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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
À L'ACTION PUBLIQUE ET AU JUGEMENT

Section 1
Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites et aux poursuites
Sous-section 1
Dispositions clarifiant et étendant la procédure de l'amende forfaitaire
Article 37
(art. L. 3353-3 et L. 3421-1 du code de la santé publique ;
art. L. 3315-5 du code des transports ; art. 495-17, 495-17-1 [nouveau],
495-23 [abrogé] 768, 768-1, 769, 775 du code de procédure pénale ;
art. L. 121-5 et L. 325-1-2 du code de la route)
Extension du champ d'application de l'amende forfaitaire délictuelle

L'article 37 du projet de loi vise à étendre le champ d'application de l'amende forfaitaire à trois délits, dont le délit d'usage illicite de stupéfiants.

1. La procédure de l'amende forfaitaire délictuelle : une procédure récente, non entrée en vigueur à ce jour

Si la procédure de l'amende forfaitaire est une procédure ancienne en matière contraventionnelle320(*), elle a été introduite très récemment en matière délictuelle, par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, pour les délits de conduite sans permis et de conduite sans assurance.

Comme en matière contraventionnelle321(*), cette procédure permet de sanctionner rapidement la personne en faute qui doit s'acquitter dans un délai maximal de 45 jours322(*) d'une amende forfaitaire dont le montant est fixé par la loi. Le paiement de l'amende forfaitaire éteint l'action publique.

Cette procédure simplifiée vise un meilleur recouvrement des amendes et ne recourt au juge qu'en cas de contestation.

Cette procédure n'est qu'une faculté. Elle ne peut pas s'appliquer en cas de récidive légale, lorsque le délit est commis par un mineur ou si, en cas de concours d'infractions, l'une d'entre elles ne peut donner lieu à une amende forfaitaire.

En cas de circonstances particulières qui peuvent justifier des réquisitions à des fins d'emprisonnement par exemple, le ministère public conserve la possibilité de poursuivre l'infraction devant le tribunal correctionnel.

Si la plupart des décrets d'application ont été publiés323(*), cette procédure n'est toujours pas entrée en vigueur au 3 octobre 2018, principalement en raison de certains obstacles techniques, notamment informatiques324(*). Aucune évaluation du dispositif n'a donc pu être réalisée à ce jour.

Il ressort des mesures d'application réglementaires pour les délits de conduite sans permis ou sans assurance que le choix a été fait d'une procédure dématérialisée en deux temps :

- la constatation du délit par le service verbalisateur qui dresse un procès-verbal électronique ;

- l'envoi d'un avis d'infraction, d'une notice de paiement et d'un formulaire de requête en exonération envoyé au domicile de l'intéressé.

2. L'article 37 du projet de loi : l'extension de la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle à trois nouveaux délits

Dans ce contexte de retard dans la mise en oeuvre de la procédure de l'amende forfaitaire aux délits prévus par la loi du 18 novembre 2016, le projet de loi prévoit l'extension du champ d'application de cette procédure à trois nouveaux délits :

- le délit de vente d'alcool à un mineur et d'offre à titre gratuit à des mineurs de moins de 16 ans de boissons alcooliques à consommer sur place ou à emporter (article L. 3353-3 du code de la santé publique) ;

- le délit d'usage illicite de stupéfiants (article L. 3421-1 du code de la santé publique) ;

- le délit de transport routier en violation des règles relatives au chronotachygraphe (article L. 3315-5 du code des transports).

Selon le Gouvernement, l'application de cette procédure à ces délits permettrait d'alléger l'activité des juridictions tout en permettant une réponse plus systématique et plus dissuasive.

Par ailleurs, l'article 37 tend à :

- abroger l'article 495-23 du code de procédure pénale qui visait à « assimiler » le paiement de l'amende à une condamnation définitive pour l'application des règles sur la récidive ;

- inscrire325(*) au casier judiciaire les informations relatives au paiement des amendes forfaitaires ou à l'émission du titre exécutoire des amendes forfaitaires majorées non susceptibles de réclamation, pour les délits et pour les contraventions de la cinquième classe, aux fins d'informer les juridictions ;

- permettre les mesures administratives de rétention et de suspension du permis de conduire, même en cas de recours à l'amende forfaitaire. En revanche, en cas de recours à l'amende forfaitaire délictuelle, le préfet ne pourrait plus autoriser l'immobilisation du véhicule en vue de sa confiscation.

Possibilités d'application de la procédure de l'amende forfaitaire
(Dispositions du projet de loi)

Délit

Peine actuellement encourue

Dispositions du projet de loi

Amende forfaitaire

Montant minoré

Montant majoré

Vente, dans les débits de boissons et tous commerces ou lieux publics
Offre à titre gratuit à des mineurs de moins de seize ans
des boissons alcooliques
à consommer sur place
ou à emporter

3 750 € d'amende

300 €

250 €

600 €

Usage illicite de l'une
des substances ou plantes classées comme stupéfiants

Un an d'emprisonnement
et 3 750 € d'amende

300 €

250 €

600 €

Transport routier avec une carte de conducteur non conforme
ou n'appartenant pas
au conducteur l'utilisant,
ou sans carte insérée dans le chronotachygraphe du véhicule

Six mois d'emprisonnement
et 3 750 € d'amende

800 €

640 €

1 600 €

· Le délit de vente d'alcool à un mineur et d'offre à titre gratuit à des mineurs de moins de 16 ans de boissons alcooliques à consommer sur place ou à emporter (article L. 3353-3 du code de la santé publique) ; le délit de se livrer à un transport routier avec une carte de conducteur non conforme ou n'appartenant pas au conducteur l'utilisant, ou sans carte insérée dans le chronotachygraphe du véhicule (article L. 3315-5 du code des transports)

Le projet de loi vise à appliquer la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle à ces délits sans que la nécessité d'une évolution de la législation soit détaillée dans l'étude d'impact : ces infractions ne sont même pas mentionnées dans les options possibles ou le dispositif retenu326(*). Seule la forfaitisation du délit d'usage de stupéfiants semble avoir été réellement envisagée.

Au regard du très faible nombre de condamnations (15 en tant qu'infractions principales en 2016 pour l'infraction de vente d'alcool à un mineur et une centaine pour l'infraction mentionnée à l'article L. 3315-5 du code des transports), il est possible de s'interroger sur la pertinence et l'objectif recherché par l'application de la procédure de l'amende forfaitaire à ces infractions.

« Infractions de profit », elles pourraient désormais être sanctionnées, même en état de récidive, très rapidement par une amende d'un montant inférieur quoique comparable aux amendes prononcées par les juridictions.

Condamnations et peines prononcées
pour les infractions prévues à l'article L. 3353-3 du code de la santé publique

Année

Conda. (infraction principale)

Ensemble des amendes

Dont amende ferme

Montant moyen de l'ensemble des amendes fermes

Contrainte pénale

Mesures de substitution

Mesures et sanctions éducatives

Dispense de peine

2012

50

49

45

590 €

0

1

0

0

2013

42

40

34

654 €

0

1

0

1

2014

33

32

27

530 €

0

0

0

1

2015

24

23

19

503 €

0

0

0

1

2016

15

15

15

623 €

0

0

0

0

Condamnations et peines prononcées
pour les infractions prévues à l'article L. 3315-1 du code des transports

Année

Conda. (infraction principale)

Emp.

Ensemble des amendes

Dont amende ferme

Montant moyen de l'ensemble des amendes fermes

Contrainte pénale

Mesures de substitution

Mesures et sanctions éducatives

Dispense de peine

2012

87

0

159

158

990 €

0

0

0

0

2013

99

0

150

149

1 068 €

0

0

0

0

2014

130

2

198

196

980 €

0

0

0

1

2015

103

0

168

168

1 059 €

0

0

0

0

2016

102

0

168

168

1 095 €

0

0

0

1

Source pour les deux tableaux : exploitation statistique de Cassiopée par le secrétariat général
du ministère de la justice (sous-direction de la statistique et des études)
et la direction des affaires criminelles et des grâces (pôle d'évaluation des politiques pénales)

· Le délit d'usage illicite de stupéfiants

Actuellement, l'infraction d'usage illicite de stupéfiants fait l'objet d'un taux de réponse pénale très élevé (98,40 % en 2017).

La majorité de la réponse pénale (54,30 % en 2017) est constituée par des alternatives aux poursuites : des rappels à la loi, l'orientation vers une structure sanitaire et sociale, les stages de sensibilisation aux dangers de l'usage de stupéfiants, les mesures d'injonctions thérapeutiques ou des mesures de composition pénale.

La très grande majorité des poursuites (45,7 % des affaires poursuivables), réservées en pratique aux faits d'usage de stupéfiants commis en état de récidive légale ou connexes à d'autres infractions, s'opèrent d'ores et déjà avec une procédure simplifiée :

- les ordonnances pénales (48,9 % des 53 424 affaires ayant donné lieu à poursuites en 2017) ;

- les comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité (18,7 % des poursuites en 2017).

