation environnementale dont doivent faire l'objet les projets de « réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage », lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des « incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine ».

II. La proposition de loi initiale

Le présent article étend le champ de cette obligation aux cas où les projets sont susceptibles « d'accroître l'exposition aux risques naturels prévisibles faisant l'objet d'un plan de prévention des risques  prévu à l'article L. 562-1 », tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié par les députés.

IV. La position de votre commission

Le recul du trait de côte est exacerbé par les activités humaines : il est légitime de pouvoir mesurer l'impact des différents projets sur les risques naturels afin d'encourager les plus vertueux.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 bis (article L. 215-8 du code de l'urbanisme) - Droit de préemption dans les espaces naturels sensibles

Objet : cet article, introduit par les députés, étend le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles, hors des zones urbanisées, au profit des établissements publics nationaux et non seulement des établissements publics locaux comme c'est le cas actuellement.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 215-8 du code de l'urbanisme dispose que le département peut déléguer son droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (ENS) « à l'occasion de l'aliénation d'un bien soumis à ce droit ou sur un ou plusieurs secteurs de la zone de préemption » aux personnes morales suivantes :

- l'État ou une collectivité territoriale ;

- le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, lorsqu'il est territorialement compétent ;

- l'établissement public chargé d'un parc national ou à celui chargé d'un parc naturel régional pour tout ou partie de la zone de préemption qui se trouve sur le territoire du parc ou dans les réserves naturelles dont la gestion leur est confiée ;

- un établissement public foncier au sens de l'article L. 324-1 du même code, c'est-à-dire un établissement public foncier local créé en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables ;

- l'Agence des espaces verts de la région d'Ile-de-France.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, introduit en séance publique sur proposition de Pascale Got et Chantal Berthelot, étend la délégation du droit de préemption dans les ENS aux établissements publics fonciers au sens de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire aux établissements publics fonciers de l'État créés dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cette mesure de bon sens, qui introduit un peu de souplesse.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (article L. 3211-16-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) - Inaliénabilité des immeubles du domaine privé des personnes publiques dans les zones d'activité résiliente et temporaire

Objet : cet article interdit à l'État, aux collectivités locales et à leurs groupements d'aliéner les immeubles de leur domaine privé situés dans une zone d'un plan de prévention des risques littoraux identifiant un risque de recul du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

Le code général de la propriété des personnes publiques distingue les biens du domaine public, inaliénables et imprescriptibles (art. L. 3111-1), et ceux du domaine privé soumis à un régime de droit privé.

Il existe pourtant des cas où le domaine privé des personnes publiques peut bénéficier du régime de la domanialité publique. Le Conseil d'État a ainsi élaboré une théorie de la domanialité publique virtuelle (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat, Crédit Foncier de France) qui permet à un bien de bénéficier de la protection des principes de la domanialité publique dès l'instant où son propriétaire a prévu avec certitude de l'affecter à l'usage du public ou à un service public. La haute juridiction administrative a récemment réaffirmé que « quand une personne publique a pris la décision d'affecter un bien qui lui appartient à un service public et que l'aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public peut être regardé comme entrepris de façon certaine, eu égard à l'ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que, notamment, les actes administratifs intervenus, les contrats conclus, les travaux engagés, ce bien doit être regardé comme une dépendance du domaine public » (CE, 13 avril 2016, Commune de Baillargues).

II. La proposition de loi initiale

Le présent article crée un nouvel article L. 3211-16-1 au sein du paragraphe 4 (« Dispositions communes à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements ») de la sous-section 1 (« Domaine immobilier ») de la section 1 (« Vente ») du chapitre 1er (« Cessions à titre onéreux ») du titre Ier (« Modes de cession ») du livre II (« Biens relevant du domaine privé ») de la troisième partie (« Cession ») du code général de la propriété des personnes publiques.

L'article L. 3211-16-1 prévoit que les immeubles du domaine privé de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements ne peuvent être aliénés lorsqu'ils sont situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART), telle qu'établie en application du 1° bis du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de l'article 3 de la présente proposition de loi, en raison d'un risque de recul du trait de côte. Les échanges et cessions entre personnes publiques sont toutefois autorisés.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, à l'initiative de Pascale Got et Chantal Berthelot, les députés ont étendu l'interdiction d'aliéner dans les ZART au domaine privé des établissements publics fonciers et des sociétés d'économie mixte, qui pourront ainsi échanger des biens et signer des baux réels immobiliers littoral (v. infra).

En revanche, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a volontairement été maintenu à l'écart de ce dispositif, en raison de la gestion spécifique de son domaine privé : certaines parcelles sont acquises dans le cadre d'une opération d'ensemble et peuvent ensuite être délaissées sans porter atteinte, ni au bon fonctionnement des activités dans la ZART, ni à la cohérence du domaine propre du Conservatoire.

En séance publique, un amendement présenté par le Gouvernement a cependant expressément ouvert au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres la possibilité d'acquérir des immeubles du domaine privé des personnes publiques situés dans les ZART, d'une part, pour mieux prendre en compte le rôle joué par le Conservatoire en matière de gestion du trait de côte, d'autre part, pour maintenir les liens d'ores et déjà noués entre des établissements publics fonciers et le Conservatoire.

IV. La position de votre commission

Le recul du trait de côte justifie cette dérogation aux règles habituelles de gestion du domaine privé des personnes publiques. En effet, compte tenu de la montée des eaux, les biens menacés seront à terme physiquement incorporés au domaine public maritime, qui est lui-même inaliénable et imprescriptible. Leur régime actuel étant temporaire et précaire, il serait illogique que les personnes publiques puissent les aliéner aujourd'hui, comme d'autres biens du domaine privé.

L'objectif d'intérêt général consiste plutôt à conserver ces biens dans le giron des personnes publiques et à les gérer au moyen du nouveau bail réel immobilier littoral (BRILi) créé par l'article 12 de la présente proposition de loi, adapté à la temporalité particulière du phénomène de recul du trait de côte.

