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Projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique

4 juillet 2017 : Rétablir la confiance dans l'action publique ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, en première lecture, en premier lieu et en procédure accélérée, le projet de loi n° 581 (2016-2017) et le projet de loi organique n° 580 (2016-2017) « rétablissant la confiance dans l'action publique », déposés sur son bureau le 14 juin dernier.

Ces deux textes s'articulent autour de trois axes, présentés par Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, lors de son audition au Sénat, le mardi 27 juin 2017 : l'exercice du mandat parlementaire, le renforcement des règles de probité des acteurs publics et le financement de la vie politique.

Ils comportent des mesures diverses, détaillées ci-après, telles que l'institution de nouveaux cas d'inéligibilité et d'incompatibilité, la mise en place d'un nouveau dispositif de prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire, l'interdiction pour les membres du Gouvernement, les parlementaires et les titulaires de fonctions exécutives locales d'employer les membres de leur famille proche, la suppression de la « réserve parlementaire » ou encore l'encadrement du financement des partis et groupements politiques ainsi que des campagnes électorales.

Ces textes ont vocation à être complétés par un projet de loi constitutionnelle, dont la garde des sceaux a annoncé qu'il pourrait être présenté à l'automne et dont elle a tracé les grandes lignes : « limitation à trois du nombre de mandats consécutifs que pourront exercer les parlementaires et les membres des exécutifs locaux, sauf pour les petites communes ; interdiction du cumul entre fonctions gouvernementales et fonctions exécutives locales ; suppression de la Cour de justice de la République ; fin de la présence de membres à vie au sein du Conseil constitutionnel ».

Dans son message au Parlement réuni en Congrès le lundi 3 juillet 2017, le président de la République a appelé de ses voeux « un changement profond des pratiques et des règles ». Il a annoncé qu'il demanderait à la garde des sceaux, aux ministres compétents, ainsi qu'aux présidents des deux assemblées, de lui faire pour l'automne des propositions concrètes permettant d'atteindre cet objectif, en marquant sa volonté de réduire d'un tiers le nombre des membres des trois assemblées constitutionnelles, d'introduire une dose de proportionnelle « pour que toutes les sensibilités soient justement représentées au Parlement », de revoir le droit de pétition, « afin que l'expression directe de nos concitoyens soit mieux prise en compte », d'affecter à la majorité, comme aux oppositions, au Parlement davantage de moyens « pour donner un contour et une exigence à la responsabilité politique de l'exécutif » et « d'assurer l'indépendance pleine et entière de la justice ».

« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », est-il justement proclamé à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Sans doute, comme le relèvent les exposés des motifs des deux projets de loi, « la transparence à l'égard des citoyens, la probité des élus, l'exemplarité de leur comportement constituent des exigences démocratiques » et « contribuent à renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leurs représentants comme elles doivent affermir les fondements de notre contrat social ».

Toutefois, les expressions de « moralisation de la vie publique » et de « rétablissement de la confiance dans l'action publique » employées dans leurs intitulés comme dans leurs exposés des motifs ne manquent pas de surprendre, sinon de heurter, à un triple titre.

En premier lieu, et comme le Conseil d'État l'a relevé dans son avis du 12 juin 2017, elles sont susceptibles de « donner lieu à des interprétations inappropriées ».

La vie politique française serait-elle devenue « amorale » ou même « immorale » ? La confiance entre les élus et leurs concitoyens aurait-elle été à ce point entamée qu'elle en aurait été rompue ?

Loin de contribuer à la confiance dans l'action publique, de telles expressions alimentent un antiparlementarisme délétère, ravivent de sombres souvenirs des siècles passés, que l'on songe à l'affaire Boulanger au XIXe siècle ou aux mouvements des années 1930, et tendent à jeter indistinctement l'opprobre sur l'ensemble des quelque 600 000 élus de France, parmi lesquels une immense majorité d'élus locaux, dont l'engagement dans la sphère publique est le dernier refuge du désintéressement dans une société de plus en plus marchande et consumériste.

En deuxième lieu, de telles expressions pourraient accréditer à tort l'idée selon laquelle rien n'a été fait depuis des années pour réguler l'action publique.

Or, comme le reconnaissent les exposés des motifs des deux projets de loi, même s'ils se contentent de citer les plus récentes, d'importantes mesures ont été prises depuis de nombreuses années.

Une trentaine de lois ont ainsi été adoptées depuis les lois de 1985 sur le cumul des mandats et de 1988 sur le financement des partis politiques, soit en moyenne près d'une par an, pour lutter contre la corruption, assurer la transparence de la vie publique, encadrer l'exercice des mandats électifs.

Les derniers textes sont très récents et n'ont pas encore reçu toutes leurs mesures d'application, qu'il s'agisse de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 », ou de la loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques et des candidats.

Les assemblées parlementaires ont elles aussi, de leur propre initiative, pris d'importantes mesures d'organisation interne, conformément au principe de la séparation des pouvoirs énoncé à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Au Sénat ont ainsi été édictées de nombreuses règles pour assurer la participation des sénateurs aux travaux en séance et en commission (réorganisation de l'agenda parlementaire, mise en place de retenues financières...), renforcer la transparence (publication de l'utilisation de la « réserve parlementaire », encadrement de l'activité des groupes d'intérêts...), améliorer la prévention et le traitement des conflits d'intérêts (création d'un comité de déontologie parlementaire, réglementation des invitations et des cadeaux...), encadrer l'emploi par les sénateurs de collaborateurs familiaux (limitation de leur nombre et de leur rémunération), ou encore réguler la prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire (création d'un compte dédié pour la gestion de l'indemnité représentative de frais de mandat, interdiction de financer l'acquisition d'un bien immobilier au moyen de cette indemnité, possibilité d'une saisine du comité de déontologie parlementaire, reversement au Sénat du montant non utilisé en fin de mandat...).

