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Projet de loi de finances pour 2019 : Action extérieure de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Action extérieure de l'État ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE 
UNE RECONFIGURATION DES RÉSEAUX À L'ÉTRANGER
QUI DEVRA TENIR SES PROMESSES
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : VINCENT DELAHAYE)

1. La démarche « Action publique 2022 » : une équation budgétaire délicate à mener pour les postes diplomatiques

À l'occasion de la conférence des ambassadeurs qui s'est tenue fin août 2018, le Premier ministre, Édouard Philippe, a présenté les grandes lignes de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger5(*). Celle-ci se décline selon deux axes principaux :

la mutualisation des fonctions support à l'étranger. L'objectif visé est double. D'une part, il s'agit de mettre fin à l'organisation dite « en silo » des administrations centrales à l'étranger qui contribue à une prépondérance des effectifs dédiés aux fonctions support. Ces derniers représenteraient environ 30 % des ETP à l'étranger, tous ministères et opérateurs confondus. D'autre part, la mutualisation des fonctions support vise à confier localement à l'ambassadeur la charge d'organiser l'ensemble des services de l'État à l'étranger ;

la réduction de la masse salariale de l'ensemble des ministères et opérateurs à l'étranger, à l'exception de l'Agence française de développement (AFD) et de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Cet objectif de réduction de la masse salariale, déjà annoncé en mai 2018 par le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, devant la commission des finances du Sénat, devrait se traduire par une économie de 110 millions d'euros d'ici 20226(*).

Pour mener à bien cet exercice, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) a sollicité les postes diplomatiques et consulaires afin qu'ils proposent des pistes d'économies d'ici le mois de novembre 2018. Comme l'a indiqué le Premier ministre lors de la conférence annuelle des ambassadeurs, cet exercice de consultation a vocation à être pérennisé chaque année au printemps, en vue d'élaborer « un schéma d'emplois global, décliné par pays et par fonction ».

Votre rapporteur spécial Vincent Delahaye estime que ces deux volets de la réorganisation des réseaux à l'étranger sont justifiés et pertinents pour deux raisons. Premièrement, le cloisonnement des administrations centrales à l'étranger ne permet pas d'avoir une vision budgétaire transversale des moyens mis en oeuvre. Les budgets alloués aux différents réseaux sont fractionnés, chacun des réseaux assure la gestion de son patrimoine immobilier, ce qui empêche la définition d'une stratégie immobilière interministérielle par pays, et la gestion des ressources humaines ne fait pas l'objet d'une coordination entre les différents services de l'État. Deuxièmement, la mise en oeuvre concomitante de la mutualisation des fonctions support et de la réduction de la masse salariale permet de répartir la contribution à la réduction des dépenses publiques entre l'ensemble des réseaux de l'État à l'étranger, et non pas uniquement le MEAE.

En ce qui concerne la méthode suivie, votre rapporteur spécial Vincent Delahaye souhaite insister sur la nécessité d'une concertation effective entre l'ensemble des parties prenantes. Au cours des auditions menées par votre rapporteur spécial, il lui a été assuré qu'à l'issue de la consultation des postes diplomatiques et consulaires, les autres ministères et opérateurs seraient consultés sur les réductions budgétaires proposées. Compte tenu du cloisonnement historique entre le MEAE et d'autres directions de l'administration centrale, en particulier la direction générale du Trésor, votre rapporteur spécial rappelle qu'un dialogue constructif est la clé de la réussite de cette reconfiguration des réseaux à l'étranger.

En outre, la mise en oeuvre de ces deux volets de la réforme de l'État à l'étranger appelle deux observations de la part de votre rapporteur spécial Vincent Delahaye.