Structure des orientations des auteurs dans les affaires d'usage de stupéfiants

 

2013

2014

2015

2016

2017

Affaires nouvelles

126 438

139 000

133 879

140 462

137 160

Affaires orientées

106 023

116 741

113 190

123 617

122 600

Affaires non poursuivables

3 190

3 432

3 629

4 254

3 822

Affaires poursuivables

102 833

113 309

109 561

119 363

118 778

Classement sans suite pour inopportunité

1 664

1 836

1 956

2 602

1 953

Réponse pénale

101 169

111 473

107 605

116 761

116 825

Taux de réponse pénale

98,40 %

98,40 %

98,20 %

97,80 %

98,40 %

Procédures alternatives aux poursuites

61 590

69 176

63 267

69 199

63 401

Taux de procédures alternatives

60,90 %

62,10 %

58,80 %

59,30 %

54,30 %

dt rappel à la loi / avertissement

38 390

45 815

40 540

44 984

40 796

dt orientation structure sanitaire, sociale ou professionnelle sur demande du parquet

9 984

9 913

9 448

10 309

9 702

dt composition pénale

8 095

7 963

8 312

8 854

8 568

dt injonction thérapeutique

2 245

2 034

1 655

1 328

1 389

Poursuites

39 579

42 297

44 338

47 562

53 424

Taux de poursuites

39,10 %

37,90 %

41,20 %

40,70 %

45,70 %

dont saisines du JI

875

690

690

718

634

dont poursuites correctionnelles

35 290

37 867

40 077

42 897

48 668

-Ordonnances pénales

17 424

19 425

20 770

22 306

26 107

-CRPC

6 516

7 483

8 124

8 708

9 995

-COPJ

8 788

8 729

8 745

8 951

8 829

-Comparutions immédiates

1 305

1 245

1 345

1 848

2 514

-CPPV

383

395

458

427

640

-Citations directes

874

590

635

657

583

Compositions pénales prononcées pour usage de stupéfiants

Année

Compositions pénales

Ensemble des amendes

Montant moyen de l'ensemble des amendes fermes

Mesures de substitution

2012

8 041

3 636

210 €

4 406

2013

7 938

3 233

214 €

4 707

2014

7 512

2 918

203 €

4 594

2015

8 131

3 164

211 €

4 967

2016

8 163

3 315

220 €

4 848

Source pour les deux tableaux : exploitation statistique de Cassiopée par le secrétariat général du ministère de la justice (sous-direction de la statistique et des études)
et direction des affaires criminelles et des grâces (pôle d'évaluation des politiques pénales)

3. La position de votre commission

Selon les conclusions du chantier de la justice sur l'amélioration et la simplification de la procédure pénale, si les services de police et de gendarmerie considéraient favorablement l'amende forfaitaire, les magistrats apparaissaient très réservés à l'égard de cette extension. Source d'harmonisation de la sanction dans le contentieux de masse pour les uns, risque d'enquêtes minimales pour d'autres, l'extension de cette procédure peut conduire à une politique d'action publique incertaine, un renoncement au principe de l'individualisation de la peine, voire une multiplication des recours contre l'amende forfaitaire.

Aussi le rapport appelait-il à une application prioritaire de cette procédure au domaine contraventionnel avec un contrôle des procureurs de la République en amont de la verbalisation afin que les magistrats décident du contenu des enquêtes, des seuils, des conditions juridiques à réunir pour prononcer l'amende forfaitaire. La forfaitisation était présentée comme peu adaptée à l'usage de stupéfiants, dans la mesure où ce délit relève d'une politique judiciaire et d'une politique de la santé publique.

Nombre de magistrats entendus par vos rapporteurs ont exprimé leur crainte de ne plus pouvoir contraindre les consommateurs réguliers de produits stupéfiants à s'inscrire dans une démarche de soin et donc que cette disposition soit contre-productive en matière de santé publique.

Vos rapporteurs observent que l'amende forfaitaire délictuelle est susceptible d'apporter une réponse pénale rapide et systématique dans certains contentieux de masse et soulignent que les magistrats pourront toujours imposer aux consommateurs de stupéfiants un stage de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits stupéfiants et que le recours à l'amende forfaitaire n'est pas obligatoire.

Aux fins de clarification, votre commission a adopté un amendement COM-210 de ses rapporteurs visant à rappeler que seul le ministère public, qui dirige l'action publique, dispose de l'opportunité de recourir ou non à la procédure simplifiée de l'amende forfaitaire : dès lors, il appartient au procureur de choisir soit une procédure alternative aux poursuites, soit le recours à l'amende forfaitaire délictuelle.

Par le même amendement, ils ont également entendu généraliser la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle à l'ensemble des délits punis d'une peine d'amende et prévus par le code pénal327(*). Sauf disposition spécifique contraire, l'action publique pourrait être éteinte par le versement d'une amende forfaitaire d'un montant de 300 €, aux montants minorés et majorés respectivement fixés à 250 € et 600 €.

L'article 37 vise à abroger l'article 495-23 du code de procédure pénale, qui prévoit, en principe, l'assimilation du paiement de l'amende à une « condamnation définitive pour l'application des règles sur la récidive », mais dont l'interprétation et la portée pratique sont controversées. Approuvant cette abrogation, vos rapporteurs partagent l'analyse du Conseil d'État selon laquelle il semble difficilement concevable qu'une procédure transactionnelle, à l'instar de la procédure de composition pénale, puisse valoir premier terme de la récidive.

Vos rapporteurs approuvent également l'inscription des amendes forfaitaires au bulletin n° 1 du casier judiciaire : une telle mesure est de nature à compléter l'information des juridictions sur les antécédents judiciaires d'une personne. Cela correspond par ailleurs en partie à la proposition n° 17 formulée par le rapport de la mission d'information de votre commission sur la nature des peines, leur efficacité et leur mise en oeuvre.

En revanche, les conséquences sur les applicatifs informatiques de cette mesure ne doivent pas être sous-estimées : des développements concernant le casier judiciaire mais également les logiciels de rédaction des procédures pénales de la police et de la gendarmerie devront être prévus, notamment afin d'alimenter le traitement des antécédents judiciaires. L'étude d'impact envisage entre 18 et 24 mois de développements informatiques. Lors d'une visite à Nantes, au sein du service du casier judiciaire national, vos rapporteurs ont pu constater l'ampleur d'un tel chantier numérique.

En conséquence, vos rapporteurs ont souhaité reporter l'entrée en vigueur des dispositions prévoyant l'inscription au casier judiciaire des amendes forfaitaires au 1er janvier 2020 : ces dispositions figurent à l'article 56 qui centralise l'ensemble des reports d'entrée en vigueur.

Outre un amendement COM-215, votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié.

Sous-section 2
Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites,
à la composition pénale et à la comparution
sur reconnaissance préalable de culpabilité
Article 38
(art 41-1, 41-1-1 [abrogé], 41-2, 41-3-1 [nouveau], 495-8 et 495-11 [nouveaux]
du code de procédure pénale)
Dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

L'article 38 du projet de loi comporte diverses dispositions relatives aux alternatives aux poursuites, à la composition pénale et à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

1. Les alternatives aux poursuites : introduction d'une interdiction de paraître

L'article 41-1 du code de procédure pénale énumère une série de mesures alternatives aux poursuites qui peuvent être décidées par le procureur lorsqu'elles lui paraissent de nature à assurer la réparation du dommage causé à la victime, mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou contribuer au reclassement de l'auteur des faits.

Parmi ces mesures, on peut citer, notamment, le rappel à la loi, l'orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle, l'accomplissement d'un stage, la réparation du dommage causé à la victime, ou encore l'obligation de résider hors du domicile conjugal.

Le 1° de l'article 38 du projet de loi propose de compléter cette liste en donnant la possibilité au procureur de demander à l'auteur des faits de ne pas paraître, pour une durée qui ne saurait excéder six mois, dans un ou plusieurs lieux déterminés dans lesquels l'infraction a été commise ou dans lesquels réside la victime.

En cas de non-exécution de la mesure, le procureur pourrait, conformément aux règles de droit commun, mettre en oeuvre une composition pénale ou engager des poursuites.

2. Suppression de la transaction pénale

Le de l'article 38 propose d'abroger l'article 41-1-1 du code de procédure pénale, relatif à la transaction pénale.

La transaction pénale permet à un officier de police judiciaire, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement et sur autorisation du procureur de la République, de transiger avec les personnes physiques et les personnes morales sur la poursuite :

- des contraventions prévues par le code pénal (à l'exception des contraventions des quatre premières classes pour lesquelles l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire en application de l'article 529 du même code) ;

- des délits prévus par le code pénal et punis d'une peine d'amende ou d'un an d'emprisonnement au plus, à l'exception du délit d'outrage ;

- du délit de vol lorsque la valeur de la chose volée est inférieure ou égale à 300 euros ;

- du délit d'usage de stupéfiants ;

- de certains délits spéciaux.

L'officier de police judiciaire peut soumettre l'auteur de l'infraction, compte tenu de ses ressources et de ses charges, à l'obligation de consigner une somme d'argent, en vue de garantir le paiement d'une amende ne pouvant excéder le tiers du montant de l'amende encourue, outre une obligation éventuelle de réparer le dommage.

La transaction pénale est homologuée par un juge, après audition éventuelle de la personne assistée, le cas échéant, par son avocat.

L'action publique est éteinte lorsque l'auteur de l'infraction a exécuté, dans les délais impartis, l'intégralité des obligations résultant de l'acceptation de la transaction. En cas de non-exécution de l'intégralité des obligations dans les délais impartis ou de refus d'homologation, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en oeuvre des alternatives aux poursuites, une composition pénale ou engage des poursuites.

L'étude d'impact annexée au projet de loi indique que la transaction pénale se confond en grande partie avec la composition pénale et qu'elle n'est en outre que très peu utilisée. C'est pourquoi le Gouvernement propose cette mesure de simplification consistant à supprimer purement et simplement cette procédure.

3. Mesures tendant à favoriser le recours à la composition pénale

Le 3° de l'article 38 tend à modifier l'article 41-2 du code de procédure pénale, relatif à la composition pénale.

On rappelle que la procédure de composition pénale permet au procureur de la République, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de proposer une sanction pénale, directement ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée, à celui qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, ainsi que, le cas échéant, d'une ou plusieurs contraventions connexes. La procédure de composition pénale est également applicable aux contraventions, avec des sanctions adaptées, en application de l'article 41-3 du code de procédure pénale.

Lorsque la victime est identifiée, et sauf si l'auteur des faits justifie de la réparation du préjudice causé, le procureur de la République doit également proposer à ce dernier de réparer les dommages causés par l'infraction.

L'article 41-2 liste dix-huit mesures de composition pénale, parmi lesquelles figurent, notamment, le versement d'une amende, la réalisation de différents stages, l'interdiction de paraître dans le ou les lieux dans lesquels l'infraction a été commise, à l'exception des lieux dans lesquels la personne réside habituellement, la réalisation d'un travail non rémunéré ou encore l'injonction thérapeutique.

Lorsque l'auteur des faits donne son accord aux mesures proposées, le procureur de la République saisit, par requête, le président du tribunal aux fins de validation de la composition pénale. Le président du tribunal peut procéder à l'audition de l'auteur des faits et de la victime, assistés, le cas échéant, de leur avocat.

Si le président du tribunal rend une ordonnance validant la composition, les mesures décidées sont mises à exécution. Dans le cas contraire, la proposition devient caduque.

Si la personne n'accepte pas la composition pénale ou si, après avoir donné son accord, elle n'exécute pas intégralement les mesures décidées, le procureur de la République doit, sauf élément nouveau, mettre en oeuvre l'action publique.

