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Proposition de loi relative à la lutte contre les fausses informations

24 octobre 2018 : Lutte contre la manipulation de l'information ( rapport - nouvelle lecture )

Rapport n° 75 (2018-2019) de Mme Catherine MORIN-DESAILLY, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 24 octobre 2018

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N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relative à la lutte contre la manipulation de l'information,

Par Mme Catherine MORIN-DESAILLY,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Catherine Morin-Desailly, présidente ; M. Max Brisson, Mme Catherine Dumas, MM. Jacques Grosperrin, Antoine Karam, Mme Françoise Laborde, MM. Jean-Pierre Leleux, Jacques-Bernard Magner, Mme Colette Mélot, M. Pierre Ouzoulias, Mme Sylvie Robert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Claude Kern, Mme Claudine Lepage, M. Michel Savin, secrétaires ; MM. Maurice Antiste, David Assouline, Mmes Annick Billon, Maryvonne Blondin, Céline Boulay-Espéronnier, Marie-Thérèse Bruguière, Céline Brulin, M. Joseph Castelli, Mmes Laure Darcos, Nicole Duranton, M. André Gattolin, Mme Samia Ghali, MM. Didier Guillaume, Abdallah Hassani, Jean-Raymond Hugonet, Mmes Mireille Jouve, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Laurent Lafon, Michel Laugier, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Lozach, Claude Malhuret, Christian Manable, Mme Marie-Pierre Monier, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, Stéphane Piednoir, Mme Sonia de la Provôté, MM. Damien Regnard, Bruno Retailleau, Jean-Yves Roux, Alain Schmitz, Mme Dominique Vérien.

Voir les numéros :

Première lecture : 799, 978, 990 et T.A. 151

Commission mixte paritaire : 1257

Nouvelle lecture : 1219 rect., 1269, 1289 et T.A. 180

Première lecture : 623, 667, 677, 678 et T.A. 152 (2017-2018)

Commission mixte paritaire : 731 et 732 (2017-2018)

Nouvelle lecture : 30, 53 et 76 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION

Réunie le mercredi 24 octobre 2018, sous la présidence de Jacques Grosperrin, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a examiné en nouvelle lecture le rapport de Mme Catherine Morin-Desailly sur la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture relative à la lutte contre la manipulation de l'information. L'examen du titre Ier, relatif aux dispositions modifiant le code électoral, et du titre IV, relatif à l'application outre-mer, avaient été délégués à la commission des lois, qui s'est prononcée le mercredi 17 octobre.

Comme en première lecture, la commission a décidé de ne pas adopter les articles et de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi relative à la lutter contre la manipulation de l'information n° 30 (2018-2019).

En conséquence, la commission n'a pas adopté de texte. En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

SYNTHÈSE DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

Sur les 20 articles constituant le texte de la proposition de loi renvoyé à l'Assemblée nationale suite à l'adoption de la motion tendant à opposer la question préalable par le Sénat, l'Assemblée nationale :

· a confirmé son vote pour 11 articles (3, 4, 5 bis, 6, 7, 8, 9 bis, 9 ter, 9 quater, 9 quinquies, 9 septies) ;

· a modifié 9 articles (1, 2, 3 bis, 5, 8 bis, 9, 9 bis A, 9 bis B, 10).

· EXPOSÉ GÉNÉRAL

La commission mixte paritaire (CMP), qui s'est tenue au Sénat le 26 septembre dernier à la demande du Premier ministre en application du deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, a acté d'un différend irréconciliable entre les deux chambres, qui a débouché sur l'échec de la CMP.

Cette absence d'accord était prévisible dès l'adoption le 26 juillet 2018 par le Sénat, par 288 voix contre 31, soit à la quasi-unanimité, d'une motion tendant à opposer la question préalable.

Si la réalité du défi posé à nos sociétés par la manipulation de l'information fait consensus entre l'Assemblée nationale et le Sénat, la nature de la réponse à apporter n'est pas pour sa part partagée. L'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable est très éloignée de la pratique du Sénat. À ce titre, elle doit alerter le gouvernement et la majorité de l'Assemblée sur les risques que font peser sur notre démocratie certaines réponses apportées par le texte, que doit encore adopter en dernière lecture l'Assemblée.

Pour résumer, la position du Sénat est que le remède proposé à l'article premier sous la forme d'un référé pourrait s'avérer pire que le mal, probablement inefficace, au pire dangereux. Les mesures d'extension du pouvoir du CSA semblent ne pas avoir fait l'objet d'une réelle concertation avec ce dernier, et auraient pu trouver de manière plus appropriée leur place dans la future loi audiovisuelle. Enfin, si on ne peut qu'être sensible à l'embryon de régulation des plateformes ouvert par le titre II bis, le sujet relève à l'évidence bien plus du niveau européen que national. Votre rapporteure a ainsi déposé le 27 septembre 2018 une proposition de résolution européenne1(*) sur la responsabilisation partielle des hébergeurs, cosignée par 88 sénatrices et sénateurs, appelant le Gouvernement à ouvrir sans délai la directive « e-commerce » de juin 2000, pour parvenir enfin à un cadre européen unifié.