Premièrement, cet exercice de réforme des réseaux est complexe à mener par les postes diplomatiques et consulaires parce qu'il vient percuter la mise en oeuvre d'un schéma d'emplois pluriannuel déjà contraignant. Ainsi, entre 2015 et 2017, 383 ETP ont été supprimés sur le périmètre de la mission, 100 de plus devraient être supprimés en 2018, et le projet de loi de finances pour 2019 prévoit une nouvelle réduction de 130 équivalents temps plein (ETP). La majorité de ces suppressions d'emplois ont lieu dans les postes à l'étranger. Par conséquent, le Gouvernement a choisi de moduler les cibles de réduction de la masse salariale selon les postes. Ainsi, les postes à présence diplomatique (PPD), un format très allégé comprenant entre 5 et 16 ETP en 2018, ne devraient pas être concernés par la réduction de la masse salariale. Pour rappel, depuis 2013, 25 ambassades sont déjà passées à ce format restreint.

Deuxièmement, le choix de préserver l'universalité des réseaux a été porté par l'exécutif dans le cadre de cette réforme. Ainsi, les implantations géographiques ne devraient évoluer que marginalement dans les prochaines années, et les missions assignées aux postes ne seront pas revues à la baisse. Votre rapporteur spécial Vincent Delahaye regrette que la conduite de la réforme ait éclipsé une nécessaire réflexion sur la valeur ajoutée de certaines implantations diplomatiques et consulaires. Il ne s'agirait pas de remettre en cause la totalité de la cartographie diplomatique de la France, mais il serait opportun de questionner le dimensionnement de certains postes, en particulier en Europe. À titre d'exemples, la moitié des représentations en format « d'exception », c'est-à-dire le format qui comporte le plus d'ETP, se situe encore en Europe.

Représentations à l'étranger en format d'exception

Pays

Expatriés

Agents de droit local

Total des ETP

États-Unis

187

149

336

Maroc

148

154

302

Madagascar

86

58

144

Sénégal

107

58

165

Allemagne

123

72

195

Espagne

72

77

149

Italie

72

67

139

Royaume-Uni

72

96

168

Total

867

730

1597

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. Le dynamisme de la masse salariale, en dépit de l'érosion des moyens humains, traduit l'impasse budgétaire des dépenses de personnel du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE)

Les emplois du MEAE et de ses opérateurs représentaient 0,98 % de l'emploi public total en 2017. Le nombre d'équivalents temps plein travaillé (ETPT) a diminué de près de 12 % depuis 2007, en passant de 13 502 ETPT à 11 920 ETPT7(*).

Toutefois, la masse salariale de la mission n'a cessé de croître. Les dépenses de personnel s'élevaient en 2007 à 776 millions d'euros (en CP), contre 951 millions d'euros en 2017, soit une progression de 23 % en 10 ans seulement.

Alors que le projet de loi de finances pour 2018 prévoyait pour la première fois depuis plusieurs années un léger repli de la masse salariale (- 12,7 millions d'euros), elle devrait selon toute vraisemblance continuer à progresser en raison d'une sur-exécution au cours de l'exercice (cf. supra).

Le projet de loi de finances pour 2019 s'inscrit dans la continuité en prévoyant des dépenses de personnel s'élevant à 973,5 millions d'euros, soit 34 % des crédits de paiement de la mission et une augmentation de 5,3 % par rapport à la loi de finances pour 2018.

Votre rapporteur spécial Vincent Delahaye note qu'au cours des dix dernières années, la mission a perdu 12 % de ses effectifs, alors que sa masse salariale a continué de progresser. Ce constat interroge d'une part, les éléments inflationnistes qui déterminent l'évolution de la masse salariale, et d'autre part, le caractère réaliste des ambitions de réduction de la masse salariale de 10 % d'ici 2022.

La dynamique des dépenses de personnel de la mission s'explique, entre autres, par les facteurs suivants :

l'évolution de l'indemnité de résidence à l'étranger (IRE), versée à l'ensemble des agents expatriés afin de « compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence »8(*). Le montant de l'IRE est calculé selon la nature du poste exercé, les conditions de son exercice (éloignement de conjoint, isolement, contraintes sanitaires ou sécuritaires, etc.), ainsi que du niveau de vie locale. Elle fait l'objet d'une réévaluation chaque année lors de reclassement des pays selon les conditions d'exercice et le coût de la vie, ainsi que chaque semestre selon l'évolution du change-prix. Le montant total des IRE versés en 2017 s'élève à 396 millions d'euros, soit 42 % de la masse salariale de la mission9(*) ;

le glissement vieillesse technicité (GVT). En 2019, d'après le projet annuel de performance, le GVT devrait entraîner une hausse des dépenses de personnel de près de 9 millions d'euros, soit 18 % de l'évolution de la masse salariale entre 2018 et 2019 ;

les mesures catégorielles et la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », qui sont des dépenses communes à l'ensemble des missions du budget de l'État.