L'exécution de la composition pénale éteint l'action publique. Les compositions pénales exécutées sont inscrites au bulletin n° 1 du casier judiciaire.

À la différence de la transaction pénale, la composition pénale est fréquemment utilisée par les juridictions : chaque année, environ 70 000 affaires sont classées à la suite du succès d'une composition pénale (67 998 exactement en 2016).

Le Gouvernement souhaite favoriser le développement de cette procédure qui présente l'avantage d'alléger les audiences des tribunaux correctionnels.

Dans ce but, le projet de loi prévoit de ne plus réserver le recours à la composition pénale aux délits punis d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans ; une composition pénale pourrait ainsi être proposée pour tous les délits, quel que soit le quantum de la peine encourue.

Pour alléger la charge pesant sur les magistrats du siège, le texte propose également d'introduire une dérogation à l'obligation de demander la validation du président du tribunal. Cette dérogation serait soumise à deux conditions :

- d'abord, la composition devrait porter sur un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à trois ans ;

- ensuite, la sanction devrait consister soit en une amende de composition, soit en une mesure de confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en était le produit, à condition que le montant de l'amende ou la valeur de la chose n'excède pas 3 000 euros.

Dans ces hypothèses, il n'y aurait donc plus de contrôle par un magistrat du siège de l'accord conclu entre le parquet et l'auteur des faits.

Le projet de loi propose ensuite de modifier la rédaction du 9° de l'article 41-2 du code de procédure pénale. Comme cela a été indiqué, figure parmi les mesures de composition pénale l'interdiction de paraître dans le ou les lieux dans lesquels l'infraction a été commise, à l'exception des lieux dans lesquels la personne réside habituellement. La nouvelle rédaction viserait désormais l'obligation de ne pas paraître, pour une durée qui ne saurait excéder six mois, dans un ou plusieurs lieux déterminés dans lesquels l'infraction a été commise ou dans lesquels réside la victime, soit la même rédaction qu'à l'article 41-1 relatif aux alternatives aux poursuites.

Outre l'intérêt d'une harmonisation, cette nouvelle rédaction présente l'avantage de mettre l'accent sur la victime, puisque ce sont les lieux où elle réside qui sont visés, plutôt que sur l'auteur des faits.

Enfin, il est proposé de modifier le vingt-huitième alinéa de l'article 41-2, qui concerne les droits de la victime. Dans sa rédaction actuelle, cet alinéa prévoit que la composition pénale ne fait pas échec au droit de la partie civile de délivrer citation directe devant le tribunal correctionnel afin que le tribunal statue sur ses intérêts civils. Cette procédure de citation directe, complexe à mettre en oeuvre, serait remplacée par la faculté offerte à la victime de demander au procureur de citer l'auteur des faits à une audience devant le tribunal, afin qu'elle puisse se constituer partie civile. Le procureur aurait, de plus, l'obligation d'informer la victime de ses droits et de la date de l'audience.

4. Extension de la composition pénale aux personnes morales

Toujours pour encourager le recours à la composition pénale, le  de l'article 38 du projet de loi propose de l'étendre aux personnes morales. À cette fin, un nouvel article 41-3-1 serait introduit dans le code de procédure pénale, prévoyant que :

- les dispositions des articles 41-2 et 41-3 dudit code seraient applicables aux personnes morales en ce qu'elles prévoient une peine d'amende et l'indemnisation de la victime ;

- il appartiendrait au représentant légal de la personne morale, ou à toute personne bénéficiant, conformément à la loi ou à ses statuts, d'une délégation de pouvoir à cet effet, de reconnaître la responsabilité pénale de la personne morale pour les faits qui lui sont reprochés.

Le montant de l'amende de composition pouvant être proposé serait égal au quintuple de l'amende encourue par les personnes physiques. Cette disposition est cohérente avec l'article 131-38 du code pénal qui prévoit que le taux maximum de l'amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques.

5. Mesures tendant à favoriser le recours à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

La CRPC a déjà été brièvement évoquée dans le commentaire de l'article 36 du projet de loi. Il peut néanmoins être utile de décrire ici plus en détail le contenu de cette procédure avant de présenter les modifications envisagées au de l'article 38 du projet de loi.

Régie par les articles 495-7 et suivants du code de procédure pénale, la CRPC permet d'apporter une réponse pénale plus rapide pour certaines infractions reconnues par leur auteur.

La CRPC est applicable à une personne majeure qui reconnaît avoir commis un délit (à l'exclusion donc des crimes et des contraventions), à l'exception toutefois des délits d'homicide involontaire, des délits d'atteinte à l'intégrité des personnes et d'agressions sexuelles punis par une peine de prison d'une durée supérieure à cinq ans, des délits politiques, des délits de presse et des délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale.

La procédure se déroule en deux phases : une phase de proposition et une phase d'homologation.

· La phase de proposition

Au vu des faits et après enquête, si le procureur estime qu'une CRPC est préférable à un procès, il convoque la personne poursuivie. Cette dernière doit être obligatoirement assistée de son avocat.

Le procureur de la République propose à la personne poursuivie d'exécuter une ou plusieurs peines si elle reconnaît les faits. Il peut s'agir d'une peine d'amende et d'une peine de prison, dont la durée ne peut être supérieure à un an ni excéder la moitié de la peine encourue. Le procureur peut également proposer à la personne poursuivie d'exécuter une peine complémentaire encourue pour cette infraction.

Ces peines peuvent être assorties d'un sursis. Si le procureur propose une peine de prison ferme, il doit préciser si la peine sera immédiatement exécutée ou si elle pourra être aménagée. Dans cette deuxième hypothèse, il revient au juge de l'application des peines de déterminer les modalités d'exécution (bracelet électronique, semi-liberté, etc.).

La personne poursuivie peut s'entretenir librement avec son avocat avant de faire connaître sa décision.

Elle peut accepter la proposition présentée par le procureur, la refuser ou demander un délai de réflexion de dix jours francs maximum.

Si un délai de réflexion est demandé, le procureur peut décider de saisir le juge des libertés et de la détention pour qu'il ordonne un placement sous contrôle judiciaire, un placement sous bracelet électronique ou un placement en détention provisoire. Une telle détention est possible uniquement si l'une des peines proposées est égale ou supérieure à deux mois d'emprisonnement ferme et à condition que le procureur ait demandé sa mise à exécution immédiate.

Si la proposition est acceptée, le procureur saisit le président du tribunal correctionnel en vue d'une audience d'homologation. Dans le cas contraire, le procureur doit saisir le tribunal correctionnel pour que le procès puisse se tenir selon la procédure ordinaire.

· L'audience d'homologation

L'auteur des faits et son avocat sont entendus par le président du tribunal ou un magistrat qu'il délègue à cette fin.

Le juge peut décider d'homologuer (c'est-à-dire valider) ou refuser la proposition du procureur. Il ne peut ni la modifier, ni la compléter. L'audience est publique. L'audience et la décision du président doivent avoir lieu le même jour.

Le juge rend une ordonnance d'homologation. C'est le document qui valide l'accord passé avec le procureur. Il a la même valeur qu'un jugement classique.

L'ordonnance doit être notifiée à l'intéressé qui dispose alors d'un délai de dix jours francs pour faire appel. La cour d'appel ne peut pas prononcer une peine plus sévère que celle homologuée lors de l'audience d'homologation.

Si le juge refuse l'homologation, le procureur de la République doit saisir le tribunal correctionnel pour qu'un procès se tienne suivant la procédure de droit commun.

Il est à noter que la mise en oeuvre d'une CRPC n'empêche pas la victime d'obtenir une indemnisation. Obligatoirement informée de cette mise en oeuvre, elle peut se constituer partie civile et demander réparation de son préjudice lors de l'audience d'homologation.

La CRPC a connu un réel succès depuis son adoption en 2004. En 2016, ce sont ainsi 76 000 condamnations qui ont été prononcées selon cette procédure, à comparer à un total de 362 000 condamnations au cours de la même année.

À l'instar de la composition pénale, la CRPC a donc largement contribué à alléger les audiences des tribunaux correctionnels. Le Gouvernement souhaite néanmoins développer encore davantage le recours à cette procédure en supprimant certains des « verrous » qui l'encadrent.

La première mesure envisagée dans ce but consiste à supprimer, à l'article 495-8 du code de procédure pénale, la disposition qui limite le quantum de la peine à un an d'emprisonnement. Une peine plus lourde pourrait donc être proposée, à condition qu'elle ne dépasse pas la moitié de la peine d'emprisonnement encourue. Comme la CRPC ne concerne que les délits, punis au maximum de dix ans d'emprisonnement (hors récidive)328(*), la peine d'emprisonnement proposée dans le cadre de la CRPC pourrait donc atteindre cinq ans au plus. Elle pourrait être plus élevée en cas de récidive, rien ne s'opposant à l'utilisation de la CRPC dans ce cas de figure.

Ensuite, la palette des sanctions serait élargie puisque le procureur pourrait décider que la peine d'emprisonnement proposée révoquerait tels ou tels sursis précédemment accordés.

Afin d'améliorer les chances de succès de la procédure et d'encourager une forme de « négociation » déjà mise en oeuvre avec succès par de nombreux parquets, le texte indiquerait explicitement que le procureur peut, avant de proposer une peine, informer la personne ou son avocat des propositions qu'il envisage de formuler. L'objectif est qu'un dialogue s'engage avant que le procureur propose officiellement une peine et qu'ainsi un plus grand nombre de CRPC soient acceptées.

Le de l'article 38 du projet de loi propose une dernière mesure relative à la CRPC tendant à mieux définir en quoi consiste le contrôle du juge au stade de l'homologation.

Un nouvel article 495-11-1 serait ainsi inséré dans le code de procédure pénale pour préciser que le juge peut refuser l'homologation :

- d'une part, s'il estime que la nature des faits, la personnalité de l'intéressé, la situation de la victime ou les intérêts de la société justifient une audience correctionnelle ordinaire ;

- d'autre part, si les déclarations de la victime, invitée à comparaître en même temps que l'auteur des faits, apportent un éclairage nouveau sur les conditions dans lesquelles l'infraction a été commise ou sur la personnalité de son auteur.

On peut considérer que cet article constitue le contrepoint à la proposition de supprimer la limitation à un an d'emprisonnement de la peine encourue dans le cadre d'une CRPC : si le procureur propose d'emprisonner l'auteur des faits pendant trois, quatre ou cinq ans, c'est que les faits commis présentent un certain degré de gravité et il est donc légitime que le juge examine avec attention si une audience correctionnelle ne serait pas plus appropriée en l'espèce.