Une mention particulière doit être enfin faite au titre III bis consacré à l'éducation aux médias et à l'information. La commission de la culture, de l'éducation et de la communication y attache depuis longtemps un grand intérêt, et aurait pu rejoindre l'Assemblée sur la nécessité de présenter une stratégie globale d'envergure. On ne peut dès lors que regretter que l'intransigeance du Gouvernement et de la majorité sur l'article premier ait rendu impossible un dialogue serein qui aurait été l'honneur de notre démocratie.

La nouvelle lecture qui s'est tenue à l'Assemblée nationale le 9 octobre n'a fait évoluer le texte que de manière très marginale. À l'occasion de sa réunion du mercredi 17 octobre, la commission des lois a de nouveau rejeté les articles qui avaient fait l'objet d'une délégation au fond, et a proposé à la commission de la culture d'adopter une nouvelle fois une motion tendant à opposer la question préalable.

*

* *

La conviction de votre rapporteure n'a pas changé depuis le premier examen du texte par le Sénat, et a même été renforcée par les travaux les plus récents.

Ainsi, le rapport « Les manipulations de l'information : un défi pour nos démocraties »2(*) du centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et de l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire, rendu public en août 2018, constitue une synthèse extrêmement riche sur les manipulations de l'information au niveau international. Les auteurs y font deux constats, partagés par votre rapporteure qui avait eu longuement l'occasion de les souligner dans son rapport de première lecture3(*) :

D'une part, le lien inextricable entre logique politique de manipulation et intérêt commercial : « En revanche, il ne faut pas distinguer trop nettement, comme on le fait parfois, les manipulations commerciales, dont l'intention serait de faire de l'argent, et qui pour cette raison sont souvent dépolitisées par ceux qui les analysent, des manipulations politiques, qui nous intéressent ici. Car non seulement les premières peuvent avoir, qu'elles le veuillent ou non, des effets politiques bien réels, mais les secondes peuvent aussi faire gagner de l'argent aux médias, aux plateformes numériques, voire à des adolescents macédoniens. Autrement dit, les intérêts politiques et économiques s'entremêlent. » Cette analyse doit nous conduire à une réflexion approfondie sur le rôle et le statut des hébergeurs, qui, parfois contre leur volonté, ont rendu possible la diffusion massive de fausses informations, considérées par des algorithmes aveugles comme autant de sujets susceptibles de susciter l'intérêt, et donc une audience monétisée en recettes publicitaires.

D'autre part, l'impact des campagnes de manipulation de l'information reste encore incertain, mais emprunte plusieurs canaux. Aucune étude n'a pu établir avec certitude l'existence d'un « effet direct » sur les électeurs - le résultat serait plutôt de « semer le doute et la confusion et, parfois, d'encourager le passage à l'acte ». En revanche, un effet indirect sur les Etats se fait sentir, avec une tentation liberticide qui « pourrait être le véritable effet final recherché par les puissances étrangères à l'origine des manipulations de l'information : non pas tant de convaincre la population de tel ou tel récit que d'inciter les gouvernements à prendre des mesures contraires à leurs valeurs démocratiques et libérales, ce qui suscitera des réactions (d'une autre partie de la classe politique et de la société civile) et in fine contribuera à approfondir les divisions de la société. » Il est permis de mettre cet argument en parallèle avec l'article premier de la proposition de loi, qui suscite une incompréhension unanime.

Sur une thématique proche, mais pas totalement similaire, le rapport au Premier ministre « Renforcer la lutte contre le racisme et l'antisémitisme en ligne4(*) », remis le 20 septembre 2018, propose d'avancer sur la voie d'une responsabilisation des plateformes, avec la création d'un statut particulier dit « d'accélérateur de contenus ». Pour les auteurs, une telle évolution ne nécessiterait pas de rouvrir la directive « e-commerce » de 2000, mais d'amender la loi confiance en l'économie numérique de 2004. La différence avec la manipulation de l'information, qui justifie pour sa part un nouvel examen de la directive, est cependant dans la nature même du message. Comme l'ont montré les débats à l'Assemblée nationale, et les efforts de la rapporteure de la commission des lois Mme Naïma Moutchou, les « fausses informations » résistent à toute tentative de définition satisfaisante, permettant de les identifier rapidement et d'en faire un motif de retrait ou de sanction immédiat. Ce n'est pas tant la capacité d'une personne à communiquer des fausses informations qui doit être remise en cause - la liberté d'expression ne mentionne en rien la vérité -, mais les modalités de diffusion propres aux plateformes qui amplifient de manière démesurée ces discours.

Pour autant, on ne peut que se féliciter que la réflexion progresse sur les enjeux du numérique, avec une réelle unité des problématiques. La commission de la culture entend bien entendu participer à ce débat.

*

* *

En ce qui concerne la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information, votre commission estime que les conditions d'une approche sereine et d'un traitement global du défi posé par les fausses informations ne sont pas plus réunies aujourd'hui qu'hier.

