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Projet de loi de finances pour 2018 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

C. L'OFFICE NATIONAL DES FORÊTS (ONF) DOIT FAIRE PLUS POUR UNE FILIÈRE FORÊT-BOIS FRANÇAISE CONFRONTÉE À DE NOMBREUX DÉFIS

Les activités forestières sont économiquement fragiles et confrontées à des ambitions élevées. L'ONF principal opérateur public de la politique forestière occupe à ce titre une position stratégique, même s'il va de soi que l'organisme confronté à des missions diversifiées ne saurait résoudre à lui seul les problèmes structurels rencontrés par la forêt française.

Une branche d'activité économiquement fragile

En 2016, la récolte de bois commercialisé s'élève à 37,6 millions de mètres cubes, chiffre quasi-stable par rapport à 2015 et 2014. Cette récolte se compose à 51 % de bois d'oeuvre (19,2 millions de mètres cubes, en légère hausse de 1 %), à 28 % de bois d'industrie (10,5 Mm3, -2 %) et à 21 % de bois-énergie (7,8 Mm3, + 1 %). La récolte de bois énergie est en augmentation continue depuis 2008 (date à laquelle elle était plus de moitié inférieure à aujourd'hui, avec seulement 3 Mm récoltés), mais cette croissance s'est ralentie ces dernières années. Le taux de prélèvement moyen stagne depuis plusieurs décennies à environ 50 % de la production biologique nette de la mortalité. Ce taux est de 45 % en forêt privée, 64 % en forêt publique, et de 64 % en résineux, 45 % en grands feuillus. Il est de 66 % dans l'Union européenne. En 2016, la production de sciages a légèrement augmenté de + 0,9 % par rapport à 2015. Pour autant, les volumes sciés en 2016 sont de 6,3 Mm pour les résineux (en baisse tendancielle depuis 2007 où ce volume était de 8 Mm) et de 1,3 Mm pour les feuillus (+ 2,9 %). La production de sciages a globalement baissé de 25 % en France depuis quinze ans, la consommation ayant également baissé dans les mêmes proportions. Le nombre d'entreprises françaises ayant une activité de scierie a diminué de - 4 % en 2015 par rapport à 2014, prolongeant ainsi la tendance observée depuis au moins dix ans.

La consommation de produits techniques en bois est en augmentation malgré la dégradation du marché de la construction. Les produits importés sont prépondérants pour les produits techniques et industriels finis les plus valorisés, notamment les produits de construction collés en structure. Le déficit de la filière forêt-bois s'établit à 5,9 milliards d'euros en 2016 (9,4 milliards d'euros d'exportations et 15,3 milliards d'euros d'importations). Ce déficit s'est dégradé de 3 % en 2016 pour atteindre son plus haut niveau depuis 2012.

Le déficit est dû pour 6 % aux bois ronds et scieries, pour 53 % aux industries de transformation du bois (deuxième transformation et meubles en bois), et pour 38 % aux industries de la pâte à papier et du papier.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'ils ont récemment rendu un rapport sur cette filière, ses atouts, ses difficultés et les réformes qu'il convient de mettre en oeuvre5(*). Si les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics vont dans le bon sens, les préconisations qui y sont présentées restent entièrement d'actualité et doivent faire l'objet de réflexions et d'actions. Cela est d'autant plus prégnant et dommageable que le Gouvernement, par le truchement du questionnaire budgétaire, a indiqué assez clairement un certain manque d'intérêt qu'il accorde aux rapports d'information de vos rapporteurs spéciaux, ce qui n'est pas sans conduire à s'interroger, ne serait-ce que sur le plan institutionnel. Il convient, en particulier, de privilégier davantage le soutien à l'innovation et à la stratégie de montée en gamme dans le domaine du bois, ce qui devrait dégager des perspectives économiques nouvelles pour la filière forêt-bois française, qui souffre d'une concurrence importante à l'international. Tout en rappelant la nécessité de transformer nos ressources brutes sur le territoire, qui doit guider une politique de renforcement de tous les maillons de la chaîne, on peut s'interroger sur la pérennité de certaines mesures réglementaires allant dans ce sens.

S'agissant du financement de l'ONF par l'État, il s'élève à 182,4 millions d'euros, dont 175,2 millions d'euros financés par le programme 149, dotations stables par rapport au niveau de l'an dernier et, ainsi, en léger déclin en valeur réelle.

