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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

B. UNE ADDITION DÉCEVANTE DE MESURES ÉPARSES POUR LA JUSTICE CIVILE, SURTOUT MARQUÉES PAR LA RECHERCHE D'ÉCONOMIES

Paradoxalement, alors que la réforme est présentée dans le cadre d'un redressement des crédits de la justice, les mesures concernant la justice civile se caractérisent principalement par la poursuite de la recherche d'économies dans la gestion des juridictions, comme les textes précédents, sans ligne directrice ni ambition au service des justiciables - et souvent avec un coût supplémentaire pour ces derniers. Les auditions menées par vos rapporteurs les ont confortés dans cette analyse pour cette partie du texte, quand bien même ils concèdent volontiers l'utilité d'un certain nombre de dispositions.

La promesse de numérisation de la justice, pour l'essentiel, ne relève pas de la compétence du législateur, mais repose sur les capacités du ministère de la justice à développer des projets informatiques pertinents et accessibles à tous les justiciables - capacités sur lesquelles vos rapporteurs expriment à ce stade quelques doutes, compte tenu des expériences antérieures en matière de pilotage des projets informatiques. Le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice rend compte de ces difficultés.

En outre, la réforme de la justice civile comporte un important volet réglementaire, dont certaines des mesures envisagées sont plus importantes que celles figurant dans le présent projet de loi, mais ne donneront lieu à aucun débat devant le Parlement. Ont été évoquées lors des auditions, par exemple, la suppression du caractère suspensif de l'appel et l'exécution provisoire des décisions de première instance : vos rapporteurs estiment qu'une telle évolution serait problématique, compte tenu des conditions dans lesquelles les jugements sont rendus en première instance. Ont également été évoquées la mise en place d'un mode unique de saisine des juridictions civiles et la dématérialisation des procédures, qui constitueraient des mesures positives, à condition de ne pas compliquer l'accès à la justice pour les justiciables. Une telle situation illustre la pertinence qu'il pourrait y avoir à inclure les principes fondamentaux de la procédure civile dans le domaine de la loi.

De plus, les mesures concernant la justice civile comportent quatre habilitations à légiférer par ordonnance, parfois imprécises, dénotant, pour vos rapporteurs, le caractère inabouti du projet de loi en ce domaine. À cet égard, ils rappellent la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, laquelle insiste sur la précision du champ et des finalités de l'habilitation et a récemment donné lieu à une censure15(*). Les habilitations qui ménagent des options pour le Gouvernement dans l'élaboration des ordonnances suscitent donc la perplexité de vos rapporteurs, car leur finalité n'est, par nature, pas précisément définie (articles 6 et 10).

Ainsi, le projet de loi regroupe des dispositions disparates.

Il prévoit un recours accru aux modes alternatifs de règlement des litiges (article 2), par l'extension du dispositif institué par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, ou encore la fixation d'un cadre juridique pour les plates-formes de résolution amiable des litiges en ligne (article 3), reprenant en partie une mesure de la proposition de loi adoptée par le Sénat. Pour autant, s'il est utile de favoriser le développement des modes de résolution amiable, en particulier pour les litiges de faible enjeu financier et pour ceux opposant des personnes appelées à continuer à se fréquenter, vos rapporteurs s'interrogent sur l'accès à ces modes alternatifs et surtout sur leur financement, afin d'assurer efficacement le développement qui en est attendu. Les questions de formation et de rémunération des médiateurs restent posées, le nombre de conciliateurs de justice ne progresse qu'assez lentement, sans que la revalorisation de leur statut bénévole semble encore pleinement réalisée, et le rôle naissant des plates-formes en ligne est contesté.

Le texte prévoit quelques extensions de la représentation obligatoire par avocat (article 4), extensions contestées à certains égards - notamment par les organisations professionnelles agricoles s'agissant des tribunaux paritaires des baux ruraux -, mais pour autant aucune disposition ne traite de l'aide juridictionnelle et de son financement.