Votre rapporteur propose néanmoins, dans son amendement COM-35, de supprimer la référence aux sociétés d'économie mixte, qui associent également des personnes privées et ne relèvent pas du code général de la propriété des personnes publiques, dont l'article L. 1 rappelle qu'il « s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (section 2 du chapitre VII du titre VI du livre V et articles L. 567-2 et L.567-3 [nouveaux] du code de l'environnement) - Droit de préemption dans les zones d'activité résiliente et temporaire

Objet : cet article organise les modalités de préemption et de délaissement d'un bien menacé par le recul du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 300-1 du code de l'urbanisme définit les actions ou opérations d'aménagement comme celles ayant pour objet « de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

Le livre II du code de l'urbanisme traite de « Préemption et réserves foncières ». Son titre Ier (art. L. 210-1 à L. 217-1) définit différents droits de préemption qui permettent à des personnes publiques d'acquérir en priorité les biens mis en vente par leurs propriétaires sur certaines zones de leurs territoires :

- le droit de préemption urbain (art. L. 211-1 à L. 211-7)  est mis en oeuvre par les communes ou intercommunalités couvertes par un document d'urbanisme pour permettre la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations d'aménagement définies à l'article L. 300-1 ;

- le droit de préemption en zones d'aménagement différé (art. L. 212-1 à L. 212-5), créées par arrêté préfectoral, est mis en oeuvre par les communes ou intercommunalités non dotées d'un document d'urbanisme, pour une durée de six ans renouvelable ;

- le droit de préemption commercial (art. L. 214-1 à L. 214-3) s'exerce sur un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité délimité par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent : il porte sur les aliénations à titre onéreux des fonds artisanaux, fonds de commerce, baux commerciaux et terrains portant ou destinés à porter des commerces, qui doivent être rétrocédés dans un délai de deux ans à une entreprise ;

- le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (art. L. 215-1 à L. 215-24) est exercé prioritairement par le département (v. supra commentaire de l'article 9 bis) pour mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels.

Le titre II (art. L. 221-1 à L. 221-3) porte quant à lui sur les réserves foncières que peuvent constituer l'État, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics fonciers locaux et nationaux et les grands ports maritimes, en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement définie à l'article L. 300-1, par l'acquisition d'immeubles, au besoin par voie d'expropriation.

Le titre III (art. L. 230-1 à L. 230-6) traite des droits de délaissement, qui permettent au  propriétaire dont le bien est frappé de servitudes telles qu'il ne peut réellement en disposer d'obtenir en contrepartie le droit d'exiger de la collectivité qu'elle acquière ce bien sous certaines conditions.

Le titre IV (art. L. 240-1 à L. 240-3) reconnaît, aux communes et aux EPCI, un droit de priorité en cas d'aliénation d'immeubles appartenant à l'État situés sur leur territoire.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article crée une nouvelle section 2 (« Aménagement du territoire ») au sein du nouveau chapitre VII (« Évaluation et gestion du risque de recul du trait de côte »)15(*) du titre VI (« Prévention des risques naturels ») du livre V (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») du code de l'environnement, comprenant deux nouveaux articles L. 567-2 et L. 567-3.

L'article L. 567-2 précise que la réduction de la vulnérabilité des territoires face au risque de recul du trait de côte « peut être réalisée au moyen d'actions ou d'opérations d'aménagement définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et d'opérations de préemption et de réserve foncière prévues au livre II du code de l'urbanisme ».

Cette disposition a pour objectif d'encourager le recours aux outils d'aménagement dans le cadre d'un projet de territoire visant à anticiper le risque de recul du trait de côte. Elle ouvre aux collectivités la possibilité de préempter les biens menacés et permet aux propriétaires d'exercer un droit de délaissement. Dans ce cas, ces derniers pourront demander à la collectivité d'acheter leurs biens puis, s'ils le souhaitent, choisir de rester en contractant avec la collectivité, dans les conditions définies à l'article suivant.

L'article L. 567-3 autorise la préemption dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) et en définit les modalités qui sont applicables quelle que soit la procédure du livre II du code de l'urbanisme retenue.

Le 1° détaille le contenu de l'acte de vente du bien préempté, qui doit indiquer si une préférence est accordée au vendeur dans le cadre d'un bail réel immobilier littoral (BRILi) signé en application de l'article 12 de la présente proposition de loi.

Le 2° permet, en l'absence d'accord sur le prix, au juge de l'expropriation de prendre en compte le risque de recul du trait de côte dans la détermination du prix lorsque le bien a été acquis en connaissance du risque, c'est-à-dire en tenant compte de son affectation dans une ZART au jour de son acquisition. Les modalités de prise en compte du risque dans la détermination du prix sont définies par décret en Conseil d'État.

Les biens affectés à une activité agricole ne seront en revanche pas concernés par cette décote.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté trois amendements proposés par la rapporteure Pascale Got. Le premier précise que les ZART sont par construction des zones de préemption, afin de ne pas laisser entendre que cette possibilité serait discrétionnaire. Le deuxième prévoit que l'éventuelle préférence accordée au vendeur doit faire l'objet d'une clause spécifique dans le BRILi. Le troisième dispose que le prix fixé par le juge de l'expropriation « tient compte » du risque de recul de trait de côte, plutôt que « prend en compte », afin de rendre plus souple la fixation du prix.

En séance publique, cet article n'a fait l'objet que de deux amendements de coordination présentés par la rapporteure.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article qui fait partie intégrante du mécanisme global de gestion des ZART en permettant l'acquisition de biens par la puissance publique, afin d'éviter les friches ou la désertification de ces zones.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (sections 3 et 4 du chapitre VII du titre VI du livre V et articles L. 567-4 à L. 567-29 [nouveaux] du code de l'environnement) - Bail réel immobilier littoral

Objet : cet article crée un nouveau type de bail, le bail réel immobilier littoral, destiné à prendre en compte le risque de recul du trait de côte dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART).

I. Le droit en vigueur

Un bail est un contrat par lequel le détenteur d'un bien, ou bailleur, en octroie la jouissance à une autre partie, le preneur, pendant une certaine durée et moyennant le paiement d'un prix.

Il existe une grande variété de baux immobiliers, qui répondent à des objectifs différents. Certains d'entre eux confèrent au preneur un droit réel qui s'exerce directement sur le bien objet du bail, sans l'intermédiaire d'une personne, contrairement au régime de droit commun qui fait peser sur le propriétaire du bien l'obligation d'en assurer la jouissance par le preneur.

Le bail emphytéotique, défini aux articles L. 451-1 à L. 451-13 du code rural et de la pêche maritime pour le bail emphytéotique privé et aux articles L. 1311-2 à L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales pour le bail emphytéotique administratif, est un contrat par lequel le bailleur confère au preneur un droit réel immobilier, susceptible d'hypothèque, pour une durée comprise entre 18 et 99 ans. Il permet au preneur de faire des améliorations ou des constructions sur le fond, qu'il ne peut détruire et pour lesquelles il ne peut réclamer d'indemnité. Conçu à l'origine pour mettre en valeur le potentiel foncier agricole en milieu rural, il porte aujourd'hui principalement sur des biens urbains.