Comme l'an dernier, sa contribution se décompose en un versement compensateur, stable à 140,4 millions d'euros, une subvention d'équilibre de 12,5 millions d'euros et un financement de ses missions d'intérêt général de 22,3 millions d'euros.

La situation de l'ONF avait inspiré de très fortes inquiétudes au point que la pérennité de l'établissement avait pu être mise en doute. Le redressement de ces dernières années est, par conséquent, bienvenu.

Depuis quelques années, la forte réduction de la part des charges de l'ONF couverte par ses ventes de bois se modère un peu. Celles-ci représentaient entre 70 % et 80 % de ses recettes dans les années 1980 contre moins d'un tiers désormais. Néanmoins, l'ONF, qui avait dégagé au titre de ses ventes de bois un chiffre d'affaires record de 270 millions d'euros en 2014, continue de bénéficier d'un cours du bois plutôt favorable. Même si le chiffre d'affaires apporté par les ventes de bois a été un peu décevant en 2016 (258,3 millions d'euros contre 278,8 millions d'euros attendus), les prévisions pour 2017 demeurent plutôt bonnes à 268 millions d'euros.

Comme indiqué, cette évolution traduit le redressement du cours du bois, qui demeure une variable évolutive et dont l'impact sur d'autres acteurs de la filière n'est pas également favorable. Il convient donc de réaliser de nouveaux efforts pour maîtriser les charges d'exploitation de l'ONF et augmenter sa production de bois enrichie en produits de qualité.

La nouvelle dégradation du fonds de roulement de l'établissement (22,1 millions d'euros en 2017 après 42,4 millions d'euros en 2016) sollicité pour financer les investissements de l'établissement (102,1 millions d'euros) et, en particulier, les travaux forestiers en forêt domaniale (53,2 millions d'euros) illustre un problème de capacité de financement sur lequel vient buter l'amélioration du patrimoine forestier du pays.

Ces améliorations sont souhaitées par la tutelle qui, à l'issue de la renégociation anticipée du contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'ONF pour 2016-2020, a conclu avec l'établissement un nouveau contrat d'objectifs et de performance le 7 mars 2016, auquel s'est jointe la fédération nationale des communes forestières.

On rappelle que le nouveau COP de l'ONF s'articule autour des six axes suivants :


· accroître la mobilisation du bois au bénéfice de la filière et de l'emploi ;


· relever le défi du changement climatique et de la préservation de la biodiversité ;


· mieux répondre aux attentes spécifiques de l'État et des citoyens ;


· adapter la gestion de l'ONF aux spécificités des départements d'outre-mer ;


· stabiliser les effectifs et accompagner les évolutions de l'établissement par une gestion dynamique des ressources humaines ;


· améliorer la durabilité du modèle ONF et consolider son équilibre financier.

Le précédent COP avait fixé à l'ONF des objectifs en termes de mobilisation de la ressource bois de 6,8 millions de mètres cube par an en forêt domaniale et de 9,3 millions dans les forêts des collectivités. Le nouveau COP a un peu réduit ces objectifs qui passent à 6,5 millions de mètres cube et 8,5 millions de mètres cube respectivement, soit, au total, 15 millions de mètres cube de bois, contre 13 millions de mètres cube actuellement.

Ces objectifs, qui supposent une augmentation des volumes mobilisés de 2 millions de mètres cube, doivent être appréciés au regard de la part trop modeste prise par l'ONF dans la récolte de bois (la récolte de bois commercialisée s'est élevée à 37,9 millions de mètres cube en 2015).

Ils doivent également être resitués dans un contexte marqué par l'actualité d'une série de programmations à long terme concernant plus ou moins directement la ressource forestière. Il en ressort que la contribution de l'ONF apparaît trop modeste.

On doit, en effet, considérer le « Programme national de la forêt et du bois » (PNFB), publié en février 2017, qui définit les orientations de la politique forestière pour les dix prochaines années (2016-2026). Il fixe un objectif de mobilisation supplémentaire de 12 millions de mètres-cube en dix ans.

Cette cible doit elle-même être mise en perspective avec le rôle assigné au bois dans la loi de transition énergétique et dans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

Les objectifs retenus dans la PPE (arrêté du 24 avril 2016 relatif aux objectifs de développement des énergies renouvelables) concernant la biomasse forestière sont les suivants :

- pour la cogénération, des capacités installées de 540 MW en 2018, et de 790 MW en 2023 (option basse) à 1040 MW (option haute) (340 MW installés au 31 décembre 2014) ;

- pour la production de chaleur à partir de biomasse, une production additionnelle de 12 Mtep en 2018, et de 13 Mtep (bas) à 14 Mtep (haut) en 2023 (production de 10,7 Mtep au 31 décembre 2013).