Toutefois, ce qui singularise la gestion des ressources humaines du MEAE par rapport aux autres ministères demeure la surreprésentation des catégories A+ par rapport aux autres catégories de personnel. Comme le relevait la Cour des comptes dans un référé en 2016, « si les agents des catégories A et A+ représentaient 29 % des effectifs des corps généralistes du ministère en 2014, soit à peine plus que la moyenne interministérielle (environ 28 %), le ratio rapportant l'effectif des agents de catégorie A+ à l'effectif des agents de catégorie A était de 113 % (...) en 2013, contre 20 % en moyenne pour un ensemble de ministères »10(*). Par conséquent, le fait que les importantes réductions d'effectifs n'aient pas permis de réduire la masse salariale s'explique par une situation dans laquelle les suppressions de postes ont essentiellement porté sur les catégories B et C.

Votre rapporteur spécial Vincent Delahaye note ainsi que l'objectif de réduction de la masse salariale à l'étranger d'ici 2022 ne pourra plus éluder la question de l'encadrement supérieur de la mission. Si la mutualisation des réseaux à l'étranger se limite pour l'instant aux fonctions support, à terme, une réflexion sur le partage d'effectifs de catégorie A et A+ entre plusieurs administrations pourrait être envisagée dans les représentations à l'étranger qui le permettraient.

3. La mutualisation des fonctions support pourrait engendrer à terme des économies, sous certaines conditions

La mutualisation des fonctions support entre les réseaux de l'État à l'étranger a déjà été introduite via la mise en oeuvre des services communs de gestion (SCG) au 1er janvier 2011. Leur instauration visait à réaliser des économies d'échelles et à favoriser l'harmonisation des procédures entre les services de l'État à l'étranger. Néanmoins, cette première mutualisation restait partielle11(*) :

- les SCG excluent les opérateurs de l'État et les établissements à autonomie financière (EAF), sauf pour la gestion des personnels titulaires dans le cas des EAF ;

- les SCG excluent les services informatiques ;

- les SCG n'ont pas mis un terme au maintien des régies dans certains services économiques.

Ainsi, la mutualisation des fonctions support à compter de 2019 devrait approfondir cette initiative. Elle devrait constituer un levier efficace pour satisfaire en partie l'objectif de réduction de 10 % de la masse salariale des réseaux à l'étranger, sans qu'il soit encore possible d'évaluer avec précision l'impact budgétaire de cette mutualisation. Outre la réduction des dépenses de personnel, la mutualisation des fonctions support n'est utile que si elle se traduit également par une réduction des dépenses de fonctionnement. À ce titre, votre rapporteur spécial Vincent Delahaye souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur le fait que :

- d'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, les services informatiques seraient exclus de cette mutualisation. Si ce choix peut être justifié par des impératifs de confidentialité et par les coûts d'harmonisation des systèmes d'information à court terme, il ne saurait constituer une réponse satisfaisante aux ambitions de la réforme. À long terme, votre rapporteur spécial insiste sur la nécessité de mutualiser l'ensemble des dépenses informatiques entre les réseaux de l'État à l'étranger ;

la mutualisation doit s'accompagner d'une réflexion sur l'harmonisation des politiques d'achat des différentes administrations afin de permettre de réelles économies d'échelles.

4. La politique immobilière du ministère, pivot de la reconfiguration des réseaux et de la gestion des ressources humaines à l'étranger, ne peut plus constituer une variable d'ajustement crédible

Fin 2016, le parc immobilier du MEAE était composé de plus de 1 600 bâtiments et était valorisé à hauteur de 4,3 milliards d'euros.