Le bail à construction, défini aux articles L. 251-1 à L. 251-9 du code de la construction et de l'habitation, est un contrat par lequel le preneur s'engage à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d'entretien pendant toute la durée du bail. Le bail lui confère un droit réel immobilier, susceptible d'hypothèque, pour une durée comprise entre 18 et 99 ans.

Le bail à réhabilitation, défini aux articles L. 252-1 à L. 251-6 du code de la construction et de l'habitation, est un contrat par lequel un organisme d'habitations à loyer modéré, une société d'économie mixte, une collectivité territoriale ou un organisme bénéficiant d'un agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage s'engage à réaliser dans un délai déterminé des travaux d'amélioration sur l'immeuble à usage d'habitation du bailleur et à le conserver en bon état d'entretien en vue de le louer. En fin de bail, les améliorations réalisées bénéficient au bailleur sans indemnisation. Le bail est conclu pour une durée minimale de douze ans.

Le bail réel immobilier, défini aux articles L. 254-1 à L. 254-9 du code de la construction et de l'habitation, a été créé par l'ordonnance n° 2014-159 du 20 février 2014 relative au logement intermédiaire16(*). Il octroie au preneur un droit réel, pour une durée comprise entre 18 et 99 ans, avec obligation de construire ou de réhabiliter des constructions existantes, en vue de la production de logements intermédiaires, réservés à des personnes remplissant certaines conditions de ressources.

Le bail réel solidaire, défini aux articles L. 255-1 à L. 255-19 du code de la construction et de l'habitation, a été créé par l'ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016 relative au bail réel solidaire17(*). Le bailleur est un organisme de foncier solidaire qui consent au preneur un droit réel, pour une durée comprise entre 18 et 99 ans, en vue de la location ou de l'accession à la propriété de logements dans le respect de plafonds fixés par décret en Conseil d'État, avec l'obligation s'il y a lieu pour ce dernier de construire ou réhabiliter des constructions existantes.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Synthèse du dispositif

Le présent article crée un nouveau bail réel, le bail réel immobilier littoral, afin de prendre en compte le risque de recul du trait de côte dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART).

Ce bail serait réservé à certains types de bailleurs (l'État, une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales, un établissement public foncier, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou une société publique locale compétente), pour une durée comprise entre 5 et 99 ans, cette durée ne pouvant être supérieure à la durée fixée par le plan de prévention des risques naturels prévisibles en fonction du risque de recul du trait de côte, et durant laquelle l'implantation, le déplacement ou l'utilisation de constructions, aménagements ou exploitations sont autorisées dans la ZART.

Le dispositif distingue les constructions existantes, propriété du bailleur, et les constructions nouvelles ou améliorations faites par le preneur, soit à la demande du bailleur soit de sa propre initiative, dont il est propriétaire pendant la durée du bail et qu'il cède au bailleur à son terme. Les deux parties pourront néanmoins convenir de leurs droits respectifs de propriété sur ces constructions.

En cas de réalisation du recul du trait de côte et sauf stipulation contraire, le bailleur devra s'acquitter des frais de démolition des constructions existantes et de celles qu'il aurait obligé le preneur à édifier en cours de bail.

En cas de réalisation du recul du trait de côte avant le terme du bail et sauf stipulation contraire, il reviendra au preneur de déplacer hors de la propriété du bailleur ou de démolir les constructions ou améliorations qu'il a réalisées, ou de s'acquitter des frais correspondants.

En revanche, la valeur non amortie des immobilisations et autres pertes subies par le preneur et par le bailleur en raison de la réalisation anticipée du recul du trait de côte restera à la charge de chacune des parties, sauf stipulation contraire.

L'article 13 de la proposition de loi prévoit néanmoins une « indemnisation des pertes relatives à la réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte prévu dans les contrats de bail réel immobilier littoral », qui reste à préciser.

À l'Assemblée nationale, le bail réel immobilier littoral a fait l'objet d'amendements rédactionnels et de précision, présentés par la rapporteure Pascale Got.

Présentation détaillée du dispositif

Le présent article complète le nouveau chapitre VII « Évaluation et gestion du risque de recul du trait de côte », créé par l'article 2 de la proposition de loi à la fin du titre VI (« Prévention des risques naturels ») du livre V (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») du code de l'environnement, par deux sections 3 et 4.

Pour mémoire, la section 1 de ce chapitre, figurant à l'article 2 de la proposition de loi, s'intitule « Définitions », et la section 2, figurant à l'article 11 de la proposition de loi, « Aménagement du territoire ».

La section 3 crée le « bail réel immobilier littoral ». Elle comporte cinq sous-sections. La première sous-section définit ce bail.

DÉFINITION DU BAIL RÉEL IMMOBILIER LITTORAL (NOUVEAUX ARTICLES L. 567-4 ET L. 567-5)

Type de bail : contrat de droit privé conclu par acte notarié.

Bailleurs : l'État, une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales, un établissement public foncier, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, une société publique locale compétente18(*).

Objet : octroi d'un droit réel sur tout ou partie d'un immeuble bâti ou non bâti constituant une dépendance du domaine privé du bailleur, situé sur une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART). Ce droit réel porte sur le sol, les constructions existantes et les constructions nouvelles ou améliorations prévues au nouvel article L. 567-10. Il peut porter sur un lot de copropriété. Dans ce cas, le preneur exerce les droits et assume les obligations attachées à la qualité de copropriétaire (nouvel article L. 567-4).

Durée : entre 5 et 99 ans, sans possibilité de reconduction tacite. La durée du bail ne peut toutefois être supérieure à la durée fixée par le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) en fonction du risque de recul du trait de côte, durant laquelle l'implantation, le déplacement ou l'utilisation de constructions, aménagements ou exploitations sont autorisées dans la ZART. La durée du bail peut être prorogée de façon expresse si le risque ne s'est pas réalisé à la date de résiliation, dans les mêmes conditions (nouvel article L. 567-5).

La deuxième sous-section détermine les droits et obligations des parties.

DROITS ET OBLIGATIONS DU BAILLEUR (NOUVEAUX ARTICLES L. 567-6 À L. 567-8)

- mêmes obligations qu'un vendeur d'immeuble à l'égard d'un acquéreur, sauf stipulation contraire (nouvel article L. 567-6) ;

- pas de faculté de résiliation unilatérale (nouvel article L. 567-7) ;

- prise en charge des frais de démolition des constructions existantes le jour de la conclusion du bail et des constructions qu'il aurait obligé le preneur à édifier en cours de bail, sauf stipulation contraire (nouvel article L. 567-8)19(*).

