II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE
A. LA NÉCESSITÉ D'UNE STRUCTURE DE SOUTIEN AUX TERRITOIRES LES PLUS FRAGILES
Votre rapporteur estime que la création de cette agence doit s'appréhender selon trois axes principaux : un premier axe lié à la géographie de notre pays, à ses dynamiques économiques, sociales et culturelles ; un second axe lié à la clarté et la lisibilité de l'action de l'État dans les territoires ; un troisième axe lié à la gouvernance et à la transparence de l'action de l'agence.
S'agissant du premier axe, votre rapporteur appelle de ses voeux la création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires compte tenu des fractures multiples qui traversent le pays et au sujet desquels il a déjà eu l'occasion d'attirer l'attention de la commission, notamment lors de l'examen de la proposition de loi n° 466 relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale : « Votre rapporteur pour avis et le Président Hervé Maurey avaient évoqué, dans leur rapport précité consacré à l'aménagement du territoire, le besoin d'un guichet unique pour les territoires . C'était le sens de la proposition n° 23 de ce rapport : « s'appuyer sur les nouveaux EPCI pour reconstituer une capacité locale d'ingénierie, et faciliter l'accès aux ressources et conseils de l'État par un guichet unique ». Si la Directive nationale d'orientation sur l'ingénierie d'État dans les territoires, publiée par le Premier ministre le 10 mars 2016, témoignait d'une prise de conscience de l'ampleur de l'effort humain et technique à consacrer au développement des territoires, la traduction de cette ambition, dans les structures de l'administration et dans les services apportés aux territoires demeure, sinon perfectible, du moins partielle . »
Concernant l'intégration de l'agence du numérique , à la suite des observations formulées par nos collègues Hervé Maurey et Patrick Chaize dans leur rapport d'information de 2015 sur l'aménagement numérique du territoire 14 ( * ) , votre rapporteur considère qu'il est tout à fait positif de lier la question de l'aménagement et de la cohésion des territoires à celle du numérique .
L'accélération du déploiement des réseaux de communications électroniques en fibre optique , l'amélioration de la couverture mobile du territoire et le développement, auprès du public, des outils numériques et des savoir-faire associés sont des éléments essentiels pour la cohésion territoriale et sociale.
Au-delà, votre rapporteur est conscient de la nécessité de s'extraire d'un constat trop caricatural et binaire, visant à opposer l'urbain au rural , ainsi que de nombreux rapports et travaux parus ces derniers mois le relèvent, à l'image du Rapport sur la cohésion des territoires de juillet 2018 élaboré par le CGET 15 ( * ) et des travaux collectifs sur Les systèmes urbains 16 ( * ) qui mettent l'accent sur l'importance d'adopter une approche relationnelle pour comprendre les dynamiques à l'oeuvre dans les territoires. Votre rapporteur souligne, à cet égard, que 62 % des personnes habitant en zones rurales associent d'abord la ruralité à la qualité de vie quand les Français l'associent d'abord à des difficultés socio-économiques (46 % des citations) 17 ( * ) .
Il rappelle toutefois que certains territoires, en particulier ruraux et périurbains, sont traversés par des difficultés plus importantes et que leur spécificité est précisément un manque de capacité d'ingénierie technique et financière pour concevoir des projets de modernisation et de revitalisation. Aussi, l'étude précitée montre également un fort mécontentement parmi les ruraux, qui déclarent ne pas avoir accès à des services publics (64 % d'entre eux se disent abandonnés par l'État).
Votre commission souhaite que l'agence soutienne en priorité les projets innovants des collectivités territoriales. Les exemples sont nombreux : que ce soit en matière de mobilités, d'alimentation saine, durable et de proximité, de reconquête de la biodiversité, de création de nouveaux espaces de vie commune, les territoires foisonnent d'initiatives innovantes qui dessinent les contours d'une nouvelle cohésion sociale et territoriale . Sur ce point, votre rapporteur a pris connaissance avec intérêt des travaux de la « Mission Coworkin » dont le rapport consacré aux tiers lieux illustre l'intelligence des territoires et les possibilités offertes par les nouvelles technologies pour mieux concilier vie sociale et professionnelle ainsi que leur capacité à renforcer la cohésion territoriale et sociale 18 ( * ) .