Les dépenses d'entretien et de location du parc immobilier12(*) sont estimées à 73 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019, soit une augmentation de 23 % depuis 2016 en neutralisant les loyers budgétaires en France et à l'étranger qui représentaient 56 % des dépenses immobilières en 2017.

Pour rappel, en matière immobilière, le MEAE dispose d'un mécanisme dérogatoire puisqu'il bénéficie d'un retour intégral du produit des cessions d'immeubles à l'étranger, contre seulement 50 % pour les autres ministères, à l'exception du ministère de la défense. Or, comme votre rapporteur spécial Vincent Delahaye l'avait déjà souligné l'année dernière, les produits de cession tendent à se réduire d'année en année. Après un montant de produits de cessions record en 2015 de l'ordre de 235 millions d'euros, il ne s'est élevé qu'à 41 millions d'euros en 2016, et 30 millions d'euros en 201713(*). En 2018, le montant des produits de cession devrait également atteindre 30 millions d'euros, notamment grâce à douze opérations en cours à Londres, Edimbourg, Lisbonne, Jakarta, Ho Chi Minh Ville, Libreville, Malabo, Bissau, Yaoundé, Lusaka, et Dar Es Salam. Le MEAE a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que « le nombre des projets significatifs de cessions offrant des chances véritables d'aboutir est en voie de se tarir, hormis le cas de ventes subordonnées à des opérations de restructuration de notre implantation immobilière en cours (exemple de l'Ambassade à Séoul)» 14(*).

La diminution des produits de cessions immobilières pourrait devenir problématique dans la mesure où à partir de 2019, les dépenses de sécurisation des implantations à l'étranger ne seront plus financées par des crédits budgétaires de la mission, mais par des avances du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Ces avances s'élèveront à 100 millions d'euros, versées sur deux ans, et devront donc être remboursées par des produits de cessions immobilières. Ces nouvelles modalités de financement ont été justifiées à vos rapporteurs spéciaux par la nécessité de finaliser rapidement les investissements initiés par le plan de sécurisation lancé en 2017. Les auditions conduites par vos rapporteurs spéciaux n'ont pas permis de clarifier l'incertitude autour de la date à laquelle ces avances devront être remboursées par le MEAE, la question semblant encore faire l'objet de négociations.

Néanmoins, grâce au processus de mutualisation des fonctions support à l'étranger, le MEAE devient affectataire de l'ensemble des biens de l'État à l'étranger, et à ce titre, il bénéficiera de l'ensemble des produits de cessions. Votre rapporteur spécial Vincent Delahaye relève que cet élargissement du parc immobilier du MEAE intervient ainsi à un moment particulièrement opportun puisque ces produits de cessions additionnels devraient pouvoir permettre de financer la sécurisation des implantations diplomatiques et consulaires.

Toutefois, votre rapporteur spécial Vincent Delahaye indique que les cessions de biens immobiliers ne doivent pas constituer des ressources illimitées pour financer des dépenses de sécurisation. La mise en oeuvre d'un nouveau plan de sécurisation d'ici plusieurs années ne saurait être à nouveau financée par des cessions immobilières.

En outre, la valeur du patrimoine immobilier dont le MEAE devient affectataire ne doit pas être exagérée. D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial Vincent Delahaye, le MEAE devrait récupérer environ 215 bâtiments, essentiellement des logements de fonction, pour une valeur totale de près de 80 millions d'euros.

Comme vos rapporteurs spéciaux l'avaient souligné lors de l'examen de la loi de règlement pour 2017, la question de l'efficience de la gestion du parc immobilier est indissociable de celle de l'évolution des ressources humaines du MEAE. Ainsi, la mutualisation des fonctions support ne constitue pas qu'un levier pour la rationalisation des effectifs, mais a également pour objet d'améliorer la gestion du parc immobilier de l'État à l'étranger. L'affectation de l'ensemble des biens à l'étranger au MEAE devra se traduire rapidement par un inventaire précis de ces nouvelles implantations, ce qui pourrait faire l'objet de travaux de contrôle budgétaire par vos rapporteurs spéciaux ultérieurement.