Paradoxalement, le seul élément vraiment positif est intervenu dans le courant des discussions à l'Assemblée nationale, mais n'est pas de nature législative. Il s'agit de l'annonce par la ministre d'une mission confiée à M. Emmanuel Hoog ancien président de l'Agence France Presse, formalisée par une lettre en date du 11 octobre. La ministre souhaite que soit étudiée la création d'une instance chargée de la régulation professionnelle et indépendante de la déontologie journalistique. Ce point avait été en particulier abordé lors de la table ronde organisée au Sénat avec les professionnels de la presse le 13 juin 20185(*) et soutenu par Reporters sans Frontières (RSF). Il mérite très certainement une analyse approfondie. Là encore cependant, on ne peut que s'étonner de voir cette initiative arriver si tardivement, en fin d'examen du texte, alors même que la problématique est identifiée de longue date.

En conséquence, la commission a adopté une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi et n'a donc pas adopté de texte. En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE ÉLECTORAL
Article 1er - Obligations des plateformes en période électorale et ouverture d'un référé permettant au juge de faire cesser leur diffusion

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

Article 2 - Application aux élections sénatoriales

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

Article 3 - Application à l'élection en France des représentants au Parlement européen

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

Article 3 bis - Réparation d'une erreur de renvoi

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

TITRE II - DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE COMMUNICATION
Article 4 - Refus de conventionnement par le Conseil supérieur de l'audiovisuel des services de radio et de télévision diffusés par des réseaux n'utilisant pas les fréquences hertziennes

Objet : Cet article modifie l'article 33-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de définir les cas dans lesquels le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) peut être amené à refuser de conclure la convention prévue pour la diffusion de certains services de radio et de télévision avec pour effet d'empêcher cette diffusion.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 5 - Suspension temporaire par le Conseil supérieur de l'audiovisuel de la diffusion d'un service de radio et de télévision étranger conventionné pendant la période électorale

Objet : Cet article insère un article 33-1-1 nouveau dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre au CSA, en période électorale, de suspendre la diffusion d'un service de radio ou de télévision étranger avec lequel il a signé une convention dès lors que la diffusion dudit service porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou participe à une entreprise de déstabilisation notamment au travers de la diffusion de « fausses nouvelles » destinée à porter atteinte à la sincérité du scrutin.

A l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels sur cet article.

Article 5 bis (nouveau) - Correction rédactionnelle

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 6 - Résiliation unilatérale de la convention conclue avec un service contrôlé par un État étranger

Objet : Cet article rétablit l'article 42-6 dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre au CSA de résilier unilatéralement la convention conclue avec un service contrôlé par un État étranger ou sous son influence, si sa diffusion porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou participe à une entreprise de déstabilisation de ses institutions, notamment par la diffusion de fausses nouvelles.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 7 - Application des conditions du prononcé des sanctions prévues par l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 à la sanction prévue par le nouvel article 42-6

Objet : Cet article vise à appliquer au nouvel article 42-6, rétabli par l'article 6 de la proposition de loi, les garanties relatives au prononcé des sanctions par le CSA prévues par l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 8 - Extension du champ du référé en matière de communication audiovisuelle

Objet : Cet article a pour objet d'étendre le champ du référé prévu par l'article 42-10 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication en matière de communication audiovisuelle aux distributeurs afin de tenir compte du cas d'une chaîne placée sous la dépendance d'un État étranger.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

TITRE II BIS - DEVOIR DE COOPÉRATION DES OPÉRATEURS DE PLATEFORME EN LIGNE EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA DIFFUSION DE FAUSSES INFORMATIONS (Division et intitulé nouveaux)
Article 8 bis (nouveau) - Nouvelles obligations pour les plateformes

Objet : cet article vise à créer de nouvelles obligations pour les plateformes en ligne dans le cadre de la lutte contre les fausses informations.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels sur cet article.

Article 9 (Nouvel article à la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) - Compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel
en matière de numérique

Objet : cet article vise à confier une nouvelle compétence au CSA en matière de numérique.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels sur cet article.

La commission a également adopté un amendement déposé par plusieurs députés rendant public le rapport du CSA sur la mise en oeuvre des nouvelles obligations des plateformes.

En séance publique, à l'initiative de M. Reiss, l'Assemblée nationale a adopté un amendement sur les modalités de communication entre le CSA et les plateformes.

Article 9 bis A (nouveau) - Désignation par les plateformes d'un interlocuteur unique

Objet : cet article vise à obliger les plateformes à désigner un interlocuteur pour l'application des dispositions relatives aux fausses nouvelles et aux contenus odieux.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

Article 9 bis B (nouveau) - Obligation pour certaines plateformes de fournir des données agrégées sur les contenus proposées aux internautes

Objet : cet article vise à obliger les plateformes à rendre publique la part des contenus soumis aux internautes qui ont été sélectionnés par algorithme, par opposition aux contenus « naturels ».

En séance publique, à l'initiative de Mme Forteza, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant la nature des informations agrégées que doit transmettre la plateforme pour permettre de mesurer la part des algorithmes de recommandation.