DROITS ET OBLIGATIONS DU PRENEUR (NOUVEAUX ARTICLES L. 567-9 À L. 567-19)

Règles de propriété :

Le preneur ne peut consentir un bail réel immobilier littoral sur l'immeuble qui lui a été donné à bail (nouvel article L. 567-9).

Les constructions existantes restent la propriété du bailleur pendant toute la durée du bail ; les constructions et améliorations réalisées par le preneur sont la propriété de ce dernier. Bailleur et preneur peuvent toutefois « convenir de leurs droits respectifs de propriété tant sur les constructions existantes que sur les constructions à venir » (nouvel article L. 567-11).

Le droit réel conféré au preneur peut être hypothéqué et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière (nouvel article L. 567-16).

Droits et obligations :

- en cas de réalisation du risque de recul du trait de côte avant le terme du bail, obligation de déplacer hors de la propriété du bailleur ou de démolir les constructions dont le preneur est propriétaire, ou de s'acquitter des frais correspondants, sauf stipulation contraire (nouvel article L. 567-12) ;

- possibilité, sans l'accord du bailleur, de surélever, réhabiliter, améliorer, rénover ou démolir toutes les constructions existantes ou à venir et d'édifier de nouvelles constructions, à condition de n'opérer aucun changement qui diminue la valeur de l'immeuble et d'informer le bailleur au préalable20(*), sauf stipulation contraire (nouvel article L. 567-10) ;

- lorsqu'il est fait usage de la possibilité d'édifier de nouvelles constructions, obligation de constituer une garantie financière, destinée à financer l'obligation prévue au nouvel article L. 567-12 (nouvel article L. 567-10) ;

- en l'absence de réalisation du risque de recul du trait de côte et de prorogation du bail, obligation de cession au bailleur des constructions ou améliorations faites par le preneur. Le prix de cession est égal à la valeur d'augmentation de l'immeuble ou au coût des matériaux et de la main d'oeuvre estimé à la date de la cession, compte tenu de l'état dans lequel se trouvent ces constructions ou améliorations, sauf stipulation contraire (nouvel article L. 567-12) ;

- acquisition des servitudes actives et soumission aux servitudes passives indispensables à la réalisation des constructions ou ouvrages édifiés (nouvel article L. 567-13) ;

- interdiction de porter atteinte à la destination de l'immeuble et à l'état dans lequel il a été convenu que les constructions seraient remises en fin de bail ; possibilité de changement d'activité avec l'accord du bailleur (nouvel article L. 567-14) ;

- obligation de maintenir en bon état d'entretien les constructions existantes et nouvelles ; obligation de procéder aux réparations de toute nature sur ces constructions ; pas d'obligation de reconstruire les constructions détruites s'il prouve qu'elles l'ont été par cas fortuit, force majeure ou par un vice de construction antérieur à la conclusion du bail (nouvel article L. 567-15) ;

- prise en charge de toutes les charges, taxes et impôts relatifs à l'immeuble donné à bail et aux constructions existantes ou nouvelles (nouvel article L. 567-17) ;

- obligation de payer un loyer librement convenu (à la signature du bail ou à toute autre date fixée entre les parties) et/ou de transférer au bailleur la propriété d'immeubles ou de fractions d'immeubles ou de titres donnant vocation à la propriété ou à la jouissance de tels immeubles, ou encore de réaliser des travaux, constructions ou ouvrages sur un immeuble autre que l'immeuble objet du bail (nouvel article L. 567-18) ;

- le preneur ne peut se libérer du loyer ni se soustraire à l'exécution des conditions du bail en délaissant l'immeuble (nouvel article L. 567-19).

La troisième sous-section détermine les conditions de cession du droit au bail réel immobilier littoral.

CESSION DU DROIT AU BAIL RÉEL IMMOBILIER LITTORAL (NOUVEAUX ARTICLES L. 567-20 À L. 567-22)

Le nouvel article L. 567-20 autorise le preneur à céder son droit au bail réel immobilier littoral ou l'apporter en société, après en avoir informé le bailleur. Le cessionnaire ou la société est alors titulaire des mêmes droits et des mêmes obligations que le cédant. Ce dernier reste garant des obligations portant sur l'achèvement des constructions et des ouvrages qu'il s'était engagé à réaliser.

Le preneur peut être autorisé à céder son bail ou à l'apporter en société sur une partie de l'immeuble aux conditions agréées par le bailleur.

D'après le nouvel article L. 567-21, pour tout projet de cession, l'acquéreur reçoit de la part du cédant une offre préalable d'acquisition mentionnant expressément le caractère temporaire du droit réel, sa date d'extinction, et reproduisant les dispositions de la présente section.

Le cédant est tenu de maintenir son offre préalable pour une durée d'au minimum trente jours à compter de sa réception par l'acquéreur potentiel. Cette offre préalable ne peut être acceptée par l'acquéreur potentiel, par la signature d'une promesse de vente ou d'une vente, avant l'expiration d'un délai de dix jours à compter de sa réception.

Les règles fixées à cet article sont prescrites à peine de nullité de la vente.

La preuve du contenu et de la notification de l'offre pèse sur le cédant.

Le nouvel article L. 567-22 rend applicables aux actes conclus en vue de l'acquisition des droits réels afférents à un immeuble à usage d'habitation, objet du bail réel immobilier littoral les dispositions des articles L. 271-1 à L. 271-3 du code de la construction et de l'habitation relatives à la protection de l'acquéreur.

La quatrième sous-section concerne les baux et titres d'occupation.

BAUX ET TITRES D'OCCUPATION (NOUVEAUX ARTICLES L. 567-23 ET L. 567-24)

Le nouvel article L. 567-23 autorise le preneur à consentir des baux et titres d'occupation de toute nature ne conférant pas de droits réels sur l'immeuble loué et sur les constructions qu'il a édifiées. Ils s'éteignent de plein droit et sans indemnité au terme du contrat ou en cas de réalisation anticipée du risque.