Naturellement, le magistrat conserverait la possibilité de refuser l'homologation s'il constate que l'une des conditions prévues à l'article 495-11 n'est pas remplie : il lui revient de s'assurer que la personne reconnaît les faits qui lui sont reprochés, qu'elle accepte la peine proposée et que cette peine est justifiée au regard des circonstances et de la personnalité de l'auteur.

6. La position de votre commission

Consciente de l'intérêt de ces différents dispositifs pour réduire l'encombrement des juridictions, votre commission est favorable à la plupart des mesures proposées à cet article. Un grand nombre de petites infractions appellent une réponse pénale sans nécessairement mériter une audience devant le tribunal correctionnel. Il importe que les juridictions, au regard des moyens qui sont les leurs aujourd'hui, puissent se concentrer sur les affaires les plus graves et les plus complexes.

La suppression de la transaction pénale, fort peu utilisée et redondante en pratique avec la composition pénale, constitue une mesure de simplification bienvenue. L'idée d'ouvrir la composition pénale aux personnes morales est une autre mesure intéressante susceptible de favoriser le recours à cette procédure qui a fait ses preuves.

Sur cet ensemble de mesures, votre commission a seulement adopté quatre amendements de ses rapporteurs COM-189, COM-190, COM-191 et COM-193, qui sont des amendements de coordination ou qui visent à corriger des erreurs matérielles.

Si certaines mesures proposées par cet article sont techniques, d'autres posent des questions de principe.

Votre commission s'est ainsi interrogée sur la possibilité d'appliquer une composition pénale sans passer par l'étape de la validation par un juge du siège. Elle a jugé cette disposition était suffisamment bien encadrée pour être acceptée.

En revanche, votre commission a jugé excessive la suppression du plafond d'un an d'emprisonnement concernant la peine pouvant être prononcée dans le cadre d'une CRPC. Une personne pourrait être condamnée à cinq ans d'emprisonnement sans bénéficier d'une audience devant le tribunal correctionnel, ce qui ne paraît pas de nature à garantir convenablement les droits du justiciable. Elle a donc adopté un amendement COM-192 de ses rapporteurs visant à maintenir le plafond aujourd'hui en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 38 ainsi modifié.

Section 2
Dispositions relatives au jugement
Sous-section 1
Dispositions relatives au jugement des délits
Article 39
(art. 388-5, 393, 393-1, 394, 397-1-1 [nouveau] et 397-2
du code de procédure pénale)
Dispositions relatives au tribunal correctionnel

L'article 39 du projet de loi a pour objet de créer une nouvelle procédure de comparution à délai différé, de faciliter le regroupement de plusieurs affaires au cours d'une même audience, de fixer un délai avant une audition devant le président du tribunal correctionnel et d'élargir la possibilité de demander un supplément d'information.

1. Convocation de l'avocat en cas de poursuite par citation directe ou par convocation de justice

Le paragraphe I tend à modifier l'article 388-5 du code de procédure pénale, qui précise les droits des parties et de leurs avocats en cas de poursuite par citation directe ou par convocation en justice.

La citation directe, prévue à l'article 390 du code de procédure pénale, et la convocation en justice, délivrée par un officier ou agent de police judiciaire, prévue à l'article 390-1 du même code, sont deux modalités de saisine du tribunal correctionnel.

Dans le cadre de ces procédures, l'article 388-5 reconnaît aux parties et à leurs avocats le droit de demander au président du tribunal qu'il soit procédé à tout acte qu'ils estiment nécessaire à la manifestation de la vérité.

S'il estime que ces demandes sont justifiées et qu'il est possible de les exécuter avant la date de l'audience, le président peut en ordonner l'exécution. Les procès-verbaux et autres pièces relatant leur exécution sont alors joints au dossier et mis à la disposition des parties ou de leurs avocats. Si le prévenu ou la victime doivent être à nouveau entendus, ils ont le droit d'être assistés lors de leur audition par leur avocat.

Afin que l'avocat ait le temps de consulter le dossier et de préparer l'audition, il est proposé de préciser que l'avocat est convoqué au plus tard cinq jours ouvrables avant la date de l'audition et qu'il a accès au dossier au plus tard quatre jours ouvrables avant cette date.

2. Création d'une procédure de comparution à délai différé

Les paragraphes II, III, V et VII visent à introduire une nouvelle modalité de saisine du tribunal correctionnel, la comparution à délai différé, procédure intermédiaire entre la comparution immédiate et l'ouverture d'une information judiciaire.

La création de cette nouvelle procédure est directement inspirée des conclusions du rapport de MM. Jacques Beaume et Franck Natali sur l'amélioration et la simplification de la procédure pénale, issu des chantiers de la justice. Les auteurs de ce rapport expliquent que « l'expérience des juridictions a montré que, très souvent, certaines enquêtes, dans lesquelles les gardes à vue se terminent par un défèrement, sont ouvertes à l'instruction pour la simple raison qu'une mesure de sûreté329(*) est opportune alors qu'il ne manque, dans le délai de l'enquête initiale, que la réponse à une réquisition, le résultat écrit d'une expertise, un acte médical non terminé, une audition éloignée toujours en cours, en un mot un acte de pur complément à une enquête globalement achevée. Dans ce cas, l'ouverture d'une information occupe du temps d'instruction (déjà compté) sans bénéficier d'une quelconque plus-value de fond autre que d'attendre le versement de la pièce attendue. En outre, cette ouverture déclenche tout le formalisme chronophage de clôture330(*). Il est donc proposé qu'une procédure intermédiaire puisse être créée, sous l'égide du parquet, permettant le complément de procédure assorti du prononcé d'une mesure de sûreté en attendant la comparution devant le tribunal saisi de l'action publique ».

Le dispositif proposé par le projet de loi correspond précisément à ce « cahier des charges ». Le paragraphe VII tend à introduire dans le code de procédure pénale un nouvel article 397-1-1 fixant les contours de cette comparution à délai différé. Cet article 397-1-1 serait composé de sept alinéas.

Le premier alinéa indique dans quelles hypothèses cette procédure pourrait être utilisée. Le procureur de la République pourrait y avoir recours dans les cas prévus par l'article 395 du code de procédure pénale, c'est-à-dire si le maximum de l'emprisonnement prévu par la loi est au moins égal à deux ans sans pouvoir excéder sept ans, et à condition qu'il existe contre la personne des charges suffisantes pour la faire comparaître devant le tribunal correctionnel, sans que l'affaire soit en état d'être jugée selon la procédure de comparution immédiate parce que n'ont pas encore été obtenus les résultats de réquisitions, d'examens techniques ou médicaux déjà sollicités.

Le deuxième alinéa est relatif aux mesures de sûreté pouvant être imposées au prévenu. Il prévoit que le prévenu est présenté devant le juge des libertés et de la détention (JLD), qui statue sur les réquisitions du ministère public aux fins de contrôle judiciaire, d'assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE) ou de détention provisoire, après avoir recueilli les observations éventuelles du prévenu ou de son avocat. Les réquisitions du procureur précisent les raisons justifiant le recours à la comparution à délai différé, en indiquant s'il y a lieu les actes en cours dont les résultats sont attendus. La détention provisoire ne pourrait être ordonnée que si la peine d'emprisonnement encourue était égale ou supérieure à trois ans. L'ordonnance rendue serait susceptible d'appel dans un délai de dix jours devant la chambre de l'instruction.

Le troisième alinéa précise d'abord que l'ordonnance prescrivant le contrôle judiciaire, l'ARSE ou la détention provisoire serait rendue dans les conditions et selon les modalités prévues par l'article 396 du code de procédure pénale. Cet article concerne l'hypothèse où, dans le cadre d'une procédure de comparution immédiate, une mesure de sûreté se révèle nécessaire parce que le tribunal ne peut se réunir le jour même. Il indique ensuite que l'ordonnance rendue par le JLD énoncerait les faits retenus et saisirait le tribunal ; elle serait notifiée verbalement au prévenu et mentionnée au procès-verbal dont copie lui serait remise sur-le-champ. Le prévenu serait dans l'obligation de comparaître devant le tribunal au plus tard dans un délai de deux mois, à défaut de quoi, il serait mis fin d'office à la mesure de sûreté.

Le quatrième alinéa indique les conséquences du non-respect par le prévenu des obligations liées à son contrôle judiciaire ou à son assignation à résidence avec surveillance électronique. Ce sont alors les dispositions du deuxième alinéa de l'article 141-2 et de l'article 141-4 du code de procédure pénale qui s'appliqueraient : l'article 141-2 donne au juge d'instruction le pouvoir de décerner à l'encontre du prévenu un mandat d'arrêt ou un mandat d'amener ou de saisir le JLD pour demander le placement en détention provisoire ; l'article 141-4 donne le pouvoir aux services de police et aux unités de gendarmerie d'appréhender toute personne placée sous contrôle judiciaire ou assignée à résidence à l'encontre de laquelle existent des raisons plausibles de penser qu'elle a manqué aux obligations qui lui incombent.

Dans le cadre de la comparution à délai différé, les attributions confiées au juge d'instruction par ces articles seraient exercées par le procureur de la République, aucun juge d'instruction n'étant saisi en l'espèce.

Le cinquième alinéa dispose que les procès-verbaux ou autres pièces résultant des réquisitions, examens techniques ou médicaux mentionnés à l'alinéa premier sont versés au dossier de la procédure dès leur accomplissement et mis à la disposition des parties ou de leur avocat.

Le sixième alinéa donne la possibilité au prévenu ou à son avocat de demander au président du tribunal la réalisation de tout acte qu'ils estiment nécessaire à la manifestation de la vérité, jusqu'à l'audience de jugement, conformément aux dispositions des alinéas deux à quatre de l'article 388-5 du code de procédure pénale, dont le contenu a été décrit précédemment. Si le prévenu est détenu, la demande peut être faite au moyen d'une déclaration auprès du chef de l'établissement pénitentiaire. Cette déclaration est alors constatée et datée par le chef de l'établissement pénitentiaire qui la signe, ainsi que le demandeur ; si celui-ci ne peut signer, il en est fait mention par le chef de l'établissement.