Article 9 bis (nouveau) - Incitation à la conclusion d'accords de coopération relatifs à la lutte contre la diffusion de fausses informations

Objet : cet article vise à promouvoir la signature d'accords interprofessionnels dans le domaine de la lutte contre la diffusion de fausses informations.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

TITRE III BIS - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉDUCATION AUX MÉDIAS ET À L'INFORMATION (division et intitulé nouveaux)
Article 9 ter (nouveau) (Article L. 312-15 du code de l'éducation) - Formation au numérique

Objet : cet article inscrit dans le code de l'éducation, au sein de l'article consacré à l'enseignement moral et civique, la nécessité d'un apprentissage des usages de l'Internet.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 9 quater (nouveau) (Article L. 332-5 du code de l'éducation) - Formation à l'analyse critique au collège

Objet : cet article complète le programme des enseignements au collège par une formation à « l'analyse critique de l'information disponible ».

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 9 quinquies (nouveau) (Article L. 721-2 du code de l'éducation) - Formation des enseignants

Objet : en cohérence avec les deux précédents articles, cet article vise à inscrire une préparation eux enjeux des médias et de l'information dans le programme de formation des enseignants.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 9 septies (nouveau) (Article 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) - Contribution à l'éducation aux médias et à l'information des chaînes hertziennes privées

Objet : À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles et de l'éducation a adopté un article additionnel modifiant l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 afin de compléter les conventions que le Conseil supérieur de l'audiovisuel conclut avec les chaînes hertziennes privées avec des mesures de nature à contribuer à l'éducation aux médias et à l'information.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES l'OUTRE-MER
Article 10 (code électoral) - Adaptation à l'outre-mer

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 24 OCTOBRE 2018

___________

M. Jacques Grosperrin, président. - Nous sommes réunis pour examiner en nouvelle lecture la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information.

Notre commission a désigné notre Présidente, Catherine Morin-Desailly, rapporteure sur ce texte.

Je vous rappelle que la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information a été déposée le 21 mars 2018 par les membres du groupe La République en Marche de l'Assemblée nationale. Le gouvernement a engagé la procédure accélérée le 26 mars 2018.

Composée initialement de dix articles, la proposition traduit les engagements pris par le Président de la République lors des voeux à la presse le 3 janvier 2018.

Notre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a délégué au fond l'examen du titre Ier et du titre IV à la commission des lois. Cette dernière a également été saisie de la proposition de loi organique relative à la lutte contre la manipulation de l'information, qui complète le dispositif avec la prise en compte de l'élection présidentielle. Pour ces articles délégués au fond, notre commission s'en est remise, par principe, à l'appréciation de la commission des lois.

Le 26 juillet dernier, par un vote quasi unanime, le Sénat a adopté, à l'initiative de notre commission, une motion tendant à opposer la question préalable à ce texte. Actant d'un différend irréconciliable, la commission mixte paritaire, qui s'est réunie le 26 septembre dernier, n'a pas pu trouver un accord. Les députés ont donc examiné en nouvelle lecture la proposition de loi le 9 octobre dernier.

Nos collègues de la commission des lois, à qui avaient été déléguées au fond les titres Ier et IV, se sont réunis mercredi dernier, et ont rejeté une nouvelle fois la proposition de loi. Pour mémoire, à l'occasion de la réunion de la CMP, son président Philippe Bas avait jugé que le texte n'était « pas améliorable ».

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Je vais vous rappeler très brièvement les raisons qui vont me pousser à vous proposer d'adopter une nouvelle fois une motion tendant à opposer la question préalable, avant de tracer quelques perspectives plus encourageantes pour le futur.

Tout d'abord, les raisons de repousser une nouvelle fois ce texte.

Celles-ci sont fort simples : en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas fait évoluer son texte. Seules quelques précisions rédactionnelles ont été adoptées. Aucun des risques que nous avions mis en lumière, notamment sur l'article premier, n'a été pris en compte. En un mot, l'Assemblée a considéré la position du Sénat comme une posture politique, ce qui n'est pas dans nos habitudes, et n'a pas voulu entendre ce que nous portions, à savoir une incompréhension très large de la totalité de nos interlocuteurs.

Le seul point notable, paradoxalement, n'est pas de niveau législatif : c'est l'annonce par la ministre de la culture du lancement d'une mission confiée à l'ancien président de l'Agence France presse (AFP), Emmanuel Hoog, visant à créer une autorité de déontologie de la presse. La ministre a ainsi indiqué, et on ne peut que la suivre, que « le premier rempart contre la désinformation et la manipulation de l'information reste les médias et les journalistes ». Vous vous rappelez certainement, mes chers collègues, que ce point avait été abordée lors de notre table ronde avec les représentants de la presse, et semble être une piste prometteuse. Nous suivrons avec intérêt cette mission et il faudra certainement le moment venu entendre son auteur en commission. Pour autant, cela n'a que de lointains rapports avec le texte que nous étudions aujourd'hui, voire même participe de la cacophonie : si la solution est une instance de déontologie, il aurait été utile d'évoquer ce point dès le début de la discussion.