Le nouvel article L. 567-24 impose, lorsque le preneur décide de mettre en location l'immeuble faisant l'objet d'un bail réel immobilier littoral, de reproduire dans le contrat de location les dispositions des nouveaux articles L. 567-4, L. 567-5 et L. 567-23, la date d'extinction du bail réel immobilier littoral, son effet sur le contrat de bail en cours et le risque d'extinction anticipée, ainsi que la mention manuscrite : « Je déclare savoir que je devrai quitter les lieux en cas de réalisation du risque de recul du trait de côte avant la fin du bail et en tout état de cause à la fin du bail ».

Ces mentions doivent figurer au contrat sous peine de nullité, mais l'article prévoit également, en cas de non-respect de cette disposition, que les bénéficiaires du droit au bail d'habitation pourront bénéficier :

- en cas de réalisation du risque anticipée ou à l'issue du bail, à l'octroi d'une indemnité équivalente à six mois de loyers ;

- dans l'autre cas, du maintien dans les lieux pendant 36 mois à compter de la date d'expiration du bail réel immobilier littoral ou, le cas échéant, jusqu'à la date de réalisation du risque s'il survient avant, moyennant une indemnité d'occupation égale au dernier loyer d'habitation. Cette durée est réduite à 12 mois pour les bénéficiaires de baux consentis en application des chapitres II et III du titre III du livre VI du code de la construction et de l'habitation (mesures relatives à la protection des occupants de certains meublés et à la protection des personnes logées en logement-foyer).

L'article indique que « dans cette hypothèse, le bailleur du bail réel immobilier littoral est en droit de demander au preneur dudit bail réparation de son préjudice ».

La cinquième sous-section aborde l'extinction du bail réel immobilier littoral.

EXTINCTION DU BAIL RÉEL IMMOBILIER LITTORAL (NOUVEAUX ARTICLES L. 567-25 ET L. 567-28)

Le nouvel article L. 567-25 prévoit que le bail réel immobilier littoral s'éteint à la date prévue au contrat ou par anticipation, dans l'un des trois cas suivants :

- si, en application du nouvel article L. 567-26, le bailleur obtient du juge la résiliation du bail, parce que le preneur n'exécute pas ses obligations contractuelles, notamment en cas de défaut de paiement du prix non régularisé six mois après une mise en demeure ;

- si le contrat n'a pas déterminé les conséquences de la destruction accidentelle des constructions et ouvrages (sauf celle résultant de la réalisation anticipée du recul du trait de côte), et si l'une des deux parties obtient en justice la résiliation du bail et les indemnités qui pourraient être dues, en application du nouvel article L. 567-27 ;

- en cas de réalisation anticipée du recul du trait de côte, constitué par l'existence, sur l'immeuble objet du contrat, d'un arrêté de péril permanent tirant les conséquences d'un recul du trait de côte.

Le bail peut faire l'objet d'une prorogation dans les conditions définies à l'article L. 567-5 (qui fixe les dispositions relatives à la durée du bail).

L'article prévoit également que la valeur non amortie des immobilisations et autres pertes subies par le preneur et par le bailleur en raison de la réalisation anticipée du recul du trait de côte reste à la charge de chacune des parties, sauf stipulation contraire dans le contrat de bail21(*).

Le nouvel article L. 527-28 indique que « les servitudes passives, privilèges, hypothèques ou autres charges nés du chef du preneur s'éteignent à l'expiration du bail réel immobilier littoral ».

La section 4, insérée en commission à l'initiative de la rapporteure, prévoit des « dispositions communes » pour l'ensemble du nouveau chapitre VII « Évaluation et gestion du risque de recul du trait de côte », créé par l'article 2 de la présente proposition de loi à la fin du titre VI « Prévention des risques naturels » du livre V « Prévention des pollutions, des risques et des nuisances » du code de l'environnement.

Son article unique, le nouvel article L. 567-29, renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités d'application du chapitre.

III. La position de votre commission

Le bail réel immobilier littoral créé par le présent article vise à permettre à l'État et aux collectivités de développer des espaces sur lesquels pèse un risque de recul du trait de côte identifié.

En l'absence d'étude d'impact, il est difficile d'évaluer dans quelle mesure cet outil sera utilisé par les collectivités concernées, d'autant qu'il apparaît relativement complexe à mettre en oeuvre.

On peut aussi s'interroger sur la pratique consistant à créer une multitude de baux différents, répondant chacun à une problématique particulière, alors que des adaptations des régimes généraux existants seraient aussi envisageables.

Une réflexion a d'ailleurs été entamée en ce sens, mais sur les seuls baux applicables au domaine public, dans le cadre de l'article 34 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, qui habilite le Gouvernement à procéder par ordonnance pour moderniser et simplifier, pour les collectivités publiques, les règles d'occupation et de sous-occupation du domaine public et les règles régissant les transferts de propriété.

Si votre rapporteur salue la démarche de l'auteure de la proposition de loi, qui est de proposer des outils concrets aux collectivités, il s'interroge sur l'ensemble des conséquences juridiques et financières d'un tel dispositif, que les délais contraints d'examen du texte n'ont pas permis d'appréhender dans leur totalité.

Par exemple, si l'article répartit clairement les frais de démolition des constructions en cas de réalisation du recul du trait de côte avant le terme du bail (qui incombent au bailleur pour les constructions existantes ou celles qu'il oblige le preneur à réaliser, et au preneur pour les constructions érigées à son initiative), la proposition de loi ne précise pas qui prend en charge ces frais de démolition, et suivant quelles modalités, si le risque se réalise après le terme du bail.

Il est prévu que le bailleur devienne propriétaire de l'ensemble des constructions situées sur l'immeuble faisant l'objet du bail à la fin de celui-ci, mais il n'est pas clairement indiqué qu'il devra prendre en charge les frais de démolition le jour où le risque de recul du trait de côte se réalisera. Ce point devra en tout cas être précisé dans la suite des débats parlementaires.

Malgré ces réserves, votre commission a conservé le dispositif du bail réel immobilier littoral, qui reste une faculté offerte aux collectivités concernées, sur la base du volontariat. Elle a cherché à en sécuriser la rédaction d'un point de vue juridique, en adoptant dix amendements élaborés conjointement par le rapporteur et président de la commission des lois, Philippe Bas, et par votre rapporteur.

Votre commission a ainsi adopté les amendements identiques COM-14 et COM-25, qui apportent plusieurs modifications d'ordre rédactionnel, suppriment des dispositions inutiles ou redondantes, et déplacent dans le premier article de la section 3 l'indication suivant laquelle le bail est régi par les dispositions de la section et le principe suivant lequel toute clause contraire à ces dispositions est réputée non écrite.