5. Les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix, gisements d'économies pour l'exercice 2019

Les contributions internationales, européennes, ainsi que les participations aux opérations de maintien de la paix (OMP) représentent 25 % des crédits de paiement de la mission « Action extérieure de l'État » et près de 40 % des crédits de paiement du programme 105 pour 2019. Constituant une dépense obligatoire, elle est largement soumise aux variations du taux de change, dans la mesure où environ 80 % de ces contributions sont appelées en devises.

En 2019, la part des contributions internationales payables en euros devrait progresser d'environ 4,7 % par rapport à 2018 grâce à la budgétisation en euros de la totalité de la contribution française au budget ordinaire de l'UNESCO.

Les contributions internationales payables en devises devraient être réduites d'environ 23 millions d'euros, grâce à un taux de budgétisation favorable, et une diminution de la quote-part française dans le budget des organisations internationales. Pour la période 2016-2018, la quote-part française dans le budget de l'Organisation des Nations Unies (ONU) n'est plus que de 4,9 %15(*). Le barème des participations des États au budget de l'ONU sera renégocié à la fin de l'année 2018 pour les deux prochaines années. Si ce poste budgétaire permet de faire des économies sur les crédits de la mission, votre rapporteur spécial Vincent Delahaye estime que la diminution de la quote-part française témoigne d'un décrochage économique de la France par rapport aux autres puissances, ce qui ne saurait être un motif de satisfaction.

Les opérations de maintien de la paix devraient diminuer de 59 millions d'euros environ, compte tenu de la fermeture de celle au Libéria, et de la transformation de la mission des Nations Unies en Haïti en mission pour l'appui à la justice en Haïti. Les contributions européennes devraient légèrement augmenter pour s'établir à 43 millions d'euros en raison de la présidence française du Conseil de l'Europe.

Évolution des contributions européennes, internationales
et aux opérations de maintien de la paix depuis 2010

(en crédits de paiement et en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

6. La couverture du risque de change constitue une incertitude budgétaire à ne pas sous-estimer

Lors de l'examen de la loi de règlement, vos rapporteurs spéciaux avaient souligné que la couverture du risque de change, même si elle a connu une évolution favorable en 2017, constitue toujours un risque pour la soutenabilité de la mission. À titre d'exemple, en 2015, une ouverture de 95 millions d'euros en loi de finances rectificative avait dû être effectuée pour couvrir le besoin de crédits supplémentaires pour les contributions internationales et opérations de maintien de la paix, à la suite d'une dépréciation de l'euro.

Les dépenses de la mission « Action extérieure de l'État » sont particulièrement sensibles aux variations du taux de change

Aux dépenses réglées directement en devises s'ajoutent celles qui tiennent compte de l'évolution du taux de change, telles que les indemnités de résidence à l'étranger (IRE), ou les indemnités journalières de mission. Par conséquent, une distinction doit être faite entre la perte au change stricto sensu, portant sur des lignes de dépenses obligatoires, et la perte de pouvoir d'achat afférente aux dépenses aux enveloppes budgétaires limitées telles que les subventions, pour lesquelles une perte de change se traduit par une diminution de la capacité d'action.

En dehors des dépenses de personnel, de nombreuses lignes budgétaires sont concernées par la perte au change et la perte de pouvoir d'achat :

sur le programme 105, ce sont principalement les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix réglées en devises, dont 80 % environ en dollars américains, ainsi que les dépenses de fonctionnement et d'investissement des postes (102 millions d'euros prévus dans le projet de loi de finances pour 2019, dont 90% sont exécutés en devises), et les baux à l'étranger (dotation de 27 millions d'euros pour 2019, dont plus de 20 % en dollars américains) ;

sur le programme 151, les bourses scolaires (dotation de 105 millions d'euros prévue pour 2019), dont plus de la moitié soumise au risque de change ;