Enfin, le septième alinéa précise que la présentation de la personne devant le procureur de la République, prévue par l'article 393 du code de procédure pénale, ainsi que sa présentation devant le JLD, prévue au deuxième alinéa du présent article, peuvent intervenir dans un lieu autre que le tribunal si l'état de santé de celle-ci ne permet pas de l'y transporter.

Le paragraphe II propose, par coordination, de modifier l'intitulé du paragraphe 3 de la section 1 du chapitre 1er du titre II du livre II du code de procédure pénale afin que la nouvelle procédure de « comparution différée » figure aux côtés de la convocation par procès-verbal et de la comparution immédiate.

De même, le paragraphe III propose une mesure de coordination à l'article 393 du même code pour préciser que les personnes que le procureur envisage de poursuivre selon la procédure de comparution à délai différé sont déférées devant lui.

Le paragraphe V propose une nouvelle mesure de coordination au même article 393, pour ajouter la comparution à délai différé à la liste des procédures que le procureur peut mettre en oeuvre, et à l'article 393-1 pour indiquer que la victime doit être informée de la date de l'audience.

3. Possibilité de regrouper différentes affaires au cours d'une même audience

Le paragraphe IV propose d'introduire à l'article 393 du code de procédure pénale un nouvel alinéa autorisant le regroupement de plusieurs affaires au cours d'une même audience.

Comme la précédente, cette mesure s'inspire directement des conclusions du rapport de MM. Beaume et Natali.

Dans le cadre d'une procédure avec convocation par procès-verbal ou d'une procédure par comparution immédiate, le procureur pourrait décider de fixer à la même audience, afin qu'elles puissent être jointes à la procédure ou examinées ensemble, de précédentes poursuites dont la personne a fait l'objet pour d'autres délits, peu important que ces précédentes poursuites aient donné lieu à une convocation par procès-verbal, à une convocation par officier de police judiciaire, à une convocation en vue d'une CRPC, à une citation directe, à une ordonnance pénale ou à une ordonnance de renvoi du juge d'instruction.

Afin que l'avocat puisse se préparer, la décision du procureur devrait intervenir au moins dix jours avant la date de l'audience et le prévenu comme son avocat en seraient informés sans délai. Ce délai de dix jours ne s'appliquerait pas cependant en cas de comparution immédiate, un tel délai n'étant pas compatible avec la mise en oeuvre de cette procédure.

4. Possibilité de demander au tribunal correctionnel un supplément d'information dans le cadre d'une comparution par procès-verbal

La loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 portant transposition de la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales, a complété l'article 394 du code de procédure pénale par un nouvel alinéa, relatif à la possibilité pour le tribunal correctionnel de décider un supplément d'information dans le cadre d'une comparution par procès-verbal.

Ce supplément d'information peut être décidé à la demande des parties ou d'office. Il est réalisé par l'un des juges du tribunal correctionnel ou par un juge d'instruction du tribunal.

Le tribunal peut aussi, s'il estime que la complexité de l'affaire nécessite des investigations supplémentaires approfondies, renvoyer le dossier au procureur afin que celui-ci requière l'ouverture d'une information.

Le dernier alinéa de l'article 394 serait supprimé et remplacé par une disposition inscrite à l'article 397-2.

L'article 397-2 prévoit la possibilité pour le tribunal de décider un supplément d'information ou de renvoyer le dossier au procureur dans le cadre d'une comparution immédiate.

Sa rédaction serait modifiée pour qu'il s'applique désormais « dans tous les cas prévus » au paragraphe 3 de la section 1 du chapitre 1er du titre II du livre II du code de procédure pénale, soit la comparution immédiate, la comparution par procès-verbal et la nouvelle comparution différée.

5. La position de votre commission

La mesure tendant à regrouper plusieurs affaires au cours d'une même audience est consensuelle et de bon sens.

La mesure tendant à la création d'une comparution à délai différé est beaucoup plus discutée et n'a pas convaincu votre commission de sa pertinence.

On saisit mal à quelles hypothèses cette procédure s'appliquerait : si le procureur a demandé une expertise ou un examen, peut-il raisonnablement renvoyer l'affaire devant le tribunal correctionnel avant d'en avoir reçu les résultats ? Ou alors c'est qu'il estime que ces résultats ne présentent pas d'intérêt pour la manifestation de la vérité et il n'y a pas de raison d'attendre.

La comparution à délai différé prévoit le droit pour les parties de demander au président du tribunal correctionnel que des actes d'enquête soient effectués, mais dans des conditions qui n'apportent pas les mêmes garanties que s'ils s'adressaient à un juge d'instruction.

D'une manière générale, votre commission s'inquiète d'une tendance à rogner sur les prérogatives du juge d'instruction, dont la qualité des enquêtes est pourtant reconnue, au profit d'enquêtes conduites par le parquet qui ne présentent pas autant de garanties du point de vue de l'égalité des armes entre les parties.

Votre commission a donc adopté un amendement COM-195 de ses rapporteurs tendant à supprimer la procédure de comparution à délai différé, ainsi qu'un amendement de coordination COM-198 également présenté par ses rapporteurs.

Les deux autres mesures proposées par cet article sont plus techniques et ont été acceptées par votre commission.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi modifié.

Article 40
(art. 398-1, 495, 495-1 et 495-3 du code de procédure pénale)
Extension du champ d'application de la procédure de jugement
à juge unique et de l'ordonnance pénale

L'article 40 du projet de loi vise à étendre la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel et le champ d'application de la procédure de l'ordonnance pénale.

1. L'extension de la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel

a) La compétence exclusive de la formation à juge unique du tribunal correctionnel

Si les formations du tribunal correctionnel sont, en principe, collégiales, certaines infractions sont jugées à juge unique, notamment depuis la loi n° 72-1226 du 29 décembre 1972331(*). La compétence du juge unique a été progressivement élargie avec la loi n° 95-125 du 8 février 1995332(*) pour des délits punis d'un maximum de cinq ans d'emprisonnement, puis la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002333(*), la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009334(*) ou encore la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011335(*).

Aujourd'hui, une très large majorité des affaires correctionnelles font l'objet d'un jugement rendu à juge unique : les délits prévus par le code de la route, les outrages et rébellions, les délits en matière de réglementation relative aux transports, les délits punis d'une amende, etc.

Si ces infractions relèvent de la compétence exclusive de la formation à juge unique du tribunal correctionnel, l'article 398-2 prévoit néanmoins la possibilité pour le tribunal correctionnel de renvoyer l'affaire en raison de la complexité des faits ou en raison de l'importance de la peine susceptible d'être prononcée. En pratique, ces dispositions ne sont quasiment jamais utilisées.

Il résulte de l'article 398-2 du code de procédure pénale que le tribunal correctionnel statuant à juge unique ne peut prononcer une peine supérieure à cinq ans d'emprisonnement.

Les modes de saisines du tribunal correctionnel

- la convocation en justice délivrée en pratique par officier ou agent de police judiciaire (34,2 % des saisines en 2016) ;

- les ordonnances pénales (28,9 % des saisines en 2016) ;

- la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (13,8 % des saisines en 2016) ;

- la comparution immédiate336(*) (9 % en 2016) ;

- la citation directe (5,3 % des saisines en 2016) ;

- le renvoi ordonné par la juridiction d'instruction (4,1 % des saisines en 2016) ;

- la convocation par procès-verbal (3,9 % en 2016) ;

- la comparution volontaire des parties, le cas échéant après un avertissement du parquet (moins de 1 % des saisines en 2016).

En 2016, 78 % des décisions inscrites au casier judiciaire concernaient des infractions relevant de la compétence exclusive du juge unique, qu'ils s'agissent de décisions de condamnations ou de compositions pénales.

Évolution des décisions (condamnations et compositions pénales) correctionnelles : comparaison des champs infractionnels entre le juge unique (JU)
ou la procédure collégiale (Coll)

Source : exploitation statistique du casier judiciaire national par la direction des affaires
criminelles et des grâces (pôle d'évaluation des politiques pénales)

Évolution des condamnations prononcées par le tribunal correctionnel,
en fonction de sa formation

Source : exploitation statistique du casier judiciaire national par la direction des affaires criminelles et des grâces (pôle d'évaluation des politiques pénales)

En 2016, 154 365 condamnations ont été prononcées par le tribunal correctionnel dans sa formation de juge unique et 109 796 dans sa formation collégiale : 58 % des condamnations ont été prononcées à juge unique.

En 2016, 35,2 % de ces condamnations à juge unique concernaient un délit routier, 27,8 % des atteintes à la personne et 22,4 % des atteintes aux biens.

b) La pertinence d'un élargissement de la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel

Le I de l'article 40 du projet de loi tend à poursuivre cette tendance en élargissant la compétence de la formation à juge unique du tribunal correctionnel à de nombreux délits punis au maximum de cinq ans d'emprisonnement, sans considération des aggravations résultant de l'état de récidive.

Le projet de loi ne prévoit pas pour autant un seuil unique fondé sur le quantum maximal de cinq années d'emprisonnement encourues : seraient concernées les seules infractions spécifiquement énumérées (environ 170 délits seraient ajoutés).

Selon l'estimation de l'étude d'impact, en raison des entrées et des sorties d'infractions du champ concerné par la formation à « juge unique », il y aurait potentiellement à l'avenir 158 100 condamnations annuelles (- 100 et + 3 800), soit un gain potentiel de 8 ETPT de magistrats et de 2,5 ETPT de fonctionnaires.

Si vos rapporteurs ne sont pas opposés à l'extension du champ de la compétence du juge unique en matière correctionnelle, ils observent néanmoins que les rédactions retenues ne semblent pas réellement simplifier ou clarifier le champ d'application de cette procédure.

Votre commission, par l'adoption de l'amendement COM-211 de ses rapporteurs, a fait le choix de la simplicité et de la lisibilité en instaurant une compétence générale du juge unique pour toute infraction du code pénal faisant encourir à une personne une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans, à l'exception des délits des agressions sexuelles.

Elle a également approuvé l'extension de la procédure aux délits des autres codes, notamment le code de la route ou encore le code de la construction et de l'habitation.

2. L'extension du champ d'application de la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale

a) La procédure de l'ordonnance pénale

Créée par la loi n° 72-5 du 3 janvier 1972 tendant à simplifier la procédure applicable en matière de contraventions pour traiter les contraventions au code de la route, la procédure de l'ordonnance pénale concerne désormais plusieurs catégories de délits (délits routiers, vol, usage de stupéfiants, vente à la sauvette, etc.) au fil des multiples élargissements législatifs.