Sur le volet de la simplification de l'action de l'État et de l'amélioration de sa lisibilité par les élus et les citoyens , les échanges de votre rapporteur avec plusieurs personnalités, en particulier le Président du Conseil national d'évaluation des normes, Alain Lambert, révèlent l'impréparation du Gouvernement sur cette question. Par exemple, le contenu du contrat de cohésion territoriale n'est pas précisé, de même que ses modalités de conclusion et son calendrier de déploiement.
Le rapport de préfiguration de Serge Morvan évoque la création de ce contrat de cohésion territoriale pour intégrer les quelques 1 235 outils de contractualisation existant actuellement entre l'État et les collectivités territoriales. Interrogé par votre rapporteur, le Gouvernement n'envisage pas de définition législative de ce contrat, à ce stade, mais précise : « la définition d'un projet de territoire ANCT sera ainsi l'occasion de faire converger les différents contrats sectoriels existants trouvant à s'appliquer sur un même territoire de référence, pour rendre plus lisibles, plus simples et plus cohérentes les modalités d'intervention de l'État sur un même territoire de référence. C'est le sens de la République contractuelle voulue par le Gouvernement et qui nous incite à construire de nouvelles méthodes de travail entre l'État et les territoires ». Votre rapporteur laisse chacun apprécier la portée opérationnelle de cette assertion .
Enfin, sur le volet de la gouvernance et de l'association des élus, qu'ils soient locaux ou nationaux , votre rapporteur relève que cet objectif est peu compatible avec un conseil d'administration composé très majoritairement de représentants de l'État, en plus d'un directeur général nommé par le pouvoir exécutif. La proposition de loi n° 466 relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale retenait une formule de parité entre l'État et les collectivités, mieux à même de servir cet objectif.
Il serait également nécessaire de prévoir, à l'échelle locale, l'association des élus aux actions de l'agence . Sans tomber dans l'excès, qui consisterait à créer une structure inutilement rigide ou déconnecté du mode opératoire souple de l'ANCT, la mise en place d'un comité local de la cohésion territoriale permettrait de marquer une relation de confiance, partenariale et de respect entre l'État et les territoires. En l'absence d'une telle association, le risque d'une recentralisation rampante de la politique d'aménagement et de soutien aux territoires pourrait exister.
* 14 Couverture numérique des territoires : veiller au respect des engagements pour éviter de nouvelles désillusions, rapport n° 193 (2015-2016) fait par MM. Hervé Maurey et Patrick Chaize au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
* 15 Ce rapport, élaboré conjointement par le CGET et les associations d'élus, fait état de cinq dynamiques territoriales différentes en France, qui nécessitent de replacer la question de la cohésion territoriale au coeur des politiques publiques et de construire des programmes différenciés selon les territoires, pour prendre en compte leurs spécificités.
* 16 Article collectif : Sandrine Berroir, maître de conférences (Université Paris-Diderot et UMR géographie-cités), Nadine Cattan, directrice de recherche au CNRS (UMR Géographie-cités), Frédéric Dobruszkes, FNRS Research Associate (Université Libre de Bruxelles), Marianne Guérois, maîtres de conférence (Université Paris-Diderot, UMR Géographie-cités), Fabien Paulus, maître de conférence (Université de Strasbourg), Céline Vacchiani-Marcuzzo, maître de conférences (Université de Reims-Champagne, UMR Géographie-cités).
* 17 Étude de Familles rurales « Territoires ruraux : perceptions et réalités de vie », octobre 2018.
* 18 Rapport Tiers lieux, un défi pour les territoires , de Patrick Levy-Waitz, avec l'appui du CGET. 2018.