Ce constat n'invite pas à l'inaction mais à l'humilité, qualité qui fait cruellement défaut, en troisième lieu, à l'intitulé des deux projets de loi.

La législation actuelle est assurément perfectible. Il est légitime et même nécessaire de chercher à l'améliorer, en s'inspirant au besoin des exemples étrangers.

Les comparaisons avec d'autres systèmes nationaux, si délicates soient-elles, notamment celles réalisées par le Groupe d'États du Conseil de l'Europe contre la corruption (GRECO) créé en 1999, montrent à cet égard que la législation française n'est pas toujours en retrait par rapport à celles d'autres pays et peut même sembler très complète en matière de financement des partis et groupements politiques et des campagnes électorales.

Pour autant, il convient de garder à l'esprit que la loi ne peut porter remède à tous les maux de la société, encore moins « moraliser » la vie publique. La loi ne saurait créer une morale ; tout au plus peut-elle contraindre dans une certaine mesure ceux qui en sont dénués à adopter les mêmes comportements que ceux qui en sont pourvus.

Sans doute convient-il d'énoncer des règles et d'organiser des contrôles, en veillant toutefois à ne pas multiplier à l'excès les interdictions générales et absolues, à privilégier la prévention plutôt que la répression.

Mais la « moralité » de la vie publique est avant tout l'affaire des hommes et des femmes qui s'y engagent. Comme le faisait observer notre collègue Michel Raison lors de l'audition de la garde des sceaux au Sénat : « Quels que soient les textes votés, le principe même de la malhonnêteté, c'est de ne pas respecter la loi ! »

Prenons garde, dans la nécessaire recherche de réponses à des abus, certes choquants mais ponctuels, et dans la poursuite d'objectifs d'intérêt général tels que la prévention des conflits d'intérêts, de ne pas jeter ou entretenir le discrédit sur l'ensemble des élus locaux et nationaux qui, dans leur écrasante majorité, démontrent chaque jour, quoi qu'on en dise, leur probité, leur honnêteté et leur sens de l'engagement au service des autres.

Il faut aussi veiller à ne pas porter une atteinte disproportionnée aux droits et libertés garantis par la Constitution, qu'il s'agisse du respect de la vie privée, de la liberté de candidature, du libre exercice de leur activité par les partis et groupements politiques, de l'individualisation des peines ou encore de la séparation des pouvoirs, sans laquelle l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen rappelle qu' « il n'y a point de constitution ».

Le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, se doit également de veiller à ce que les communes rurales de notre pays puissent avoir accès à des crédits de l'État dans des conditions qui ne privilégient pas la majorité gouvernementale et le pouvoir discrétionnaire de l'exécutif. Il est indispensable de continuer à leur permettre de réaliser en toute transparence des travaux modestes qui ne s'inscrivent dans aucune autre procédure de financement public, en évitant tout risque de favoritisme.

C'est dans cet esprit et en se réjouissant que le Gouvernement se soit engagé, pour certaines réformes, dans les voies ouvertes par le Sénat, que votre commission a examiné, dans des délais contraints, les dispositions de ces deux textes, rédigés à la hâte et assortis d'études d'impact dont le Conseil d'État, dans ses avis du 12 juin 2017, a dénoncé les criantes faiblesses.

Votre commission a ainsi eu à coeur de faire des choix responsables pour progresser sur la voie d'une plus grande transparence et d'une meilleure régulation de la vie publique, en cherchant autant que possible à améliorer et à compléter les dispositions proposées en matière d'accès aux mandats électifs et aux fonctions exécutives, d'exercice de ces mandats et fonctions et de financement des partis et groupements politiques ainsi que des campagnes électorales.

I. L'ACCÈS AUX MANDATS ÉLECTIFS ET AUX FONCTIONS EXÉCUTIVES

A. INTERDIRE L'EXERCICE D'UN MANDAT ÉLECTIF EN CAS DE CRIME OU DE DÉLIT TRADUISANT UN MANQUEMENT À LA PROBITÉ

1. Les dispositions proposées

L'article 1er du projet de loi prévoit d'étendre à de nouvelles infractions qu'il énumère (l'ensemble des crimes et une liste de délits traduisant des manquements à la probité tels que la prise illégale d'intérêts, la concussion, la fraude fiscale, etc.) le champ de la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité instituée par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 ».

Pour assurer la constitutionnalité de ces dispositions au regard du principe d'individualisation des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, il est prévu que le juge puisse moduler la durée de cette peine complémentaire, dans la limite de dix ans, ou ne pas la prononcer, par une décision spécialement motivée en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur.

2. La position de votre commission

Votre commission a souscrit à cette extension d'un dispositif qu'elle avait déjà agréé dans son principe lors de la discussion de précédents textes.

Elle constate que le Gouvernement a renoncé à créer une incapacité électorale consistant à interdire la candidature aux élections de toute personne dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire porte mention d'une condamnation pour diverses infractions limitativement énumérées.

L'étude d'impact du projet de loi puis l'intervention de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, lors de son audition au Sénat, ont confirmé l'analyse, maintes fois rappelée par votre commission, selon laquelle une telle mesure, envisagée par l'Assemblée nationale sous la précédente législature, se heurterait aux principes constitutionnels qui protègent la liberté de candidature et garantissent l'individualisation des peines.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a clarifié le champ des infractions concernées par la peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité (article 1er du projet de loi).

Sur la proposition de M. Pierre-Yves Collombat, elle a également cherché à mieux définir le délit de prise illégale d'intérêts (article 1er bis du projet de loi) afin d'en écarter les faits qui n'ont donné lieu à la recherche d'aucun intérêt personnel.