Cette forme simplifiée et non publique de jugement des affaires pénales ne nécessite ni audience ni débat. Aux termes de l'article 495-1 du code de procédure pénale, le ministère public qui choisit de recourir à cette procédure communique au président le dossier de la poursuite et ses réquisitions. Le président statue sans débat contradictoire par une ordonnance pénale portant relaxe ou condamnation à une amende et, le cas échéant, à une ou plusieurs peines complémentaires, comme la suspension du permis de conduire. L'intéressé dispose d'un délai de quarante-cinq jours pour faire opposition qui, si elle est formée, a pour effet de renvoyer l'affaire devant l'audience correctionnelle selon la procédure de droit commun.

La procédure de l'ordonnance pénale est inapplicable en cas de prévenu mineur, de citation directe effectuée par la victime, de commission d'un autre délit ne permettant pas son application ou lorsque les faits ont été commis en état de récidive légale.

Ce traitement des affaires pénales de faible complexité permet une certaine « barèmisation » des amendes, sous réserve de l'application du principe constitutionnel d'individualisation de la peine.

Plusieurs garanties procédurales sont prévues : les faits doivent être simples, aucune peine d'emprisonnement ne peut être prononcée, le dossier doit être renvoyé si un débat contradictoire apparaît utile ou qu'une peine d'emprisonnement doit être prononcée et le parquet dispose de la faculté de faire opposition dans un délai de 10 jours.

Pour autant, les droits des victimes sont très limités : l'indemnisation de la victime n'est possible que si elle s'est valablement constituée partie civile dès le stade de l'enquête.

Plus de 160 000 ordonnances pénales ont été prononcées par le tribunal correctionnel en 2016 : 3,3 % ont fait l'objet d'une opposition, majoritairement dans les affaires d'atteintes à la personne humaine (taux d'opposition de 8 %).

Les ordonnances pénales concernent principalement les infractions routières (75,9 % des ordonnances en 2016), les infractions en matière de santé publique (15,9 %), et notamment l'usage illicite de stupéfiants, et les atteintes aux biens (4,5 %).

b) La pertinence de l'extension du champ d'application de la procédure proposée par le projet de loi

Afin d'alléger les procédures et d'améliorer les délais de jugement en matière pénale, l'article 40 du projet de loi propose d'étendre le champ des infractions pouvant relever de la procédure de l'ordonnance pénale.

Par souci de simplification, la liste des infractions concernées serait celle des délits relevant du juge unique (article 398-1 du code de procédure pénale), à l'exception des délits relevant des atteintes aux personnes.

L'article 40 du projet de loi prévoit également la possibilité de prononcer d'autres peines que les amendes, dès lors que le juge dispose d'une connaissance suffisante de la personnalité, des charges ou des ressources du prévenu. Il pourrait désormais prononcer des peines de travail d'intérêt général, avec l'accord préalable du prévenu, ou de jours-amendes. Comme la personne condamnée peut être l'objet d'une peine d'emprisonnement en cas d'inexécution de ces peines, l'article 40 du projet de loi précise, sur suggestion du Conseil d'État, que l'ordonnance pénale devrait être portée oralement à la connaissance de l'intéressé.

Enfin, l'article 40 du projet de loi vise à autoriser, de manière inédite, la procédure de l'ordonnance pénale même en cas de récidive.

Ces dispositions seraient de nature à entraîner une hausse de 14 000 décisions d'ordonnances pénales par an.

Vos rapporteurs approuvent cette extension du champ d'application de la procédure pénale tout en préférant néanmoins une disposition générale visant à appliquer cette procédure à tous les délits punis d'une peine d'amende et aux délits punis d'une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans, à l'exception des délits d'atteintes à la personne humaine (amendement COM-211).

Si le projet de loi souhaitait éviter le maintien dans le code de procédure pénale de deux listes différentes d'infractions, force est de constater que l'article 40 prévoyait néanmoins deux champs infractionnels différents.

Par ailleurs, par le même amendement COM-211, votre commission a prévu un écrit formalisé pour toute peine et une notification orale pour les peines de jours-amendes et de travail d'intérêt général qui peuvent conduire le condamné en détention en cas d'inexécution. En effet, dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a considéré que « la relative complexité de la peine de travail d'intérêt général et de la peine de jours-amende, et les conséquences qui résultent de l'inexécution de ces peines, au regard de la liberté individuelle, interdisent qu'une ordonnance pénale infligeant l'une de ces peines soit notifiée par écrit à la personne mise en cause. »

Enfin, vos rapporteurs observent que de telles dispositions exigent des développements informatiques importants avec la mise à jour des bases Cassiopée et Natinf. Pour autant, en application de l'article 56 du projet de loi, ces dispositions entreraient en vigueur dès le 1er jour du troisième mois suivant la publication de la loi au Journal officiel. Par un amendement à l'article 56 du projet de loi, votre commission a prévu le report de l'entrée en vigueur de cette disposition à un an après la publication de la loi au Journal officiel.

Votre commission a adopté l'article 40 ainsi modifié.

Article 41
(art. 502 et 509 du code de procédure pénale)
Effet dévolutif de l'appel en matière correctionnelle
et formation à juge unique de la chambre des appels correctionnels

L'article 41 du projet de loi tend à préciser la possibilité pour une personne condamnée de faire un appel partiel de sa condamnation correctionnelle et à instaurer, en matière d'appel, une formation à juge unique pour les délits relevant de la formation à juge unique en première instance.

1. Le renforcement du caractère dévolutif de l'appel en matière correctionnelle

En application de l'article préliminaire du code de procédure pénale, « toute personne condamnée a le droit de faire examiner sa condamnation par une autre juridiction ». Voie de réformation337(*), l'appel remet la chose jugée en question devant les juridictions du second degré pour qu'il soit à nouveau statué en fait et en droit sur tous les points qui ont été soumis aux juges de première instance.

En application de l'article 497 du code de procédure pénale, la faculté d'appel des jugements correctionnels appartient :

- au prévenu ;

- à la personne civilement responsable quant aux intérêts civils seulement ;

- à la partie civile, quant à ses intérêts civils seulement ;

- au procureur de la République ;

- aux administrations publiques, dans les cas où celles-ci exercent l'action publique ;

- au procureur général près la cour d'appel.

L'article 509 pose le principe de l'effet dévolutif de l'appel, en indiquant que l'affaire est dévolue à la cour d'appel dans la limite fixée par l'acte d'appel et par la qualité de l'appelant. Depuis la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016, l'article 502 du code de procédure pénale précise que la déclaration d'appel, qui doit être interjetée dans un délai de dix jours à compter du prononcé du jugement, peut indiquer que l'appel est limité « aux peines prononcées, à certaines d'entre elles ou à leurs modalités d'application. »

Alors qu'elle devait réduire le temps d'audience, cette limitation de l'appel, facultative, reste peu utilisée par les prévenus et leurs conseils. De plus, des difficultés d'interprétation de cette disposition par les cours d'appel sont apparues.

Dans ce contexte, l'article 41 du projet de loi vise à obliger l'appelant à préciser si l'appel porte sur l'action publique ou sur l'action civile. Si l'appel concerne la décision sur l'action publique, la déclaration devrait indiquer s'il porte sur la décision de culpabilité ou s'il est limité aux peines prononcées, à certaines d'entre elles ou à leurs modalités d'application.

De plus, l'article 41 précise l'effet de la limitation de l'appel sur la compétence de la cour d'appel : l'effet dévolutif de l'appel s'exercerait strictement dans les limites fixées par l'acte d'appel.

Afin de permettre aux justiciables d'anticiper cette mesure, cette disposition, en application de l'article 56 du projet de loi, n'entrerait en vigueur que trois mois après la publication de la loi au Journal officiel.

Certains magistrats entendus par vos rapporteurs observent qu'il peut être nécessaire de revenir sur les faits, même reconnus, lors d'un débat sur les peines. D'autres magistrats ont salué une réforme susceptible d'abréger effectivement la durée des audiences correctionnelles.

Conformément aux conclusions de la mission d'information de votre commission sur le redressement de la justice, votre commission a approuvé, sans réserve, ces dispositions.

2. La création d'une procédure de jugement à juge unique en appel

Par la modification de l'article 510 du code de procédure pénale, l'article 41 du projet de loi vise également à reproduire en appel la procédure à juge unique, actuellement limitée à la première instance : elle concernerait les mêmes infractions et se justifierait au regard du « phénomène d'engorgement de certaines cours d'appel, à l'origine d'importants délais de jugement338(*) ».

Une telle mesure aurait un impact considérable dès lors que la moitié des décisions rendues en appel seraient désormais rendues à juge unique : soit environ 12 000 condamnations sur 22 000 prononcées, selon l'étude d'impact. Les conséquences de ces dispositions sur les applicatifs métiers, notamment Cassiopée, seraient très importantes.

Si la collégialité n'a pas de valeur constitutionnelle, elle est néanmoins un gage sérieux de qualité des décisions de justice, contribue à l'indépendance des juridictions et permet d'assurer la formation des magistrats : le manque de moyens de la justice ne saurait être compensé par un accès limité au juge, en amoindrissant les garanties apportées aux justiciables, a fortiori pour les affaires les plus contestées et donc par définition les affaires faisant l'objet d'un appel. En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-213 de vos rapporteurs visant à supprimer le recours à un juge unique en appel.

Votre commission a adopté l'article 41 ainsi modifié.

Sous-section 2
Dispositions relatives au jugement des crimes
Article 42
(art. 281, 316-1 [nouveau], 332, 365-1, 371-1 [nouveau], 380-2-1 A [nouveau]
et 698-6 du code de procédure pénale)
Mesures de simplification du procès d'assises -
Expérimentation du tribunal criminel départemental

L'article 42 du projet de loi comporte une série de dispositions, d'importance inégale, qui visent à accélérer le déroulement des procès d'assises. En 2016, un procès d'assises a duré, en moyenne, 3,1 jours et le stock d'affaires en attente correspondait à treize mois d'activité des cours d'assises.

1. Délai pour produire la liste des témoins

Le du paragraphe I tend à modifier l'article 281 du code de procédure pénale, relatif à la liste des personnes que les parties au procès d'assises souhaitent faire entendre comme témoins.