Elle a adopté les amendements identiques COM-15 et COM-26, qui précisent, au nouvel article L. 567-5, la rédaction de l'Assemblée nationale relative à la prorogation du bail, en l'autorisant dans la limite de 99 ans. Au-delà de cette durée, le bail pourra alors être reconduit.

Pour rétablir un équilibre entre les deux parties et leur assurer suffisamment de visibilité, votre commission a prévu qu'à l'instar du bailleur, le preneur ne pourra résilier le bail réel immobilier littoral de façon unilatérale, en adoptant les amendements identiques COM-16 et COM-27.

Votre commission a également précisé, au nouvel article L. 567-6, les obligations du vendeur de l'immeuble à l'égard d'un acheteur en renvoyant aux dispositions correspondantes dans le code civil et dans le code de la construction et de l'habitation. C'est l'objet des amendements identiques COM-17 et COM-28.

En adoptant les amendements identiques COM-18 et COM-29, votre commission a clarifié, au nouvel article L. 567-9, la rédaction du texte concernant l'interdiction faite au preneur de consentir un bail réel immobilier littoral sur l'immeuble qui lui a été donné à bail, en l'élargissant à tout bail ou titre d'occupation de toute nature conférant des droits réels.

Les amendements identiques COM-19 et COM-30, adoptés par votre commission, suppriment, au nouvel article L. 567-12, l'encadrement du prix de cession au bailleur des constructions édifiées par le preneur, dans la mesure où le dispositif prévoit de toute façon que les parties pourront déterminer ce prix librement.

La commission a également adopté les amendements identiques COM-20 et COM-31, qui suppriment, au nouvel article L. 567-18, l'indication suivant laquelle le loyer du bail réel immobilier est « librement convenu » entre les parties, pour lever toute ambiguïté sur le fait que ce loyer, bien que fixé entre les parties, doit être conforme avec les règles applicables aux propriétés des personnes publiques, en particulier l'interdiction de fixer un loyer qui ne correspond pas à la valeur réelle du bien.

Elle a adopté les amendements identiques COM-21 et COM-32 pour soumettre, dans le nouvel article L. 567-20, à l'accord du bailleur la cession, par le preneur, de son bail réel immobilier à une autre personne. La substitution du preneur est en effet une opération suffisamment importante pour justifier une telle autorisation. Elle était d'ailleurs déjà prévue dans le texte issu de l'Assemblée nationale pour la cession du bail sur une partie de l'immeuble, mais pas sur sa totalité, ce qui ne semble pas justifié.

Les amendements identiques COM-22 et COM-33, adoptés par votre commission, suppriment le II du nouvel article L. 567-24, qui prévoit une indemnité pour les bénéficiaires d'un bail d'habitation conclu sur un immeuble objet d'un bail réel immobilier littoral, lorsque le bail ne mentionne pas le risque de recul du trait de côte et ses conséquences, dans l'attente de précisions sur l'articulation de cette disposition avec le I de l'article, qui prévoit, dans ce cas, la nullité du contrat.

Enfin, votre commission a supprimé, par les amendements identiques COM-23 et COM-37, le nouvel article L. 567-25, qui oblige les parties à « déterminer les conséquences de la destruction accidentelle des constructions et ouvrages, à l'exclusion de celle résultant de la réalisation anticipée du recul du trait de côte. » Cet article semble en effet redondant avec le nouvel article L. 567-15, qui oblige le preneur à maintenir les constructions en bon état d'entretien et le dispense de les reconstruire si elles ont été détruites par cas fortuit, force majeure, ou par un vice de construction antérieur à la conclusion du bail.

Il apparaît en outre contradictoire avec d'autres dispositions contraignant les parties à déterminer les conséquences de la réalisation anticipée du trait de côte (nouveaux articles L. 567-8 et L. 567-12).

Enfin, il n'est pas justifié d'établir un lien entre l'absence de cette clause et la possibilité de demander en justice la résiliation du bail et les indemnités qui pourraient être dues. La saisine du juge est un droit fondamental qui s'exerce en cas de litige entre les parties et ne saurait être restreint par de telles limitations.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 bis - Exonérations fiscales pour les créations d'entreprises, lorsque ces entreprises sont signataires d'un bail réel immobilier littoral

Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale, étend aux entreprises nouvelles signataires d'un bail réel immobilier littoral les mêmes exonérations fiscales que celles applicables en zones de revitalisation rurale.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, inséré en commission à l'initiative de la rapporteure Pascale Got, étend aux entreprises nouvelles signataires d'un bail réel immobilier littoral les exonérations fiscales applicables en zone de revitalisation rurale, prévues à l'article 44 quindecies du code général des impôts.

Celui-ci exonère d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices réalisés, sous certaines conditions, les entreprises créées ou reprises entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2020, soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition de leurs résultats et qui exercent une activité industrielle, commerciale, artisanale ou professionnelle, jusqu'au terme du cinquante-neuvième mois suivant celui de leur création ou de leur reprise, et à l'exclusion des plus-values constatées lors de la réévaluation des éléments d'actif.

Les bénéfices ne sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés que pour le quart, la moitié ou les trois quarts de leur montant selon qu'ils sont réalisés respectivement au cours de la première, de la deuxième ou de la troisième période de douze mois suivant cette période d'exonération.

II. La position de votre commission

En l'absence d'une étude d'impact, il est difficile d'évaluer la portée de ce dispositif. Votre commission n'a néanmoins pas souhaité le remettre en cause à ce stade.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 (articles L. 561-1 et L. 563-1 du code de l'environnement) - Éligibilité de l'indemnisation du recul du trait de côte au titre du « fonds Barnier »

Objet : cet article prévoit l'utilisation du fonds de prévention des risques majeurs pour l'acquisition de biens menacés par le recul du trait de côte à échéance de dix ans.

I. Le droit en vigueur

· L'article L. 561-1 du code de l'environnement dispose que l'État peut déclencher une procédure d'expropriation - par lui-même, les communes ou leurs groupements - pour cause de risque naturel majeur « lorsqu'un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine22(*) menace gravement des vies humaines ».

La procédure prévue est celle de la déclaration d'utilité publique de l'expropriation des biens concernés, dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Toutefois, lorsque l'extrême urgence rend nécessaire l'exécution immédiate de mesures de sauvegarde, la procédure spéciale d'extrême urgence prévue pour les travaux intéressant la défense nationale (art. L. 521-1 à L. 521-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) s'applique.