sur le programme 185 : les lignes les plus directement exposées au risque de change sont l'animation du réseau (3,8 millions d'euros pour 2019) et les dotations de fonctionnement des établissements à autonomie financière et des instituts français de recherche à l'étranger (40 millions d'euros pour 2019). Toutefois, il est nécessaire de prendre en considération les pertes en pouvoir d'achat que subissent les dépenses d'intervention et moyens bilatéraux d'influence dans l'ensemble des secteurs (linguistique, culturel, scientifique, tourisme, universitaire et attractivité). Les opérateurs subventionnés par le MEAE sont également soumis au risque de change pour leurs dépenses à l'étranger (AEFE notamment).

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Depuis 2006, le MEAE dispose d'un mécanisme de couverture du risque de change faisant l'objet d'une convention avec l'Agence France Trésor. Toutefois, ce mécanisme ne peut être mis en oeuvre que lorsque le taux de change est plus favorable, c'est-à-dire supérieur ou égal au taux de budgétisation. La convention a fait l'objet d'une actualisation le 12 avril 2018. D'après le MEAE, les principaux changements reposent sur une volonté de simplification des procédures de passage des ordres d'achat à terme, puisque désormais, le ministère est seul juge de l'opportunité de leur passage.

Toutefois, la nouvelle convention n'a pas retenu la possibilité de passer des ordres d'achats à terme pluriannuels, ce qui constitue une demande du MEAE depuis plusieurs années.

7. Le coût global de la présidence française du G7 supérieur à celui du G8 de 2011

Le coût estimé de la présidence française du G7 s'élève à 36,4 millions d'euros, répartis sur deux ans (24,4 millions d'euros en 2019).

D'après la Cour des comptes16(*), le coût du G8 à Deauville en 2011 s'est élevé à 31,3 millions d'euros, soit un dépassement de 60 % de l'enveloppe initialement prévue. En tenant compte de l'inflation depuis 2011, le coût du G8 de 2011 actualisé s'élèverai à 33,2 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial Vincent Delahaye estime qu'il n'est pas justifié que le coût du G7 de 2019 dépasse celui du G8 de Deauville de 2011, qui avait lui-même excédé l'enveloppe initiale. Par conséquent, votre rapporteur spécial Vincent Delahaye propose l'adoption d'un amendement visant à réduire de 3,2 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de l'action 01 « Préparation et organisation du Sommet du G7 » du programme 347 « Présidence française du G7 ».


* 5 Discours d'Édouard Philippe, Premier ministre, lors de la conférence annuelle des Ambassadeurs et des Ambassadrices, mardi 28 août 2018.

* 6 Audition du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, devant la commission des affaires étrangères du Sénat, le 9 octobre 2018.

* 7 En équivalents temps plein (ETP), les effectifs sont passés de 16 275 en 2007 à 13 520 en 2017 soit une baisse de 17 %.

* 8 Article 5 du décret n° 67-290 du 28 mars 1967.

* 9 D'après les réponses au questionnaire budgétaire.

* 10 Cour des comptes, référé du 21 novembre 2016, relatif à la gestion des ressources humaines du ministère des affaires étrangères et du développement international.

* 11 Source : rapport de la mission d'évaluation de l'organisation et du pilotage des réseaux à l'étranger conduite par l'Inspection générale des finances en 2013, p.12.

* 12 Cette enveloppe regroupe les dépenses d'entretien et maintenance, les locations et charges locatives, l'entretien lourd, la décoration et l'entretien du patrimoine, les autres coûts de fonctionnement comme l'énergie et les fluides, en France et à l'étranger.

* 13 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2017.

* 14 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 15 Résolution n° 70/245 adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 23 décembre 2015 établissant le barème des quotes-parts pour la répartition des dépenses de l'Organisation des Nations Unies.

* 16 Cour des comptes, référé du 18 novembre 2013 relatif à l'organisation et la mise en oeuvre de la présidence française du G8 à Deauville et du G20 à Cannes en 2011.