Actuellement, le code de procédure pénale prévoit que cette liste doit être communiquée, au minimum, vingt-quatre heures avant l'ouverture des débats. Il précise que les citations faites à la requête des parties sont à leurs frais, ainsi que les indemnités des témoins cités, si elles en requièrent.

Cependant, le ministère public est tenu de citer à sa requête les témoins dont la liste lui a été communiquée par les parties cinq jours avant l'ouverture des débats, sans que cette liste puisse comporter plus de cinq noms.

À l'usage, il apparaît que ce délai de vingt-quatre heures pose parfois des problèmes pratiques : la présentation tardive d'une longue liste de témoins peut désorganiser l'audience et constituer un motif de renvoi du procès.

Pour remédier à ces difficultés, il est proposé de porter le délai de vingt-quatre heures à un mois, ce qui permettra d'organiser l'audience dans de meilleures conditions tout en laissant le temps aux parties, compte tenu des délais d'audiencement, d'établir leur liste.

Par cohérence, le délai de cinq jours serait également allongé pour être porté à dix jours.

2. Dossier de la procédure mis à disposition des assesseurs

Le tend à insérer dans le code de procédure pénale un nouvel article 316-1, afin de prévoir la mise à disposition des assesseurs d'une copie du dossier de la procédure.

Actuellement, ni les assesseurs ni les jurés n'ont accès à ce dossier. Ils se prononcent sur la base des débats contradictoires qui se tiennent oralement à l'audience.

L'étude d'impact annexée au projet de loi indique que la mise à disposition du dossier pourrait avoir pour effet d'accélérer les débats en permettant aux assesseurs, qui sont des magistrats professionnels, d'avoir accès au contenu de la procédure.

Il paraît en revanche impossible de mettre le dossier à disposition des jurés puisque ceux-ci sont tirés au sort juste avant l'audience ; il ne semble guère réaliste d'envisager qu'ils puissent en prendre connaissance pendant le déroulé des débats.

3. Possibilité de poser des questions aux témoins pendant leur déposition

Le tend à modifier l'article 331 du code de procédure pénale, relatif à l'audition des témoins.

Traditionnellement, les témoins déposent sans être interrompus, conformément au quatrième alinéa de cet article. C'est seulement à la fin de leur déposition que des questions peuvent leur être posées.

Considérant que ce principe peut avoir pour effet d'allonger artificiellement les débats, il est proposé de supprimer ce quatrième alinéa.

En outre, afin d'éviter que certains témoins soient placés dans une position inconfortable pendant leur déposition, il serait précisé que les témoins ne sont pas tenus de faire part de leur intime conviction concernant la culpabilité de l'accusé.

Le du I (numéroté 5° par erreur) propose ensuite de modifier l'article 332 du code de procédure pénale, pour préciser que le président de la cour d'assises pourrait interrompre les déclarations du témoin ou lui poser directement des questions, sans attendre la fin de la déposition, si cela lui paraît nécessaire à la clarté et au bon déroulement des débats.

4. Motivation du choix de la peine

Le du I (numéroté 4° par erreur) tend à modifier l'article 365-1 du code de procédure pénale afin de rendre obligatoire la motivation de l'arrêt de la cour d'assises concernant le choix de la peine.

Depuis le 1er janvier 2012, l'article 365-1 fait obligation au président de la cour d'assises, ou à l'assesseur par lui désigné, de motiver l'arrêt en ce qui concerne la culpabilité de l'accusé. La motivation consiste dans l'énoncé des principaux éléments à charge pour chacun des faits reprochés à l'accusé qui ont convaincu la cour d'assises.

Dans sa décision n° 2017-964 QPC du 2 mars 2018, le Conseil constitutionnel a jugé que les exigences constitutionnelles imposaient à la cour d'assises de motiver aussi le choix de la peine. Cette exigence de motivation impose à la cour d'énoncer les principaux éléments l'ayant convaincue dans le choix de la peine.

Afin de tirer les conséquences de cette décision, l'article 365-1 serait modifié pour préciser que la motivation consiste également dans l'énoncé des principaux éléments ayant convaincu la cour d'assises dans le choix de la peine, au vu des éléments exposés au cours du délibéré.

Le projet de loi reprend ainsi très précisément les termes employés par le Conseil constitutionnel dans sa décision.

5. Président de la cour statuant seul sur l'action civile

Le du I (numéroté 5° par erreur) tend à introduire un nouvel article 371-1 dans le code de procédure pénale, qui concerne la décision sur l'action civile.

La décision sur l'action civile porte sur les dommages-intérêts demandés par la partie civile. La cour d'assises statue sur cette demande après s'être prononcée sur l'action publique, sans l'assistance du jury.

Dans le but de réduire la durée des audiences, le nouvel article 371-1 dispose que la cour d'assises pourrait mettre en délibéré sa décision sur l'action civile mais qu'elle pourrait aussi décider, après avoir demandé les observations des parties, de renvoyer la décision devant le président de la cour d'assises, siégeant à la cour d'appel. Le président serait alors compétent pour prendre toutes les décisions relatives à l'action civile.

6. Possibilité de limiter l'appel à la peine prononcée

Le du I (numéroté 6° par erreur) propose d'introduire dans le code pénal un nouvel article 380-2-1 A relatif à l'appel formé contre l'arrêt de la cour d'assises.

En matière correctionnelle, la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale a prévu la possibilité que la déclaration d'appel se limite aux peines prononcées, à certaines d'entre elles ou à leurs modalités d'application.

Il est proposé de transposer cette décision en matière criminelle en prévoyant que l'appel, formé par l'accusé ou par le ministère public, peut se limiter à la décision sur la peine, sans contester les réponses données par la cour d'assises sur la culpabilité.

L'intérêt d'une telle démarche est de réduire la durée de l'audience d'appel : seuls seraient alors entendus les témoins et experts dont la déposition serait nécessaire afin d'éclairer les assesseurs et les jurés sur les faits commis et sur la personnalité de l'accusé, sans que soient entendues les personnes dont la déposition ne serait utile que pour établir sa culpabilité.

Au moment du délibéré, les dispositions du code de procédure pénale relatives aux questions sur la culpabilité de l'accusé ne seraient bien sûr pas applicables.

7. Cour d'assises spéciale délibérant en possession du dossier de la procédure

Le du I (numéroté 7° par erreur) tend à modifier l'article 698-6 du code de procédure pénale, relatif à la composition de la cour d'assises spéciale et à la procédure applicable devant elle.

La cour d'assises spéciale est uniquement composée de magistrats professionnels. Elle statue sur les crimes mentionnés à l'article 697-1 du code de procédure pénale, soit les crimes commis par les militaires dans l'exercice de leur service.

Afin d'accélérer et de faciliter le délibéré de la cour, il est proposé que les magistrats délibèrent en possession de l'entier dossier de la procédure.

Sur ce point, la procédure dérogerait ainsi à l'article 347 du code de procédure pénale qui prévoit que le dossier, à la fin des débats, est déposé entre les mains du greffier et qu'il ne peut être consulté, pendant le délibéré, qu'à la demande du président de la cour, en présence du ministère public et des avocats.

8. Expérimentation d'un tribunal criminel départemental

Le paragraphe II tend à autoriser l'expérimentation du tribunal criminel départemental.

Cette expérimentation est une réponse à l'allongement du délai de jugement par les cours d'assises. En 2016, le stock d'affaires en attente de jugement représentait treize mois d'activité des cours d'assises, contre neuf mois en 2009. Cette évolution s'explique notamment par l'augmentation du taux d'appel (30 % en 2015 et 2016, contre seulement 24 % en 2006).

Ce tribunal criminel serait compétent pour juger les personnes majeures accusées d'un crime puni de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle, lorsqu'il n'est pas commis en état de récidive légale. Il serait également compétent pour juger les délits connexes.

La cour d'assises resterait donc compétente pour juger les crimes passibles de peines plus lourdes ou commis en état de récidive.

Le tribunal siègerait au même lieu que la cour d'assises.

Il serait composé uniquement de magistrats professionnels. Le président serait entouré de quatre assesseurs.

Il reviendrait au premier président de la cour d'appel de désigner le président du tribunal, choisi parmi les présidents de chambre et les conseillers du ressort de la cour d'appel, ainsi que les assesseurs, choisis parmi les conseillers et les juges de ce même ressort.

La mise en accusation devant le tribunal criminel serait décidée par le juge d'instruction, à l'issue de son information, s'il estime qu'il existe des charges suffisantes. La mise en accusation serait effectuée selon les modalités prévues à l'article 181 du code de procédure pénale, c'est-à-dire selon les mêmes modalités que devant la cour d'assises.

La seule exception à la procédure prévue à l'article 181 porterait sur la durée prévue au huitième alinéa de cet article : l'accusé détenu est remis en liberté s'il n'a pas comparu devant la cour d'assises dans le délai d'un an à compter de sa mise en accusation ; ce délai d'un an peut être prolongé de six mois à deux reprises ; devant le tribunal criminel, le délai d'un an serait ramené à six mois, avec la possibilité d'une seule prolongation pour six mois supplémentaires.

L'audiencement serait fixé par décision conjointe du président du tribunal criminel et du procureur de la République ; à défaut d'accord, il serait fixé par le premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général.

S'agissant de la procédure, c'est celle suivie devant la cour d'assises qui serait, d'une manière générale, appliquée, sous les réserves suivantes :

- il ne serait naturellement pas tenu compte des dispositions qui font mention du jury ou des jurés, le tribunal étant composé de juges professionnels ; en particulier, les articles 254 à 267 du code de procédure pénale, relatifs aux fonctions de juré et à la formation du jury, ne seraient pas applicables, de même que l'article 282, sur la communication de la liste des jurés à l'accusé, les articles 288 à 292, sur la révision de la liste du jury, les deuxième et troisième alinéas de l'article 293 et les articles 295 à 305 sur la formation du jury ;

- les attributions confiées à la cour d'assises ou à son président seraient assumées, respectivement, par le tribunal et par son président ;

- pour l'application des articles 359, 360 et 362 du code de procédure pénale (règles de majorité applicables pour prendre une décision défavorable à l'accusé, votes sur la culpabilité et sur la peine), le tribunal statuerait à la majorité ;

- comme la cour d'assises spéciale, le tribunal délibérerait en étant en possession de l'entier dossier de la procédure.

En matière d'aide juridictionnelle, le tribunal criminel serait également assimilé à la cour d'assises.