La réalisation des risques prévisibles ouvre alors une possibilité d'indemnisation au titre du fonds de prévention de prévention des risques naturels majeurs (v. infra), « sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation ». Il convient de noter que les pouvoirs publics n'ont aucune obligation de chiffrer le coût des mesures de protection, dès lors que le risque naturel en cause rend inenvisageables de telles mesures (CE, 7 avril 1999, Association « Vivre et rester au pays »).

Pour la détermination du montant des indemnités qui doit permettre le remplacement des biens expropriés, il n'est pas tenu compte de l'existence du risque, afin de ne pas léser les propriétaires. En revanche, les indemnités perçues au titre de la garantie catastrophes naturelles prévue dans les contrats d'assurance viennent en déduction des indemnités d'expropriation, « lorsque les travaux de réparation liés au sinistre n'ont pas été réalisés et la valeur du bien a été estimée sans tenir compte des dommages subis ».

Ces dispositions ne s'appliquent pas aux cavités souterraines d'origine naturelle ou humaine résultant de l'exploitation passée ou en cours d'une mine, dont le régime de l'expropriation est fixé par l'article L. 174-6 du nouveau code minier. Il est globalement similaire à celui pour les risques naturels majeurs, sa principale particularité étant que la demande d'expropriation est faite directement auprès de l'État (et non du fonds de prévention des risques naturels majeurs) qui en supporte la charge.

Cette procédure s'applique également sans préjudice des mesures de police municipale prises en cas de « danger grave ou imminent » (art. L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales) ou de celles visant à « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure » (5° de l'art. L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales). La circulaire n° 96-53 du 10 juillet 1996 relative à l'expropriation des biens exposés à certains risques naturels majeurs menaçant gravement des vies humaines recense ainsi huit risques naturels concernés.

· L'article L. 561-3 détaille le mécanisme d'indemnisation prévu en cas d'expropriation pour risque naturel majeur. Créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, le fonds de prévention des risques naturels majeurs (ou « fonds Barnier ») était originellement destiné à indemniser l'expropriation des biens exposés à un risque naturel, ainsi que les « dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle de ces biens afin d'en empêcher toute occupation future ».

La première utilisation de ce fonds a concerné l'expropriation de l'ensemble de l'habitat de l'Île-Falcon, plaine alluviale agricole située en aval du site des Ruines de Séchilienne dans l'Isère et menacée par un mouvement de terrain complexe qui entraîne des éboulements. Depuis, le champ d'intervention du fonds a été progressivement élargi par le législateur au financement d'actions de prévention, au financement d'études et de travaux, à l'acquisition amiable de biens menacés (procédure plus rapide que celle de l'expropriation), ainsi qu'aux actions d'information du public.

Les recettes du fonds Barnier proviennent d'un prélèvement plafonné à 12 % sur les primes ou cotisations de garantie contre le risque de catastrophes naturelles, qui s'ajoutent aux cotisations de base des contrats d'assurance habitation et automobile. La Caisse Centrale de Réassurance (CCR), détenue à 100 % par l'État, en assure la gestion comptable et financière.

Les ressources du fonds s'élevaient à 25 millions d'euros (M€) en moyenne annuelle de 1999 à 2006 sur la base d'un taux de prélèvement fixé à 2 %, puis à 52 M€ en moyenne annuelle de 2006 à 2008 sur la base d'un taux de prélèvement fixé à 4 %. L'arrêté du 12 août 2008 portant le taux de prélèvement à 8 % a permis aux ressources du fonds de s'élever à hauteur de 68 M€ en 2008. Depuis l'arrêté du 4 mars 2009, le taux de prélèvement, qui a atteint le plafond de 12 %, a permis une forte croissance des ressources de 130 M€ en 2009 à 205 M€ en 2015. Les dépenses sont presque systématiquement inférieures aux recettes, avec des reliquats conséquents : en fin d'exercice budgétaire 2015, le solde de trésorerie est de 299 M€.

En outre, le fonds peut recevoir des avances de l'État. Dans ce cadre, une avance de l'État, d'un montant de 65 M€, a été versée au fonds en février 2011 pour financer le programme de délocalisations mené à la suite de la tempête Xynthia. Cette avance a été remboursée fin 2011 avec les intérêts, grâce au versement d'un dividende exceptionnel de 100 M€ par la CCR, selon les termes de l'article 71 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

Votre rapporteur renvoie à la lecture du jaune budgétaire « Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs » annexé au projet de loi de finances pour 201723(*) pour une présentation détaillée et actualisée de ce dispositif.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article modifie l'article L. 561-1 de façon à prévoir, en matière d'expropriation :

- à titre transitoire, jusqu'à une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 1er janvier 2022, que les « mouvements de terrains côtiers » sont explicitement inclus dans le champ des risques naturels susceptibles de donner lieu à une expropriation indemnisée ;

- à titre permanent, à l'issue de la période transitoire, que le risque de recul du trait de côte ne pourra ouvrir de droit à indemnisation qu'en l'absence de plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé.

En ce qui concerne les stratégies d'anticipation, les modalités d'intervention du fonds Barnier pour les territoires soumis au risque de recul du trait de côte sont précisées à l'article L. 561-3. Il est ainsi chargé de financer :

- les acquisitions de biens effectuées dans le cadre d'une opération d'aménagement (visée à l'article L. 567-2 du code de l'environnement tel qu'issu de l'article 11 de la présente proposition de loi) « dès lors que ces biens étaient soumis à un risque inférieur à dix ans au jour de l'ouverture de cette opération » ;

- les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés à ce risque dans une zone d'autorisation d'activité résiliente et temporaire (ZART) « à l'exception des constructions édifiées après approbation du plan de prévention des risques » ;

- l'indemnisation des pertes relatives à la réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte prévu dans les contrats de bail réel immobilier littoral (BRILi).

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté deux amendements proposés par la rapporteure Pascale Got :

- le premier prévoit que le dispositif permanent d'indemnisation ne vaut qu'en l'absence de PPRN « prescrit » et non « approuvé », afin d'en restreindre le champ ;

- le second subordonne les possibilités de financement des acquisitions de biens par le fonds Barnier à l'existence d'une stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement présenté par le Gouvernement, qui substitue un nouveau Fonds d'adaptation au recul du trait de côte à l'intervention du fonds Barnier en matière d'anticipation, selon les mêmes modalités (à l'exception de la condition portant sur l'existence d'une stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte, ajoutée en commission, qui n'a pas été reprise dans la rédaction proposée par le Gouvernement).