Il comporte aussi une série de nouvelles mesures de déjudiciarisation, pour alléger les tâches des magistrats et fonctionnaires des greffes : transferts de certaines missions, entre autres, aux notaires (articles 5 et 10) ou à la Caisse des dépôts et consignations (article 9), suppression ou allègement de certaines interventions du juge en matière familiale ou matrimoniale (articles 6, 7 et 12), dont une habilitation en vue de transférer, semble-t-il, aux directeurs des caisses d'allocations familiales la mission de réviser les pensions alimentaires fixées par les juges ou dans le cadre d'un divorce par consentement mutuel « sans juge » (article 6), et une nouvelle modification dans les procédures de divorce, consécutive à la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel, avec la suppression, critiquée, de la phase de conciliation dans le divorce contentieux (article 12), sans réelle évaluation de la précédente réforme.

Toujours en matière familiale, le projet de loi crée un panel de réponses graduées pour assurer l'exécution des décisions prises par le juge aux affaires familiales en matière d'exercice de l'autorité parentale, allant jusqu'à prévoir le recours à la force publique (article 18).

Le projet de loi prévoit aussi d'instaurer la possibilité d'une procédure entièrement sans audience devant le tribunal de grande instance, avec l'accord exprès des parties (article 13) : si l'idée semble intéressante à vos rapporteurs, car souvent la procédure se déroule sur la base des échanges de conclusions écrites entre avocats, elle traduit avant tout la recherche d'économie de temps de magistrat.

Il est aussi prévu de spécialiser au niveau national un seul tribunal de grande instance pour traiter de façon dématérialisée des injonctions de payer (article 14), afin d'industrialiser le traitement de ce contentieux simple, mais les recours formés contre les ordonnances, lorsqu'ils ne tendront pas exclusivement à l'obtention de délais de paiement, resteront de la compétence du tribunal territorialement compétent pour connaître de la créance.

Alors qu'une réforme globale de la protection juridique des majeurs est attendue, à la suite de la mission interministérielle confiée à Mme Anne Caron-Déglise, le projet de loi devance le futur débat sur cette réforme par quelques mesures d'économies en matière de tutelles, qui ont en réalité pour effet de transformer largement les mécanismes actuels de contrôle (articles 8, 16 et 17). Ainsi, le texte prévoit l'externalisation et, dans un certain nombre de cas, la suppression de fait du contrôle des comptes de gestion des majeurs protégés, aujourd'hui de la compétence des directeurs de greffe des tribunaux d'instance. Ce contrôle judiciaire serait remplacé, lorsque c'est possible, par un contrôle interne aux organes en charge de la protection ou, au-delà d'un certain niveau de patrimoine, par un professionnel, qui pourrait être un expert-comptable, au motif que cette mission ne peut pas être correctement assurée en raison du manque d'effectifs dans les greffes. Dans la plupart des cas, cette réforme risquerait fort de se traduire par une disparition pure et simple de tout contrôle. De plus, une telle évolution ferait davantage participer les personnes protégées au financement de leur propre mesure de protection.

Le projet de loi comporte également quelques mesures ponctuelles qui concernent les juridictions administratives (articles 20 à 25) ainsi qu'une mesure d'ajustement, sans rapport avec la justice, des règles relatives aux tarifs des professions réglementées du droit issues de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques (article 11).

Enfin, le texte revient sur les règles relatives à la mise à disposition du public des décisions de justice - autrement appelée open data des décisions de justice - telles qu'elles résultent de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique (article 19), en raison des difficultés anticipées dans la mise en oeuvre de ces règles et en dépit de la mission confiée à M. Loïc Cadiet en vue de l'élaboration du décret d'application de cette loi. De plus, les règles de publicité des jugements et des débats sont également revues, dans le but de mieux protéger la vie privée des personnes concernées.


* 15 Conseil constitutionnel, décision n° 2018-769 DC du 4 septembre 2018, loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel (paragraphes 86 à 89).