Cependant, les événements de ces dernières semaines montrent une incontestable prise de conscience des enjeux du sujet.

Tout d'abord, nos analyses ont été largement reprises.

Ainsi, le rapport « Les manipulations de l'information : un défi pour nos démocraties » du centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et de l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire, rendu public en août 2018, constitue une synthèse extrêmement riche des manipulations de l'information au niveau international. Les auteurs y font deux constats, que j'appuie depuis longtemps.

D'une part, le lien inextricable entre logique politique de manipulation et intérêt commercial.

Je cite le rapport : « En revanche, il ne faut pas distinguer trop nettement, comme on le fait parfois, les manipulations commerciales, dont l'intention serait de faire de l'argent, et qui pour cette raison sont souvent dépolitisées par ceux qui les analysent, des manipulations politiques, qui nous intéressent ici. Car non seulement les premières peuvent avoir, qu'elles le veuillent ou non, des effets politiques bien réels, mais les secondes peuvent aussi faire gagner de l'argent aux médias, aux plateformes numériques, voire à des adolescents macédoniens. Autrement dit, les intérêts politiques et économiques s'entremêlent. »

D'autre part, l'impact des campagnes de manipulation de l'information reste encore incertain, mais emprunte plusieurs canaux.

Aucune étude n'a pu établir avec certitude l'existence d'un « effet direct » sur les électeurs, le résultat serait plutôt, je cite de « semer le doute et la confusion et, parfois, d'encourager le passage à l'acte ». En revanche, un effet indirect sur les États se fait sentir, avec une tentation liberticide qui, je cite encore, « pourrait être le véritable effet final recherché par les puissances étrangères à l'origine des manipulations de l'information : non pas tant de convaincre la population de tel ou tel récit que d'inciter les gouvernements à prendre des mesures contraires à leurs valeurs démocratiques et libérales ». Comment ne pas mettre ces propos en parallèle avec l'article premier de la proposition de loi, qui suscite une incompréhension unanime ?

Cette analyse doit nous conduire à une réflexion approfondie sur le rôle et le statut des hébergeurs, qui, parfois contre leur volonté, ont rendu possible la diffusion massive de fausses informations, considérées par des algorithmes aveugles comme autant de sujets susceptibles de susciter l'intérêt, et donc une audience monétisée en recettes publicitaires.

C'est là où le Sénat doit prendre toute sa place.

Le 27 septembre dernier, j'ai déposé une proposition de résolution européenne sur la responsabilisation partielle des hébergeurs. À ce jour, et je tiens à vous en remercier, 87 sénatrices et sénateurs l'ont cosignée. Les signataires sont issus de tous les groupes du Sénat, ce qui marque bien la nature trans-partisane de notre réflexion, et le caractère partagé de nos analyses.

Nous sommes en phase avec deux mouvements très profonds, qui commencent à peine aujourd'hui à faire sentir leurs effets.

Premier mouvement, la prise de conscience dans les opinions publiques de l'influence des plateformes.

Je veux ici faire référence, sur une thématique proche, mais pas totalement similaire, au rapport remis le 20 septembre dernier « Renforcer la lutte contre le racisme et l'antisémitisme en ligne ». Ce rapport propose d'avancer sur la voie d'une responsabilisation des plateformes, avec la création d'un statut particulier dit « d'accélérateur de contenus », notion que j'approuve pleinement. Je note que, pour les auteurs, une telle évolution ne nécessiterait pas de rouvrir la directive « e-commerce » de 2000, mais d'amender la loi confiance en l'économie numérique de 2004. La différence avec la manipulation de l'information, qui justifie pour sa part un nouvel examen de la directive, est cependant dans la nature même du message. Comme l'ont montré les débats à l'Assemblée nationale, et les efforts de la rapporteure de la commission des lois Mme Naïma Moutchou, les « fausses informations » résistent à toute tentative de définition satisfaisante, permettant de les identifier rapidement et d'en faire un motif de retrait ou de sanction immédiat. Ce n'est pas la capacité d'une personne à communiquer des fausses informations qui doit être remise en cause, mais les modalités de diffusion propres aux plateformes qui amplifient de manière démesurée et potentiellement dangereuse, ces discours.

Second mouvement, les plateformes elles-mêmes, si j'ose dire, essaient de sauver ce qui peut l'être.

Plusieurs plateformes ont signé le code de bonnes pratiques contre la désinformation proposé par Bruxelles et présenté leurs plans d'action pour éviter les campagnes de désinformation pendant les élections européennes de 2019. La Commission européenne fera une première évaluation en décembre. Dans leurs conclusions préliminaires du Conseil du 18 octobre, les chefs d'État et de gouvernement insistent aussi sur l'importance de la lutte contre la désinformation. La commissaire chargée du Numérique, Mariya Gabriel, qui nous avait adressé un message lors de notre table ronde sur le sujet, a insisté sur quatre points : la transparence des publicités politiques sponsorisées, la démonétisation des contenus visant à désinformer, la réduction des faux comptes et des bots, et la promotion des outils à destination des citoyens. Nous ne pouvons bien entendu que partager pleinement ces objectifs, même si il est difficile de faire confiance à l'autorégulation du secteur...