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur déplore que l'examen de cette proposition de loi intervienne avant que les évaluations actuellement conduites par le Cerema soient achevées. Cette situation conduit le législateur à se prononcer sur le financement d'un dispositif dont il ne mesure pas réellement l'ampleur.

Votre rapporteur s'interroge sur la création du Fonds d'adaptation au recul du trait de côte, proposée par le Gouvernement. Le problème ne vient pas tant de la logique consistant à vouloir réserver le fonds Barnier à des situations d'urgence causées par des risques naturels majeurs, plutôt qu'au financement de mesures d'aménagement du littoral. Il porte davantage sur l'absence de précisions quant aux modalités de constitution de ce nouveau fonds, à quelques mois des prochaines échéances électorales. Tout au plus le Gouvernement a-t-il précisé qu'il serait « alimenté par trois sources importantes de financement en provenance de l'État, des collectivités territoriales et des assureurs ». Mais aucun détail n'est fourni sur le niveau et l'assiette de son financement, sa gestion quotidienne, son entrée en vigueur ou les critères d'éligibilité.

Certes, le fonds Barnier a vu modifier presque chaque année ses modalités de constitution et ses possibilités d'utilisation, soit à titre permanent par des dispositions qui ont été codifiées, soit à titre provisoire par les lois de finances. Cet élargissement continu de ses missions a été critiqué par la Cour des comptes24(*) qui doit prochainement publier un nouveau rapport à ce sujet. Mais il présente l'avantage d'exister et sa situation financière conduit à penser qu'il pourrait prendre en charge les dépenses induites par la gestion du risque lié au recul du trait de côte.

Votre rapporteur déplore le double discours du Gouvernement, qui d'un côté, souhaite limiter le recours au fonds Barnier s'agissant pourtant de la gestion d'un risque naturel, et de l'autre, prélève 125 M€ sur les ressources de ce fonds afin de tenir ses objectifs en matière de déficit public : le projet de loi de finances pour 2017 prévoit ainsi un prélèvement de 70 M€ sur les ressources du fonds Barnier au profit du budget général, et le projet de loi de finances rectificative pour 2016 prévoit à son tour un prélèvement supplémentaire de 55 M€.

Par conséquent, votre rapporteur propose, dans son amendement COM-36, de réintroduire le financement des stratégies d'anticipation du recul du trait de côte par le fonds Barnier.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 - Gages

Objet : cet article de gage a permis le dépôt formel de la proposition de loi.

Cet article propose de compenser à due concurrence les dépenses à charge des collectivités territoriales par une majoration de la dotation globale de fonctionnement, et l'ensemble des dépenses à charge de l'État par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs (art. 575 et 575 A du code général des impôts).

Il a été supprimé en commission par les députés. En effet, la présente proposition de loi n'entraîne aucune charge supplémentaire, étant entendu que l'augmentation des charges de gestion pour les services compétents ne constitue pas un motif d'irrecevabilité pour le Conseil constitutionnel (décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999). La seule perte de recettes résulte de l'application de l'article 12 et fait l'objet d'un gage spécifique.

Enfin, bien qu'il puisse bénéficier d'avances de l'État et qu'il cofinance de nombreuses dépenses avec l'État, le Fonds Barnier est intégralement financé par le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophe naturelle : par conséquent, il n'entre pas dans le périmètre des charges publiques visé par l'article 40 de la Constitution et l'élargissement des dépenses éligibles est possible par initiative parlementaire.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.


* 4 Propositions pour une stratégie nationale de gestion du trait de côte, du recul stratégique et de la défense contre la mer, partagée entre l'État et les collectivités territoriales - Rapport présenté par Monsieur Alain Cousin, Député de la Manche (2011).

* 5 Service hydrographique et océanographique de la Marine.

* 6 D'autres articles sont ajoutés à ce chapitre VII par les articles 11 et 12 de la présente proposition de loi : les articles L. 567-2 et L. 567-3 dans une section 2 « Aménagement du territoire » et les articles L. 567-4 à L. 567-28 dans une section 3 « Bail réel immobilier littoral ».

* 7 Le plan ne peut pas interdire les travaux d'entretien et de gestion courants des bâtiments implantés antérieurement à son approbation, sauf s'ils augmentent les risques ou en créent de nouveaux. En outre, les travaux mis à la charge des propriétaires, exploitants ou utilisateurs ne peuvent porter que sur des aménagements limités dont le coût est inférieur à 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien à la date d'approbation du plan.

* 8 Lorsque cet avis n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande, il est réputé favorable.

* 9 Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations.

* 10 Voir les commentaires des articles 10, 11 et 12.

* 11 Voir commentaire de l'article 3.

* 12 Voir le commentaire de l'article 7.

* 13 Décret n° 2012-290 du 29 février 2012 relatif aux documents d'urbanisme et pris pour l'application de l'article 51 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

* 14 Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines - Rapport d'information n° 297 (2013-2014) de Mme Odette HERVIAUX et M. Jean BIZET, fait au nom de la commission du développement durable, déposé le 21 janvier 2014.

* 15 Ce nouveau chapitre est créé par l'article 2 de la présente proposition de loi.

* 16 Prise en application de la loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction.

* 17 Prise en application de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* 18 Cette liste a été précisée par les députés en première lecture en commission, à l'initiative de la rapporteure. La proposition de loi initiale ne mentionnait que « l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements ou leurs groupements ».

* 19 En séance publique, les députés ont supprimé, à l'initiative de Pascale Got et d'autres députées du groupe socialiste, la phrase indiquant que le bailleur n'est pas tenu de s'acquitter des frais de démolition des constructions qui ont été élevées à l'initiative du preneur en cours de bail, considérant qu'elle était redondante avec le nouvel article L. 567-12 (cf. infra).

* 20 Cette obligation d'information préalable du bailleur a été ajoutée en séance publique, à l'initiative de Pascale Got et d'autres députées du groupe socialiste.

* 21 La proposition de loi initiale prévoyait une indemnisation par le fonds Barnier. Cette disposition a été modifiée en commission, à l'initiative de la rapporteure.

* 22 La prise en compte de ces deux derniers risques résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », consécutivement à la tempête Xynthia.

* 23http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ ressources/2017/pap/pdf/jaunes/jaune2017_risques_naturels.pdf

* 24 « Depuis 2002, pratiquement tous les ans de nouvelles décisions du législateur ont élargi le champ des opérations susceptibles d'être financées par le FPRNM. Ceci nuit à la cohérence et à la clarté de ses interventions » (Rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes, « L'État face à la gestion des risques naturels : Feux de forêt et inondations », page 651).