Le tribunal aurait la possibilité de renvoyer devant la cour d'assises l'affaire dont il est saisi s'il estimait, dans le cours des débats ou à leur issue, que les faits constituent un crime passible de trente ans de réclusion criminelle ou de la réclusion criminelle à perpétuité.

L'appel des décisions du tribunal criminel serait examiné par la cour d'assises d'appel, dans les mêmes conditions que l'appel des décisions rendues par les cours d'assises en premier ressort.

Le paragraphe III prévoit la mise en oeuvre de l'expérimentation prévue au II du 1er janvier 2019 au 1er janvier 2022 pour le jugement des personnes mises en accusation au plus tard le 1er janvier 2021.

Elle se déroulerait dans deux départements au minimum et dix départements au maximum, choisis par arrêté du garde des sceaux.

Un rapport d'évaluation serait enfin transmis au Parlement six mois au moins avant la fin de l'expérimentation

9. La position de votre commission

Quoique d'apparences techniques, certaines mesures envisagées à cet article remettent en cause des principes fondamentaux du procès d'assises.

Plusieurs dispositions viennent ainsi atténuer le principe de l'oralité des débats au profit d'une consultation plus large du dossier de la procédure, ce qui devrait avoir pour effet de raccourcir quelque peu la durée des débats.

Surtout, la création d'un tribunal criminel composé de magistrats professionnels introduit une rupture par rapport à une juridiction d'assises historiquement composée d'une majorité de citoyens tirés au sort. Cette rupture suscite des oppositions que vos rapporteurs ont pu mesurer au cours de leurs auditions.

Votre commission considère cependant que l'allongement préoccupant des délais de jugement aux assises nécessite de rechercher des solutions innovantes. Elle rappelle que l'encombrement des assises conduit à la « correctionnalisation » massive de certains crimes, en matière de viol par exemple, ce qui ne permet pas de sanctionner ces crimes au niveau qui convient. Elle juge peu probable que l'augmentation des moyens de la justice suffise, à elle seule, à résoudre ce problème et accueille donc favorablement l'expérimentation d'une nouvelle procédure qui permettra de recentrer l'activité des assises sur les crimes les plus graves.

Les avis divergent fortement concernant les effets prévisibles de l'expérimentation. Certaines personnes entendues par vos rapporteurs ont estimé que le fait d'utiliser la même procédure qu'aux assises ne permettrait pas d'espérer un gain de temps important, tandis que d'autres ont au contraire affirmé que les audiences seraient beaucoup plus brèves dans la mesure où les magistrats auraient accès au dossier. Votre commission en conclut que l'organisation d'une expérimentation est finalement assez opportune puisqu'elle permettra de prendre une décision définitive à partir de données objectives.

Si la création du tribunal correctionnel permettait d'accélérer sensiblement le traitement des affaires, il est à craindre toutefois qu'un nouveau « goulot d'étranglement » apparaisse au niveau des cours d'assises d'appel. L'expérimentation permettra de confirmer ou d'infirmer cette crainte.

Votre commission a en revanche émis un jugement plus négatif sur la proposition de confier au président de la cour d'assises le soin de statuer, à juge unique, sur les dommages et intérêts demandés par la partie civile. Il lui paraît important de maintenir le principe de la collégialité pour ces décisions qui revêtent une importance certaine pour les victimes. Elle a donc adopté un amendement COM-199 de suppression de cette disposition, présenté par vos rapporteurs, ainsi que deux amendements COM-200 et COM-201 de correction d'une erreur matérielle et de précision, également présentés par vos rapporteurs.

La commission a également adopté un amendement COM-127 du groupe socialiste et républicain supprimant la disposition selon laquelle le président de la cour d'assises peut interrompre la déposition d'un témoin et lui poser des questions. En effet, l'article 309 du code de procédure pénale permet déjà au président de la cour de rejeter tout ce qui tendrait à prolonger les débats sans donner lieu d'espérer plus de certitude dans les résultats. Sur ce fondement, les présidents de cour d'assises peuvent interrompre les déclarations d'un témoin et l'interroger. L'ajout proposé par le projet de loi est donc apparu superfétatoire.

La commission a ensuite adopté un amendement COM-157 de notre collègue Jean-Pierre Grand qui précise que les jurés peuvent, au cours des débats, demander au président l'accès à une ou plusieurs pièces de la procédure contenues dans le dossier. Évoquée dans le cadre des chantiers de la justice, cette mesure paraît de nature à compléter utilement les informations que les jurés pourront recueillir au cours des débats.

Enfin, la commission a adopté un amendement COM-103 rectifié du groupe socialiste et républicain. Cet amendement reprend le contenu d'une proposition de loi présentée par le président Jean-Pierre Sueur et adoptée par le Sénat en 2013.

Il vise à modifier la rédaction de l'article 689-11 du code de procédure pénale, afin d'élargir la compétence des tribunaux français pour juger les auteurs de génocide, crimes de guerre et crimes contre l'humanité commis à l'étranger. L'objectif de cette disposition est de faire reculer l'impunité et de sanctionner les auteurs de ces crimes particulièrement graves lorsqu'ils se trouvent sur le territoire national.

Dans ce but, l'amendement supprime la condition selon laquelle l'auteur des faits doit avoir sa résidence habituelle sur le territoire français. Il supprime ensuite l'exigence de double incrimination, qui suppose que les faits soient punissables à la fois en droit français et dans la législation de l'État où ils ont été commis.

Les poursuites ne pourraient être exercées qu'à la requête du ministère public, et à la condition qu'aucune juridiction étrangère ou internationale ne demande la remise ou l'extradition de l'auteur des faits.

Votre commission a adopté l'article 42 ainsi modifié.

Sous-section 3
Dispositions relatives à la cassation
Article 42 bis (nouveau)
(art. 567, 567-2, 574-1 et 574-2, 584 et 585 [abrogés], 585-1, 586, 588, 590-1 et art. 858 [abrogé] du code de procédure pénale, art. 58 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et art. 49 [abrogé] de la loi n° 83-520 du 27 juin 1983 rendant applicables le code pénal, le code de procédure pénale et certaines dispositions législatives dans les territoires d'outre-mer)
Représentation obligatoire devant la chambre criminelle
de la Cour de cassation

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-280 de ses rapporteurs, l'article 42 bis vise à rendre obligatoire la représentation devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Il reprend l'article 26 de la proposition de loi d'orientation et de redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017, afin de mettre en oeuvre la proposition n° 86 de la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice.

À la différence de la procédure de cassation devant les chambres civiles de la Cour de cassation, la procédure de cassation en matière pénale n'impose pas que les pourvois soient soutenus par un avocat aux Conseils.

Malgré l'apparence d'un plus large accès au juge pour le justiciable, les chances pour ce dernier de voir aboutir ses pourvois sont en réalité réduites eu égard à la technicité du droit pénal. En 2014, 56 % des mémoires personnels ont abouti à une décision de non-admission contre seulement 9 % des pourvois soutenus par un avocat aux Conseils.

L'absence de représentation obligatoire ne permet pas aux avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de jouer leur rôle habituel de conseil et de dissuader les justiciables de former des pourvois voués à l'échec. Elle oblige la Cour de cassation à se prononcer sur de très nombreux pourvois manifestement infondés, au détriment de sa mission de garantir la bonne application du droit.

Votre commission a adopté l'article 42 bis ainsi rédigé.


* 320 Elle a été créée par le décret-loi du 29 décembre 1926 concernant l'unification des compétences en matière de police de la circulation et de la conservation des voies publiques.

* 321 En application de l'article 529 du code de procédure pénale, la procédure d'amende forfaitaire est applicable à toutes les contraventions des quatre premières classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État. Une procédure de l'amende forfaitaire spécifique aux contraventions des quatre premières classes à la police des services de transport terrestre permet également à la fois le paiement d'une indemnité forfaitaire, la somme due au titre du transport, au titre de péage et le cas échéant du droit départemental de passage. La procédure a été étendue aux contraventions de cinquième classe par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011. Le décret n'a cependant pas été publié pour l'heure.

* 322 En cas de paiement anticipé, soit un paiement direct à l'agent verbalisateur ou dans les quinze jours, l'article 495-18 du code de procédure pénale prévoit une minoration de l'amende qu'il apparaît opportun de conserver afin d'inciter à un recouvrement rapide.

* 323 Voir notamment le décret n° 2017-429 du 28 mars 2017.

* 324 L'entrée en vigueur de la procédure d'amende forfaitaire délictuelle dépend de la publication d'un arrêté fixant les modalités encadrant les requêtes et les réclamations adressées de façon dématérialisée à l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI). Le décret concernant l'application de la procédure de l'amende forfaitaire aux contraventions de cinquième classe est également en attente de publication.

* 325 Les fiches relatives aux amendes forfaitaires seront retirées à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de leur paiement, si la personne n'a pas, pendant ce délai, soit subi de condamnation à une peine criminelle ou correctionnelle, soit exécuté une composition pénale, soit fait de nouveau l'objet d'une amende forfaitaire délictuelle.

* 326 Voir page 296 de l'étude d'impact précitée.

* 327 Par exemple, le délit prévu au second alinéa de l'article 322-1 du code pénal.

* 328 Si la CRPC est exclue pour certains délits particulièrement graves (homicide involontaire, agressions sexuelles, violences...) certains délits punis de dix ans d'emprisonnement, le trafic de stupéfiants par exemple, entrent dans son champ.

* 329 Contrôle judiciaire, assignation à résidence avec surveillance électronique ou détention provisoire.

* 330 Régi par l'article 175 du code de procédure pénale.

* 331 Loi n° 72-1226 du 29 décembre 1972 simplifiant et complétant certaines dispositions relatives à la procédure pénale, aux peines et à leur exécution.

* 332 Loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

* 333 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.

* 334 Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 335 Loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

* 336 Conformément à l'article 395, la comparution immédiate n'est possible que si le maximum de l'emprisonnement prévu par la loi est au moins égal à deux ans ou, en cas de délit flagrant, si le maximum de l'emprisonnement prévu par la loi est au moins égal à six mois.

* 337 En procédure pénale, on distingue la voie de recours dite de réformation, qui permet un deuxième examen d'une affaire régulièrement jugée en premier ressort de la voie de recours dite de rétractation qui permet de porter à nouveau une affaire devant la même juridiction en cas de jugement rendu par défaut.

* 338 Voir étude d'impact précitée, page 338.