Les géants du web, justement, semblent désireux de prendre des mesures, notamment pour les élections américaines de « mid terms ». Facebook a inauguré une « salle de crise » qui va réunir les principaux responsables au moment des élections. Plusieurs voies sont envisagées :

- la modération des contenus, avec une hausse des effectifs en charge de la vérification, et la suppression de faux comptes : 583 millions au premier semestre 2018 chez Facebook par exemple ;

- la transparence publicitaire chez Facebook et Twitter ;

- la lutte contre les fausses informations, avec des partenariats noués avec plusieurs grands médias pour vérifier les informations.

Comme vous le voyez, mes chers collègues, le monde bouge, et en se positionnant immédiatement dans le rejet d'une « aventure législative nationale » assez frustre, en privilégiant plutôt la voie de l'Europe, notre commission et le Sénat participent mieux, plus stratégiquement et à termes plus intelligemment au débat.

M. Jean-Pierre Leleux. - Le groupe que je représente soutiendra bien évidemment la motion tendant à opposer la question préalable. La loi ne répond, en effet, pas correctement aux enjeux et elle peut, de surcroît, s'avérer dangereuse. Je partage ainsi le terme « d'aventure » que vous avez utilisé. Je préconise dans quelques années une évaluation de l'impact de cette législation qui sera, très certainement, adoptée.

M. David Assouline. - Tout a déjà été dit sur ce texte, notamment à l'occasion de la réunion de la commission mixte paritaire. Nous aurions aimé travailler à des propositions mais cela n'a pas été possible. Le seul élément notable introduit à l'Assemblée nationale n'est pas de nature législative. Il s'agit de la mission confiée à Emmanuel Hoog. Nous sommes face à une loi de convenance qui correspond à un engagement du Président de la République. Je souligne, cependant, que l'article 1er a fait l'objet d'une modification à la marge en ne cherchant plus à donner une définition de la fausse information, qui apparaît cependant en creux. Comme en première lecture, mon groupe déposera une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité et nous considérons qu'il faudra déposer un recours devant le Conseil Constitutionnel. Enfin, je tiens à souligner que le débat reste très largement ouvert tant il est vrai que de plus en plus de personnes ont tendance à ne plus chercher l'information qu'auprès d'une seule source et à ignorer ce qui les dérange. Cela contribue à miner le débat démocratique.

M. Claude Malhuret. - Je vais rappeler les arguments qui, en première lecture, m'ont conduit à voter en faveur du texte. On peut s'étonner que le Sénat n'ait pas souhaité amender la proposition de loi, ce qui laisse le champ libre à l'Assemblée nationale. Cette position n'est pas dans nos habitudes car elle n'autorise pas la discussion et ne contribue pas à la défense du bicamérisme. J'ai bien conscience que ce texte ne sera pas adopté par le Sénat, ce qui me semble être une erreur. Je constate que les GAFA se sont précipités à Bruxelles sous la menace d'une législation européenne. L'Allemagne a adopté récemment une législation sur le sujet. Pour terminer, je suis évidemment en parfait accord avec la proposition de résolution européenne relative à la responsabilisation partielle des hébergeurs.

M. Pierre Ouzoulias. - Pour répondre à notre collègue Claude Malhuret, nous défendons tous les droits du Parlement et on ne peut que regretter le recours à une proposition de loi pour satisfaire une promesse électorale. Le gouvernement fait preuve, par ailleurs, d'une certaine incohérence puisqu'il explique, d'une part, que ce texte ne s'applique qu'à la période électorale alors qu'il défend, d'autre part, sa nécessité pour lutter contre les fausses informations dans le débat public. Nous maintenons notre soutien à la motion.

M. Michel Laugier. - Notre position n'a pas changé depuis l'été. Il n'y a eu aucune volonté en commission mixte paritaire de faire évoluer les choses. On doit garder notre position. Le texte a été mal préparé et il suscite l'opposition unanime des professionnels que nous avons entendus. Nous suivrons la position de la rapporteure.

Mme Mireille Jouve. - Il n'y a pas eu d'évolution à l'Assemblée nationale prenant en compte les arguments du Sénat. La discussion générale du 6 novembre prochain permettra de rappeler notre position.