Ils correspondent approximativement à une demande additionnelle de 1,7 Mtep en 2018, et de 3,0 Mtep (bas) à 4,3 Mtep (haut) en 2023.

Si la totalité de cette demande additionnelle était satisfaite par du bois énergie, cela représenterait entre 13 et 19 millions de mètres cube en 2023.

Dans ces conditions, en supposant une progression linéaire de la mobilisation additionnelle sur les dix ans, la ressource forestière supplémentaire couvrirait environ 40 % des besoins de biomasse supplémentaires liés à la PPE en 2018, et 60 % pour 2023 si l'option basse était retenue, et 40 % si l'option haute était retenue. C'est dire qu'au-delà de l'intensification de la mobilisation forestière, un effort de reboisement raisonné doit être entrepris.

Les besoins restants devraient alors être couverts par d'autres types de biomasse : bois en fin de vie, déchets verts urbains, arbres hors forêt (haies, alignement des routes), résidus de culture (paille, rafle...), cultures énergétiques dédiées (taillis à courte rotation, miscanthus...), cultures intermédiaires à vocation énergétique (CIVE), déchets des industries agro-alimentaires (mélasse, issus de silo...).

Mais il est à redouter que des importations soient également appelées à contribuer à l'atteinte des objectifs.

Ces inquiétudes semblent prises en compte dans la Stratégie nationale de mobilisation de la biomasse (SNMB). Elle présente des recommandations complémentaires à celles du PNFB afin de faciliter l'atteinte des objectifs de mobilisation de biomasse tout en garantissant leur durabilité.

À ce stade, il convient de rappeler que l'ambition de doter le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) d'une capacité de mobilisation de ressources équivalentes à 100 millions d'euros pour financer des interventions de développement et d'accompagnement de l'investissement dans les filières amont et aval, et qui était déjà peu doté, ne doit pas être perdue de vue. Les difficultés de fonctionnement du marché carbone tendent à compliquer l'atteinte de ce projet.

Sans la mise en place de financements innovants, l'amélioration des connaissances sur les quantités de biomasse disponible, les plateformes de valorisation et stockage ou la contractualisation, il sera très difficile d'atteindre les objectifs fixés qui, de toute façon sont conditionnés en pratique à une dynamisation progressive de la gestion forestière pour favoriser au moins la première transformation du bois sur le territoire national et y conserver l'usage des produits connexes de scierie, pour la trituration et l'énergie.

En toute hypothèse, il conviendrait que l'ONF puisse développer davantage sa contribution à la mobilisation de la ressource qu'il n'est prévu dans le COP. Il convient alors de s'interroger sur la cohérence entre cet impératif et les moyens prévus à ce jour, soit des effectifs sous plafond inchangés. Le COP prévoit néanmoins une augmentation des effectifs hors plafond dans le cadre de l'essor donné à l'apprentissage. Il n'est pas sûr que cette orientation soit réellement durable dans la mesure où les apprentis embauchés par l'ONF n'ont pas vocation à le demeurer et peuvent éprouver quelques difficultés à trouver d'autres débouchés qu'au sein de l'établissement. Il est vrai qu'ils peuvent constituer un vivier pour les recrutements nécessités par les départs en retraite. Néanmoins, votre rapporteur spécial Yannick Botrel réitère son scepticisme face à une gestion des ressources humaines qui compterait sur le remplacement des départs de fonctionnaires et de salariés en retraite par des emplois aidés et des apprentis.

Quant aux voies alternatives, on rappelle que l'ONF est un établissement public industriel et commercial qui, quoique chargé de la mise en oeuvre du régime forestier, doit pouvoir faire le départ entre ses missions de police et ses activités d'exploitation, tout en préservant les équilibres d'une gestion de ses ressources humaines qui, pour tirer parti des possibilités de la législation du travail, doit demeurer attentive à préserver l'engagement professionnel de ses agents.


* 5 En application de l'article 58-2° de la LOLF, la commission des finances a confié à la Cour des comptes une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois, qui a conduit à la remise d'un rapport « Faire de la filière forêt-bois un atout pour la France », n° 382 (2014-2015).