M. André Gattolin. - Nous sommes opposés à cette motion, d'autant plus que des apports ont été réalisés lors de l'examen à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. La définition d'une fausse information a été abandonnée et le texte évoque maintenant les conditions de diffusion de ces fausses informations. Une voie d'appel a également été introduite. Il était possible, pour le Sénat, d'essayer de réécrire ce texte et il est dommage de ne pas saisir cette opportunité compte tenu du temps qui sera nécessaire pour faire émerger une solution au niveau européen. Je rappelle qu'une dizaine de pays sont hostiles à toute régulation. Si la commission européenne a menacé de légiférer et qu'un code de bonne conduite a été initié par les entreprises, il est refusé par des acteurs comme Twitter. Face au lobbying de ces géants qui veulent des règles réduites au minimum, une proposition de résolution européenne ne suffira pas pour faire évoluer les choses. Il est aussi important d'élaborer des textes au niveau national qui pourront être pris en compte au niveau européen. Si, en 2004, on a refusé de réguler ces nouveaux acteurs qui ne disposaient pas encore d'un véritable modèle économique, la situation a aujourd'hui changé du fait des revenus considérables qu'ils tirent de la publicité et de l'exploitation des bases de données. Il est temps de construire un rapport de force grâce à l'adoption de dispositions législatives.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure. - Le débat que nous venons d'avoir traduit, je le crois, une position assez unanime.

Je vous renvoie à l'analyse de législation allemande dans mon rapport en première lecture. Celle-ci a suscité de fortes réserves auprès d'élus, y compris membres de la majorité, de l'organe d'expertise juridique officiel du Parlement, de Reporters sans Frontières, et des Nations-Unies, qui ont également fait part de leurs inquiétudes.

L'entrée en vigueur très récente de la loi ne permet pas encore d'en tirer tous les enseignements. Les critiques les plus vives se sont cependant concentrées sur quatre points : un champ d'application très vaste et peu délimité, une « privatisation de la censure », un fort risque de « censure préventive » compte tenu du montant très élevé des amendes encourues, qui pourrait conduire les plateformes à retirer toute publication signalée sans discernement.

En ce qui concerne la proposition de loi, le Sénat n'a pas de raison de modifier sa position de principe.

Dans ces conditions, je considère qu'une lecture détaillée de ce texte ne permettra pas plus aujourd'hui qu'hier de lever les sérieuses réserves soulevées, ni de tracer des perspectives ambitieuses.

La proposition de loi traite d'une question qui fait consensus : la capacité de certains, en particulier d'États étrangers, à mener des politiques de déstabilisation et de manipulation de l'opinion par le biais des plateformes en ligne.

Si le constat est partagé, les solutions apportées par la proposition de loi ne le sont pas, ce que traduit la position du Sénat, sous deux aspects : d'une part, le remède soit pire que le mal, d'autre part, les solutions proposées ne soient que trop partielles.

Ainsi, l'article 1er créé une procédure de référé qui présente plusieurs limites et risques. Mal calibrée, elle n'aura qu'une efficacité très réduite compte tenu de la vitesse de propagation de fausses informations dont aucune définition satisfaisante, en dépit des efforts de l'Assemblée nationale, n'a pu être trouvée. Plus probablement, face à l'impossibilité de trancher en moins de 48 heures sur une question mettant en jeu la liberté d'expression, le juge ne prendra pas les mesures de restrictions prévues, ce qui reviendra à décerner un brevet de respectabilité à l'information douteuse. A l'opposé, si le juge décide d'appliquer plus sévèrement le référé, il prendra le risque d'interférer dans le débat public en pleine campagne électorale, période durant laquelle la liberté d'expression est par tradition républicaine encore plus respectée. De manière générale, les manipulations d'aujourd'hui sont complexes, multiformes, élaborées comme de vraies stratégies destinées à nuire, et il faut beaucoup de naïveté pour penser qu'un juge de l'urgence sera en mesure de les apprécier dans un délai si réduit.

Les autres dispositions du texte, si elles prêtent moins le flanc à la polémique, n'en sont pas moins largement insuffisantes.

Les nouveaux pouvoirs confiés au CSA par le titre II introduisent des mesures non expertisées. La capacité de suspendre la diffusion d'une chaine étrangère fait courir le risque à nos médias de mesures de rétorsion. De telles dispositions méritent d'être approfondies et travaillées et auraient plutôt eu leur place dans le cadre plus vaste de la réforme de l'audiovisuel.

La régulation des plateformes constitue bien le sujet central. Cependant, la directive « e-commerce » de 2000 établit un régime d'irresponsabilité des hébergeurs qui prévient toute avancée sérieuse, comme le démontre la modestie des mesures prévues dans le texte. André Gattolin a raison de souligner que la proposition de résolution européenne n'aura pas un impact immédiat. Il me paraît cependant important de prendre date dès maintenant au moment où le projet de directive sur les droits d'auteur est en discussion et qu'une prise de conscience s'effectue au niveau mondial. Il faut en profiter pour engager dès maintenant des négociations au niveau européen afin de créer ce nouveau statut pour les plateformes et les moteurs de recherche.

Enfin, si le Sénat porte depuis longtemps un grand intérêt à la question de la formation au numérique et aux médias, et donc aux dispositions du titre III bis de la proposition de loi, il convient de rappeler que des mesures très proches ont déjà été adoptées en 2011, dans le cadre de l'examen du « troisième paquet télécom ». Malheureusement, sept ans plus tard, comme cela a été souligné dans mon récent rapport sur la formation à l'heure du numérique, il manque toujours un plan d'action global et stratégique.

En conséquence, je vous propose de rejeter le texte qui nous est proposé et d'adopter la présente motion tendant à opposer la question préalable, que je pourrai défendre en votre nom à l'issue de la discussion générale.

La commission décide de soumettre au Sénat la motion COM-6 tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi. Les autres amendements deviennent sans objet. La proposition de loi n'est pas adoptée.

QUESTION PRÉALABLE

Motion présentée par Mme Morin-Desailly
au nom de la commission de la culture

TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relative à la lutte contre la manipulation de l'information (n° 30, 2018-2019).

Objet

La proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l'information a été repoussée par le Sénat le 26 juillet dernier par 288 voix contre 31, soit la quasi-unanimité. La commission mixte paritaire n'a, dans ces conditions, pas pu parvenir à un accord, et l'Assemblée a examiné le texte en seconde lecture en y apportant que des modifications très marginales.

Dans ces conditions, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication considère qu'une lecture détaillée de ce texte ne permettra pas plus aujourd'hui qu'hier de lever les sérieuses réserves soulevées, ni de tracer des perspectives ambitieuses.

La proposition de loi traite d'une question qui fait consensus : la capacité de certains, en particulier d'États étrangers, à mener des politiques de déstabilisation et de manipulation de l'opinion par le biais des plateformes en ligne.

Si le constat est partagé, les solutions apportées par la proposition de loi ne le sont pas, ce que traduit la position du Sénat, sous deux aspects : d'une part, que le remède soit pire que le mal, d'autre part, que les solutions proposées ne soient que trop partielles.

L'article premier créé une procédure de référé qui présente plusieurs limites et risques. Mal calibrée, elle n'aura qu'une efficacité très réduite compte tenu de la vitesse de propagation de fausses informations dont aucune définition satisfaisante, en dépit des efforts de l'Assemblée nationale, n'a pu être trouvée. Plus probablement, face à l'impossibilité de trancher en moins de 48 heures sur une question mettant en jeu la liberté d'expression, le juge ne prendra pas les mesures de restrictions prévues, ce qui reviendra à décerner un brevet de respectabilité à l'information douteuse. A l'opposé, si le juge décide d'appliquer plus sévèrement le référé, il prendra le risque d'interférer dans le débat public en pleine campagne électorale, période durant laquelle la liberté d'expression est par tradition républicaine encore plus respectée. De manière générale, les manipulations d'aujourd'hui sont complexes, multiformes, élaborées comme de vraies stratégies destinées à nuire, et il faut beaucoup de naïveté pour penser qu'un juge de l'urgence sera en mesure de les apprécier dans un délai si réduit.

Les autres dispositions du texte, si elles prêtent moins le flanc à la polémique, n'en sont pas moins largement insuffisantes.

Les nouveaux pouvoirs confiés au CSA par le titre II introduisent des mesures non étudiées. La capacité de suspendre la diffusion d'une chaine étrangère fait courir le risque à nos médias de mesures de rétorsion. De telles dispositions auraient plutôt eu leur place dans le cadre plus vaste de la réforme de l'audiovisuel.

La régulation des plateformes constitue bien le sujet central. Cependant, la directive «  e-commerce » de 2000 établit un régime d'irresponsabilité des hébergeurs qui prévient toute avancée sérieuse, comme le démontre la modestie des mesures prévues dans le texte. Il faut engager dès maintenant des négociations au niveau européen pour créer un nouveau statut pour les plateformes et les moteurs de recherche, comme y invite la proposition de résolution européenne sur la responsabilisation partielle des hébergeurs, déposée le 27 septembre dernier, et déjà cosignée par 88 Sénatrices et Sénateurs.

Enfin, si le Sénat porte depuis longtemps un grand intérêt à la question de la formation au numérique et aux médias, et donc aux dispositions du titre III bis, des mesures très proches ont déjà été adoptées en 2011, dans le cadre de l'examen du « troisième paquet télécom ». Malheureusement, sept ans plus tard, comme cela a été souligné dans le récent rapport sur la formation à l'heure du numérique, il manque toujours un plan d'action global et stratégique.

Dans ce contexte, la commission propose donc au Sénat d'adopter la présente motion.

NB : En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, cette motion est soumise au Sénat avant la discussion des articles.

TABLEAU COMPARATIF


* 1 http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr17-739.html

* 2 J.-B. Jeangène Vilmer, A. Escorcia, M. Guillaume, J. Herrera, Les Manipulations de l'information : un défi pour nos démocraties, rapport du Centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères et de l'Institut de recherche stratégique de l'École militaire (IRSEM) du ministère des Armées, Paris, août 2018.

* 3 http://www.senat.fr/rap/l17-677/l17-677.html

* 4 Rapport remis au Premier ministre, Karim Amellal, Laetitia Aviva et Gil Taieb, https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/document/document/2018/09/rapport_visant_a_renforcer_la_lutte_contre_le_racisme_et_lantisemitisme_sur_internet_-_20.09.18.pdf

* 5 Le compte rendu est disponible à http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180611/cult.html#toc3